韓志明

國家治理技術(shù)的演進(jìn)邏輯
——以流動人口管控實(shí)踐為例

韓志明

流動人口的管控是國家治理的重要任務(wù)，也是透視國家治理的重要窗口。人口流動給國家治理帶來了重要挑戰(zhàn)，也促進(jìn)了各種治理技術(shù)的發(fā)展。從中國古代社會流動人口管控的實(shí)踐來看，國家管控流動人口的基本舉措主要有嚴(yán)格限制、申報登記和安置賑濟(jì)等，這其中包含了四種治理技術(shù)，并與國家治理目標(biāo)形成四種匹配模式，即不流動—捆綁技術(shù)、清晰化—測算技術(shù)、有序化—吸納技術(shù)、無害化—控制技術(shù)。透過流動人口管控實(shí)踐的歷史，可以看到國家治理技術(shù)演進(jìn)的內(nèi)在邏輯，主要是治理技術(shù)隨著社會變遷而出現(xiàn)存廢和揚(yáng)棄，治理技術(shù)的精密化越來越高，治理技術(shù)嵌入了更多福利化的內(nèi)容，治理技術(shù)本身及其應(yīng)用情境更趨復(fù)雜化。對流動人口管控技術(shù)的分析有助于理解國家治理技術(shù)的常態(tài)性、動態(tài)性和復(fù)雜性。

治理技術(shù)； 流動人口； 國家治理； 傳統(tǒng)社會； 現(xiàn)代社會

任何社會都存在人口的流動。人口的流動是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，也是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展程度的標(biāo)尺。人口的適度流動促進(jìn)了社會要素的優(yōu)化配置、經(jīng)濟(jì)的活力和文化的交融等，但也帶來了勞動就業(yè)、社會治安、公共服務(wù)和政治穩(wěn)定等方面的現(xiàn)實(shí)問題。自古以來，對于社會中由于災(zāi)荒、瘟疫、戰(zhàn)亂或商業(yè)貿(mào)易等導(dǎo)致的人口流動，“官方是不愿接受的，并要進(jìn)行程度不同的行政干預(yù)”(曹文柱，1992:332)，歷朝歷代的政府都采取了大量措施對流動人口進(jìn)行管控。

作為社會治亂興衰的晴雨表，流動人口不是孤立的社會現(xiàn)象，而是經(jīng)濟(jì)、政治和社會的結(jié)構(gòu)性問題，也是國家治理面對的重要問題。流動人口的管控是考察國家治理的重要窗口。對于人口流動及其所帶來的積極或消極的社會后果，歷史上的政府采用了哪些管控措施？不同的管控措施分別屬于什么樣的治理技術(shù)類型？隨著經(jīng)濟(jì)和社會的演變，流動人口的治理技術(shù)出現(xiàn)了什么樣的變化？其背后包含了什么樣的邏輯性？這些正是本文試圖要探究的問題。

一、 文獻(xiàn)綜述及問題提出

人口是國家的基本要素，人口管控是國家治理的基本任務(wù)。自古以來，中國就是一個人口大國，也是一個流動人口眾多的國度。面對長期積淀的“流民作亂”的陰影，歷史上的治國者和有識之士都對流動人口保持高度的警醒，各朝各代的政府也都想方設(shè)法強(qiáng)化或改進(jìn)對流動人口的管控，以維持國家穩(wěn)定和社會秩序。

1949年新中國建立后，隨著城鄉(xiāng)二分的戶籍制度逐步建立起來，社會的流動人口非常有限，國家應(yīng)對的主要問題也就是控制農(nóng)民盲目流入城市等問題。改革開放之后，經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展帶來了流動人口的激增，流動人口的興起也帶來了就業(yè)、教育和犯罪等經(jīng)濟(jì)和社會問題，流動人口逐漸成為不同學(xué)科關(guān)注的熱點(diǎn)問題。隨著各門學(xué)科的發(fā)展，研究隊(duì)伍日益壯大，相關(guān)的研究議題非常龐雜，具體包括人口的再生產(chǎn)、計(jì)劃生育政策、收入差距、戶籍制度、勞動就業(yè)、子女教育、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、犯罪問題、社區(qū)融合以及留守兒童等重要議題。這些問題既是國家治理的重要問題，也是社會關(guān)注的熱點(diǎn)問題。

對于流動人口的研究，大多是著眼于流動人口管控的手段和方法。其中對古代社會流動人口的研究，主要是歸納和總結(jié)古代社會管控流動人口的經(jīng)驗(yàn)，比如池子華區(qū)分了流民控制的三部曲，具體包括抑制兼并、積谷備荒、減少賦稅和以工代賑等十個方面；郭琳探討了五代十國時期流動人口的救濟(jì)措施，如開倉放糧、廢除暴斂法令和減輕租賦等；張文總結(jié)了宋朝安置與救濟(jì)流民的舉措，指出宋朝對流民的救濟(jì)與安置實(shí)現(xiàn)了良好的社會控制；戴衛(wèi)東研究明代安輯流民的政策實(shí)踐，如提供生存條件、編籍管理、鼓勵墾荒、免租稅等；王林研究了清代對災(zāi)后流民的預(yù)防，包括未賑之前和已賑之后兩種情形，具體包括清查戶口、資送和留養(yǎng)等。

一些學(xué)者對古代流動人口管控的具體措施進(jìn)行了研究，如在戶籍制度方面，閆德民、李太淼認(rèn)為戶籍制度對管理流動人口發(fā)揮著重要的作用；王躍生則系統(tǒng)地歸納了古代流動人口的入籍問題，包括流民聚集時期的“讓步”入籍制度等；何平分析了唐代的賦稅減免問題，對唐代初期、中期和后期的賦稅政策與人口、土地的關(guān)系進(jìn)行了深入論述；張維迎、鄧峰探討了中國古代連坐、保甲制度的機(jī)制及其對人口控制的作用，認(rèn)為連帶責(zé)任有效地利用了分散化的信息，對維護(hù)國家的大一統(tǒng)以及社會穩(wěn)定起到了重要作用等。其他的研究已關(guān)注到社會救助和社會參與等問題。

對當(dāng)代中國人口流動的研究除了探討流動人口與社會治安、政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等之間的關(guān)系等宏觀問題，更多的研究則集中在流動人口管控的手段和方法上。大量的研究分別從戶籍管理、計(jì)生管理、證照辦理、子女入學(xué)、出租屋管理、社區(qū)管理和治安犯罪等具體問題入手，探討改進(jìn)流動人口管控的手段和方法，提出相應(yīng)的對策建議。比如要逐步推進(jìn)和深化戶籍制度改革，創(chuàng)新流動人口服務(wù)與管理制度(鄭杭生、陸益龍，2011)；建立跨部門、跨系統(tǒng)、跨地區(qū)的服務(wù)管理協(xié)作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)管理責(zé)任化(肖飛，2011)；加大流動人口服務(wù)經(jīng)費(fèi)與人員的投入(勾清明，2011)；逐步實(shí)現(xiàn)從粗放型“管理”轉(zhuǎn)向精細(xì)型“服務(wù)”(殷京生，2003)。隨著公民權(quán)利和公共服務(wù)觀念的確立，研究者日益重視和強(qiáng)調(diào)提供公共服務(wù)，保障和維護(hù)流動人口的應(yīng)有權(quán)益。

