蒯正明

(溫州大學(xué)馬克思主義學(xué)院，浙江溫州 325035)

新形勢(shì)下信訪制度改革路徑探析

蒯正明

(溫州大學(xué)馬克思主義學(xué)院，浙江溫州 325035)

黨的十八屆三中全會(huì)提出了改革信訪工作制度的新要求。新形勢(shì)下我國(guó)信訪制度面臨的困境主要是：信訪制度承受“過(guò)分容量壓力”，工作機(jī)制有待完善；信訪機(jī)構(gòu)龐雜分散，職權(quán)配置不足；信訪工作績(jī)效考核措施不合理。推進(jìn)信訪制度改革需要做到：疏通信訪渠道，推進(jìn)信訪工作法治化；加快信訪工作機(jī)構(gòu)改革步伐，明確信訪工作機(jī)構(gòu)的權(quán)限；改革信訪考評(píng)制度，優(yōu)化信訪績(jī)效考核體系。

新形勢(shì)下；信訪制度改革；路徑

信訪是中國(guó)特色的政治與社會(huì)管理活動(dòng)和制度。信訪工作在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中發(fā)揮了重要作用。黨的十八屆三中全會(huì)提出：“改革信訪工作制度，實(shí)行網(wǎng)上受理信訪制度，健全及時(shí)就地解決群眾合理訴求機(jī)制。把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度”。之后，為了落實(shí)十八屆三中全會(huì)對(duì)信訪工作的要求，貫徹落實(shí)《信訪條例》的規(guī)定，引導(dǎo)群眾依法逐級(jí)走訪，使群眾合理合法訴求得到及時(shí)就地解決，2014年2月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳進(jìn)一步印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問(wèn)題的意見(jiàn)》。同年5月，國(guó)家信訪局進(jìn)一步發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范信訪事項(xiàng)受理辦理程序引導(dǎo)來(lái)訪人依法逐級(jí)走訪的辦法》。《意見(jiàn)》和《辦法》對(duì)新形勢(shì)下信訪工作作了一系列的新部署和新要求，進(jìn)一步推進(jìn)了信訪制度的完善和發(fā)展。當(dāng)然，從實(shí)踐中看，新形勢(shì)下信訪制度在具體的運(yùn)作中還面臨著不少問(wèn)題，分析這些問(wèn)題，并結(jié)合十八屆三中全會(huì)對(duì)新形勢(shì)下信訪工作改革的新要求，探討新形勢(shì)下信訪制度改革的路徑，對(duì)于推進(jìn)社會(huì)治理，拓展人民利益表達(dá)渠道等都具有重要的意義。

一、新形勢(shì)下信訪制度的功能審視

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型加快，各類社會(huì)矛盾通過(guò)信訪這個(gè)窗口大量涌現(xiàn)，并呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：一是民意表達(dá)的任意性，主要表現(xiàn)為信訪人可以不經(jīng)過(guò)對(duì)法律、事實(shí)和證據(jù)等方面進(jìn)行嚴(yán)格審查，就可以憑自己的認(rèn)識(shí)直接向政府提出信訪事項(xiàng)，而且不必對(duì)其信訪行為承擔(dān)法律責(zé)任；二是民意表達(dá)分散性，主要表現(xiàn)為對(duì)同一件信訪事項(xiàng)，可以由不同法律關(guān)系，而且不限數(shù)量的信訪人分別提出；三是民意表達(dá)直接涌向政府，使得信訪體制不僅吸納了許多市場(chǎng)事務(wù)，而且還有大量涉法涉訴事件。由于信訪制度本身的不完善，使得人們對(duì)信訪制度的看法出現(xiàn)了差異性，有人認(rèn)為信訪是人治的產(chǎn)物，與法治對(duì)立，應(yīng)該取消掉。于建嶸認(rèn)為：“信訪的這種權(quán)利救濟(jì)功能卻是十分有害的，因?yàn)樗恰酥蔚慕Y(jié)果’?！保?］姜明安也認(rèn)為，信訪制度有悖于現(xiàn)代社會(huì)的整體法治潮流［2］?；艏鸭颜J(rèn)為：“信訪功能的失衡與錯(cuò)位直接削弱了司法權(quán)威，人民信訪內(nèi)容多數(shù)集中于訴訟類維權(quán)案件，令現(xiàn)實(shí)中信訪權(quán)利救濟(jì)功能的存在根基受到置疑?！保?］

