莊怡然

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日本警察改革的歷史演進與啟示

莊怡然

（中國人民公安大學 北京 西城區(qū) 100038）

以《警察改革綱要》的制定為標志的日本警察改革始于2000年，一直延續(xù)至今，這是日本警察警務理念及對內(nèi)對外管理職能的一次重要革新。本文著重探討了日本警察改革的歷史演進過程，分析日本警察改革政策的基本特點和走向，希望通過這些分析為我國的警務改革提供一些借鑒和參考。

日本警察改革；歷史演進；啟示

上個世紀90年代，日本警察接連發(fā)生負面新聞，使日本國民對警察的信賴感迅速降低。為改變這種情況，2000年3月，基于日本國家公安委員會的要求，日本警察舉行了警察革新會議，同年7月13日，日本警察向日本國家公安委員會提出了《有關警察革新的緊急建議》，日本國家公安委員會及警察廳依據(jù)這一建議，于同年8月制定了《警察改革綱要》，其成為日本警察改革的開端。此后，日本警察廳又先后頒布了《警察改革的政策推進》（2005年）、《警察改革政策的深化方針》（2010年）、《貫徹警察改革精神的政策》（2012年），不斷推進日本的警察改革。

一、日本警察改革的歷史演進

（一） 起步階段——以《警察改革綱要》為標志

《警察改革綱要》的主要內(nèi)容由四部分組成：一是確保警察行政的透明度、強化警察行政的自凈能力；二是確立“為國民服務的警察”；三是構建回應新時代要求的警察；四是人作為支撐警察活動的基礎，強化人力管理。其內(nèi)容既包括警務理念的革新，也包括警察隊伍管理的改革，可以說是對日本警察改革全方位的探索。根據(jù)這一綱要，我們可以看出，此階段日本警察的改革重點及目標是：

1. 確保警察行政的透明度、強化警察行政的自凈能力

首先，為確保日本警察行政的透明度，滿足民眾對于警務的知情權，日本警察部門強調(diào)履行對其國民的說明責任。具體而言，日本警察在公布有關警察部門的施政方略、訓令、通知的同時，要求推進日本都道府縣警察的情報公開。其次，針對日本國民對日本警察履職過程中的申訴，日本警察創(chuàng)設書面申訴制度，構建處理申訴的體系，以組織的力量著力保證申訴得到適當?shù)奶幚?，并致力于日本警察履行職務不當或工作效率不高行為的切實改善。再次，為保證日本警察內(nèi)部提高自凈能力，著力調(diào)整包括日本警察廳、管區(qū)警察局及都道府縣警察在內(nèi)的監(jiān)察體制，以實現(xiàn)對日本警察的嚴密監(jiān)察。最后，通過保證日本公安委員會對日本警察的監(jiān)察核查機能，從而確立日本公安委員會的輔助體制，進而充實激活日本公安委員會的管理能力。

2. 確立“為國民服務的警察”理念

首先，為恰當應對與日本居民的會談以達到將犯罪防患于未然的目的，日本警察重點對安全會談員的配置進行體制調(diào)整，并貫徹對安全會談員的教育，同時強化與相關機關的合作。而為了保證告訴、告發(fā)案件的迅速處理，日本警察通過增加日本地方警察官人數(shù)以保證充足的警員應對配合告訴、告發(fā)案件。于此同時，培養(yǎng)日本警察執(zhí)行職務的責任感，并設置日本警察署協(xié)議會，使日本國民的要求意見得到有序表達，并確保日本警察把握民意并對其進行真誠的回應。其次，日本警察為消除日本國民對社會的不安全感，著重強化其警察活動，致力于保證社會治安。再次，為減少日本犯罪受害人二次遇害的情況，日本警察從各個角度充實對犯罪受害人的支援政策，具體包括擴充犯罪受害人給付制度和推進制定支援犯罪受害人的詳細規(guī)定。最后，重新評估現(xiàn)有成績，對安全會談政策、受害人支援政策、受害人保護政策的業(yè)務進行適當評價。

3. 構建回應新時代要求的警察

隨著日本社會的發(fā)展，黑社會組織以外的組織犯罪、高科技犯罪、跨地域犯罪日益猖獗，但日本警察對這種新的犯罪形勢應對不足，而在《有關警察革新的緊急建議》中也指出日本警察“對時代的變化應對能力不足”的問題。日本警察為回應新時代的要求、保證社會治安，在強化對以上犯罪的打擊的同時也致力于確保安全快捷的交通。