古往今來的國家治理都必須要面對流動人口這個敏感而重大的問題，也不可避免受到流動人口所帶來的各種負(fù)面問題的困擾。既有的研究已經(jīng)從總體上或分時期地歸納流動人口管控的手段和辦法，但這些大多是就事論事的研究，既沒有從具體的措施中歸納出流動人口管控中一般性和普遍性的技術(shù)問題，也沒有能夠從國家治理的高度來考察流動人口管控的政治和社會蘊(yùn)含。為此，本研究立足于中國大國治理的特殊情境，以流動人口管控的國家實(shí)踐為研究對象，縱覽中國流動人口管控的手段和方法，提煉國家流動人口管控的基本治理技術(shù)，從而把握國家治理的技術(shù)邏輯及其演進(jìn)的規(guī)律性。

二、 大國流動人口管控的國家實(shí)踐

人口是國家的戰(zhàn)略性資源，但龐大的流動人口也給國家治理提出了難題和挑戰(zhàn)?！皻v代王朝的治亂興衰往往取決于對流民的控制程度”(池子華，2001：2-3)。歷史上的社會動蕩乃至王朝的更替，很多都是由流民起義所引發(fā)的?！案鱾€朝代的統(tǒng)治者——上至皇帝，下至地方官吏——為了維護(hù)自己的統(tǒng)治和利益，也總是非常關(guān)注流民的發(fā)生、發(fā)展情況，采取各種措施，實(shí)行各種政策安撫，賑濟(jì)流民”(陸德陽，1997：前言9)。雖然不同歷史時期的社會情況有所不同，流動人口的性質(zhì)及其規(guī)模也大不一樣，但國家的管控措施大致不外乎嚴(yán)格限制、申報登記和賑濟(jì)安置等基本做法。這些措施既有一定的延續(xù)性，又有一定的差異性。

(一) 嚴(yán)格限制

要想杜絕人口流動及其負(fù)面后果，根本性的舉措就是不讓人口流動，防患于未然。這是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會國家的基本政策。早在戰(zhàn)國時期管子就提出“禁遷徙，止流民”的政策主張，即嚴(yán)禁民眾出境，禁止流民入境。人口按士農(nóng)工商劃分居住區(qū)，不允許隨便遷移。后晉規(guī)定禁止民眾流動，“如有逃移，令所屬州縣追回”。元朝更是推行“鐵腕政策”，規(guī)定“擅徙者斬”(池子華，2001:154)。明朝規(guī)定，“若有不務(wù)耕種，專事末作者，是為游民，則逮捕之?！鼻宄C布《嚴(yán)禁出境逃荒文》，禁止流民出境(池子華，2001:152)，“每于接壤交接之處委人防范，令其不得出境”(中國第一歷史檔案館，1991：400)。

古代國家主要通過戶籍制度將土地、財(cái)產(chǎn)和福利與人口等捆綁在一起，限制人口的隨意流動。先秦時期實(shí)行“井田制”，將人口與土地捆綁在一起，即通過土地的分配與再分配來掌握人口的狀況，“生死，出入，往來者可知也”。清朝雍正年間通過土地來對人口進(jìn)行約束，即“發(fā)與管理井田之人，嚴(yán)行約束，令其耕種，不許出入京城”，將人口牢牢地綁定在土地上，減少人口流動。為此還制定了與之配套的獎勵制度，比如清朝曾規(guī)定，各個管轄區(qū)自行清查戶口，如果全年一直沒有外流之人，將會得到獎賞。

傳統(tǒng)社會還通過建立保甲制度，推行嚴(yán)厲的懲罰措施，把民眾“捆綁”在一起，讓民眾相互監(jiān)督，舉報人口流動的情況。如漢代的“首匿法”不僅打擊流動者本人，還打擊流動人口的藏匿者。魏晉南北朝時期人口遷徙和戶籍散失比較嚴(yán)重，“什伍連坐”得到了廣泛的應(yīng)用。唐代的連帶懲罰發(fā)展至親屬連坐，更加精確、成熟和有效。明朝的“黃冊制度”規(guī)定，任何人不得擅自流動，知情不報者，要受到連坐處罰。直到國民黨政府時期，還通過互相監(jiān)督和告發(fā)來查獲閑雜人等，增強(qiáng)對市民的監(jiān)控和管理。

對于已經(jīng)流動的人口，政府的基本做法就是遣送回籍。比如宋朝按照自愿原則遣返外來人口，除了官府承擔(dān)返程路費(fèi)，途中還有一系列優(yōu)惠措施。明代若有流民“情愿回家”，則政府“補(bǔ)給賑銀”，幫助其返回原籍。為了防止外來人口流入，清朝設(shè)置重重關(guān)卡，嚴(yán)格盤查，如果發(fā)現(xiàn)外來人口，一律“概行阻回”，即對于即將進(jìn)入本地的流動人口，政府將分發(fā)糧食與盤纏，并全部資遣回籍。民國時期，由于戰(zhàn)亂頻繁，對流入的饑民和難民，政府首先從生活上給予救助，待事態(tài)或?yàn)?zāi)情平息后，再資助其返鄉(xiāng)。

新中國建立初期，國家為了維護(hù)城市社會秩序，從最初對游民進(jìn)行收容發(fā)展到對外流災(zāi)民、流浪乞討人員展開救助、教育、安置和遣返。1982年國務(wù)院發(fā)布《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，以救濟(jì)、教育和安置城市中的流浪者以及涌入城市的災(zāi)民或無業(yè)人員等。1992年，收容對象擴(kuò)大到“三無人員”(無合法證件、無固定住所、無穩(wěn)定收入)，即無身份證、暫住證和務(wù)工證的流動人員。收容遣送制度限制外來人口，也容易侵犯流動人口的權(quán)利。2003年，在“孫志剛事件”爆發(fā)之后，國家廢止了收容遣送制度。

(二) 申報登記

人口信息是國家治理的基礎(chǔ)信息。中國很早就開始了人口登記。早在商朝即有“登人”或“登眾”之說。周宣王時期有“料民”的記載(陸益龍，2004:5)。北魏政治家李沖創(chuàng)建三長制(鄰長、里長和黨長)，主要職責(zé)是檢查戶口(《魏書·李沖傳》)。漢朝開始推行編戶齊民，登記全國人口。隋文帝推行“大索貌閱”，把浮游民等流動人口搜括出來。元朝設(shè)立緝查流民的機(jī)構(gòu)(沈益民、童乘珠，1992:127),以隨時掌握流動人口的信息。清代把流動人口視同游手地痞和無賴，打入另冊，進(jìn)行嚴(yán)格控制(王學(xué)泰，1999:15)?，F(xiàn)代戶籍制度下也有大量“黑戶”*2010年國務(wù)院第六次人口普查發(fā)現(xiàn)，全國至少有1300余萬人沒有戶口，占中國所有人的1%。其中為逃避罰款而沒有到派出所辦理戶口的比例最高，占到50%左右。全國至少有650萬這樣的黑戶。，享受不到公民應(yīng)有的權(quán)利。

