烏日圖

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蒙古族蘇木經(jīng)濟社會發(fā)展中所面臨若干問題的思考——以呼倫貝爾市陳巴爾虎旗東烏珠爾蘇木為例

烏日圖

（呼倫貝爾學院歷史與民族文化學院 內(nèi)蒙古 海拉爾 021008）

《蒙古族蘇木生產(chǎn)經(jīng)濟變遷調(diào)查——以呼倫貝爾市陳巴爾虎旗東烏珠爾蘇木為例》課題組對陳巴爾虎旗東烏珠爾蘇木主要領(lǐng)導、各嘎查長、牧戶、工商專業(yè)戶進行了多次深度采訪，也收集到了大量的問卷調(diào)查資料、檔案資料、統(tǒng)計資料等第一手資料，通過這些活動了解了東烏珠爾蘇木乃至陳巴爾虎旗經(jīng)濟社會發(fā)展過程所取得的不俗的成績，同時也了解到在發(fā)展過程中存在的一些問題和深層次的矛盾，這些問題和矛盾值得深思，課題提出一些相應的對策，愿為地方領(lǐng)導決策和謀劃地方經(jīng)濟社會發(fā)展，提供一些參考。

牧區(qū)經(jīng)濟社會；發(fā)展；面臨的問題；思考

一、生態(tài)保護與畜牧業(yè)發(fā)展的矛盾

東烏珠爾蘇木的經(jīng)濟主體是畜牧業(yè)，畜牧業(yè)生產(chǎn)是牧民收入的主要來源。但是，隨著畜牧業(yè)規(guī)模擴大，與保護草原生態(tài)的矛盾日益突出，直接影響牧民持續(xù)增收和區(qū)域生態(tài)安全建設(shè)，也影響內(nèi)蒙古亮麗風景線建設(shè)。雖然近年來，國家和地方政府不斷加大草原生態(tài)建設(shè)投入力度和畜牧業(yè)補貼力度，當?shù)卣膊扇×私?、輪牧，防沙治沙，修復植被等政策，對緩解草原生態(tài)退化、改善牧民生產(chǎn)條件起到一定的作用，但生態(tài)保護與畜牧業(yè)發(fā)展的矛盾依然存在，還沒有得到根本解決，需要國家對牧民、牧業(yè)、牧區(qū)“三牧”給予更多的支持。

（一） 制約“三牧”發(fā)展的主要矛盾和根本性問題尚未得到有效解決

陳巴爾虎旗以及東烏珠爾蘇木畜牧業(yè)發(fā)展面臨的一些薄弱環(huán)節(jié)和突出矛盾尚未得到根本解決，在一定程度上制約著牧業(yè)和牧區(qū)經(jīng)濟的快速健康發(fā)展，存在著急需解決的一些問題。

1. 生態(tài)保護與畜牧業(yè)發(fā)展的矛盾突出

為了實現(xiàn)既提高牧民收入又要改善生態(tài)環(huán)境的雙贏目標，該蘇木嚴格實行“草畜平衡”、“禁牧”制度，2013年禁牧一百萬畝，治理沙地1.5萬畝。雖然國家發(fā)放的草場補貼也增加了牧民的收入，但是牛奶、牛羊肉價格持續(xù)走低、連年干旱等諸多因素影響，現(xiàn)階段牧民基本依靠著增長牲畜頭數(shù)來相應增加收入，牧民收入難以持續(xù)增長。生態(tài)保護，畜牧業(yè)生態(tài)效益、經(jīng)濟效益、社會效益不能達到統(tǒng)一。

