周湖勇

(溫州大學(xué)法政學(xué)院，浙江溫州 325035)

人民調(diào)解組織解決集體勞動爭議芻議

周湖勇

(溫州大學(xué)法政學(xué)院，浙江溫州 325035)

近年來，集體勞動爭議案件時有發(fā)生。這些案件多發(fā)生在勞動密集型企業(yè)和中小企業(yè)，涉及人數(shù)多，沖突性較強，處理難度大，有的甚至產(chǎn)生了不良的社會影響，引起了社會的廣泛關(guān)注。在當前集體勞動爭議處理機制缺失的狀態(tài)下，很多集體勞動爭議得不到及時的解決，最終釀成群體性事件，影響了社會的和諧與穩(wěn)定。人民調(diào)解由于其性質(zhì)、特征等和集體勞動爭議具有高度的契合性，解決集體勞動爭議也是職能和任務(wù)，因而發(fā)揮其在解決集體勞動爭議中的優(yōu)勢，可以最大限度地將集體勞動爭議解決在基層，解決在調(diào)解層面，防止勞動關(guān)系矛盾升級。為此，需要明確將集體勞動爭議納入人民調(diào)解組織的受案，分層推進，并加強處理集體勞動爭議技能的培訓(xùn)。

集體勞動爭議；人民調(diào)解組織；調(diào)解

近年來，集體勞動爭議案件時有發(fā)生。勞動關(guān)系是最基本的社會關(guān)系，勞動關(guān)系和諧與否，直接關(guān)乎企業(yè)發(fā)展與社會穩(wěn)定。為及時化解日益增多的勞動爭議，適應(yīng)協(xié)調(diào)勞動關(guān)系的迫切需要，《勞動爭議調(diào)解仲裁法》作出明確規(guī)定，適時整合資源，將勞動爭議調(diào)解組織從單一的企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會，擴展為企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道勞動爭議調(diào)解組織和依法設(shè)立的基層人民調(diào)解組織等，但人民調(diào)解組織主要解決的是個體勞動爭議，有關(guān)規(guī)定沒有明確將集體勞動爭議納入其范圍，為此需要將集體勞動爭議納入人民調(diào)解組織的受案范圍，利用人民調(diào)解層次、廣覆蓋的網(wǎng)絡(luò)，加大調(diào)解力度，力爭資源利用最大化，最大限度把集體勞動爭議解決在基層，從而凝聚社會各方，形成協(xié)調(diào)互補，重筑起勞動爭議處理的“第一道防線”。人民調(diào)解具有扎根基層、分布廣泛、便民利民等特點，群眾基礎(chǔ)深厚，在解決糾紛中發(fā)揮著獨特的、不可替代的基礎(chǔ)性作用。應(yīng)尊重人民調(diào)解組織和人民調(diào)解工作的自治性、群眾性、民間性，充分發(fā)揮人民調(diào)解靈活、便捷、不拘形式的特色優(yōu)勢。

一、集體勞動爭議的界定

當前我國對集體勞動爭議的定義還缺乏一個統(tǒng)一的標準，勞動爭議按不同的標準可分為不同的種類，而不同的種類決定不同的救濟程序和法律適用。其中，個別爭議和集體爭議，權(quán)利爭議和利益爭議的劃分，意義最為重大，國外市場化國家主要按照以下分類來設(shè)計其救濟程序。

第一，個別爭議和集體爭議。按照勞動爭議所涉及勞動者一方人數(shù)來劃分，可將勞動爭議劃分為個別勞動爭議和集體勞動爭議。前者是指爭議的勞動者一方未達到集體爭議的法定人數(shù)的勞動爭議，爭議的勞動者方各自參加勞動爭議處理活動。后者是指爭議的勞動者一方當事人較多，達到法定人數(shù)，并有共同訴由的勞動爭議，爭議的勞動者方應(yīng)當推舉代表參加爭議處理活動?！镀髽I(yè)勞動爭議處理條例》將集體爭議的人數(shù)標準確定為3個以上，《勞動爭議仲裁委員會辦案規(guī)則》把勞動者一方在30人以上的集體勞動爭議適用特別審理程序。《勞動爭議調(diào)解仲裁法》則把集體勞動爭議界定為10人以上，和《民事訴訟法》代表人制度相一致，使得集體爭議的解決和《民事訴訟法》的規(guī)定相銜接，用《民事訴訟法》關(guān)于訴訟代表人制度來解決集體勞動爭議。

第二，權(quán)利爭議和利益爭議。按照勞動爭議標的來劃分，可將勞動爭議劃分為權(quán)利爭議和利益爭議。權(quán)利爭議又稱法律爭議，是指通過勞動基準、勞動合同和集體合同等確定，因執(zhí)行這些權(quán)利義務(wù)而發(fā)生的爭議，如因用人單位拖欠工資、不辦理社會保險發(fā)生的爭議。在這類爭議中，當事人的權(quán)利義務(wù)是既定的，已由勞動法規(guī)、集體合同和勞動合同加以確定，如果當事人一方不按規(guī)定行使權(quán)利或履行義務(wù)，侵犯另一方既定的合法權(quán)益，或者當事人雙方就如何行使權(quán)利和履行義務(wù)上發(fā)生分歧，爭議便會發(fā)生。因而，權(quán)利爭議實際上是因遵守勞動法規(guī)，履行集體合同、勞動合同而發(fā)生的爭議。由于這類爭議是針對已確定的權(quán)利發(fā)生的，具有法律上的可訴性，因此，也稱“實現(xiàn)既定權(quán)利的爭議”或“法律上的爭議”。利益爭議是因主張有待確定的新的權(quán)利義務(wù)而發(fā)生的爭議，如關(guān)于提高工資、縮短工時的爭議。這類爭議一般發(fā)生在合同的訂立和變更階段，是事先并未確定的權(quán)利義務(wù)。利益爭議的目的在于要求在合同中確定當事人的期待利益，使之上升為合同上的權(quán)利。利益爭議以訂立和變更合同為主要引起方式，且不具有法律上的可訴性，因此，也稱為“事實上的爭議”或“確定權(quán)利的爭議”[1]。利益爭議一般不是通過調(diào)解、仲裁、訴訟程序解決，而是通過政府干預(yù)由雙方協(xié)商解決。依照我國現(xiàn)行勞動法律規(guī)定，個人勞動爭議均為權(quán)利爭議，不包括利益爭議，而集體合同爭議既包括權(quán)利爭議，即因履行集體合同而產(chǎn)生的爭議，又包括利益爭議，即因簽訂集體合同而發(fā)生的爭議。

我國立法沒有明確對勞動爭議進行上述分類，但根據(jù)《勞動法》、《勞動爭議調(diào)解仲裁法》等有關(guān)規(guī)定可以對我國勞動爭議分類進行相應(yīng)的歸納。我國《勞動爭議調(diào)解仲裁法》規(guī)定的勞動爭議為權(quán)利爭議和個體勞動爭議。同時，根據(jù)《勞動爭議調(diào)解仲裁法》第7條的規(guī)定，勞動者十人以上，有共同訴訟請求的，根據(jù)我國通常的分類，也將其認定為集體勞動爭議，但其本質(zhì)上是個體勞動爭議，且是權(quán)利爭議。國外通常意義上的集體勞動爭議為工會和雇主團體因設(shè)立新的勞動權(quán)利義務(wù)而產(chǎn)生的爭議，即上述利益的爭議。而我國集體勞動爭議分類主要源于《勞動法》第84條，該條將集體勞動爭議分為簽訂集體合同和履行集體合同的規(guī)定，有的學(xué)者稱之為團體爭議，以區(qū)別個體爭議，前者是主體工會和用人單位或用人單位團體，后者則是勞動者個人和用人單位。隨后的《工會法》、《集體合同規(guī)定》、《勞動合同法》等法律法規(guī)延續(xù)了該規(guī)定。據(jù)此，我國集體勞動爭議包括簽訂、履行、變更集體合同發(fā)生的爭議，以及10人以上具有共同請求的個體勞動爭議。