自秦朝開始，國家就開始采用統(tǒng)一的人口登記制度，按不同情況(比如職業(yè)或財(cái)產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn))區(qū)分各種戶籍，分門別類地掌握人口狀況，還制定了詳細(xì)的程序。東漢時期，就有“漢法常因八月算人”的說法，即八月登記人口(宋昌斌，2004:12)。東晉時期，政府除了正式戶籍“黃籍”之外，還設(shè)置了臨時戶籍“白籍”，登記北來的流民(冉綿惠、李慧宇，2005:12)。宋代的戶籍分為主戶和客戶兩類，主戶為占有土地、有常產(chǎn)和承擔(dān)賦役的人戶，居住農(nóng)村、不占有土地、租種地主土地的則被稱為客戶(浮客)。元初進(jìn)行過幾次全國性的“括戶”，將戶口登于版籍。明代對流動人口實(shí)行編籍管理，以撫治流民等。

國家掌握流動人口情況的重要手段是申報。流動人口申報制度始于西周，鄉(xiāng)、遂居民若遷徙至外地，需要向比長或鄰長進(jìn)行匯報，待出具證明后才可以遷徙，不符合條件或沒有證明的，被視為違法并處以監(jiān)禁。秦漢之后，國家要求百姓要主動申報土地、財(cái)產(chǎn)、人口和年齡等信息(宋昌斌，2004:13)。唐朝以來，人們離開居所去往外地(明朝規(guī)定是“百里之外”)，都需向戶籍所在地的官方申請“公驗(yàn)”(唐朝)或“路引”(明朝)，類似于今天的介紹信或通行證。清初沿用明代的黃冊制度，每戶發(fā)給一印牌，登記人口及姓名，外出時必須注明目的地，對遷入者必須檢查其原籍，不符即遣送，對流民人數(shù)需要“五日具報一次”(中國第一歷史檔案館，2000:113)。

20世紀(jì)初期，民國政府規(guī)定，商鋪和工廠等較大單位中，如果有親友借宿或者暫時寄居，則必須按照規(guī)定報告當(dāng)?shù)氐恼芾聿块T，并且凡有不受調(diào)查及填報不實(shí)，或逾期不報者，將處罰金。在城市轄區(qū)中，所有歸屬于轄區(qū)人口的往來、婚嫁、失蹤、收養(yǎng)等信息，都要向政府專設(shè)的管理機(jī)關(guān)報告，在商鋪或者旅館有旅客住宿的情況下，店主要對往來旅客進(jìn)行登記并上報等。

現(xiàn)代流動人口登記更加技術(shù)化了，比如深圳市推廣“門禁卡、視頻監(jiān)視器與居住證相結(jié)合”，即租戶須主動到出租房管理站登記，填寫流動人口登記卡，才能拿到門禁卡。一些城市建立“多層次網(wǎng)格巡查制度”，對流動人口實(shí)行分類化申報登記管理，對有違法犯罪前科的人進(jìn)行重點(diǎn)檢查和監(jiān)管，確保能夠隨時掌握其信息，而對主動申報的有正常職業(yè)的則會簡化程序。

隨著信息技術(shù)的發(fā)展，實(shí)名制越來越成為流動人口監(jiān)管的重要工具，具體如火車票、飛機(jī)票、網(wǎng)吧、旅客住宿、手機(jī)號碼、儲蓄和快遞等實(shí)行實(shí)名制，都有助于相關(guān)部門及時掌握流動人口的信息，以便國家采取精準(zhǔn)和有效的應(yīng)對措施。

(三) 安置賑濟(jì)

在古代社會，對于因?yàn)?zāi)荒戰(zhàn)亂等天災(zāi)人禍、逃避艱難的生存條件和繁重的賦役壓力而流動的民眾，國家還通過減免賦稅、開發(fā)使用、經(jīng)濟(jì)救濟(jì)等做法來進(jìn)行安置。在多政權(quán)并立的歷史時期，各政權(quán)為了爭取人口資源，通常用減免賦稅或輕徭薄賦的辦法來招撫民眾，比如秦國商鞅變法對外來人口減免賦稅，“誘三晉愿耕之民以實(shí)秦地”，最終“秦得之以為粟”；后唐對“戶口流亡者”采取“寬徭薄賦”的方式使之得以安置；南唐對外來的流民“授之土田，仍給復(fù)三歲”。

各朝代都推行安置賑濟(jì)流動人口的政策。比如春秋戰(zhàn)國時期，政治家管仲提出“相地而衰征，則民不移”，通過建立合理的賦稅制度使民眾不得流動；東漢時期，準(zhǔn)許無籍流民于流入地入籍，并有優(yōu)待措施；唐朝初期對逃亡的流民采取免除九年賦役的招撫政策，不再向他們追征以往拖欠的賦役,還幫助他們返回家鄉(xiāng)，重建家園；宋朝初期也通過減免賦稅的辦法來幫助外來人口恢復(fù)生產(chǎn)生活；明代規(guī)定三年免征的優(yōu)惠政策；清代流動人口可獲得所在地的田地，永久為業(yè)，且其后代可參加科舉等。

安置流動人口主要是三種做法。一是以工代賑，即將人多地少地方的人口遷移到人疏地廣的地方，消納過剩人口，還能起到開墾荒地、開發(fā)邊疆、固邊御敵等作用。比如五代十國時期各政權(quán)普遍利用墾荒的方式安置流民，后唐“只許耕無主荒田及召浮客”；宋朝通過無償給予流民土地對其就地安置；明代鼓勵流民開荒以達(dá)到國家建設(shè)和節(jié)約開支的目的；民國時期通過修筑河道、掘井、移民墾荒等興工之處使外來人口免遭流離之苦(池子華，2002：28)；20世紀(jì)50年代初期國家采取就地安置就業(yè)或支援外地建設(shè)等方法來安置流動人口。其次是賦予流入人口正式的社會角色，將其納入到正常的管理體制中來。東漢時期采取賜民爵等措施，將流落外鄉(xiāng)的人納入到當(dāng)?shù)貞艏w制之內(nèi)進(jìn)行管理；宋代悉收“天下失職獷悍之徒”，把災(zāi)民和流民招募入軍隊(duì)；明朝萬歷年間規(guī)定，“各該州縣如有流民在彼寄住年久，置有田產(chǎn)家業(yè)，不愿還鄉(xiāng)者，查照流民事例，行文原籍查勘明白，許令收造該州縣冊內(nèi)，填入格眼，照例當(dāng)差納糧”，即允許符合條件的流民入籍并承擔(dān)賦役之責(zé)。民國政府則在立法與機(jī)構(gòu)建制等方面?zhèn)戎赝ㄟ^教育來進(jìn)行流民控制(戴鴻映，1985:103)。最后是對由于戰(zhàn)亂或?yàn)?zāi)荒而形成的流動人口進(jìn)行救濟(jì)。具體來說，一是食宿賑濟(jì)，政府提供食物與棲身之所安置流民，各朝代都有對流民的食宿賑濟(jì)，比如清朝設(shè)置粥廠暖廠，如普濟(jì)堂和資善堂等，“搭蓋席棚窩舍”(王洪兵，2013:100)來對流民進(jìn)行安置。二是開展社會收容，即通過常設(shè)性質(zhì)的慈善機(jī)構(gòu)來提供社會救助，如傳統(tǒng)社會中的福田院、安濟(jì)坊、慈幼局等，民國時期的華洋義賑會、世界紅萬字會等社會救助機(jī)構(gòu)(范立君、譚玉秀，2008:136)。三是出臺救助法規(guī)。如漢武帝制定《流民法》(查明輝、劉華，2004:114)，禁吏重賦，安撫流民，宋朝制定專門的救助法規(guī)“災(zāi)傷流移法”，要求流民所過州縣地方政府負(fù)責(zé)籌措宿泊，就地賑濟(jì)，資助遣返等(張文，2014:126)。