筆者認(rèn)為對(duì)新形勢(shì)下信訪制度的分析，不能因?yàn)樾旁L制度面臨的問(wèn)題而予以簡(jiǎn)單地否定，而應(yīng)該立足于中國(guó)特色社會(huì)主義的國(guó)情、政情、社情和民情。尤其是在當(dāng)下中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期間，社會(huì)矛盾也不斷增多，涉及土地征收、房屋拆遷、工業(yè)污染、勞動(dòng)爭(zhēng)議、企業(yè)破產(chǎn)等等。我國(guó)法制還不是很健全，司法救濟(jì)制度本身也有待完善，這就要求立足于當(dāng)下中國(guó)社會(huì)的現(xiàn)實(shí)，看到信訪制度在實(shí)現(xiàn)群眾利益表達(dá)、權(quán)利救濟(jì)以及進(jìn)行社會(huì)治理中的重要功能。從法治國(guó)家建設(shè)來(lái)看，也不能簡(jiǎn)單地將信訪制度與法治化國(guó)家建設(shè)絕對(duì)地對(duì)立起來(lái)，在許多公認(rèn)的法治健全的國(guó)家或地區(qū)，長(zhǎng)期以來(lái)也都有類似于信訪的相關(guān)職能機(jī)構(gòu)的存在，如存在于西方諸多國(guó)家的議會(huì)監(jiān)察專員制度等。當(dāng)然，在全面推進(jìn)依法治國(guó)的大背景下，黨和政府要更加重視運(yùn)用法律來(lái)化解社會(huì)矛盾，尤其要鼓勵(lì)民眾通過(guò)法律途徑維護(hù)自身的權(quán)利，但這不代表就要取消信訪制度。

新形勢(shì)下，解決群眾合理合法的利益訴求，是廣大人民群眾的熱切期盼。當(dāng)前，群眾訴求的內(nèi)容日趨多元多樣，表達(dá)訴求的方式日趨活躍，解決訴求的期待日趨強(qiáng)烈，人民群眾的權(quán)利意識(shí)、公平意識(shí)、民主意識(shí)、法治意識(shí)不斷增強(qiáng)，對(duì)促進(jìn)社會(huì)公平正義、實(shí)現(xiàn)安居樂(lè)業(yè)的要求越來(lái)越高。面對(duì)人民群眾的新期待、新要求，“信訪部門承擔(dān)著‘為黨分憂、為民解難’的政治使命。信訪工作直接面對(duì)群眾，直面各種社會(huì)矛盾，更有責(zé)任及時(shí)了解社情民意，做好送上門來(lái)的群眾工作；更有責(zé)任從群眾來(lái)信來(lái)訪中及時(shí)發(fā)現(xiàn)和分析問(wèn)題；更有責(zé)任協(xié)調(diào)推動(dòng)群眾合理合法訴求的解決；更有責(zé)任主動(dòng)提出改進(jìn)工作、完善政策的意見(jiàn)建議?！盵4]

二、新形勢(shì)下信訪制度面臨的困境

（一）信訪制度運(yùn)行承受“過(guò)分容量壓力”

隨著社會(huì)矛盾的凸顯，信訪數(shù)量不斷增加，其中有些是近似的或者重復(fù)的，甚至是錯(cuò)誤的訴求，致使信訪部門“小馬拉大車”超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)。加之，有的部門存在著推諉、敷衍、拖延信訪事項(xiàng)辦理的問(wèn)題，又進(jìn)一步加重信訪問(wèn)題的解決難度。