有的學(xué)者根據(jù)國外市場經(jīng)濟國家的通常分類：將勞動爭議分為個體爭議和集體爭議，個體爭議包括單個人和用人單位發(fā)生的爭議及多個勞動者與用人單位之間發(fā)生的爭議，集體爭議并不是個體勞動者人數(shù)的簡單相加，而是以工會為主體的爭議①參見：程延園. 集體談判制度研究[M]. 北京：中國人民大學(xué)出版社，2004：263. 林嘉教授也持同樣的觀點，勞動爭議可以分為個體勞動爭議和集體勞動爭議；前者是指因個別勞動關(guān)系發(fā)生的爭議，根據(jù)人數(shù)可分為個體性勞動爭議和群體性勞動爭議，后者是指因集體勞動關(guān)系發(fā)生的爭議。參見：林嘉. 勞動法和社會保障法[M]. 北京：中國人民大學(xué)出版社，2011：234.。有的學(xué)者將勞動爭議分為個別勞動爭議和集體勞動爭議及團體爭議，其中集體勞動爭議指的是10人以上具有共同請求的個體勞動爭議，團體爭議亦稱集體合同爭議，是工會與用人單位或團體之間因集體合同發(fā)生的爭議[2]。有學(xué)者認為，集體勞動爭議和集體合同爭議是兩個不同的概念。在我國，集體合同爭議，是勞動者團體（即工會）與用人單位之間因簽訂集體合同或因履行集體合同發(fā)生的爭議。二者的區(qū)別主要有：第一，爭議當事人不同，集體勞動爭議的爭議當事人是3個以上的勞動者和用人單位，而集體合同爭議的爭議當事人是工會和用人單位；第二，爭議內(nèi)容不同，集體勞動爭議的爭議內(nèi)容是勞動者和用人單位之間基于勞動關(guān)系而產(chǎn)生的勞動權(quán)利爭議，而集體合同爭議的爭議內(nèi)容是爭議當事人之間為簽訂集體合同而發(fā)生的利益爭議或因履行集體合同而產(chǎn)生的權(quán)利爭議[3]。此處的所言的集體勞動爭議指的是10人以上的具有共同請求的個體勞動爭議，上述觀點是根據(jù)我國立法進行的相應(yīng)的分類，具有法律依據(jù)，但從通常的意義以及我國學(xué)界和實務(wù)界的通常用法，以及根據(jù)勞動行政部門的統(tǒng)計，集體勞動爭議包括十人以上的具有共同請求的個體勞動爭議以及因簽訂和履行集體合同發(fā)生的爭議，沒有將團體爭議單列，筆者還是堅持上述觀點，由此既符合國外通常分類，也符合我國的實踐做法，以便于實踐統(tǒng)計，因此很多學(xué)者也將我國的集體勞動爭議界定為：“多個勞動者或工會與用人單位之間，爭議的內(nèi)容涉及多個勞動者或工會”[4]，其中多個勞動者與用人單位之間的糾紛屬于個別勞動爭議，工會和用人單位之間包括簽訂和履行集體合同而發(fā)生的爭議。

二、人民調(diào)解組織解決集體勞動爭議的優(yōu)勢

人民調(diào)解號稱“東方經(jīng)驗”，是解決糾紛的“第一道防線”，在解決民間糾紛中有其獨特的優(yōu)勢和作用。人民調(diào)解不僅具有快捷、簡便、低廉等調(diào)解所共同具有的優(yōu)點，而且還具有其他調(diào)解所不具備的優(yōu)點，而這些優(yōu)點恰恰適合集體勞動爭議的解決。司法部部長吳愛英指出：在各種糾紛解決方式中，人民調(diào)解具有扎根基層、分布廣泛、靈活便捷、不傷和氣等，群眾基礎(chǔ)深厚，具有突出的政治優(yōu)勢、社會優(yōu)勢，在解決糾紛中發(fā)揮獨特的、不可替代的基礎(chǔ)性作用[5]。為此《關(guān)于加強勞動人事爭議調(diào)解工作的意見》提出要充分發(fā)揮人民調(diào)解委員會調(diào)解勞動爭議的作用，拓寬勞動爭議調(diào)解的渠道。很多地方也作出更為具體的規(guī)定，《關(guān)于進一步加強勞動爭議調(diào)解組織建設(shè)的工作意見》（京人社仲發(fā)[2009]135號）提出要發(fā)揮基層人民調(diào)解組織機構(gòu)健全、分布廣泛、專業(yè)素質(zhì)高的優(yōu)勢，積極調(diào)解屬地發(fā)生的勞動爭議案件，充分利用人民調(diào)解這項獨特制度，促使爭議雙方互諒互讓，平等協(xié)商，有效化解矛盾。四川省總工會、四川省司法廳聯(lián)合出臺《關(guān)于建立協(xié)作機制加強勞動爭議調(diào)解的指導(dǎo)意見》，提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)工會和司法所要協(xié)調(diào)配合，依托當?shù)厝嗣裾{(diào)解組織，共同組織實施勞動爭議的調(diào)解工作，把爭議苗頭化解在初始階段，充分發(fā)揮人民調(diào)解預(yù)防和化解矛盾糾紛的功能?？h（市、區(qū)）勞動爭議人民調(diào)解委員會主任由縣級總工會分管領(lǐng)導(dǎo)同志擔任，司法行政等有關(guān)方面人員為成員，吸納專家、社會志愿者、職工代表、調(diào)解能手參與，負責協(xié)調(diào)、處理重大復(fù)雜的勞動爭議。人民調(diào)解組織不僅相對中立，而且有可能通過動員和吸收各類成員參與，助成企業(yè)凝聚力和企業(yè)文化，發(fā)揮糾紛預(yù)防、人文關(guān)懷、道路教育和心理疏導(dǎo)功能，探索企業(yè)治理的有效機制[6]。

（一）人民調(diào)解組織和民眾具有天然的親和力

人民調(diào)解屬于民間調(diào)解，是化解矛盾、消除紛爭的非訴訟糾紛解決方式之一。它是在依法設(shè)立的人民調(diào)解委員會的主持下，以國家的法律、法規(guī)、規(guī)章、政策和社會公德為依據(jù)，對民間糾紛當事人進行說服教育、規(guī)勸疏導(dǎo)，促使糾紛各方互諒互讓、平等協(xié)商，自愿達成和解協(xié)議，消除紛爭的活動。人民調(diào)解具有群眾性、自治性、民間性三個本質(zhì)特征，人民調(diào)解工作的依據(jù)不僅包括法律、法規(guī)、規(guī)章、政策和社會公德，甚至傳統(tǒng)習慣、村規(guī)民約、善良風俗等可以作為調(diào)解的依據(jù)，最大程度做到情理法的融合，而不是像訴訟那樣嚴格依法，從而具有親和力，因為這些依據(jù)都來自民間，來自民眾的日常生活，甚至是他們的日常習俗，不會像法律那樣感到冷冰冰，距離遙遠，甚至面目可憎?！度嗣裾{(diào)解委員會組織條例》規(guī)定：“人民調(diào)解委員會是村民委員會和居民委員會下設(shè)立的調(diào)解民間糾紛的群眾性組織?！比嗣裾{(diào)解的組織是民間的群眾性自治組織，它來自群眾，由民眾產(chǎn)生，為民眾服務(wù)，也是民眾自我管理、自我教育、自我服務(wù)的組織，和民眾必然具有親和力。人民調(diào)解之所以被視為社區(qū)調(diào)解的典范，被推崇的正是這種基層調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，由此才可能最大程度調(diào)動社會群眾的參與，具有天然的親和力和可接近性[7]。