三、 流動人口治理的目標(biāo)和技術(shù)體系

在長期大國治理的歷史中，國家管控流動人口的實(shí)踐非常豐富。從國家的立場來說，流動人口的治理主要有四個目標(biāo)：(1)不流動，消除人口流動的可能性，避免人口流動帶來的弊?。?2)清晰化，清楚掌握流動人口的狀況，為國家治理提供精準(zhǔn)可靠的信息；(3)有序化，將流動人口納入常規(guī)的管理渠道，實(shí)現(xiàn)常態(tài)化和制度化的管理；(4)無害化，妥善安置流動人口，把流動人口的破壞性潛力轉(zhuǎn)化為建設(shè)性能量。國家治理目標(biāo)需要相應(yīng)的治理技術(shù)去落實(shí)。治理技術(shù)是指國家治理的方法、技巧、經(jīng)驗(yàn)和手段，是內(nèi)含于治理實(shí)踐中的本質(zhì)性或一般性的東西。根據(jù)目標(biāo)與技術(shù)之間的對應(yīng)性，可以從如下四個方面來探討兩者的匹配關(guān)系，進(jìn)而分析不同治理技術(shù)的內(nèi)在特性、運(yùn)行邏輯及其效用等。

(一) 不流動——捆綁技術(shù)

首先，人是可以移動的社會元素，人口流動是社會生活的常態(tài)。經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展需要包括人口在內(nèi)的各種資源要素的自由流動。人口流動也是經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的必然結(jié)果，較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平必然意味著較高的人口流動規(guī)模。在傳統(tǒng)社會中，人口流動除了是經(jīng)濟(jì)因素誘發(fā)的，更多是戰(zhàn)爭和災(zāi)荒等導(dǎo)致的。因此，人口流動是不可避免的，不讓人口流動是難以做到的。

傳統(tǒng)社會生產(chǎn)力水平比較低，社會幾乎是靜態(tài)的，農(nóng)業(yè)是社會的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，土地是最基本的生產(chǎn)資料。把人口束縛于土地之上，限制人口的自由流動，是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，也符合“無閑民”的盛世想象，因此國家都千方百計(jì)把人口牢牢地釘死在土地上(郝在今，1996:35)。比如歷史上的“編戶齊民”，國家根據(jù)戶籍實(shí)行授田，人們只能在戶籍所在地?fù)碛刑锏?，取消人們的遷徙自由。人可以流動，土地不能流動。將人與土地捆綁在一起，也就限制了人口流動。

中國古代的保甲制度以戶為單位進(jìn)行編組，實(shí)行聯(lián)保連坐，將個人與個人捆綁起來，將零散的個人整合到保甲制度的結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)中，實(shí)現(xiàn)社會個體的自我監(jiān)督和相互監(jiān)控。保甲制度的連坐機(jī)制使人們互相牽制，個人有過錯，集體受到懲罰，比如如果農(nóng)戶逃亡，所拋棄的土地由鄰保代為耕種，拖欠的租稅由鄰保代納(張維迎、鄧峰，2003)。這些措施增加了保甲制度的吸附力和執(zhí)行力，也提高了人口流動的成本。

同樣，戶籍制度歷史悠久，也是通過資源或福利捆綁來限制人口流動的。古代的戶籍制度，捆綁著地權(quán)與賦役。當(dāng)前中國的戶籍也不是簡單的身份符號，而是與大量的福利待遇掛鉤的*公安部副部長黃明接受中央電視臺記者采訪，就戶籍制度改革發(fā)表意見，其中就說到，“許多的福利待遇與戶籍制度長期掛鉤。難以剝離。如果僅僅戶籍制度本身來說，是一件很容易的事，但是和各種福利待遇捆綁在一起，就很難改了?！秉S明.福利待遇與聚集制度長期掛鉤致改革難.http://politics.people.com.cn/n/2014/0730/c70731-25371109.html.2014-07-30.。我國現(xiàn)行的戶籍管理制度就導(dǎo)致了60多種城鄉(xiāng)間的不平等福利，包括社會保障、就業(yè)和教育等多個方面的不平等(汪錚，2014)。權(quán)利、資源和福利的捆綁強(qiáng)化了現(xiàn)實(shí)的利益格局，也使人口的流動變得舉步維艱。

為了限制人口流動及其后果，國家常用的做法就是將人們固定在居住地，限制可能的流入和流出。比如災(zāi)荒之年，政府想方設(shè)法禁止災(zāi)民外流，比如取消賑濟(jì)。這些捆綁技術(shù)通過權(quán)益捆綁，提高流動人口的成本和代價，直接限制住“用腳投票”的可能性?？v觀歷史，捆綁技術(shù)延續(xù)數(shù)千年而依然存在，顯示出強(qiáng)大的生命力。這也說明他們是有效的。

(二) 清晰化——測算技術(shù)

人口流動通常沒有組織，沒有方向，沒有目標(biāo)，是無規(guī)律的社會運(yùn)動。流動人口四處流動，滲入到社會的各個角落。當(dāng)流動人口達(dá)到一定的規(guī)模，包含了動輒數(shù)千萬數(shù)億人的社會活動，由此產(chǎn)生的復(fù)雜的社會效應(yīng)，將是出人意料的。如果國家不能掌握相關(guān)的信息，就會形成盲人摸象的處境，導(dǎo)致各種各樣的社會隱患。國家治理必須要全面掌握流動人口的信息，摸清流動人口的真實(shí)情況。

測算技術(shù)主要是指進(jìn)行人口登記或統(tǒng)計(jì)的管理方法，具體包括登人、計(jì)民數(shù)、輸籍法或大索貌閱等，其目標(biāo)都是要摸清人口底數(shù)，獲得人口數(shù)量和狀況的真實(shí)信息，以方便國家的征兵征稅和徭役等，而掌控人口流動的情況是其中內(nèi)容之一。通常在人口流動比較頻繁的時期，除了定期開展人口與土地的普查，國家還會增加人口普查與核對的頻率，以保證數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確和可靠。國家也會根據(jù)社會人口構(gòu)成的復(fù)雜性而增減人口的統(tǒng)計(jì)項(xiàng)目，如宋代設(shè)立臨時戶籍檔案，加強(qiáng)人口登記工作，以獲得準(zhǔn)確的信息。