從信訪工作的程序來(lái)看，《信訪條例》雖然設(shè)置了信訪事項(xiàng)的“受理-復(fù)查-復(fù)核”三級(jí)終結(jié)制，但未明確其具體運(yùn)行機(jī)制和程序，以致于在實(shí)踐中有的地方政府考慮制度運(yùn)行成本，忽視程序的作用。“現(xiàn)行信訪制度在程序上存在重大缺失，立案和答復(fù)均具有十分的隨意性”［5］，由于信訪處理程序主要是將信訪人的訴求發(fā)還給原處理責(zé)任部門再次處理，或者信訪人申訴對(duì)象的主管部門，違背了信訪處理程序中立原則。就信訪終結(jié)機(jī)制而言，信訪工作實(shí)踐中存在的“終而不結(jié)”、“誰(shuí)終結(jié)、誰(shuí)被纏”現(xiàn)象，使基層信訪部門逐步陷入了非常規(guī)運(yùn)行的泥沼中。

就信訪工作的運(yùn)行機(jī)制來(lái)看，目前各個(gè)地方政府都采取依據(jù)《信訪條例》結(jié)合自身特點(diǎn)進(jìn)行創(chuàng)造性地工作的方式，具有典型的因應(yīng)式創(chuàng)新的特點(diǎn)。因應(yīng)式創(chuàng)新是“以問(wèn)題為中心的政治過(guò)程，能夠適時(shí)變化，增強(qiáng)壓力型體制的彈性，從而可糾正體制缺陷。”［6］但是，因應(yīng)式的創(chuàng)新一般不注重頂層設(shè)計(jì)的優(yōu)勢(shì)，缺乏統(tǒng)一而具體的制度理念指導(dǎo)，創(chuàng)新的各項(xiàng)工作機(jī)制間銜接不通、結(jié)合不暢。如行政信訪聽(tīng)證制度是針對(duì)信訪終結(jié)難問(wèn)題設(shè)立的，律師接訪制度是針對(duì)涉法涉訴難題設(shè)立的，信訪應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制針對(duì)非正常信訪行為設(shè)立的等。上述舉措主要是各地在《信訪條例》的基礎(chǔ)上進(jìn)行應(yīng)對(duì)性探索的成果，它在不斷豐富信訪制度內(nèi)容，化解基層矛盾的同時(shí)帶有明顯的分散性和局部性特征，各個(gè)具體機(jī)制之間的銜接性、系統(tǒng)性有待從國(guó)家層面統(tǒng)籌安排，以此實(shí)現(xiàn)“頂層設(shè)計(jì)”與“底層首創(chuàng)”的辯證統(tǒng)一。

（二）信訪機(jī)構(gòu)龐雜分散，職權(quán)配置不足

1．信訪機(jī)構(gòu)龐雜分散

從橫向上看，我國(guó)當(dāng)前信訪部門分布比較廣泛，黨委、立法、司法各機(jī)關(guān)，政府的各個(gè)部門大多都設(shè)有信訪機(jī)構(gòu)；從縱向上看，從中央到地方都設(shè)有信訪機(jī)構(gòu)。這種設(shè)置雖然有利于人們反映各自的問(wèn)題，但龐雜的機(jī)構(gòu)設(shè)置必然造成信訪問(wèn)題處置效率的低下。以行政信訪機(jī)構(gòu)為例，由于專職信訪機(jī)構(gòu)（在中央一級(jí)政府機(jī)構(gòu)中為國(guó)家信訪局，在地方通常由政府辦公廳或辦公室主管）和政府職能部門信訪機(jī)構(gòu)不是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，政府職能部門信訪機(jī)構(gòu)對(duì)于專職信訪機(jī)構(gòu)交付辦事的信訪事項(xiàng)可以推諉、甚至遲遲不予辦理。專職信訪機(jī)構(gòu)要督促信訪事項(xiàng)的辦理往往需要借助同級(jí)政府（黨政領(lǐng)導(dǎo)）的力量，這就是所謂“老大難，老大出面就不難”的由來(lái)［7］。