2. 畜牧業(yè)發(fā)展水平不高

主要表現(xiàn)在畜牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平不高，牧民，包括基層領(lǐng)導干部缺乏現(xiàn)代畜牧業(yè)經(jīng)營理念，缺乏畜牧產(chǎn)品深加工、畜牧產(chǎn)品附加值低等。雖然制訂和實施了優(yōu)惠政策，同時地方財政拿出一部分資金用在提質(zhì)提效等方面，鼓勵牧民向轉(zhuǎn)變生產(chǎn)經(jīng)營方式努力，比如加大了棚圈舍飼、打井灌溉、建立奶牛合作社等等，但是由于投入力度不夠，無法解決根本問題。

3. 牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)緩慢

東烏珠爾蘇木還有幾個嘎查沒有實現(xiàn)常電，水利投入也少，居住分散，水位低，人畜飲水困難。社會公共服務(wù)水平不高，新牧區(qū)規(guī)劃滯后和投入不足的問題比較突出。總之東烏珠爾蘇木牧業(yè)弱質(zhì)、牧民弱勢、牧區(qū)落后的整體面貌尚未得到根本改變。發(fā)展現(xiàn)代畜牧業(yè)，加快建設(shè)新牧區(qū)，實現(xiàn)全面小康社會任重道遠。

4. 牧民持續(xù)穩(wěn)定收入難度大

牧民增收渠道較窄，緊靠出售牛奶、牛羊肉等初級產(chǎn)品增收。因地理位置偏僻、居住分散、生產(chǎn)方式單一、生活習慣等原因，加上物價上漲、牛羊肉、牛奶價格低等因素，各項支出很高，還貸壓力大，收入差距越來越大，這些都影響了牧民收入的提高；假如國家草原補貼期限一旦到期，牧民收入又要減少。轉(zhuǎn)移進城牧民自身素質(zhì)低，就業(yè)技術(shù)技能不高，就業(yè)門路狹窄，增收難度大。

（二） 加快發(fā)展牧區(qū)經(jīng)濟的對策

1. 加大牧區(qū)社區(qū)建設(shè)力度

國家應加大資金投入，僅靠地方財政難以解決問題。應加大草原基礎(chǔ)設(shè)施投入（棚圈、水利、常電、交通等），提高抗災能力。

2. 繼續(xù)加大牧區(qū)各項補貼力度

研究草原牧區(qū)和牧民的生活生產(chǎn)的特點，加大補貼投入，擴大覆蓋面，加強草原生態(tài)保護力度，制定畜產(chǎn)品最低保護價，牧民收入穩(wěn)步提升。在強制執(zhí)行“草畜平衡”制度的前提下，國家應出臺相關(guān)的草原補償政策，制定長效機制，保證牧民的利益不受損失。補償可以按不同的類型草場畝產(chǎn)值測算。采取公益林補貼或者退耕還林項目補貼辦法制定標準和補貼年限來操作。加大良種補貼力度，恢復后備母牛補貼，帶動養(yǎng)畜戶養(yǎng)良種畜的積極性，促進畜牧業(yè)提質(zhì)提效，增加牧民收入。

3. 拓寬牧民增收渠道

采取各種方式，擴大牧民培訓范圍，加大培訓力度，使牧民認清當前“三牧”工作面臨的形勢，積極參加科學使用技術(shù)和就業(yè)培訓，提高自身素質(zhì)，掌握幾門技術(shù)技能，提高經(jīng)營畜牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化能力和上崗就業(yè)能力，盡量往二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，讓牧民享受城市文明的成果，提高其收入，改善其生活。

4. 加大宣傳引導工作

為了確保草原的可持續(xù)發(fā)展，充分調(diào)動廣大牧民草原保護的積極性，增強牧民的主人翁意識，實現(xiàn)生態(tài)好轉(zhuǎn)、牧區(qū)發(fā)展、牧民增收的目標，增加投入，大力推廣大劃區(qū)輪牧，使草原得到休養(yǎng)生息的時間，努力實現(xiàn)草原地區(qū)經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變。應盡快制定并實施超載減畜補貼、草場改良補貼、劃區(qū)輪牧補貼等政策，合理確定補貼標準，對實施禁牧、休牧、劃區(qū)輪牧的牧民實行直接補貼。