人民調(diào)解的本質(zhì)特征決定人民調(diào)解具備靈活、便捷、低廉等優(yōu)點。人民調(diào)解組織從事解決民間糾紛，在時間、地點、方式上因需制宜，因人制宜，因事制宜，可以不受約束，不拘形式，沒有嚴格的程序約束；調(diào)解活動可以隨時隨地進行，調(diào)解人員可以是一個也可以是多個，可以指派也可以由當事人選定；調(diào)解工作的啟動可以是當事人申請受理，也可以調(diào)解組織主動介入。同時，調(diào)解工作不收費，這是人民調(diào)解深受民眾歡迎的一大特色。

（二）人民調(diào)解的實體依據(jù)具有多樣性和靈活性，契合集體勞動爭議處理的需要

《人民調(diào)解法》規(guī)定，人民調(diào)解不違背法律法規(guī)政策原則。這一原則規(guī)定了人民調(diào)解的依據(jù)。誠然，人民調(diào)解員的選任和人民調(diào)解委員會的設(shè)置必須依法進行，但其適用的依據(jù)則具有多樣性和靈活性。人民調(diào)解活動首先是依據(jù)法律規(guī)章，其次是在不違背法律規(guī)章的前提下，依照社會公德、村規(guī)民約、公序良俗、行業(yè)慣例進行。達成協(xié)議的內(nèi)容只要不得違反法律規(guī)章，不得侵害公共利益和第三方權(quán)益即可。和訴訟和司法相比，人民調(diào)解不僅在程序上具有靈活便捷的優(yōu)勢，在適用法律和實體依據(jù)上具有更大的靈活性，符合集體勞動爭議的要求。集體勞動爭議主要是利益之爭，更主要是依靠勞資雙方的自主協(xié)商，要根據(jù)雙方根據(jù)經(jīng)濟形勢以及企業(yè)的具體狀況，把勞動者的合理訴求和用人單位的承受能力結(jié)合起來；集體勞動爭議不是簡單的對錯問題，也難以作出是非分明的判斷，由此在實體依據(jù)和適用法律上需要靈活性，而這恰恰是人民調(diào)解的優(yōu)點，可以根據(jù)行業(yè)慣例等進行處理，不需要嚴格依據(jù)法律，也無法嚴格適用法律。由此，可以看出，人民調(diào)解組織在解決集體勞動爭議上具有實體上的靈活性，可以做到因事制宜，因地制宜，從而比較妥當。

（三）人民調(diào)解組織點多面廣，可以就近就地及早化解勞動爭議

人民調(diào)解組織點多面廣，觸角幾乎涉及到社會的每一個角落，可以將矛盾化解在企業(yè)，化解在基層，化解在萌芽狀態(tài)?！度嗣裾{(diào)解工作若干規(guī)定》第10條規(guī)定：“人民調(diào)解委員會可以采用下列形式設(shè)立：（一）農(nóng)村村民委員會、城市（社區(qū)）居民委員會設(shè)立的人民調(diào)解委員會；（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道設(shè)立的人民調(diào)解委員會； （三）企業(yè)事業(yè)單位根據(jù)需要設(shè)立的人民調(diào)解委員會；（四）根據(jù)需要設(shè)立的區(qū)域性、行業(yè)性的人民調(diào)解委員會?！贝迕裎瘑T會和城市居民委員會下設(shè)的人民調(diào)解委員會是人民調(diào)解工作的組織基礎(chǔ)。隨著日益發(fā)展的人民調(diào)解工作的需要，人民調(diào)解組織形式也有了新發(fā)展，《人民調(diào)解法》在現(xiàn)行法律、行政法規(guī)規(guī)定的基礎(chǔ)上，完善了人民調(diào)解組織形式，為發(fā)展新型人民調(diào)解組織提供制度空間，該法第8條規(guī)定：村民委員會、居民委員會設(shè)立人民調(diào)解委員會。企業(yè)事業(yè)單位根據(jù)需要設(shè)立人民調(diào)解委員會。該法第34條規(guī)定：鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道以及社會團體或者其他組織根據(jù)需要可以參照本法有關(guān)規(guī)定設(shè)立人民調(diào)解委員會，調(diào)解民間糾紛。據(jù)此，人民調(diào)解組織有以下形式：村（居）委會下設(shè)的人民調(diào)解委員會；鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人民調(diào)解委員會；企業(yè)單位設(shè)立人民調(diào)解委員會；行業(yè)性勞動人事爭議調(diào)解組織等，同時還包括其他“收編”的民間社會組織，如小小鳥人民調(diào)解委員會①1999年6月6日，小小鳥打工互助熱線在北京成立，至今已有將十多年的歷史。小小鳥熱線是一家致力于為外來打工者提供法律咨詢、勞資糾紛調(diào)解、融入城市培訓(xùn)、就業(yè)指導(dǎo)等免費幫助的公益機構(gòu)（NGO），目前擁有北京、深圳、沈陽、上海、重慶五個辦公室。2004年8月24日，經(jīng)北京市東城區(qū)司法局批準，成立了北京小小鳥人民調(diào)解委員會。。此外，《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》第12條規(guī)定，村民委員會、居民委員會和企業(yè)事業(yè)單位的人民調(diào)解委員會根據(jù)需要，可以自然村、小區(qū)（樓院）、車間等為單位，設(shè)立調(diào)解小組，聘任調(diào)解員。據(jù)此，很多地方建立橫向到邊、縱向到底的發(fā)達的人民調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，可以滲透到社會的各個角落。

充分利用人民調(diào)解發(fā)達的網(wǎng)絡(luò)和觸角，不僅可以就近就地解決集體勞動爭議，便民、利民，而且可以第一時間介入集體勞動爭議，及時就地調(diào)解，可以最大程度防止矛盾的激化和升級，從而將集體勞動爭議消滅在基層，消滅在萌芽狀態(tài)。因此，《關(guān)于加強勞動人事爭議調(diào)解工作的意見》第4條提出要充分發(fā)揮人民調(diào)解委員會調(diào)解勞動爭議的作用，拓寬勞動爭議調(diào)解的渠道，人民調(diào)解委員會要依法將勞動爭議納入調(diào)解范圍，發(fā)揮人民調(diào)解組織遍布城鄉(xiāng)、網(wǎng)絡(luò)健全、貼近群眾的優(yōu)勢，積極開展勞動爭議調(diào)解工作。