2．信訪機(jī)構(gòu)職權(quán)配置不足

信訪機(jī)構(gòu)的職能主要是受理、轉(zhuǎn)遞、交辦、督辦信訪事項(xiàng)，并向黨和政府的決策層提出預(yù)警和建言，信訪機(jī)構(gòu)并沒(méi)有調(diào)查、處理的實(shí)權(quán)。這就使得信訪機(jī)構(gòu)難以督促職能部門及時(shí)辦理信訪事項(xiàng)。信訪人迫切要求信訪機(jī)構(gòu)及時(shí)解決問(wèn)題，信訪機(jī)構(gòu)缺乏解決問(wèn)題的資源和權(quán)限，需要協(xié)調(diào)相關(guān)職能部門給出具體解決方案，后者未必服從信訪機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)和督促?！斑@種體制結(jié)構(gòu)也形成了如下悖論：沒(méi)有實(shí)權(quán)的信訪部門需要去協(xié)調(diào)具有實(shí)權(quán)的職能部門；缺乏解決問(wèn)題所需資源的信訪機(jī)構(gòu)需要解決必須用資源才能解決的信訪問(wèn)題?！保?］在現(xiàn)實(shí)中，問(wèn)題的處理往往與上訪人“鬧”的程度相關(guān)，這不僅影響信訪問(wèn)題的正常處理，而且也會(huì)損害法律的權(quán)威?！皶r(shí)下，‘纏訟’、‘鬧訪’是上訪者常用、有一定風(fēng)險(xiǎn)但又見(jiàn)效快的行動(dòng)策略和博弈技巧。”［9］

（三）信訪工作績(jī)效考核措施不合理

國(guó)務(wù)院《信訪條例》（2005年）第七條規(guī)定：“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全信訪工作責(zé)任制……各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將信訪工作績(jī)效納入公務(wù)員考核體系。”這一規(guī)定，本意是矛盾下移，壓實(shí)責(zé)任。但是在具體的信訪工作實(shí)踐中，這一責(zé)任制卻被簡(jiǎn)單轉(zhuǎn)化為各級(jí)政府管轄區(qū)域所謂“非正常上訪信訪人數(shù)”的“信訪排名”，其后各級(jí)黨委及其組織部門對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子、領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行年度考核或考察時(shí)，將信訪工作績(jī)效作為一項(xiàng)重要內(nèi)容進(jìn)行考核。這種考核標(biāo)準(zhǔn)，在促使各級(jí)黨政干部高度重視信訪工作的同時(shí)，也帶來(lái)明顯的負(fù)面影響，一些地方政府片面追求信訪數(shù)量的下降，把更多精力花在如何防堵群眾上訪上，忽視了信訪機(jī)構(gòu)應(yīng)具有的監(jiān)督職能。

不僅如此，這種考評(píng)機(jī)制也容易導(dǎo)致信訪制度的運(yùn)行背離其應(yīng)有的價(jià)值目標(biāo)。主要表現(xiàn)為地方政府為了減少非正常上訪行為寧愿投入大量的資源，而不去反思導(dǎo)致矛盾的深層次原因，如此前曝出的河南多地建所謂“非正常上訪訓(xùn)誡教育中心”，對(duì)公民“進(jìn)行24小時(shí)不間斷訓(xùn)誡、警告和勸導(dǎo)教育”的行為等，被部分網(wǎng)友質(zhì)疑是“新型勞教所”。為了引導(dǎo)信訪人依法逐級(jí)走訪，2014年頒布的《國(guó)家信訪局關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范信訪事項(xiàng)受理辦理程序引導(dǎo)來(lái)訪人依法逐級(jí)走訪的辦法》第九條規(guī)定：“對(duì)跨越本級(jí)和上一級(jí)機(jī)關(guān)提出的信訪事項(xiàng)，上級(jí)機(jī)關(guān)不予受理?！薄掇k法》規(guī)定信訪人不得越級(jí)上訪，是破解積重難返之“截訪”困局的嘗試，有利于強(qiáng)化基層單位的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，加強(qiáng)源頭治理，運(yùn)用法治思維和法治方式大力推動(dòng)解決信訪問(wèn)題，切實(shí)維護(hù)群眾合法權(quán)益，及時(shí)反映社情民意，不斷提高信訪工作水平。但是，如果在社會(huì)治理得不到有效推進(jìn)、社會(huì)矛盾化解機(jī)制不能得以及時(shí)完善的情況下，簡(jiǎn)單地通過(guò)制度化方式，硬性規(guī)定信訪人不準(zhǔn)越級(jí)上訪的辦法也會(huì)帶來(lái)諸多的負(fù)面效應(yīng)。因?yàn)椋绻鶎用苓t遲得不到有效化解，而民眾又不能越級(jí)上訪，其結(jié)果可能導(dǎo)致矛盾的擴(kuò)大化，同樣會(huì)導(dǎo)致信訪制度的運(yùn)行背離其應(yīng)有的價(jià)值目標(biāo)。