二、牧區(qū)退牧還草、保護草原生態(tài)工程實施的難度大

（一） 基礎(chǔ)設(shè)施投資偏大，牧民養(yǎng)畜成本高

退牧還草是恢復和保護草原生態(tài)必由之路。為此，必須使草原畜牧業(yè)從傳統(tǒng)的放牧方式轉(zhuǎn)變?yōu)樯犸暬虬肷犸暤纳a(chǎn)方式，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度：一是棚圈建設(shè)、水利設(shè)施建設(shè)、飼草料基地建設(shè)等，但是所需資金遠遠大于退牧還草資金，牧民無力承擔。這幾年隨著國家對牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入的加大，在一定程度上減輕了牧民的負擔，但由于歷史上牧民在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的欠賬太多，基礎(chǔ)設(shè)施還十分薄弱。據(jù)東烏珠爾蘇木白音烏拉嘎查領(lǐng)導講，最近2年，牧民打一口機井，大約花掉3-5萬元，其中牧民自己拿出1-1.5萬元，其余的由國家進行補貼；建設(shè)永久性棚圈也有一定數(shù)量的補貼，購買農(nóng)機也有補貼。但即使是這樣，很難在短期內(nèi)從根本上改變牧民傳統(tǒng)的畜牧業(yè)生產(chǎn)方式。二是由于基本上靠天養(yǎng)畜，雨水充沛的年份，大部分牧戶可以自己解決所需的牧草，但是遇上干旱少雨或者遇到大雪災，飼草就不能滿足所需。這就需要從外地購買飼草。在休牧期間，飼草不足的牧戶需要到外面購買，在飼草款的支付上政府補貼一半，牧民支付另一半。僅此一項就花掉了牧民相當多的積蓄。三是養(yǎng)畜飼草落實形成難點。休牧靠牧民長期購買飼草的辦法不現(xiàn)實，地方政府為了休牧政策有可持續(xù)性，大多采取以戶為單位進行飼料基地建設(shè)，就是允許每戶在承包草原上開一塊80畝左右的人工飼草耕地。但由于基礎(chǔ)設(shè)施投入偏大導致牧民生活水平下降，據(jù)東烏珠爾蘇木書記介紹，該蘇木牧民貸款額在3000萬元左右，還本付息壓力非常大。同時，由于是先禁牧休牧后補資金，在一定程度上直接影響了廣大農(nóng)牧民退牧還草和禁牧休牧的積極性，有的牧民甚至是只有休牧其名，沒有禁牧休牧其實，很難達到禁牧休牧的真正目的。

（二） 劃區(qū)輪牧涉及牲畜遷徙問題，在途中增加支出負擔

在采訪白音烏拉嘎查達呼德爾楚魯時他深有感觸地說，他們嘎查牧民在夏季轉(zhuǎn)場到公用牧場放牧很難，主要原因就是草場承包到戶后，并且在劃分草場的時候，每戶的草場都是南北向細長條狀，要路過的草場不僅是一家的，而是有好幾家的草場，要交好幾份費用做牛羊啃食草場的補償，否則不讓在自己的草場過。所以這個問題的解決，只能等到第三輪草場承包，現(xiàn)階段根本無法妥善解決。這給退牧還草政策的實施又增加了難題。

（三） 牧民在退牧還草建設(shè)中面臨的金融貸款難、利率高的問題

在實施退牧還草建設(shè)過程中商業(yè)銀行直接信貸少，間接投入也不多，牧民貸款難且資金額度小、期限短、利率高。最高額度不到10萬元，一般都是3-5萬元，基本都是半年期，利率也相對高。牧民貸款一般以草場承包經(jīng)營證書做擔保，有一定的風險，一旦不能及時還貸款，就有失去操場的風險。為了及時還款，只好把當年的羊羔當年出售，價格上不去，收入減少。這些都不利于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、草原保護和牧民收入的提高。