三、人民調(diào)解組織的職能與集體勞動爭議解決宗旨的高度契合性

人民調(diào)解組織和集體勞動爭議不僅具有天然的親和力，適合集體勞動爭議的解決，而且和人民調(diào)解組織的性質(zhì)、職能及任務(wù)相契合。

（一）人民調(diào)解組織解決集體勞動爭議和其性質(zhì)具有高度契和性

從人民調(diào)解組織的性質(zhì)來看，人民調(diào)解委員會是依法設(shè)立的調(diào)解民間糾紛的群眾性自治組織。自治性體現(xiàn)在：人民調(diào)解是在人民調(diào)解委員會的主持下，由當事人平等協(xié)商解決自己矛盾糾紛的自治行為。人民調(diào)解化解矛盾糾紛的過程完全是群眾自我教育、自我管理、自我服務(wù)的過程。在這個過程中，人民群眾可以選舉調(diào)解員，也可以監(jiān)督和撤換不稱職的調(diào)解員；可以參與人民調(diào)解工作，也可以監(jiān)督人民調(diào)解工作。調(diào)解程序的啟動、人民調(diào)解員的選擇、調(diào)解方式的選取、調(diào)解結(jié)果的認可、調(diào)解協(xié)議的制定完全基于雙方的平等自愿，任何人不得強行調(diào)解，也不能妨礙當事人在調(diào)解不成時行使訴訟權(quán)利。群眾性體現(xiàn)在：從事人民調(diào)解工作的人民調(diào)解員是經(jīng)人民群眾選舉或由人民調(diào)解委員會聘任產(chǎn)生的，人民調(diào)解員無論是專職或兼職，都是受群眾之托為群眾化解矛盾糾紛。民間性體現(xiàn)在：人民調(diào)解是訴訟程序之外定分止爭、促進和諧的手段，是不同于行政調(diào)解、司法調(diào)解的糾紛解決方式。人民調(diào)解委員會和人民調(diào)解員不代表任何政府部門，是與當事人無利益關(guān)系的第三方。人民調(diào)解委員會與基層人民政府及有關(guān)部門之間不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、管理與被管理的關(guān)系，基層人民政府和有關(guān)部門也不能直接介入或干涉人民調(diào)解活動。人民調(diào)解工作的方式方法是說服教育、規(guī)勸疏導(dǎo)、討論協(xié)商，不使用任何行政或司法等強制手段。根據(jù)《人民調(diào)解法》第22條的規(guī)定，雖然人民調(diào)解員可以根據(jù)糾紛的不同情況，可以采取多種方式調(diào)解民間糾紛，要充分聽取當事人的陳述，講解有關(guān)法律、法規(guī)和國家政策，耐心疏導(dǎo)，在當事人平等協(xié)商、互諒互讓的基礎(chǔ)上提出糾紛解決方案，幫助當事人自愿達成調(diào)解協(xié)議，但不能使用強制手段，也沒有強制手段可以使用。

人民調(diào)解組織這種群眾性、自治性和民間性契合集體勞動爭議的需要，集體勞動爭議涉及千家萬戶，具有深厚的群眾基礎(chǔ)。由于集體關(guān)系涉及社會的和諧和穩(wěn)定，國家通過勞動立法、勞動爭議處理、勞動監(jiān)察等方式予以介入，但鑒于勞動關(guān)系的特點和性質(zhì)，國家只能建立勞動基準，以控制底線，根本上還是通過集體協(xié)商、協(xié)調(diào)談判予以解決，為此需要建立集體勞動爭議處理機制，通過勞資雙方自主解決，由此才能從根本上實現(xiàn)勞資關(guān)系的和諧與穩(wěn)定，這也是世界各國所普遍倡導(dǎo)的模式。我國雖然資方團體發(fā)育不全，工會缺乏應(yīng)有的獨立性和代表性，但實踐證明，僅僅依靠個體勞動關(guān)系調(diào)整是無法有效調(diào)整勞動關(guān)系的，因而需要在此基礎(chǔ)上，強化和培育勞資雙方協(xié)商能力。在當前集體協(xié)商權(quán)、集體合同權(quán)和集體行動權(quán)等勞動三權(quán)有所欠缺的前提下，通過第三方——人民調(diào)解組織對集體勞動爭議的協(xié)調(diào)，采用疏導(dǎo)和說服教育等柔性方式，并通過其法制宣傳和教育，不僅能有效解決集體勞動爭議，而且可以培育勞資雙方的協(xié)商能力與合作精神。

（二）解決集體勞動爭議人民調(diào)解組織的職能和任務(wù)之一

人民調(diào)解委員會組織的宗旨是為人民群眾排憂解難，目的是平息人民群眾之間的紛爭，增強人民內(nèi)部團結(jié)，維護社會穩(wěn)定。由此，解決集體勞動爭議符合人民調(diào)解組織的宗旨、目的，也是任務(wù)之一。《人民調(diào)解委員會組織條例》規(guī)定，人民調(diào)解委員會的任務(wù)為調(diào)解民間糾紛，《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》進一步對民間糾紛的范圍作出了明確的界定，規(guī)定：“人民調(diào)解委員會調(diào)解的民間糾紛，包括發(fā)生在公民與公民之間、公民與法人和其他社會組織之間涉及民事權(quán)利義務(wù)爭議的各種糾紛?！惫衽c公民之間的糾紛，一般是指發(fā)生在家庭成員、鄰里、同事、居民、村民、等社會成員之間，因合法權(quán)益受到侵犯或者發(fā)生爭議而引起糾紛。公民與法人和其他社會組織之間涉及民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系的糾紛，十分廣泛，如農(nóng)村村民與農(nóng)村合作組織，經(jīng)濟組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)之間因土地承包、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化服務(wù)中的合同，劃分宅基地、財務(wù)管理等方面的糾紛。企業(yè)職工與所在企業(yè)之間，因企業(yè)轉(zhuǎn)制、租賃、兼并、破產(chǎn)、收購、轉(zhuǎn)讓、或者因企業(yè)拖欠職工工資、醫(yī)療費等發(fā)生的糾紛。人民調(diào)解受理的是民間糾紛，根據(jù)糾紛所指向的對象，大致可以劃分為以下幾種類型：婚姻家庭糾紛；生產(chǎn)經(jīng)營性糾紛；財產(chǎn)糾紛；侵權(quán)性糾紛；勞動爭議糾紛；社會管理方面的糾紛等。人民調(diào)解組織可以提前介入，有針對性地開展法制宣傳，變事后調(diào)處為事先預(yù)防，避免矛盾糾紛的擴大、激化，通過爭議排查和預(yù)警機制，定期排查爭議隱患，及時化解糾紛苗頭。