三、新形勢(shì)下信訪制度改革的對(duì)策建議

改革中遇到的問(wèn)題，只有通過(guò)進(jìn)一步的改革才能真正地解決。對(duì)此，黨的十八屆三中全會(huì)就明確提出了“改革信訪工作制度……健全及時(shí)就地解決群眾合理訴求機(jī)制”的要求。針對(duì)新形勢(shì)下信訪制度存在的問(wèn)題，筆者認(rèn)為推進(jìn)信訪制度改革需要做到以下幾個(gè)方面。

（一）疏通信訪渠道，推進(jìn)信訪工作法治化

1．將涉法涉訴信訪事項(xiàng)導(dǎo)入司法程序

實(shí)行訴訟與信訪分離制度，可以把涉及民商事、行政、刑事等訴訟權(quán)利救濟(jì)的信訪事項(xiàng)從普通信訪體制中分離出來(lái)，對(duì)于非法律性質(zhì)訴求（政治性、政策性、歷史遺留等）則按信訪渠道反映和解決。通過(guò)這種分離不僅有利于把解決涉法涉訴信訪問(wèn)題納入法治軌道、樹(shù)立司法權(quán)威，也有利于避免信訪受理范圍的任意擴(kuò)大，緩解信訪機(jī)構(gòu)的壓力。

2．暢通信訪渠道

暢通信訪渠道是完善信訪工作的基礎(chǔ)性工程，反之必然導(dǎo)致民意的阻塞和民眾的不滿。為此，需要通過(guò)多種途徑，暢通民意表達(dá)的渠道，如堅(jiān)持和完善黨政領(lǐng)導(dǎo)信訪接待日制度，黨政主要負(fù)責(zé)人，要做好表率和示范，親自接待、親自解決問(wèn)題，努力做到堅(jiān)持每周一次到信訪部門接待處理重大疑難信訪問(wèn)題。隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在人民生活中的普及，通過(guò)媒體和網(wǎng)絡(luò)等形式，發(fā)布接訪領(lǐng)導(dǎo)干部的工作分工、聯(lián)系方式，方便群眾反映問(wèn)題。

3．完善信訪工作程序

一是規(guī)范信訪的流程管理制度。地方要根據(jù)國(guó)家的信訪制度結(jié)合本地實(shí)際，出臺(tái)有關(guān)信訪程序的實(shí)施辦法，對(duì)登記、告知、轉(zhuǎn)送、交辦、督辦等各個(gè)環(huán)節(jié)做出明確規(guī)定。二是為了保證程序公正，不要將信訪人的訴求發(fā)還給原處理責(zé)任部門再次處理，應(yīng)由更具權(quán)威和中立的部門處理，即筆者下面所要闡述的考慮成立獨(dú)立的監(jiān)察信訪局（在黨委的指導(dǎo)下）統(tǒng)一接收和處理信訪事務(wù)。三是完善信訪終結(jié)機(jī)制。為此需要做到：第一，明確界定“信訪事項(xiàng)終結(jié)”的類別與范圍，主要是投訴請(qǐng)求類事項(xiàng)，一般不包括參政類事項(xiàng)；第二，嚴(yán)格程序，即信訪事項(xiàng)必須經(jīng)過(guò)辦理、復(fù)查或復(fù)核程序之后，才能夠申請(qǐng)終結(jié)；第三，對(duì)于終結(jié)的信訪事項(xiàng)，各級(jí)有關(guān)部門要做好對(duì)信訪人的解釋、疏導(dǎo)工作；第四，完善信訪信息系統(tǒng)，國(guó)家信訪工作機(jī)構(gòu)需要建立全國(guó)信訪信息系統(tǒng)，并要求地方信訪工作機(jī)構(gòu)在日常工作中及時(shí)將信訪事項(xiàng)信息，尤其是信訪辦理過(guò)程中各個(gè)環(huán)節(jié)錄入信訪信息系統(tǒng)，以便信訪事件的網(wǎng)上流轉(zhuǎn)更為規(guī)范，其操作的環(huán)節(jié)也更為清晰。