4.強化人力資源管理

首先，日本警察改革重視警察官強悍的執(zhí)行力的同時也強調(diào)警察官個人資質(zhì)的提升，因而《警察改革綱要》中提出以下舉措：充實日本警察教育、重新評價日本警察人事管理、確保選用優(yōu)秀人才并積極選用女性警察官。其次，基于人員配置合理化的角度，重新評價現(xiàn)有的人員設置及人員任用，并運用IT技術手段提高工作效率。再次，在強化日本警察活動的同時，為配合工作需要，增加日本地方警察官的計劃人數(shù)。最后，通過改善從事繁重勤務的日本警察職員待遇、完善日本警察表彰獎勵規(guī)范、改進與績效相適應的晉升薪酬制度，不斷促進日本警察組織產(chǎn)生活力。[1]

（二） 推進階段——以《警察改革的政策推進》為標志

在日本警察改革實施5年后，日本警察執(zhí)行預算不當?shù)陌讣嗬^發(fā)生，日本警察違法案件并沒有減少，且治安形勢依然相當嚴峻。為強化警察組織內(nèi)部管理，改善社會治安，日本國家公安委員會及警察廳于2005年頒布《警察改革的政策推進》，立足于《警察改革綱要》的制定，持續(xù)推進日本警察改革。

1. 落實并充實《警察改革綱要》

針對《關于警察改革推進的綜合評價書》（2005年12月）中所指出的改善事項，日本警察應探尋其改革策略，貫徹落實《警察改革綱要》中所載施策方針，并將綱要內(nèi)容充實完善。

2. 恢復治安

日本警察在警察改革過程中，協(xié)同相關組織團體，共同致力于治安的恢復。雖治安的統(tǒng)計指數(shù)有所改善，但因兒童被害的案件頻發(fā)、以黑社會組織為首的組織犯罪愈演愈烈，日本國民的不安感并沒有消除。另外，國際恐怖組織活動的盛行與交通事故的高發(fā)也對日本治安提出了挑戰(zhàn)。為使日本國民切身體會到治安的恢復，日本警察將抑止犯罪和防止事故作為工作重點，準確應對治安形勢的變化。

3. 以干部為首的職員意識改革

為保證日本警察改革的不斷推進，以干部為首的日本警察職員將警察改革精神貫徹始終是不可或缺的。但因日本警察流動性增大，為保證警察改革精神不被淡化，警察改革特別強調(diào)應抓住學校教育、職場教育等一切機會，不斷推進以干部為首的職員意識改革。特別針對《有關警察革新的緊急建議》中所指出日本警察的問題：“封閉性畏懼”、“難以接受日本國民批判意見的特質(zhì)”、“對時代的變化應對能力不足”，日本警察應促進以干部為首的警察職員反復自省，確保日本警察行政的透明性，自覺履行說明職責，保證日本國民的知情權，在把握民意的同時，真誠回應國民期待，并致力于對治安形勢的準確應對，確立為國民服務的警察。

4. 防止負面新聞的發(fā)生

日本警察改革推進過程中，有關日本警察執(zhí)行預算不當?shù)陌讣嗬^發(fā)生，概因監(jiān)管失察及日本警察職員缺乏財會管理意識，而日本警察職員的違法案件也并沒有杜絕。日本警察為保證日本國民的信任，必須防止負面新聞的發(fā)生，為此提出以下舉措：首先，確保財會管理的透明度并強化對其的監(jiān)察管理，其次，加強對日本警察職員財會管理的相關教育，再次，將監(jiān)察的重點置于防止違法案件的發(fā)生上，最后，嚴厲處分違法案件并促使日本警察干部擔負起管理監(jiān)督的責任。

5. 進一步充實強化公安委員會的管理機能及不斷驗證警察改革的推進狀況

日本國家公安委員會和都道府縣公安委員會在致力于進一步強化管理機能的同時，每年至少聽取一次來自日本警察廳、警視廳或道府縣警察本部關于警察改革推進狀況、研究課題、當前問題的報告，并不斷驗證警察改革的推進狀況。[2]

（三） 深化階段——以《警察改革政策的深化方針》為標志

日本警察改革推行10年之際，日本國家公安委員會及警察廳對10年間日本警察改革的效果進行政策評價，該綜合評價書在肯定警察改革成果的同時，也指出財會的處理失當與警察的違法案件并沒有杜絕。日本警察廳為進一步深化警察改革，于2010年頒布《警察改革政策的深化方針》。文件指出，作為“警察改革精神”具體化的每個政策并不是非常時期“改革”的一環(huán)，而是在日常推進改革的過程中更加深入貫徹警察改革精神的實踐。同時，確保日本警察準確應對新的治安形勢，將進一步提升治安水平作為日本警察的奮斗目標。