從人民調(diào)解委員會的任務(wù)來看，人民調(diào)解不僅具有解決集體勞動爭議的職能，而且還具有預(yù)防集體勞動爭議的功能?！度嗣裾{(diào)解委員會組織條例》第5條規(guī)定：“人民調(diào)解委員會的任務(wù)為調(diào)解民間糾紛，并通過調(diào)解工作宣傳法律、法規(guī)、規(guī)章和政策，教育公民遵紀守法，尊重社會公德。人民調(diào)解委員會應(yīng)當向村民委員會或者居民委員會反映民間糾紛和調(diào)解工作的情況?！薄度嗣裾{(diào)解工作若干規(guī)定》第3條規(guī)定：人民調(diào)解委員會的任務(wù)是：第一，調(diào)解民間糾紛，防止民間糾紛激化；第二，通過調(diào)解工作宣傳法律、法規(guī)、規(guī)章和政策，教育公民遵紀守法，尊重社會公德，預(yù)防民間糾紛發(fā)生；第三，向村民委員會、居民委員會、所在單位和基層人民政府反映民間糾紛和調(diào)解工作的情況?！度嗣裾{(diào)解法》第21條第2款規(guī)定，（人民調(diào)解組織）調(diào)解民間糾紛，應(yīng)當及時、就地進行，防止矛盾激化。據(jù)此人民調(diào)解組織要承擔以下任務(wù)：第一，積極調(diào)解民間糾紛。調(diào)解婚姻、家庭、鄰里、賠償?shù)瘸Ｒ娦?、多發(fā)性糾紛，控制矛盾糾紛總量，穩(wěn)定社會關(guān)系。同時，結(jié)合本地經(jīng)濟社會發(fā)展的特點，針對突出的熱點難點糾紛開展工作，有效緩解改革進程中的利益沖突。第二，深入開展防激化工作。防激化，即防止民間糾紛激化為自殺、刑事案件和群體性事件。根據(jù)民間糾紛發(fā)生、發(fā)展和變化的規(guī)律，堅持抓早、抓小、抓苗頭，把糾紛化解在激化之前。第三，大力開展法制宣傳和社會主義道德教育。人民調(diào)解組織開展法律和道德的宣傳教育工作，根據(jù)不同糾紛特點，結(jié)合有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和政策，有針對性地開展宣傳教育工作，從而使廣大群眾知道哪些行為是違背法律或違背社會公共道德的行為，哪些行為是法律或公共道德所允許或提倡的行為，自覺地提高自已的法律意識和道德意識，預(yù)防糾紛的發(fā)生。人民調(diào)解努力與基層各項民主法治建設(shè)工作相結(jié)合，深化人民調(diào)解工作的社會效果。人民調(diào)解是黨和政府聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶，對于促進基層社會主義民主法治建設(shè)具有多方面的意義，要更加自覺地把人民調(diào)解工作與人民來信來訪工作、社會治安綜合治理工作、基層民主政治建設(shè)等工作結(jié)合起來。人民調(diào)解組織應(yīng)當及時向村民委員會、居民委員會和基層人民政府反映民間糾紛和調(diào)解情況。因此人民調(diào)解組織普遍建立健全矛盾糾紛排查調(diào)處機制，開展經(jīng)常性的矛盾糾紛大排查，能及時發(fā)現(xiàn)傾向性、苗頭性問題，摸清底數(shù)，建立臺賬，確保對矛盾糾紛做到底數(shù)清、情況明的程度。

集體勞動爭議的處理不僅關(guān)系到勞動者權(quán)益的保障，關(guān)系到用人單位正常經(jīng)營秩序的維持，更關(guān)系到社會的穩(wěn)定與和諧。自2009年以來發(fā)生的幾起集體勞動爭議案件更是充分說明了妥善處理集體勞動爭議的重要性，在目前我國集體勞動爭議沒有建立的背景下，發(fā)揮人民調(diào)解組織在解決集體勞動爭議中的重要性更顯得必要。多層級的人民調(diào)解組織，使人民調(diào)解工作滲透到社會的各個角落，提高了糾紛信息的知曉率，為人民調(diào)解預(yù)防糾紛、將糾紛消滅在萌芽狀態(tài)以及防止民轉(zhuǎn)刑等作用的發(fā)揮打下了堅實的基礎(chǔ)[8]。

（三）在當前集體勞動爭議處理機制缺失和不完善的背景下具有必要性和重要性

雖然很多學(xué)者主張我國的勞動爭議處理制度應(yīng)當將集體爭議，特別是利益爭議處理納入其中，并且逐步將此作為勞動爭議處理的重點，這種要求，是從市場經(jīng)濟勞動關(guān)系的發(fā)展特點提出的。因為規(guī)范的市場經(jīng)濟的勞動關(guān)系，一般都應(yīng)該是以集體勞動關(guān)系的運作和調(diào)整為重點的[9]。但由于工會無法真正轉(zhuǎn)型成為社會性的由勞動者組織選舉出來的組織，其獨立性和依附性決定了起碼暫時無法成為集體勞動關(guān)系協(xié)調(diào)的一方，加上雇主組織發(fā)育的不成熟，由此決定集體勞動關(guān)系調(diào)整成為中國勞動關(guān)系調(diào)整的重點和中心還需要一個較為漫長的過程，因而市場經(jīng)濟國家意義上的集體勞動關(guān)系處理機制的構(gòu)建和完善也將是一個漫長的過程。在這個過程中，就需要充分利用現(xiàn)有的成熟的有效糾紛解決機制來解決集體勞動爭議，人民調(diào)解是我國不可多得的得以保存的民間資源，這也是《勞動爭議調(diào)解仲裁法》將其納入勞動爭議調(diào)解組織范疇的主要原因。

四、人民調(diào)解組織解決集體勞動爭議存在的問題和障礙

（一）我國有關(guān)立法沒有將集體勞動爭議(利益爭議）納入人民調(diào)解的范圍

根據(jù)《工會法》的有關(guān)規(guī)定，企業(yè)違反集體合同，侵犯職工勞動權(quán)益的，工會可以依法要求企業(yè)承擔責任；因履行集體合同發(fā)生爭議，經(jīng)協(xié)商解決不成的，工會可以向勞動爭議仲裁機構(gòu)提請仲裁，仲裁機構(gòu)不予受理或者對仲裁裁決不服的，可以向人民法院提起訴訟?！秳趧雍贤ā返?6條規(guī)定：用人單位違反集體合同，侵犯職工勞動權(quán)益的，工會可以依法要求用人單位承擔責任；因履行集體合同發(fā)生爭議，經(jīng)協(xié)商解決不成的，工會可以依法申請仲裁、提起訴訟。此處的集體合同爭議也是權(quán)利之爭，即勞動者和用人單位因履行集體合同規(guī)定的權(quán)利義務(wù)而發(fā)生的爭議。《勞動爭議調(diào)解仲裁法》延續(xù)了上述規(guī)定。根據(jù)《勞動爭議調(diào)解仲裁法》第2條受案范圍的有關(guān)規(guī)定，該法主要適用于權(quán)利爭議，且主要是個體勞動爭議，該法第7條規(guī)定，發(fā)生勞動爭議的勞動者一方在10人以上，并有共同請求的，可以推舉代表參加調(diào)解、仲裁或者訴訟活動。這條規(guī)定的是集體勞動爭議，是權(quán)利爭議，而不是利益爭議?？梢姡w勞動爭議中的權(quán)利爭議可以適用《勞動爭議調(diào)解仲裁法》。同時，《勞動爭議調(diào)解仲裁法》第10條第一款規(guī)定：“發(fā)生勞動爭議，當事人可以到下列調(diào)解組織申請調(diào)解：（一）企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會；（二）依法設(shè)立的基層人民調(diào)解組織；（三）在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道設(shè)立的具有勞動爭議調(diào)解職能的組織?！笨梢?，人民調(diào)解可以解決勞動爭議，但根據(jù)《勞動爭議調(diào)解仲裁法》的受案范圍的規(guī)定，該法主要適用權(quán)利爭議，集體勞動爭議主要是該法第7條的規(guī)定，即10人以上的個體勞動爭議（權(quán)利爭議）。

