聶 飛

（洛陽師范學院，河南 洛陽 471934）

·公共管理研究·

農村留守家庭離散的制度環(huán)境與治理之道

聶 飛

（洛陽師范學院，河南 洛陽 471934）

制度環(huán)境是農村留守家庭離散形成的外生變量，只有明確制度環(huán)境才能更深刻地理解農民的行動邏輯，從而更為理性地探尋農村留守家庭離散的制度根源。非均衡的制度環(huán)境不僅是城鄉(xiāng)巨變的根源，更是農民離土離鄉(xiāng)的動因。在城鄉(xiāng)二元結構下城市與農村形成了巨大的鴻溝，社會化小農不得不遵從先在結構的安排走出土地、走向城市，但單向的城鎮(zhèn)化使得農民難以實現(xiàn)舉家遷移，農村形成了數量龐大的留守群體，大量農民家庭被迫離散。治理留守家庭離散要從制度入手，通過制度供給來改變“舊秩序”的不公平與落后，制度變遷方式由“帕累托改進”轉向“卡爾多-希克斯改進”；以“四化”同步戰(zhàn)略為主線，推進舉家遷移市民化與農村城鎮(zhèn)化并重；政策制定更多地考慮家庭維度；增強公共政策的性別意識。只有這樣才能真正終止留守家庭的非常態(tài)生存方式，讓農民享受到體面、有尊嚴的勞動和幸福的生活。

制度環(huán)境；留守家庭；城鄉(xiāng)二元結構；制度變遷；農村城鎮(zhèn)化

一、問題的提出

全國農民工監(jiān)測調查報告顯示，2009年至2014年間，在外出務工農民工中舉家外出農民工的比例平均保持在20%左右。這意味著接近八成的農民工家庭處于分離狀態(tài)。這一方面說明勞動力轉移是以個人轉移為主，是一種職業(yè)轉移而非以定居為目的的轉移，另一方面也顯示農民工市民化程度不高，大部分仍處于“半市民化”狀態(tài)。如此的遷移模式帶來的結果是大量農村家庭處于離散狀態(tài)，農村產生了數量龐大的留守群體。這種離散的家庭狀況不僅使得家庭成員不得不“隔岸守望”，更對農村家庭功能、人倫人道造成了史無前例的沖擊，并逐漸演變?yōu)閲乐氐纳鐣栴}。

留守家庭離散并非是指家庭解體而是指家庭成員分散于不同的生活空間，過著一種分離的生活。為什么當前農村留守家庭離散呈現(xiàn)常態(tài)化？從表面看，農村留守家庭離散是農民家庭追求高收入的策略選擇。為了追求更高的經濟收入，丈夫外出打工、妻子與子女

留守農村，家庭被迫離散。但是從更深層面看，農村留守家庭離散則與制度環(huán)境的變遷密切相關。制度環(huán)境是一系列用來建立生產、交換與分配基礎的基本政治、社會和法律制度的規(guī)則[1]（P270）。從建國后到改革開放時期，城鄉(xiāng)分治的制度安排塑造出非均衡的制度環(huán)境，城鄉(xiāng)間的巨大鴻溝正是在此制度環(huán)境下形成的。制度設計上的“重工輕農”、“重城輕鄉(xiāng)”使得農村地區(qū)的經濟社會發(fā)展遠遠落后于城市地區(qū)，形成城鄉(xiāng)二元結構。農民在制度體系中處于次要和從屬的地位，單向城鎮(zhèn)化與城市導向的勞動力轉移政策使得農民不得不離土又離鄉(xiāng)，卻又很難平等地融入城市、完成市民化。農民家庭不得不過著分離的生活。農村留守家庭離散雖然始于家庭，但本質上卻是制度型塑的結果。在非均衡的制度環(huán)境下，農村居民無法與城市居民享受同等的基礎性社會公平和機會底線[2]，成為社會共同體中的附屬群體，農民家庭也不得不處于非常態(tài)的生存狀態(tài)——家庭離散。