4．注重頂層設(shè)計(jì)，完善信訪工作運(yùn)行機(jī)制

針對(duì)當(dāng)前信訪工作出現(xiàn)的弊端，中央應(yīng)在各地方探索的基礎(chǔ)上，制定信訪工作規(guī)范化的運(yùn)行制度。2014年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問(wèn)題的意見(jiàn)》對(duì)完善信訪工作機(jī)制做了部署，結(jié)合《意見(jiàn)》筆者認(rèn)為，當(dāng)下各地信訪工作實(shí)踐中尤其要完善以下幾個(gè)基本方面的工作機(jī)制：一是完善信訪聯(lián)席會(huì)議制度，形成信訪工作“合力”，通過(guò)定期召開(kāi)信訪聯(lián)席會(huì)議，對(duì)出現(xiàn)的信訪案件及信訪積案，逐一分析情況、明確責(zé)任，并針對(duì)不同情況就地提出分類處置措施；二是健全統(tǒng)籌督查督辦信訪事項(xiàng)工作機(jī)制，對(duì)群眾反映強(qiáng)烈、長(zhǎng)期得不到解決等重點(diǎn)、難點(diǎn)信訪問(wèn)題，要列入黨委和政府督查機(jī)構(gòu)督查范圍；三是健全矛盾糾紛研判和預(yù)警機(jī)制，以往的行政信訪運(yùn)行機(jī)制主要是圍繞解決具體信訪問(wèn)題而展開(kāi)，對(duì)信訪信息的分析局限在信訪總量、重復(fù)訪、集體訪等分類的表層匯總和簡(jiǎn)單描述，在利益關(guān)系多樣化的今天，信訪工作也應(yīng)該實(shí)現(xiàn)從表層匯總型向深層剖析型轉(zhuǎn)變，采取民情分析會(huì)、民情懇談會(huì)等方法，掌握民眾的思想動(dòng)態(tài)和可能出現(xiàn)的不穩(wěn)定因素，從源頭上預(yù)防和化解社會(huì)矛盾。

（二）加快信訪工作機(jī)構(gòu)改革步伐，明確信訪工作機(jī)構(gòu)的權(quán)限

我國(guó)信訪部門分布比較廣泛，各個(gè)部門之間信息不能互聯(lián)互通，而且信訪機(jī)構(gòu)職權(quán)配置不足，大大制約了信訪制度功能的發(fā)揮。如何推進(jìn)信訪工作機(jī)構(gòu)的改革，一些地方進(jìn)行了積極的探索。山西呂梁市建立并逐步完善了市、縣、鄉(xiāng)、村四級(jí)信訪服務(wù)機(jī)構(gòu)，并建成了一攬子解決信訪問(wèn)題的綜合性服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了“一站式”接待［10］；河南義馬市撤銷信訪局，成立群眾工作部，由市委常委、政法委書(shū)記擔(dān)任部長(zhǎng)，在縱向上形成了群眾工作部-群眾工作站-群眾工作室-群眾工作信息員的四級(jí)群眾工作網(wǎng)絡(luò)［11］。兩地的探索對(duì)于推進(jìn)信訪工作機(jī)構(gòu)改革，無(wú)疑起到了積極作用，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這種探索需要進(jìn)一步思考。整合的信訪統(tǒng)一機(jī)構(gòu)究竟設(shè)在哪一部門之下較為合適？從呂梁和義馬市的模式來(lái)看，信訪機(jī)構(gòu)主要統(tǒng)一于黨委，它對(duì)于提高信訪機(jī)構(gòu)的地位和權(quán)威具有積極的意義，但把信訪機(jī)構(gòu)置于黨委之下，不利于改善黨政不分的局面，不利于黨領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的完善。筆者認(rèn)為，推進(jìn)信訪工作機(jī)構(gòu)的改革需要從近期和長(zhǎng)遠(yuǎn)兩個(gè)方面加以考量。