對利益爭議作出規(guī)定主要是《勞動法》，該法第84條規(guī)定，因簽訂集體合同發(fā)生爭議，當事人協(xié)商解決不成的，當?shù)厝嗣裾畡趧有姓块T可以組織有關(guān)各方協(xié)調(diào)處理。因履行集體合同發(fā)生爭議，當事人協(xié)商解決不成的，可以向勞動爭議仲裁委員會申請仲裁；對仲裁裁決不服的，可以自收到仲裁裁決書之日起15日內(nèi)向人民法院提起訴訟。此處規(guī)定的集體勞動爭議包括履行集體合同和簽訂集體合同。其中，履行集體合同屬于權(quán)利爭議，簽訂集體合同才屬于利益爭議，前者適用一般勞動爭議處理程序，即協(xié)商、調(diào)解、仲裁和訴訟程序，后者則是先協(xié)商，協(xié)商不成的，報當?shù)厝嗣裾畡趧有姓块T處理，至于勞動行政部門怎樣處理，則沒有具體的法律規(guī)定，是否可以適用人民調(diào)解處理，也沒有法律依據(jù)。1994年12月頒布的《集體合同規(guī)定對此予以具體化，因簽訂集體合同而發(fā)生爭議的處理程序包括：第一，因簽訂集體合同發(fā)生爭議，雙方當事人不能自行協(xié)商解決的，當事人一方或雙方可向勞動行政部門的勞動爭議協(xié)調(diào)處理機構(gòu)提出協(xié)調(diào)處理申請；未提出申請的，勞動行政部門認為必要時可視情況進行協(xié)調(diào)處理。第二，協(xié)調(diào)處理因簽訂集體合同發(fā)生的爭議，雙方當事人應(yīng)各選派代表3至10名，并指定1名首席代表參加。第三，勞動行政部門協(xié)調(diào)處理因簽訂集體合同發(fā)生的爭議時，應(yīng)組織同級工會代表、企業(yè)方面的代表以及其他有關(guān)方面的代表共同進行。第四，勞動行政部門處理因簽訂集體合同發(fā)生的爭議，應(yīng)自決定受理之日起30日內(nèi)結(jié)束。爭議復(fù)雜或遇影響處理的其他客觀原因需要延期時，延期最長不得超過15日。這一規(guī)定明確了因簽訂集體合同發(fā)生的爭議的處理有兩種途徑或者說是兩條渠道。首先是爭議雙方要協(xié)商解決。如果雙方經(jīng)過充分協(xié)商還不能達成一致意見、結(jié)束爭執(zhí)時，當?shù)厝嗣裾畡趧有姓块T要組織有關(guān)各方協(xié)調(diào)處理。至此，不難得出結(jié)論，我國處理因簽訂集體合同發(fā)生的爭議是以行政處理為基本手段，至于是否可以適用人民調(diào)解則沒有明確的規(guī)定。

（二）集體勞動爭議的性質(zhì)及解決所需要的專業(yè)性和調(diào)解人員的素養(yǎng)不匹配

勞動爭議是一種較為復(fù)雜的爭議，對調(diào)解員的知識結(jié)構(gòu)和政策水平有較高要求，他們不但要通曉民事、行政、勞動（甚至刑事）法律法規(guī)，而且還要了解國家有關(guān)政策；不但要有相當?shù)睦碚撍?，還要有一定的實際工作能力[10]。這和人民調(diào)解員的素養(yǎng)和知識結(jié)構(gòu)可能不匹配，《勞動爭議調(diào)解仲裁法》第11條規(guī)定：勞動爭議調(diào)解組織的調(diào)解員應(yīng)當由公道正派、樂意聯(lián)系群眾、熱心調(diào)解工作，并具有一定法律知識、政策水平和文化水平的成年公民擔任。由此，人民調(diào)解員的文化素質(zhì)和法律水平可能不高，尤其是設(shè)在村（居）的人民調(diào)解組織的調(diào)解員，多是村委會或居委會的成員兼任，他們很多沒有法律知識水平，更沒有勞動爭議處理所需的專業(yè)技能和專業(yè)知識。即使是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人民調(diào)解委員會，他們的法律素養(yǎng)比較高，有很多調(diào)解員是司法所工作人員擔任，但他們多數(shù)也沒有勞動爭議處理方面的知識和經(jīng)驗。很多人顯示出這種擔心：“基層人民調(diào)解組織和設(shè)立在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的調(diào)解委員會傳統(tǒng)上則更多地涉及民法、婚姻法、繼承法、刑法等，更是由于缺乏具有勞動法律知識的專業(yè)人員，很難有效地進行勞動爭議調(diào)解工作。”[11]“無論是基層人民調(diào)解組織還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道調(diào)解組織，在專業(yè)性、權(quán)威性方面都存在明顯的不足，調(diào)解程序虛化問題可能沒有大的改觀。”[12]有的即使認可其調(diào)解勞動糾紛，但也只能是簡單案件，更不要說集體性勞動爭議案件，有學(xué)者認為，可以借助目前已經(jīng)形成的人民調(diào)解網(wǎng)絡(luò)快速開展工作，存在人民調(diào)解組織難以針對勞動糾紛的特殊性進行調(diào)解的弊端，因而，可以通過引導(dǎo)其側(cè)重調(diào)解簡單小額糾紛來彌補其專業(yè)的不足[13]。

（三）和集體勞動爭議處理三方機制的要求不相吻合

集體爭議的本質(zhì)是勞動者依據(jù)團結(jié)權(quán)進行團體交涉，進而行使爭議權(quán)，以達到改善勞動條件的目的[14]。因此，勞動關(guān)系及勞動爭議處理實行三方機制原則，由此便于勞、資、政三方協(xié)調(diào)，以妥善處理勞動關(guān)系，實現(xiàn)勞資和諧。勞動關(guān)系處理不僅要“顧后”，而且要“瞻前”，要考慮勞資關(guān)系的存續(xù)和維持，不至于因為爭議丟了工作；不僅要兼顧勞資雙方的短期利益，而且要考慮勞資雙方的中長遠利益；不僅要考慮資方的經(jīng)營權(quán)，還要考慮勞方的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，讓勞方共享改革和發(fā)展的成果，因此，勞動關(guān)系，尤其是集體勞動關(guān)系，不是簡單的判斷是非問題，作出一個明確的裁判即可定紛止爭，勞動關(guān)系強調(diào)勞資雙方的協(xié)商，政府的宏觀把控和居中調(diào)處，從而找到雙方利益的最佳結(jié)合點；基于我國民眾對行政的依賴情節(jié)，政府的調(diào)處可能更有權(quán)威，更利于勞資關(guān)系的協(xié)商，同時這也是政府的職責，因此《集體合同規(guī)定》指出，因簽訂集體合同發(fā)生爭議，雙方當事人不能自行協(xié)商解決的，當事人一方或雙方可向勞動行政部門的勞動爭議協(xié)調(diào)處理機構(gòu)提出協(xié)調(diào)處理申請。人民調(diào)解組織屬于群眾性自治組織，讓其參與集體勞動關(guān)系處理，既不符合三方機制的要求，也沒有政府參與處理的權(quán)威。這也是很多人對人民調(diào)解組織參與勞動爭議處理所顧慮的地方，因而很明顯地顯示出這種擔心：“堅持三方機制原則不僅符合國際勞工標準《三方協(xié)商公約》，符合我國勞動法制傳統(tǒng)，更主要的是還在于人社、工會和企業(yè)三方充分協(xié)商、相互配合支持，能更全面研判勞動關(guān)系發(fā)展的新情況、新趨勢，更能理性妥善處理各種勞動爭議案件。（人民調(diào)解）這種純粹按照群眾選舉（推舉）產(chǎn)生的人民調(diào)解委員會難以做到全面、客觀、專業(yè)地研判勞動關(guān)系發(fā)展的新情況、新趨勢，難以擔當起調(diào)解勞動爭議的重任?！盵15]