二、先在結構下的農村與農民

1.城鄉(xiāng)二元結構成為中國經濟社會發(fā)展的典型特點

2013年11月15日，習近平同志在對《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》進行說明時指出:“改革開放以來，我國農村面貌發(fā)生了翻天覆地的變化。但是，城鄉(xiāng)二元結構沒有根本改變，城鄉(xiāng)發(fā)展差距不斷拉大趨勢沒有根本扭轉?！?/p>

國家統(tǒng)計局數據顯示，2014年我國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入28844元，扣除價格因素實際增長6.8%；農村居民人均可支配收入10489元，扣除價格因素實際增長9.2%[3]，我國農民收入增長“十一連快”，收入增幅已經連續(xù)五年超過城鎮(zhèn)居民[4]。雖然農村居民收入增長一直在追趕著城鎮(zhèn)居民收入增長，但實際上二者之間收入絕對差距卻在逐漸拉大。2000年城鎮(zhèn)居民的人均收入比農村居民高出近4500元，2005年高出7238元，2010年高出13190元，而2014年則高出18355元。城鄉(xiāng)收入差距處于相當高的水平，且這僅僅計算了貨幣收入的差距。與城市相比，農村在社會保障、就業(yè)、教育、衛(wèi)生、基礎設施等方面存在巨大鴻溝。如果將農村居民無法享受到的諸多社會保障與福利計算進去，城鄉(xiāng)居民的收入差距還將進一步拉大。有專家估算，我國目前城鄉(xiāng)間一次分配差距是3.1左右，如果經過城市的各種社會保障福利、公共服務等的轉移后，城鄉(xiāng)間差距可能擴大到5—6倍[5]。2014年我國居民收入基尼系數為0.469[6]，為十年的最低值。但是，城鄉(xiāng)收入差距依然較大。接近0.5的基尼系數可以說是一個比較高的水平。世界上基尼系數超過0.5的國家只有10%左右；主要發(fā)達國家的基尼系數一般都在0.24到0.36之間。2014年，按照2300元的扶貧標準計算，中國農村的貧困人口還有7017萬人[3]，如果參考國際標準，這個數量還會更大。這說明我國農村還存在數量龐大的貧困人口，農村的貧困狀況還比較嚴重。改革開放以來，伴隨著國家經濟的快速發(fā)展，城市居民的生活水平大幅提高，但農村生活水平還是相對落后。國家統(tǒng)計局數據顯示，2014年城鎮(zhèn)居民人均消費支出19968.1元，而同期農村居民人均消費支出僅為8382.6元，二者的差距是十分明顯的。農村居民在食品煙酒、衣著、居住、生活用品及服務、交通通信、教育文化娛樂、醫(yī)療保健等方面的消費支出均落后于城鎮(zhèn)居民[7]。農村居民的消費結構升級相對城鎮(zhèn)居民來說較慢，農村居民與城鎮(zhèn)居民生活質量存在一定差距[8]。

巨大的收入差距將中國社會分割為城市中國與農村中國兩個并存的社會狀態(tài)。城鄉(xiāng)二元結構成為我國經濟社會發(fā)展的典型特點。建國以來形成的城鄉(xiāng)二元結構時至今日并未消弭。城市高度發(fā)展，農村極度落后，城鄉(xiāng)間形成了巨大的鴻溝。農民流動正是在如此的制度環(huán)境下形成的。不管是建國后的固守農村，還是改革開放后的鄉(xiāng)城流動，都是在既已形成的城鄉(xiāng)二元結構下進行的。城鄉(xiāng)二元結構是從何而來，因何而生的呢？這對農民的行動邏輯產生了怎樣的影響？