1. 檢驗都道府縣警察在警察改革方面所取得的成績

檢驗日本都道府縣警察在警察改革方面所取得的成績，需在參考日本全國警察改革的實施狀況和其他府縣所取成績的同時，檢查警察改革的精神是否已深入職員與組織。在檢查日本各都道府縣警察10年間所取得成績的基礎上，特別對認定為尚未合格的政策，分析其中的原因并探討今后的改善方案。

2. 基于警察廳和都道府縣警察的合作落實各項政策

日本警察應勿忘警察改革政策的宗旨，并注意不要將政策實施流于形式，深入貫徹落實警察改革。在日本警察廳所管部局與都道府縣警察的通力合作的基礎上，促使警察改革政策達到最佳效果。

3. 深入貫徹警察改革精神的策略

為使警察改革精神內(nèi)化于日本警察組織，所有警察職員都應深入理解警察改革的經(jīng)過與宗旨，深入貫徹警察改革精神。

4. 將政策的實施情況適時適當?shù)叵蚬参瘑T會匯報

日本警察應將政策的實施情況適時適當?shù)叵蚬参瘑T會匯報，并接受檢驗。[3]

（四）全面實施階段——以《貫徹警察改革精神的政策》為標志

自2010年之后，日本全國的違法案件有增多的趨勢，而且出現(xiàn)了日本警察署干部有組織隱瞞違法案件的情況，總體而言，日本警察應對能力仍顯不足。由此可見，“警察改革精神”并沒有得到深入貫徹。為改變這種情況，日本警察廳于2012年頒布《貫徹警察改革精神的政策》，旨在確保日本國民的信任及維護社會治安。

1. 確立回應受困于被害不安人們的警察

（1）迅速準確地應對警察安全會談、事件會談

首先，確保警務部門方面警察安全會談的受理與檢查業(yè)務的實施。具體而言，為保證對會談的有序應對，日本都道府縣警察方面應將受理警察安全會談的部門及支援會談者的部門從案件處理部門分離出來，另在相應部門設置綜合窗口。如果安全會談是亟需解決的情況，可直接越級對日本警察署長報告。而且，警察安全會談的受理部門今后可檢查案件移轉(zhuǎn)到各部門之后的進展狀況，以確認案件處置是否遲緩，同時對會談者進行事后支援。

其次，調(diào)整會談情報管理系統(tǒng)。為確保日本警察本部長、警察署長能夠時刻掌握警察安全會談的情況，做到準確指揮應對，日本各都道府縣警察應調(diào)整會談情報管理系統(tǒng)，保證情報能夠準確反映至上級，同時對管理系統(tǒng)進行充實完善。另外，雖然日本警察情報管理系統(tǒng)收集各都道府縣警察會談的相關信息，并試圖將其情報共享至全國，但日本警察署只能依賴于日本警察本部詢問具體情況，造成諸多不便，應對此進行改善。

（2）站在受害者的立場，迅速準確地受理應對受害申報、告訴告發(fā)

首先，積極回應受害者的要求，實現(xiàn)迅速準確地受理案件。日本警察應即時受理受害申報，即使受害者的受害申請已超出管轄范圍，也應即時受理，在這種情況下，如果受害者在多個都道府縣警察或警察署的管轄范圍都有遇害可能時，受理受害申請的警察署以及其他關聯(lián)警察署應共享情報、緊密合作。同時，為減輕受害者寄出受害申請的負擔，應重新審視受害申請的樣式，簡化申請程序。

其次，強化對跟蹤攝像案件受害者的支援。例如，跟蹤攝像案件起因為婚戀糾紛，后演變?yōu)楸┝κ录?，該種案件有急劇演變?yōu)橹卮笫录奈ｋU，日本警察應從預防受害程度加劇、防患于未然的角度出發(fā)，迅速準確地應對案件。如有必要警察署長應成立專案組，從組織上準確應對此種案件。

（3）加強應對女性受害者

首先，推進更加符合女性受害者心理狀態(tài)的對策。對于受害者是女性的業(yè)務（包括案件會談、受害申請的受理、情況聽取、受害者支援），調(diào)整相應體制，讓女性警察職員應對會談者，以滿足會談者的要求。為此，根據(jù)日本都道府縣警察的實際情況，應加強對會談者的支援，致力于體制構建，保證女性警察職員24小時在崗受理警察安全會談。