五、人民調(diào)解組織解決集體勞動爭議的思考

（一）人民調(diào)解組織調(diào)解集體勞動爭議切實可行

社會組織處理勞動關(guān)系，尤其是集體勞動關(guān)系，和三方機制不矛盾，更有國外成功的做法，最典型的是英國的ACAS，它是一家政府支持的第三方處理勞動爭議的民間機構(gòu)，受理的主要是集體勞動爭議，作為中立的第三方它以其專業(yè)性獲得勞資雙方的高度認可，在英國的集體勞動爭議處理中發(fā)揮不可替代的作用，它解決集體勞動爭議的主要手段就是調(diào)解。我國人民調(diào)解組織和英國的ACAS具有一定的相似性，雖然它是群眾自治性組織，但也是政府支持的背景，政府不僅提供資金資助，在對其進行指導(dǎo)、監(jiān)督和管理，和政府具有千絲萬縷的聯(lián)系，所以有學(xué)者稱之為“半官方組織”。同時，向基層政府匯報糾紛發(fā)展的態(tài)勢是其職責，也就是除了糾紛解決以外，它還承擔了維穩(wěn)的職責。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人民調(diào)解委員會從事的調(diào)解被稱之為行政調(diào)解或行政色彩痕跡的調(diào)解，從事調(diào)解的人員是司法所工作人員，只是以人民調(diào)解委員會的名義出具調(diào)解書，加蓋人民調(diào)解委員會的公章由此獲得民事合同的法律效力。

雖然村居人民調(diào)解組織人員可能在一定程度可能難以處理集體勞動爭議處理，但這些村委會的成員具有較高的政策水平，對勞資關(guān)系的研判還是有一定深度的，更主要的是從事集體勞動爭議的往往是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人民調(diào)解委員會和專業(yè)性的勞動爭議人民調(diào)解委員會（工作室）來進行的，這些組織人員的素質(zhì)、政策水平和法律知識都比較高，很多地方還在很大程度實現(xiàn)了專業(yè)化和職業(yè)化，尤其是行業(yè)性、專業(yè)性的勞動爭議人民調(diào)解組織，其有一支穩(wěn)定的具有較高素質(zhì)的調(diào)解隊伍，具有很強的專業(yè)性，其性質(zhì)其實相當于英國的ACAS。并且，這些組織事實上在各地實踐中參與集體勞動關(guān)系的處理，并發(fā)揮出優(yōu)勢和作用。

（二）明確將集體勞動爭議納入人民調(diào)解組織的受案范圍

《關(guān)于加強勞動人事爭議調(diào)解工作的意見》人民調(diào)解委員會要依法將勞動爭議納入調(diào)解范圍。據(jù)此，不僅應(yīng)當將權(quán)利爭議和個體勞動爭議納入人民調(diào)解委員會的受案范圍，而且應(yīng)當將集體勞動爭議納入其受案范圍，充分發(fā)揮人民調(diào)解在解決勞動爭議的優(yōu)勢和作用，為人民調(diào)解解決集體勞動爭議提供立法依據(jù)。

（三）將基層勞動爭議調(diào)解組織和人民調(diào)解組織形成有機銜接

有學(xué)者指出，在調(diào)解處理街道、社區(qū)中發(fā)生的非全日制用工等勞動糾紛中，工會組織要加強與當?shù)厝嗣裾{(diào)解委員會的協(xié)調(diào)和和合作，充分利用這一新的調(diào)解形式，解決勞動爭議，擴大勞動爭議調(diào)解的覆蓋面，更加有效地維護廣大職工的合法權(quán)益[16]。不僅如此，還要加強勞動爭議調(diào)解組織和人民調(diào)解組織的合作和銜接，充分利用現(xiàn)有的資源，發(fā)揮人民調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)的作用。根據(jù)《勞動爭議調(diào)解仲裁法》的有關(guān)規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）要設(shè)有勞動爭議調(diào)解組織，這些組織有的依托工會，有的則依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道勞動服務(wù)工作站，同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一般設(shè)有人民調(diào)解委員會，《勞動爭議調(diào)解仲裁法》賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人民調(diào)解委員會調(diào)解勞動爭議的功能，由此造成機構(gòu)的重疊，職能的交叉。同時這些組織由不同的部門管理，從而形成條塊分割，無法形成合力的困境，更主要的是無法有效利用人民調(diào)解的發(fā)達網(wǎng)絡(luò)，造成資源的浪費。為此實踐中，有的將鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人民調(diào)解調(diào)委會和勞動爭議調(diào)解委員會合一的，兩塊牌子，一套人馬。如安寧市政府下發(fā)了《安寧市人民政府辦公室關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)安寧市街道辦事處勞動爭議調(diào)解委員會設(shè)立實施意見的通知》，提出建立健全街道辦事處勞動爭議調(diào)解委員會，與當?shù)厝嗣裾{(diào)解委員會合署辦公，負責本轄區(qū)勞動爭議預(yù)防和調(diào)解工作，真正做到就近、就地、快速、及時預(yù)防和減少勞動爭議，從源頭上做好勞動爭議調(diào)處工作①參見：《安寧市四項機制強化集體勞動爭議案件處理》，網(wǎng)址：http://yn.people.com.cn/news/yunnan/n/ 2014/1210/c337649-23177609.html。。又如，昆明市對于在街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）社區(qū)設(shè)立勞動爭議仲裁調(diào)解委員會，與當?shù)厝嗣裾{(diào)解委員會在同一機構(gòu)辦事，主任由街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）社區(qū)分管領(lǐng)導(dǎo)擔任，成員由綜治、維穩(wěn)、政法、民政、工商、社會保障服務(wù)站（所）、工會、企業(yè)代表組合、基層人民調(diào)解委員會等人員組成②參見：《遇勞動爭議 可找社區(qū)幫調(diào)解 〈昆明市預(yù)防集體勞動爭議管理規(guī)定（征求意見稿）〉聽證》，網(wǎng)址：http://society. yunnan.cn/html/2010-08/31/content_1327105_2.htm。。有的則是采取街道人民調(diào)解委員會駐勞動辦調(diào)解工作室的形式，如深圳寶安區(qū)西鄉(xiāng)街道通過整合勞動、司法、城建和社保等多方的資源，建立人民調(diào)解、司法調(diào)解和行政調(diào)解有機銜接機制，采取設(shè)立街道人民調(diào)解委員會駐勞動辦調(diào)解工作室的形式，實行“直通車”的工作模式，實現(xiàn)了勞動案件的來訪、調(diào)解和結(jié)案“一條龍”服務(wù)，使渠道更暢通，群眾更方便，解決了許多“勞動管不了，法院管不著，部門管不好”的棘手問題，為維護社會穩(wěn)定發(fā)揮了積極的作用③參見：《我市勞動部門創(chuàng)新勞動爭議調(diào)解模式成效顯著》，網(wǎng)址：http://china.findlaw.cn/laodongfa/ldgszy/ldzy/ldtj/ 101335.html。。這些做法都值得借鑒，各地可以根據(jù)自身的情況采取不同的模式，以形成解決集體勞動爭議的合力。