“中國古人很早就認(rèn)識到‘人口普查’對于富國強(qiáng)民的好處。”(丁銳，2010:15)《史記》記載，“禹平水土，定九州，計(jì)民數(shù)”，早在2200多年的原始社會，這就出現(xiàn)了人口普查的萌芽，實(shí)現(xiàn)國家對個人的管理。每個國家都發(fā)展出人口管理的測算技術(shù)。真實(shí)而準(zhǔn)確的人口信息為國家治理奠定了信息基礎(chǔ)，但測算技術(shù)是一項(xiàng)技術(shù)活，需要良好的制度機(jī)制和信息技術(shù)，也意味著高昂的成本。歷朝歷代都投入大量資源進(jìn)行人口統(tǒng)計(jì)，包括掌握流動人口的信息。

測算技術(shù)致力于獲得清晰的人口地圖。但就流動人口來說，測算技術(shù)具有內(nèi)在的限制。因?yàn)榱鲃尤丝诒旧硎遣蝗菀诇y算的，測算的結(jié)果質(zhì)量也不高。即便是在現(xiàn)代社會的技術(shù)條件下，流動人口登記都是非常困難的問題(李曉萍，2010)。目前我國大部分城市都還采取嚴(yán)格的外來人口登記制度，可是對諸如北上廣等超大城市來說，每年的流動人口都達(dá)數(shù)百萬之多*比如，2013年北京的流動人口達(dá)758萬，上海的流動人口是581萬，廣州的流動人口高達(dá)837萬人。。對于如此體量的流動人口規(guī)模，要想做到全部的和即時性登記，需要巨大的成本不說，實(shí)際上也是難以做到的*參見媒體評外來人口登記報告制：人口管理不能開倒車.http://news.youth.cn/sh/201411/t20141125_6123771.htm.2014-11-25.。

(三) 有序化——吸納技術(shù)

流動人口成分復(fù)雜，隱蔽性強(qiáng)，流動性大。如果缺乏必要的羈縻和約束，很容易產(chǎn)生各種越軌行為。人口流動產(chǎn)生的直接后果就是無序。人口外流脫離了流出地政府的權(quán)力范圍，又無法進(jìn)入流向地政府的監(jiān)管范圍，國家權(quán)力對他們鞭長莫及，必然導(dǎo)致權(quán)力盲區(qū)和監(jiān)管真空。在古代社會，由于城市經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，無法吸納大量的剩余勞動力，大規(guī)模的人口流動脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，脫離正常的秩序體系，很容易形成各種治安或秩序問題，帶來一副混亂不堪的社會局面。

治理流動人口的吸納技術(shù)是指將流動人口重新納入國家權(quán)力版圖的手段和方法。這包括了多種形式的管控實(shí)踐，主要包括兩種途徑：一種是將流動人口納入流向地政府管理體系，包括進(jìn)行登記、就地安置、招募從軍和給予戶籍(有條件入籍)等，“允許在流入地置有產(chǎn)業(yè)者入籍，并承擔(dān)納糧當(dāng)差義務(wù)，成為近代之前政府對待流動人口的一項(xiàng)基本制度”；一種就是將流動人口遣送回籍，包括收容遣送制度等，對于傳統(tǒng)國家來說，流動人口“最理想的歸宿是返回家鄉(xiāng)，重新著籍，成為國家賦役承擔(dān)者”(王躍生，2013:21)。

吸納技術(shù)的任務(wù)是將已經(jīng)脫序的流動人口重新整合進(jìn)國家管理體系中來，使之成為國家治理“看得見、夠得著”的對象，這很大程度上也可以說是一個使流動人口清晰化的過程。通常在重大的動亂或?yàn)?zāi)荒之后，尤其是在新政權(quán)建立初期，面對已經(jīng)形成規(guī)模的大量流動人口，國家會采取這種辦法來承認(rèn)既定事實(shí)。通過將國家權(quán)力重新嵌入散亂無序的流動人口，國家重建對流動人口的支配和管理關(guān)系，就為實(shí)現(xiàn)有序化的管控和維系社會秩序奠定了基礎(chǔ)。

吸納實(shí)質(zhì)上是制度性地位的重新認(rèn)定以及相應(yīng)的資源配置過程，因此吸納技術(shù)也可以說是利用權(quán)利或福利來規(guī)劃和組織流動人口，比如古代將流民遣送回籍都會資助路費(fèi)，并有適度的照顧政策；比如深圳外來人口在深圳辦理居住證，即可享受免費(fèi)就業(yè)服務(wù)、申請保障以及子女上學(xué)等18項(xiàng)權(quán)益*參見深圳居住證享18項(xiàng)權(quán)益，可全程在網(wǎng)上辦理.http://sz.bendibao.com/news/201658/767415.htm.2016-05-08.。吸納技術(shù)的效率取決于制度體系的彈性、開放性和吸引力，尤其是資源儲備等。其中吸納的策略可以是一步到位的，比如立即兌現(xiàn)相關(guān)福利，也可以是漸進(jìn)的，比如積分落戶政策。

(四) 無害化——控制技術(shù)

傳統(tǒng)國家建立在穩(wěn)定的“人—地”關(guān)系之上，治理結(jié)構(gòu)和治理技術(shù)都比較簡單，治理能力也不高。對于國家治理來說，無論從哪個方面看，流動人口都是充滿挑戰(zhàn)和威脅的。從歷史上治亂循環(huán)的規(guī)律來看，流動人口在歷朝歷代的政權(quán)更迭中都扮演著重要的角色，是改朝換代過程中農(nóng)民起義的生力軍，因而成為國家長治久安所必須要嚴(yán)陣以待的問題，最重要的是防止可能的危害，避免最壞的結(jié)果。

就無害化的目標(biāo)來說，國家治理就是要削弱流動人口帶來的沖擊及其有害性，相關(guān)的措施主要都是控制性技術(shù)，其中主要包括：第一，就地安置，特別是對于因?yàn)?zāi)荒而導(dǎo)致的人口流動，國家通常會提供食物住所和生產(chǎn)資料等生產(chǎn)生活條件，以防止流民聚眾造反；第二，隔離措施，將流動人口限制在特定區(qū)域范圍，包括將流動人口遣送回籍，將流動人口與常住人口隔離開來，避免流動人口從鄉(xiāng)村進(jìn)入城市，減少其對現(xiàn)有秩序的破壞和干擾等；第三，對于大規(guī)模的流動人口，通過集中安置或以工代賑等方式推行公共工程，比如開邊屯田、墾種荒地或修筑城池等，將破壞性潛能轉(zhuǎn)換為積極的生產(chǎn)力。

在生產(chǎn)力水平落后的農(nóng)業(yè)社會，大多數(shù)社會民眾都有安土重遷的心理，除非被逼無奈，走投無路，都不愿意背井離鄉(xiāng)，漂泊四方，鋌而走險，甚至揭竿而起，去做亡命之徒。因此無害化技術(shù)的底線目標(biāo)是非常簡單的，即給流動人口提供基本的生存條件，讓人能活得下去，甚至僅僅是讓人有活得下去的希望，就不至于滑向罪惡之路，成為社會的破壞性力量。但為了操作上的方便，無害化技術(shù)通常需要將流動人口集中起來進(jìn)行處理，這也很容易導(dǎo)致不恰當(dāng)?shù)膹?qiáng)制和歧視，反而容易激發(fā)矛盾和問題，導(dǎo)致嘯聚山林、流民暴動和對抗政府等結(jié)果。