1．從近期來(lái)看，需要將黨政信訪機(jī)構(gòu)加以分離，做到黨政各司其職

針對(duì)當(dāng)前行政信訪機(jī)構(gòu)的龐雜和效率低下，可以考慮將政府的信訪機(jī)構(gòu)與監(jiān)察機(jī)構(gòu)合并，成立獨(dú)立的信訪監(jiān)察局，由政府信訪監(jiān)察局牽頭協(xié)調(diào)（在黨委的指導(dǎo)下），并在實(shí)踐中努力做到：一是賦予信訪監(jiān)察局相應(yīng)的職權(quán)，包括調(diào)查權(quán)、監(jiān)督權(quán)、督辦權(quán)、檢查權(quán)等；二是充實(shí)基層信訪工作力量?；鶎颖仨毎凑障鄳?yīng)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置專職信訪機(jī)構(gòu)，配備專職信訪工作人員，努力通過(guò)各種途徑提高基層信訪工作人員的思想素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力。

2．從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，隨著法治化國(guó)家建設(shè)的推進(jìn)，需要將信訪機(jī)構(gòu)統(tǒng)一于人大

具體說(shuō)來(lái)，可以在人大下面統(tǒng)一設(shè)立信訪工作委員會(huì)，并將原來(lái)散布在各個(gè)部門下的信訪機(jī)構(gòu)整合到人大之下，群眾的信訪由人大下設(shè)的信訪工作委員會(huì)負(fù)責(zé)處理，其他各個(gè)部門原則上不再直接受理群眾的信訪事宜。為了保證信訪工作的有效開(kāi)展，還需要在該委員會(huì)中建立人大監(jiān)察專員制度。監(jiān)察專員直接由人大任命，并對(duì)人大負(fù)責(zé)。為了保證人大監(jiān)察專員有效地開(kāi)展工作，必須明確人大監(jiān)察專員的調(diào)查職權(quán)，應(yīng)有向各個(gè)職能部門提出建議的權(quán)利，對(duì)于違紀(jì)官員，可以督促相關(guān)部門加以處理。

（三）改革信訪考評(píng)制度，優(yōu)化信訪績(jī)效考核體系

2014年2月16日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問(wèn)題的意見(jiàn)》明確指出，“不簡(jiǎn)單以信訪數(shù)量多少為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考評(píng)，推動(dòng)各地區(qū)把工作重點(diǎn)放在預(yù)防和解決問(wèn)題上”。筆者認(rèn)為改革信訪工作考評(píng)制度的思路主要包括：

1．考評(píng)的內(nèi)容要兼顧信訪“數(shù)量”與“質(zhì)量”

針對(duì)原來(lái)信訪考核單純地以數(shù)量考核干部的弊端，要求我們?cè)诳己藘?nèi)容上積極促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部將重點(diǎn)放置于信訪案件解決的“質(zhì)量”上，在實(shí)踐中將解決信訪案件的“數(shù)量”與“質(zhì)量”統(tǒng)一起來(lái)?？梢詫⒁韵轮笜?biāo)納入到信訪考評(píng)的內(nèi)容之中：一是信訪消案總件數(shù)，及其所涉及的總?cè)藬?shù)；二是重復(fù)信訪數(shù)量；三是同一問(wèn)題信訪的數(shù)量等。

2．將“因信訪工作不力而引起的社會(huì)矛盾”納入信訪考核指標(biāo)之中

為了進(jìn)一步促使信訪部門及其工作人員能夠真正負(fù)責(zé)任地解決群眾的信訪問(wèn)題，避免官僚主義、簡(jiǎn)單敷衍，甚至是工作方法簡(jiǎn)單粗暴等不良現(xiàn)象的產(chǎn)生，可以考慮據(jù)將“因信訪工作不力而引起的社會(huì)矛盾”納入信訪工作考核體系之中。在具體指標(biāo)設(shè)置上，可以考慮設(shè)定一系列的子指標(biāo)，如信訪案件轉(zhuǎn)化媒體曝光的數(shù)量，信訪部門接待的信訪案件轉(zhuǎn)化為群體性事件的數(shù)量等等。