（四） 地方財政配套資金到位不及時，影響退牧還草建設(shè)項目的質(zhì)量和進程。

牧區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平低，屬于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，地方財力不足。因此勢必延誤退牧還草工程進度，而且由于施工單位需要墊付大量的建設(shè)資金，施工積極性和材料的選購質(zhì)量也必然受到影響，從而使建設(shè)項目實際效果與預期目標相差甚遠。

（五） 草場載畜量逐年下降，而牲畜數(shù)量超載，退耕還草投入緩慢無法趕超草場退化的速度

牧區(qū)各級政府雖然也在逐年加大退牧還草的資金投入力度，但是由于呼倫貝爾草原連續(xù)幾年干旱少雨，嚴重影響了草原生態(tài)。加上過度的超量載畜、超量打草、非法挖藥材人員的增多等影響，仍然無法抵御草原的退化、沙化的速度。

三、對上述問題的對策建議

（一） 建議制定草原生態(tài)保護區(qū)的分級分類標準，以此為依據(jù)制定生態(tài)保護措施、條例及實施程序，加大草原生態(tài)保護執(zhí)法力度

黨和政府非常重視生態(tài)文明建設(shè)，提出了“五位一體”的發(fā)展理念。國務(wù)院頒發(fā)了生態(tài)文明建設(shè)的重要決定，標志著生態(tài)文明建設(shè)將要步入新的歷史階段。陳旗政府應對該旗生態(tài)惡化、脆弱包括東烏珠蘇木在內(nèi)的幾個重沙化區(qū)實行嚴格的無限期禁牧。加強草原生態(tài)環(huán)境建設(shè)，減少放牧，發(fā)展舍飼圈養(yǎng)，合理劃分禁牧休牧草場界線，依法調(diào)解牧民利益等，制定出有效措施和長效機制。盡快制定法規(guī)，實施科學的休牧制度。與此相應，加強草原監(jiān)理隊伍的建設(shè)。

（二） 增加退牧還草投入，落實退牧還草補貼，加大草原基礎(chǔ)設(shè)施投資力度，為實施退牧還草的牧民生產(chǎn)生活提供保障

設(shè)立退牧還草專項資金，對實施退牧還草的牧民重點支持，并逐年加大其投資力度。充分調(diào)動各方面的積極性，廣辟資金來源。對牧戶草地圍欄、草料加工機械、倉儲設(shè)施、棚圈、水井等投資成本較高的基礎(chǔ)設(shè)施予以適當補貼，提高牧民進行生態(tài)建設(shè)的積極性。從補貼資金中專門開辟轉(zhuǎn)場牲畜啃食費用，減少牧民的損失，合理解決牧民轉(zhuǎn)場放牧的問題。與此同時，要有效監(jiān)督牧民使用退牧還草補貼在草原生態(tài)保護中的使用情況，正確引導牧民資金的正確使用，促進牧業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。

（三） 搞好金融服務(wù)，積極支持退牧還草建設(shè)

一是政府要發(fā)揮人民銀行的領(lǐng)導作用，把退牧還草建設(shè)納入生態(tài)文明建設(shè)的范圍，適度增加對退牧還草的貸款力度，并適當延長貸款還款期限，使之與牧業(yè)生產(chǎn)特點和退牧還草建設(shè)相匹配。二是金融機構(gòu)要提高服務(wù)意識，充分認識國家對生態(tài)文明建設(shè)的重視，充分認識支持生態(tài)環(huán)境建設(shè)的必要性，正確處理近期經(jīng)營目標和長遠發(fā)展方向的關(guān)系。三是農(nóng)村信用銀行要堅持為“三牧” 服務(wù)的方針，發(fā)揮牧區(qū)主力軍的作用，以多種形式、多種條件增加對牧民在建設(shè)棚圈、水利設(shè)施建設(shè)、飼草基地建設(shè)等與退牧還草建設(shè)有關(guān)項目的信貸投入。四是建議國家對牧民退牧還草建設(shè)貸款給予適當?shù)睦钛a貼，減輕牧民的經(jīng)濟壓力。