而且，由于國家利益與個人利益之間的差異，很多時候基于國家利益而實(shí)施的無害化技術(shù)，往往會限制和剝奪某些個人權(quán)益，以至于形成某種“零和博弈”的死結(jié)，比如古代國家為了確保其賦稅徭役等核心利益，往往采取“攤逃(攤配)”政策，將流亡農(nóng)民的賦役負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁到尚未逃亡者身上。地方官員為了保證完成賦役總額，不遺余力執(zhí)行“攤逃”政策，其結(jié)果必然是加重普通民眾的負(fù)擔(dān)，進(jìn)而造成新的更多的逃戶，產(chǎn)生更大的政治風(fēng)險。

四、 流動人口治理技術(shù)的演進(jìn)邏輯

在不同的歷史時期，由于人口流動的性質(zhì)和規(guī)模及其后果不一樣，國家采取的治理措施也各有不同。解決流動人口問題的治理技術(shù)復(fù)雜多樣，隨著時代發(fā)展而逐漸演變，體現(xiàn)出國家治理的現(xiàn)實(shí)需求和價值關(guān)懷，是理解國家治理的一面鏡子。下面主要從資源、成本、信息和能力等維度來理解治理技術(shù)演進(jìn)的邏輯。

(一) 治理技術(shù)的存廢和揚(yáng)棄

一些流動人口的治理技術(shù)有強(qiáng)大的慣性，在應(yīng)對現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)的過程中不斷演化，具有很強(qiáng)的繼承性和延續(xù)性。在中國大國治理的歷史中，從古代的編戶齊民到現(xiàn)在的暫住證和居住證等，戶籍制度是人口管理的根本大法，也是管控流動人口的制度基礎(chǔ)。通過人口統(tǒng)計(jì)來掌握人口的狀況，加強(qiáng)對流動人口的監(jiān)測和管控，是各個時代人口管理的基本做法。這些治理技術(shù)延續(xù)至今，也不斷修正和完善。就此而言，中國社會很早就掌握了大國人口治理的技術(shù)，體現(xiàn)出非常高的技術(shù)理性。這也意味著，人口治理具有一般性，治理技術(shù)具有中立性和普適性，戶籍制度和人口統(tǒng)計(jì)等技術(shù)可以應(yīng)用于不同的政治和社會環(huán)境中，在管控流動人口的過程中發(fā)揮重要作用。

保甲制度和連坐法曾經(jīng)是古代社會人口治理的重要方法。保甲制度和連坐法都是在信息不對稱條件下有效的激勵方式。“以保甲和連坐為重要內(nèi)容的連帶責(zé)任，是小政府在有限的信息約束下控制大國家的有效手段?！?張維迎、鄧峰，2003:100)由于國家難以完全掌握社會民眾的信息，因此通過保甲制度和連坐機(jī)制來實(shí)現(xiàn)民眾相互之間的監(jiān)控，是可行而且有用的，也在很大程度上節(jié)約了國家治理的成本。實(shí)際上，傳統(tǒng)單位制度下對個體的管控，也可以看作是保甲制度邏輯的延續(xù)。現(xiàn)代社會是高度流動的社會，是以個人權(quán)利和責(zé)任為基礎(chǔ)的，保甲制度和連坐法不僅無法獲得價值上的支持，也沒有了操作上的必要性和可行性。但保甲制度和連坐法包含的解決信息、激勵與責(zé)任問題的機(jī)制，仍然具有啟發(fā)價值。

遣返原籍等是歷史上管控流動人口的常用手段。傳統(tǒng)社會的人口流動主要是由賦役、戰(zhàn)亂和災(zāi)荒等問題引起的。由于經(jīng)濟(jì)和社會的容納能力非常有限，流動人口很難在流入地獲得生存資源。等這些暫時性的問題過去了，人們通常要返回原籍繼續(xù)謀生，政府也會提供適當(dāng)?shù)馁Y助。而對于無故流出的流民，政府更是想方設(shè)法將其遣返。但現(xiàn)代社會的人口流動主要是經(jīng)濟(jì)性的，是人們理性選擇的結(jié)果，遣返流動人口就會破壞經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展。如果說古代對于臨時性的數(shù)萬數(shù)十萬的流動人口還有遣返的可能性的話，那么現(xiàn)代對于動輒數(shù)億的流動人口*根據(jù)2010年第六次全國人口普查的數(shù)據(jù)，我國流動人口的數(shù)量已經(jīng)達(dá)到了2.2億人，比2000年增長了82.89%。截止2013年末，全國流動人口的總量為2.45億人，超過我國總?cè)丝诘牧种?。進(jìn)行遣返無疑是癡人說夢。此外，隨著遷徙自由已經(jīng)成為得到普遍認(rèn)可的公民權(quán)利，遣返的合法性也已經(jīng)不復(fù)存在，遣返原籍也就成為“歷史陳跡”。

(二) 治理技術(shù)的精密化

流動人口管控的基礎(chǔ)是信息。古代國家為了摸清人口狀況，建立了完善的制度，投入了大量的資源。比如為了嚴(yán)防脫漏戶口和逃避賦役等，隋朝推行“大索貌閱”，核點(diǎn)全國戶口；實(shí)行輸籍定樣，規(guī)定每年正月五日，由縣令集合里正、鄉(xiāng)長和黨長輸籍定樣，決定每戶的征課；如果出現(xiàn)戶口不實(shí)的問題，里正、保長和黨長都要被處以流刑。隋文帝開皇五年的“大索貌閱”就搜括出164萬多新增戶口。僅就貌閱來說，在缺乏影像技術(shù)的條件下，戶籍檔案中已經(jīng)記錄到人戶的膚色、身高和面部特點(diǎn)等體貌特征，可以說是非常精細(xì)和嚴(yán)密了*參見戶口冊上的中國：唐代良民與賤民并立.http://history.sina.com.cn/bk/gds/2014-07-31/163596573.shtml.2014-07-31.。

古代的戶籍管理分類很細(xì)，管理水平也很高，與當(dāng)時國家的能力和需要是相匹配的。但這種管理過程是手工操作的，受到信息技術(shù)的限制，比如沒有現(xiàn)代的圖像技術(shù)、指紋技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)化體系等，因此管理系統(tǒng)很難實(shí)現(xiàn)高度的精確化和清晰化。流動人口的數(shù)量通常只能是一些概數(shù)，而很難有精確的數(shù)字?，F(xiàn)代社會智能化的人口信息管理系統(tǒng)以及相關(guān)的信息技術(shù)的發(fā)展，為國家掌控流動人口提供了更好的條件，比如在酒店、海關(guān)、飛機(jī)場、火車站、網(wǎng)吧等實(shí)行實(shí)名制管理，可以即時掌握流動人口的狀況。這樣形成的監(jiān)測數(shù)據(jù)很大程度上可以實(shí)現(xiàn)清晰透明的“數(shù)目字管理”。這是傳統(tǒng)社會所根本無法想象的。