3．將矛盾化解量在信訪人次數(shù)中所占的比重納入考評(píng)機(jī)制之中

將矛盾化解量在信訪人次數(shù)中所占的比重這一指標(biāo)體系納入信訪績(jī)效考評(píng)機(jī)制之中，不僅有利于促進(jìn)地方政府將矛盾化解在基層，促使群眾反映的問(wèn)題能夠得到及時(shí)地解決，也有利于黨的群眾路線的貫徹落實(shí)。

[1] 于建嶸. 對(duì)信訪制度改革爭(zhēng)論的反思[J]. 中國(guó)黨政干部論壇，2005（5）：16-18.

[2] 姜明安. 改革信訪制度創(chuàng)新我國(guó)解紛和救濟(jì)機(jī)制[J]. 中國(guó)黨政干部論壇，2005（5）：14-16.

[3] 霍佳佳. 論中國(guó)信訪制度的困境與規(guī)范化改革[J]. 西南石油大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2010（5）：61-65.

[4] 舒曉琴. 把群眾合理合法的利益訴求解決好：深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平同志關(guān)于信訪工作的重要論述[EB/OL]. [2016-06-06]. http://www.gjxfj.gov.cn/gzyw/2014-03/05/c_133161372.htm.

[5] 陳丹, 唐茂華. 我國(guó)信訪制度的困境與“脫困”：日本苦情制度對(duì)我國(guó)信訪制度的啟示[J]. 中共天津市委黨校學(xué)報(bào)，2005（4）：95-99.

[6] 秦小建. 壓力型體制與基層信訪的困境[J]. 經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2011（6）：147-153.

[7] 潘克森. 個(gè)性化發(fā)函是當(dāng)前省級(jí)信訪部門消彌社會(huì)矛盾最有效的手段[J]. 江西師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2012（4）：21-24.

[8] 王浦劬 .以治理的民主實(shí)現(xiàn)社會(huì)民生：對(duì)行政信訪的再審視[M]. 北京：北京大學(xué)出版社，2012：126-127.

[9] 封麗霞. 中國(guó)人為什么“偏好”上訪？—個(gè)法文化視角的觀察[J]. 理論與改革，2013（4）：20-24.

[10] 霍正. 山西全力破解“天下第一難”[EB/OL]. [2016-06-06]. http://news.sina.com.cn/c/2010-05-26/ 114217566584s.shtml

[11] 臧豪杰. 以大信訪思維破解信訪難題：義馬信訪模式探究[J]. 桂海論叢，2011（5）：73-77.

The Path Analysis of Petition System Reform under the New Situation

KUAI Zhengming
(School of Marxism, Wenzhou University, Wenzhou, China 325035)

The new demand of the petiton work system reform is raised by the third Plenary Session of the 18th CPC Central Committee. The dilemma China's petition system is faced with under the new situation is chiefly as follows: 1. The petition system bears "excessive capacity pressure"; 2. The working mechanism is to be perfected; 3. The petition institutions are multifarious and dispersal with lack of power allocation; 4. The petition examination measures are unreasonable. The author insists that the boost of petition system reform demands the following measures such as dredging the channels of letters and visits; advancing the legalization of petition work; speeding up the steps of petition institution reform; making clear the authority limits of petition work institutions; innovating the petition examination and evaluation system; optimizing the appraisal system of the petition.

Under the New Situation; Reform of Petition System; Path

D632.8

A

1674-3555(2017)01-0060-06

10.3875/j.issn.1674-3555.2017.01.009 本文的PDF文件可以從xuebao.wzu.edu.cn獲得

(編輯：朱選華)

2016-03-13

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金后期資助項(xiàng)目(12FDJ001)

蒯正明(1977- )，男，安徽肥東人，副教授，博士，研究方向：黨史黨建