其次，推進女性受害者的相關教育。為適當應對女性受害者，日本警察應在深入理解其心理狀態(tài)的同時，加強有關女性受害者的教育（包括會談受理、事件處理、受害者支援等）。

（4）重新評價都道府縣警察業(yè)務運營的理想狀態(tài)

在日本都道府縣警察方面，重新評價業(yè)務管理方式，并重議警察本部、警察署的業(yè)務分擔及合作的方式。另外，在日本警察廳方面，為提高都道府縣警察的工作效率，應對其強化指導與支援。

2. 確保警察行政的透明性和強化警察行政的自凈能力

（1）強化防止違法案件的對策

首先，構建懲戒處分案件的情報共享制度。為實現(xiàn)將日本全國已經(jīng)發(fā)生的警察違法案件作為所有都道府縣警察教訓的目標，推進違法案件的防范對策，在日本警察廳及都道府縣警察之間構建違法案件情報共享制度，其中不僅包括案件概要，也涵蓋案件背景、原因及防范措施。另外，警察廳應每月將上月主要懲戒處分案件的分析結果向都道府縣警察傳達。其次，推進回應國民心聲的業(yè)務改革。日本警察應積極應對來自國民的申訴，認真聽取來自警察署協(xié)議會的意見建議。

（2）深入調(diào)查、徹底檢查

為保證對日本警察違法案件的深入調(diào)查、徹底檢查，在下一步的改革中應致力于監(jiān)察部門體制的擴充，提高該部門的獨立性。同時引入日本公安委員會能夠直接聽取居民或?qū)＜乙庖姷闹贫龋訌姽参瘑T會的監(jiān)督管理職能，為此，日本警察應適當向公安委員會報告。

（3）為根除有組織隱瞞違法案件所采取的對策

首先，充實對日本警察署長及副署長的支援體制。特別是對輔佐警察署長、監(jiān)督指導署員的副署長，為保證其能夠?qū)κ饐T的違法案件防患于未然、順利管理運營警察署業(yè)務，各部門（包括監(jiān)察部門）都應加強對副署長的支援。其次，實現(xiàn)日本都道府縣警察本部的辭職確認手續(xù)。對因自身情況辭職的日本警察，日本都道府縣警察本部人事?lián)斂菩鑼ζ湔鎸嵡闆r進行調(diào)查，確認無誤后方可離職。

（4）徹底防止處理物證、文書的違法案件

首先，嚴格管理物證，實現(xiàn)搜查文書合理化。根據(jù)日本都道府縣警察的實際情況，推進將長期保管物件集中于日本警察本部管理的倉庫統(tǒng)一管理的方式，同時積極歸還不必要保存的證據(jù)物件，減輕物證保管的負擔。并且重新評價物證查點方式，在高效查點作業(yè)的同時，將物證丟失的危險降到最低。此外，實現(xiàn)搜查文書的合理化。其次，貫徹“證據(jù)”重要性的相關教育。在日本警察入職教育、升職教育、職場教育中，都加強有關證據(jù)重要性的講授。最后，強化對地域警察方面的業(yè)務管理及指導支援。日本警察廳對日本地域警察官處理的案件進行相應的業(yè)務管理并對其強化指導支援，同時貫徹對搜查資料的檢查制度，另外根據(jù)地域的治安情況正確評價地域警察的業(yè)務。

3. 因人是支撐警察活動的基礎，強化人力資源管理

（1）推進警察職員使命感與榮譽感的育成政策

首先，提高日本警察對保護受害者及國民的使命感與榮譽感。在日本警察的各種教育中，使其直接聽取受害者的想法，感受國民對其的信任，培育日本警察的使命感與榮譽感。其次，基于正確的業(yè)績考評推進表彰與贊揚制度。從日本警察職員對國民及社會安全保障的貢獻度出發(fā)，正確評價警察業(yè)績，構建表彰、贊揚的體系。最后，重新評價有關警察服務的規(guī)則。重新檢驗有關日本警察職員服務的規(guī)定，改正或廢止與近年交通通信不相稱或失去必要性的條款。

（2）重新評價警察官的采用方式及擴大女性警察官的采用任用

為構建日本女性警察24小時在崗的警察安全會談受理體制，包括女性搜查官在內(nèi)的女性警察官的職業(yè)領域得到進一步擴大，現(xiàn)在日本各都道府縣提前制訂了《擴大女性警察官采用任用的計劃》。