戶籍信息是流動人口管理的基礎(chǔ)。比如現(xiàn)代以“戶籍+辦證”的公安人口管理模式，信息是管理的關(guān)鍵。但流動人口數(shù)量龐大，流動頻繁，依靠戶籍基本找不到人，也管不到人。因此對于流動人口的登記，通常以實(shí)有房屋等為載體，實(shí)行以房控人、以業(yè)管人和以證管人，建立實(shí)有人口的信息管理系統(tǒng)。在信息采集上也形成了標(biāo)準(zhǔn)化的格式，比如公安部門登記流動人口的地址標(biāo)準(zhǔn)，按照“行政區(qū)劃+街(路)巷+門牌號+樓(棟)號+單元號+樓(層)號+戶號”七段式地址，包括應(yīng)用指紋識別技術(shù)，以便于計(jì)算機(jī)內(nèi)部編碼、統(tǒng)計(jì)和查詢。治理技術(shù)及其數(shù)據(jù)的精細(xì)化程度和可靠性程度都越來越高。

精密化說到底是信息問題，主要取決于信息技術(shù)的進(jìn)步。流動人口治理的精密化意味著，對流動人口進(jìn)行更加精準(zhǔn)的識別和認(rèn)證，分門別類進(jìn)行更加精準(zhǔn)和有效的治理。雖然國家不斷追求更精準(zhǔn)化的治理，也有實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)化的動力，比如古代社會以納稅人為課征對象的人頭稅是政府財(cái)政收入的重要來源,百姓還需承擔(dān)政府下派的各種徭役，因此國家有充足的激勵去核查流動人口的狀況。但老百姓也有隱瞞信息的激勵，以逃避國家的賦役和懲罰，規(guī)避國家的監(jiān)控。因此，個人與國家之間的博弈將會限制人口治理精密化的程度。

(三) 治理技術(shù)的福利化

土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最重要的生產(chǎn)資料，傳統(tǒng)國家將人口與土地捆綁在一起，利用土地來限制人的流動，同時也通過株連和連坐等懲戒措施來防治人口流動。農(nóng)業(yè)社會是靜態(tài)穩(wěn)定的社會，“把穩(wěn)定理解為現(xiàn)狀的靜止不動，并通過抑制的手段維持現(xiàn)存的秩序?！?楊雪冬，2010:9)農(nóng)業(yè)社會需要的是穩(wěn)定和秩序，而不是自由和活力。社會都把人口流動視為威脅和挑戰(zhàn)，對流動人口抱有強(qiáng)烈的排斥感甚至敵視心理。國家對流動人口的管控就是要通過對民眾的牢牢控制，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和社會生活的穩(wěn)定秩序，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國家賦稅征收、徭役攤派和政治穩(wěn)定等目標(biāo)。治理過程充滿了強(qiáng)制色彩，民眾權(quán)利基本上無從談起。

現(xiàn)代社會是工業(yè)社會，人口與作為生產(chǎn)資料的土地的關(guān)系間接而疏遠(yuǎn)。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，勞動力的自由流動是資源優(yōu)化組合的重要機(jī)制。國家既沒有將人口束縛在戶籍所在地的正當(dāng)理由，也沒有有效手段能夠限制人口的流動。無論是經(jīng)濟(jì)上還是政治上，限制流動人口顯然都是得不償失的事情。尤其是人口流動主要是謀生或逐利性質(zhì)的，傳統(tǒng)國家所擔(dān)心的流民作亂的問題已經(jīng)不復(fù)存在。如此一來，雖然國家仍然需要保持對流動人口的管控，但結(jié)果就是國家必須要更多利用福利性技術(shù)來調(diào)控流動人口的行為和選擇，比如為了獲得人力資源優(yōu)勢，政府利用教育、醫(yī)療和住房等方面的福利來吸引外來人口，引進(jìn)高素質(zhì)人才等。

傳統(tǒng)社會把人釘在土地上，弄清楚了土地就搞清楚了人口，也就能夠落實(shí)國家的賦役任務(wù)。國家呈現(xiàn)出的是審查、敵視、拒人千里、揮舞著大棒任意驅(qū)趕流動人口的形象?，F(xiàn)代社會到處都是流動人口，國家表現(xiàn)出來的是一副笑容可掬、上門服務(wù)和派發(fā)福利的親善姿態(tài)。不過，服務(wù)并不意味著放棄了管控。正如研究者所指出的，政府救濟(jì)窮人的措施同時也有控制他們的企圖，把窮人“放在一個不能帶來危害的位置”(史瑞杰，2016:37)。由于公共服務(wù)都是國家單方面決定的，服務(wù)的項(xiàng)目、內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)都是定制的，流動人口接受國家提供的服務(wù)，實(shí)質(zhì)上也就被納入到國家權(quán)力體系中來，服務(wù)的話語將管控的維度掩藏起來了。

從這個方面說，對流動人口的有效治理存在兩種邏輯。在傳統(tǒng)社會中，如果流動人口越多，國家從社會中可汲取的資源就少，國家的治理能力就低，就越發(fā)難以管控流動人口，最終形成惡性的循環(huán)。在現(xiàn)代社會中，流動人口越多，社會越有活力，生產(chǎn)力越發(fā)達(dá)，國家就有更多的資源和能力來服務(wù)于流動人口，從而形成良性的治理循環(huán)。

(四) 治理技術(shù)的復(fù)雜化

從傳統(tǒng)社會到現(xiàn)代社會，社會的流動性程度不斷提高，社會的復(fù)雜性程度也與日俱增。在大多數(shù)時候，傳統(tǒng)社會都可以說是簡單社會。流動人口的治理主要是一些天災(zāi)人禍所帶來的臨時性任務(wù)，而且管理體系和治理任務(wù)也都比較簡單，治理的焦點(diǎn)主要是流動人口的生存和生活問題，比如就地安置、遣返原籍或大規(guī)模遷移等，而不大涉及處理更為復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)和社會問題。其原因在于，社會結(jié)構(gòu)比較簡單，社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系并不復(fù)雜，國家的職能范圍是非常有限的，更不需要承擔(dān)民眾的公共服務(wù)和社會福利，因而主要是從民眾生計(jì)和政權(quán)穩(wěn)定的角度去解決問題。

現(xiàn)代社會是高度復(fù)雜的社會，經(jīng)濟(jì)和社會生活高度復(fù)雜，流動人口管理的復(fù)雜性指數(shù)非常高。首先，流動人口的數(shù)量和規(guī)模更加龐大，而且人口流動的誘因和訴求也更加多樣了，其中有經(jīng)濟(jì)性原因，也有權(quán)利性訴求，比如公共服務(wù)均等化等；其次，由于政府職能的專業(yè)化，流動人口的管理過程更加復(fù)雜，牽涉到公安、海關(guān)、勞動、計(jì)生、房管、城管執(zhí)法、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道以及社區(qū)等多層次多部門；最后，流動人口的管控與計(jì)劃生育工作、暫住人口登記、警務(wù)責(zé)任制、出租房管理、住宅物業(yè)管理、工商注冊登記、勞動用工管理等錯綜復(fù)雜地關(guān)聯(lián)在一起，比如居住證就牽涉到大量的福利要素，如社保、教育、就業(yè)、計(jì)生、技能培訓(xùn)、申領(lǐng)駕照等十?dāng)?shù)項(xiàng)福利。這些都要求更加精確、規(guī)范而復(fù)雜的管理。