（四）分層推進人民調(diào)解組織解決集體勞動爭議

《關(guān)于加強勞動人事爭議調(diào)解工作的意見》提出要逐步建立和完善企事業(yè)單位調(diào)解、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、人民調(diào)解、行政調(diào)解等多渠道的爭議調(diào)解體系，推動和促進具有調(diào)解職能的其他社會組織及律師、專家學(xué)者開展調(diào)解工作，形成開放式的社會化調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，最大限度地將爭議通過調(diào)解快捷、平穩(wěn)化解，維護勞動人事關(guān)系和諧和社會穩(wěn)定。集體勞動爭議的解決應(yīng)當形成一個完整的多元多層次的爭議解決機制，做到事前預(yù)防、事中監(jiān)督和事后救濟的有機統(tǒng)一。

對于村居人民調(diào)解委員會，因為其人員所具有的法律水平和技能不適合解決集體勞動爭議，但這些調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)發(fā)達的優(yōu)勢，可以及早發(fā)現(xiàn)集體勞動爭議的苗頭，在自己無法控制的情況下，調(diào)委會可以第一時間向有關(guān)部門報告，將糾紛引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）調(diào)解委員會或?qū)ｉT性的勞動爭議人民調(diào)解委員會予以解決。因此，應(yīng)當充分利用基層村居調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，堅持預(yù)防為主，把問題化解在基層，化解在萌芽狀態(tài)，同時村居人民調(diào)委會應(yīng)建立勞動爭議預(yù)警機制，結(jié)合日常糾紛的排查，對有隱患的企業(yè)進行備案和報告。

隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，為滿足社會需求，人民調(diào)解組織還突破了以地域為依托的限制，出現(xiàn)了“水平擴展”的趨勢，根據(jù)行業(yè)管理特點以及不同的糾紛類型形成了專門性、行業(yè)性管理特點以及不同的糾紛類型形成的專門性、行業(yè)性調(diào)解組織[17]100。為解決勞動爭議，很多地方成立專門的勞動人事爭議人民調(diào)解委員會。這類人民調(diào)解組織很大程度上實現(xiàn)了職業(yè)化、專業(yè)化，具有固定的調(diào)解員，且調(diào)解員具有豐富法律知識和調(diào)解技能，接受過較為系統(tǒng)的人民調(diào)解技能以及勞動法律知識水平的培訓(xùn)。有很多還是退休的法官、檢察官和公務(wù)員，他們不僅具有豐富的實踐工作經(jīng)驗和解決糾紛的技能，還具有很高的政策理論水平，能夠較好地把握調(diào)解的尺度和分寸，因而能夠找到勞資雙方利益的最佳結(jié)合點，從而能妥當?shù)亟鉀Q集體勞動爭議，最大程度維護勞資雙方的和諧和穩(wěn)定。今后，應(yīng)當充分發(fā)揮這類組織在解決集體勞動爭議中的作用。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人民調(diào)解組織設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）司法所，并由司法所進行管理，調(diào)委會主任往往由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委和政府的主管領(lǐng)導(dǎo)擔任，司法所工作人員很多兼任調(diào)解員，從事調(diào)解工作，因此這種組織帶有很強的行政色彩，具有更高的權(quán)威和公信力。很多學(xué)者質(zhì)疑其性質(zhì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的調(diào)解組織雖然也稱之為“人民調(diào)解”，但在大多數(shù)情況下其工作更為接近行政調(diào)解。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級調(diào)解組織該如何能保證人民調(diào)解委員會的自治性質(zhì)又能適應(yīng)社會的解紛需求是當前所面臨的課題[17]126。但其在解決集體勞動爭議中的作用卻是非常顯著。在實踐中，一旦發(fā)生集體勞動爭議，司法所作為政府部門往往是第一時間介入，但最終簽訂的調(diào)解協(xié)議卻蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人民調(diào)解委員會的公章，有關(guān)立法將其納入人民調(diào)解的范疇?！蛾P(guān)于加強勞動人事爭議調(diào)解工作的意見》提出，對于不同勞動爭議多發(fā)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，街道人民調(diào)解委員會可以設(shè)立專門的服務(wù)窗口，及時受理并調(diào)解勞動爭議。要充分發(fā)揮司法所指導(dǎo)人民調(diào)解委員會開展勞動爭議調(diào)解的職能作用，有針對性地開展法律咨詢和法制宣傳工作，預(yù)防和減少勞動爭議。推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道工會和企業(yè)代表組織設(shè)立的勞動爭議調(diào)解組織以及行業(yè)工會與行業(yè)協(xié)會設(shè)立的行業(yè)性勞動爭議調(diào)解組織建設(shè)，有效開展調(diào)解工作。

（五）提升調(diào)解員解決集體勞動爭議的技能

加強調(diào)解員隊伍建設(shè)是做好基層調(diào)解工作的重要保障。對調(diào)解組織人員進行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，培訓(xùn)的內(nèi)容應(yīng)覆蓋勞動人事爭議相關(guān)法律法規(guī)及調(diào)解方法、技巧等，不斷提高調(diào)解人員的專業(yè)素質(zhì)和工作能力。《關(guān)于加強勞動人事爭議調(diào)解工作的意見》第4條規(guī)定，要加強對人民調(diào)解員調(diào)解勞動爭議的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使人民調(diào)解員了解和掌握勞動保障法律法規(guī)及政策規(guī)定，掌握勞動爭議調(diào)解的基本方法和技巧，提高調(diào)解勞動爭議的能力和水平。要認真研究、摸索和總結(jié)人民調(diào)解組織處理勞動爭議的特點、規(guī)律，加強人民調(diào)解委員會與其他勞動爭議調(diào)解組織的溝通、協(xié)調(diào)與配合，加強與勞動爭議仲裁、審判程序的有機銜接，及時有效化解勞動爭議。

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Discussion over Settlement of Collective Labor Disputes by People’s Mediation Organizations

ZHOU Huyong
(School of Law and Political Science, Wenzhou University, Wenzhou, China 325035)

In recent years, collective labor dispute cases often occur in labor-intensive enterprises and small and medium-sized enterprises, with features of many people involved, strong conflict, difficult treatment, and even negative social impact. Therefore, they have caused widespread concern in society. Under current state of absence of collective labor dispute handling mechanism, a lot of collective labor disputes are not resolved in time, which ultimately leads to mass incidents and affects the harmony and stability of society. Because the nature and characteristics of people’s mediation are highly in accordance with the principle of handling collective labor disputes, and the settlement for them is also its functions and tasks, to play its advantages in solving collective labor disputes can make them settled as much as possible on the basic and mediating level so as to prevent the escalation of conflict. To do this, we need to explicitly incorporate collective labor dispute cases into people’s mediation organizations by multi-dimensional promotion and strengthen the skill training for collective labor dispute handling.

Collective Labor Dispute; People’s Mediation Organization; Mediation

D922.5

A

1674-3555(2017)01-0036-12

10.3875/j.issn.1674-3555.2017.01.006 本文的PDF文件可以從xuebao.wzu.edu.cn獲得

(編輯：付昌玲)

2016-04-06

溫州市社會科學(xué)規(guī)劃重點課題(15wsk090)

周湖勇(1974- )，男，江西九江人，副教授，博士，研究方向：民商法和社會法