（四） 加強對牧民的技術(shù)培訓，轉(zhuǎn)變經(jīng)營理念。

牧業(yè)管理部門要經(jīng)常了解牧民退牧還草政策的執(zhí)行情況和牧民的訴求，組織牧民進行技術(shù)培訓，提高牧民的牧業(yè)經(jīng)營技能，使廣大牧民盡快適應舍飼半舍飼這種集約型的飼養(yǎng)方式。

（五） 正確處理退牧還草建設(shè)利益關(guān)系，重點推進退牧還草建設(shè)工作。

陳旗政府要從經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，正確處理好經(jīng)濟建設(shè)近期和長遠利益的關(guān)系，充分認識退牧還草建設(shè)的重要性，加大對草原的保護力度。在資金分配上，要向退牧還草建設(shè)工程上傾斜，增加對退牧還草建設(shè)的資金投入，確保地方政府配套資金足額及時到位，使退牧還草建設(shè)項目順利實施，為經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

（六） 大力發(fā)展牧區(qū)非牧產(chǎn)業(yè)，建立新的經(jīng)濟增長點，緩解草原壓力，持續(xù)鞏固退牧還草成果。

東烏珠爾蘇木境內(nèi)水草豐美，交通比較便利，文化遺跡較多，民族文化底蘊較厚，適合發(fā)展旅游業(yè)、傳統(tǒng)奶制品加工企業(yè)等，來彌補退牧還草帶來的經(jīng)濟損失。

希望當?shù)仡I(lǐng)導，針對以上問題，認真思考和調(diào)研，采取切實有效的政策措施，加快社會主義新牧區(qū)建設(shè)的步伐，讓牧民早日實現(xiàn)全面小康生活的美好愿望。

[1]陳巴爾虎旗史志編纂委員會.陳巴爾虎旗志[M].海拉爾：內(nèi)蒙古文化出版社，1998.

[2]呼倫貝爾盟檔案史志局編.新時期農(nóng)村牧區(qū)變革（呼倫貝爾盟卷）[M].呼和浩特：內(nèi)蒙古人民出版社，1999.

[3]莫希格.陳巴爾虎畜牧業(yè)[M].海拉爾：內(nèi)蒙古文化出版社，2001.

[4]陳巴爾虎旗統(tǒng)計局編制[Z].陳巴爾虎旗統(tǒng)計年鑒（1946-2008）內(nèi)部資料.

[5]陳巴爾虎旗政府工作報告[R].（2001-2013年）.

[6]東烏珠爾蘇木政府工作報告[R].（2011-2013）.

[7]本課題組的問卷調(diào)查資料[Z].2014.

[8]東烏珠爾蘇木檔案資料[Z].2011-2014.

[9]陳旗黨校.陳巴爾虎旗新牧區(qū)建設(shè)調(diào)研報告[J].理論與調(diào)研，2010（01）.

責任編輯：烏曉梅

F127.126

A

1009-4601（2017）06-0023-04

2017-10-19

烏日圖(1964-)，男，蒙古族，呼倫貝爾學院歷史與民族文化學院教授，博士；呼倫貝爾學院歷史與民族文化學院院長；呼倫貝爾學院歷史與民族研究院副院長；呼倫貝爾學院社科聯(lián)副主席。研究方向：蒙古歷史文化及呼倫貝爾史。

“內(nèi)蒙古民族文化建設(shè)工程”之“蒙古族蘇木經(jīng)濟變遷調(diào)查——呼倫貝爾陳巴爾虎旗東烏珠爾蘇木為例”，批準號為MZWHD2014-030.