特別值得指出的是，傳統(tǒng)社會的國家治理固然也要面對流動人口所造成的復(fù)雜性局面，尤其是由此產(chǎn)生的威脅政權(quán)穩(wěn)定的問題，但卻基本上不需要面對復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)和社會權(quán)利等問題?，F(xiàn)代社會的流動人口主要是經(jīng)濟(jì)性的，因此國家治理已經(jīng)基本上不需要面對可能威脅政權(quán)穩(wěn)定的問題，但卻必須要面對龐大數(shù)量的流動人口帶來的復(fù)雜的社會治安問題、人口管理制度所涉及的公民權(quán)利問題及其所包含的公平和正義問題，比如雖然國家已經(jīng)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，但戶籍制度所形成的權(quán)利不均衡仍然嚴(yán)重困擾著兩億多漂泊在城市中的人。這些無疑對現(xiàn)代國家提出了復(fù)雜的要求和巨大的挑戰(zhàn)。

五、 結(jié)論與思考

自古以來，中國都是一個人口大國。巨大的人口規(guī)模構(gòu)成了國家治理的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。流動人口的治理是國家治理的重要任務(wù)。流動人口的治理技術(shù)是國家治理技術(shù)的重要組成部分，在國家治理中發(fā)揮著重要作用。在國家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中，流動人口的管控技術(shù)及其政策選擇是考察國家治理的重要窗口，體現(xiàn)了國家治理的價值規(guī)范、技術(shù)水準(zhǔn)和操作規(guī)程。

隨著社會的發(fā)展，流動人口的性質(zhì)已經(jīng)有了巨大的變化，國家治理的理念和舉措也都有了重要的轉(zhuǎn)向。傳統(tǒng)社會的流動人口通常被看作是影響政權(quán)穩(wěn)定的破壞性因素，受到國家的嚴(yán)密警惕和提防，現(xiàn)代社會的流動人口則被視為經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展不可或缺的要素，需要國家提供相應(yīng)的服務(wù)。傳統(tǒng)社會推行的主要是以限制流動為主的管控措施，而現(xiàn)代社會則主要是圍繞秩序、安全和權(quán)利等來提供管理和服務(wù)。

流動人口的治理技術(shù)既有很大的延續(xù)性，也有顯著的轉(zhuǎn)變和升級?，F(xiàn)代社會生產(chǎn)力的發(fā)展把人口從土地上解放出來，給予流動人口廣泛的生存空間，民主和法治制度賦予人口流動以合法性和正當(dāng)性，公民權(quán)利觀念的確立要求國家承擔(dān)起更多的服務(wù)職責(zé)。這些因素共同推動了治理技術(shù)的轉(zhuǎn)型升級。其中最重要的是，壓制個人權(quán)利的做法逐漸被取消了，而更多將福利和服務(wù)融入治理技術(shù)中去。治理技術(shù)的轉(zhuǎn)向也呼應(yīng)并體現(xiàn)了社會價值觀念的嬗變。

當(dāng)然，國家治理所面對的情境和問題都是不一樣的，治理技術(shù)有其各自的邏輯，也有各不相同的效用。在社會關(guān)系和利益格局比較簡單的傳統(tǒng)社會中，保甲制度和連坐制及其運(yùn)行機(jī)制是有效的，而且已經(jīng)發(fā)揮了國家治理的巨大作用，其積極作用是不容否認(rèn)的。雖然保甲制度和連坐制已經(jīng)不復(fù)存在，但其管控流動人口的分權(quán)策略、權(quán)力下沉和社會自我管理等機(jī)制卻是有適應(yīng)性和普適性的，事實(shí)上現(xiàn)代社會的網(wǎng)格化管理就不同程度地包含了這些元素。

最后，國家治理是一盤很大的棋，也是一局很復(fù)雜的棋。治理技術(shù)多種多樣，五花八門，涉及國家治理的各個領(lǐng)域，各個環(huán)節(jié)。本研究主要立足于古代社會流動人口管控的措施來管窺國家治理技術(shù)的演進(jìn)，從而更好地理解現(xiàn)代國家治理的情景、問題、方法和策略。這只是一個理論上的嘗試，存在很多不足，很多問題還需要繼續(xù)深入的探討*感謝劉夢雨同學(xué)為本文所做的文獻(xiàn)搜集和資料整理等工作。。

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■責(zé)任編輯：葉娟麗

The Evolving Logic of State Governance Technology： Taking the Practice of Mobile Population Management for Example

HanZhiming

(Nanjing University of Information Science & Technology)

The population mobility is a normal phenomenon of societies,and is the result of the economic and social development.The mobility of population provides the human resource for economic and social development,but it also causes realistic problems related to livelihood,social inclusion,crime,etc.Controlling the mobility of population is an important task of state governance,and at the same time,a window for exploring the value and the technology of state governance.Practice of mobile population management also means a vast visibility,which indicates a straightforward,broad and complex effect towards social public lives.This paper mainly focuses on the evolving logic of state governance technology through the practice of mobile population management,bases on the history of mobile population control in traditional society in China,and summarizes the basic measures—mainly including strict restriction,registration,emplacement,remedy,etc.—to control the mobile population.In the end,this essay summarizes four kinds of state governance technologies.Based on that,this essay develops four kinds of related modes according to the aims of state governance,that is,immobility-bundle technology,clarify-measurement technology,order-absorption technology and harmless-control technology.These different governance technologies together serve the aim of controlling the mobile population from different perspectives.By examining the history of the practice of controlling mobile population,we can find the inner logic of the evolution of state governance technology.It shows that,as the transformation of social value and state demands proceeds,governance technology may survive or be abandoned.Due to the sophistication and especially the digitalization of governance technologies,Governance technology tends to promote the quality of public service and welfare.The governance technologies and their applications are becoming more and more complex.In particular,they should face up to the complex economy and rights problems.The evolution of Governance technology actually is the outcome of complex interaction of politics and economic and concept etc.The originality of this research lies in clarifying the changes of the practice of mobile population management and better understanding the normality,dynamic and complexity of state governance technology through the analysis of the technology of mobile population management.

governance technology; mobile population; state governance; traditional ancient society; modern society

10.14086/j.cnki.wujss.2017.05.011

D035;C92

A

1672-7320(2017)05-0106-11

2017-03-14

國家社會科學(xué)基金青年項(xiàng)目(15BZZ036)

■作者地址：韓志明，南京信息工程大學(xué)氣候變化與公共政策研究院，天津師范大學(xué)政治文化與政治文明建設(shè)研究院，天津師范大學(xué)政治與行政學(xué)院；南京 210044。