（3）做為職務執(zhí)行中核心力量的干部（警部、警部補）的資質(zhì)提升

在日本警察的下一步的改革中，嚴格警察職員晉升管理，并針對中堅干部的業(yè)務管理能力強化教育。

（4）推進警察組織的溝通對策

首先，進行休閑娛樂時制訂注意事項。休閑娛樂能夠有效恢復職員精神、活躍組織氛圍，日本勞動安全衛(wèi)生法第70條也有相關規(guī)定，為此日本都道府縣警察為保萬全，規(guī)定警察休閑娛樂期間的注意事項。其次，推進能夠增強職員間情感紐帶的溝通對策。確保日本警察職員保持高昂士氣充分發(fā)揮能力，營造警察職場的良好氛圍。最后，為消除職員生活及未來規(guī)劃所帶來的不安困擾，積極推進支援對策。進一步運用日本警察的生活會談制度，完善對日本警察職員的支援體制。[4]

二、 結論與啟示

通過日本警察改革的歷史演進過程，我們可以得到以下啟示：

第一，強化對外服務職能與提高對內(nèi)管理水平是日本警察改革的主線，這條主線貫徹于改革始終，保證日本警察改革政策的連貫性與互補性，使其警察改革能夠持續(xù)深化。在改革的不同時期，雖然警察改革的側(cè)重點有所不同，但始終都在對主線內(nèi)容進行充實并促進各改革政策之間的交融，使日本警察改革的宗旨得以貫徹、改革精神得以實現(xiàn)。應該說，日本警察改革的連貫性與互補性是其警察改革不斷完善和改革體系最終建立不可或缺的基礎。

第二，日本警察改革在發(fā)展中不斷調(diào)整、變化與完善。隨著社會的發(fā)展與變化，治安形勢與警察組織內(nèi)部不斷迎來新的挑戰(zhàn)，與之相適應，日本警察改革的側(cè)重點有針對性地進行遷移，以使改革的重心瞄準需要并著力解決突出問題。正因如此，不僅隨著日本警察改革的推進，改革內(nèi)容得以豐富與完善，而且產(chǎn)生了推進警察工作發(fā)展與隊伍自身建設的實際效能。

第三，日本警察改革特別強調(diào)警務理念的變遷，將“服務于民”的思想貫徹改革始終。首先，日本警察在促進警務公開滿足民眾知情權的同時，構建處理公眾申訴體系，使民意得到有序表達，并加強民眾對警務工作的監(jiān)督。其次，強化警務工作對公眾的制度保障與對民意的真誠回應，充分體現(xiàn)民意對警務的主導。最后，日本警察致力于維護社會治安以消除民眾的不安。由此可見，警務理念的革新可謂是日本警察改革的重中之重。

第四，日本警察改革高度重視人力資源管理，將其作為改革的重要內(nèi)容。通過強化人力資源管理的錄用、開發(fā)、激勵、保障等多種職能，日本警察實現(xiàn)對人力資源管理的全方位改革，以確保人力資源的最優(yōu)配置并保證人力資源最大限度的發(fā)揮。

第五，日本警察改革通過多維度制度設計才得以實現(xiàn)。一方面，日本警察改革在重視警察組織內(nèi)部監(jiān)察的同時，也不斷強化日本公安委員會的監(jiān)督核查功能，加強日本公安委員會在外部對日本警察組織的制約平衡。另一方面，日本警察改革在完成制度框架的制定之后，立刻強化對日本警察職員的意識改革，由表及里、層層深入地推進日本警察改革的實行。可以說，多維度的制度設計是日本警察改革制度得以建立的關鍵。

[1]日本警察廳(2000).警察改革綱要[EB/OL].[2017-02-27]. http://www.npa.go.jp/kaikaku/youkou.pdf.

[2]日本警察廳(2005). 警察改革的政策推進[EB/OL].[2017-02-27]. http://www.npa.go.jp/seisaku/soumu10/20051228.pdf.

[3]日本警察廳(2010).警察改革政策的深化方針[EB/OL].[2017-02-27].http://www.npa.go.jp/pdc/notification/kanbou/soumu/soumu20100902-1.pdf.

[4]日本警察廳(2012).貫徹警察改革精神的政策[EB/OL].[2017-02-27]. http://www.npa.go.jp/pressrelease/jinji/20120809_kouhou2.pdf.

責任編輯：韓麗萍

2017-10-02

莊怡然（1992-）女，蒙古族，中國人民公安大學2015級公安學專業(yè)碩士研究生。研究方向：公安管理學。

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1009-4601（2017）06-0067-05