2.城鄉(xiāng)二元結構使農民在博弈中從初始狀態(tài)就處于劣勢地位

只有制度結構達到均衡狀態(tài)才是最有效率的，而不合理的結構首先表現(xiàn)在制度結構的畸形發(fā)展，制度相互之間缺乏實際的平衡[9]（P120-182）。城鄉(xiāng)二元結構的形成與固化是非均衡制度過度發(fā)展的產物。建國后計劃經濟體制下的剛性制度安排（農產品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度、人民公社制、城鄉(xiāng)二元戶籍制度）固化了城鄉(xiāng)差距，犧牲農業(yè)、農村、農民的行為被制度和法律不斷增強、固化[10]。而改革開放后城鄉(xiāng)二元結構由于“級差式”的發(fā)展方式和“分離化”的改革措施①白永秀在《城鄉(xiāng)二元結構的中國視角：形成、拓展、路徑》中提出，“級差式”發(fā)展方式是通過拉大收入差距來激勵人們的致富欲望，從而刺激經濟發(fā)展的方式?！胺蛛x化”改革措施是指在前改革時代，有能力的人從一般人群中分離出來先富起來；擁有特殊資源的地區(qū)通過政策先富起來；與市場結合緊密的行業(yè)首先發(fā)展起來。而繼續(xù)發(fā)展。即使在國家強化實施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的今天，最大的發(fā)展差距仍然是城鄉(xiāng)差距，最大的結構性問題仍是城鄉(xiāng)二元結構[11]。在非均衡制度環(huán)境下城鄉(xiāng)被制度性分離甚至對立，城鄉(xiāng)差距不僅被固化，更被拉大，城市成為高地，而農村成為凹地。新制度主義下追求私利的人與以往研究有所區(qū)別，人更多是在一種不確定的環(huán)境下追求私利的，制度為個體提供了特定的限制或激勵，引導個體做出特定的行為選擇。農民外出務工行為并不是在確定環(huán)境、完全信息下進行的，而是遵循“制度—結構—行為”的模式展開，是制度安排下二元社會結構中的博弈。

在建國后的計劃經濟體制下，工農產品的相對價格被扭曲。不等價交換使得農村經濟衰弱，勞動力的流動在嚴格的戶籍管控下不得不被中止，計劃代替價格成為資源配置的唯一手段。國家主導下城鄉(xiāng)分割的制度安排內生出城鄉(xiāng)二元結構。改革開放后，制度的“慣性”和既定利益集團的阻撓使得城鄉(xiāng)二元結構難以消解。中國社會的結構化特征呈現(xiàn)明顯的二元性，形成利益向城市傾斜的社會結構。這是在國家非均衡制度安排下形成的，同時也成為農民行動選擇的“制度環(huán)境（背景）”。在城鄉(xiāng)二元結構中，城市居民與農村居民分別被嵌入到相應的位置中，這個位置決定了二者的行動選擇與行動領域，二者也習慣于在該結構下行動。在改革開放前，城鄉(xiāng)二元結構使得農民不得不固守農村，大量剩余勞動力難以轉移。改革開放后，農民按照城鄉(xiāng)二元結構的制度安排行動，即從農村流向城市，形成了我國勞動力轉移的基本規(guī)則。

西方國家勞動力轉移的“先在結構”表現(xiàn)為城鄉(xiāng)二元結構并不明顯或者處于剛剛失衡的狀態(tài)。國家制度安排對城鄉(xiāng)關系的影響較小，城鄉(xiāng)居民的行動博弈處于基本對等的地位。農民遷移的自由度較大，更多呈現(xiàn)為一種鄉(xiāng)城間的自由流動。反觀中國，以國家為中心的強制性制度安排形成的城鄉(xiāng)二元結構使農民在博弈中從初始狀態(tài)就處于劣勢地位，城鄉(xiāng)二元結構呈現(xiàn)為非對等性。這種不平等使得農民的自由遷移權難以實現(xiàn)，城鄉(xiāng)的巨大差距使得農民有且只有一種選擇——遵循城鄉(xiāng)二元結構的規(guī)則流動。所以農民追求私利的流動行為更多是一種有限理性選擇，行動與結果皆充滿復雜性。與其說農民是為利益而流動，不如說是農民在“先在結構”下的必然行為。農民很容易成為勞動力轉移中的最小受惠者甚至常常做出某種犧牲，如難以實現(xiàn)舉家遷移、務工面臨各種排斥與歧視等。“制度安排——城鄉(xiāng)二元結構——外出務工”是我國農民鄉(xiāng)城流動的特定邏輯。農民個體的理性必須遵從特定制度安排下的社會結構。城鄉(xiāng)二元結構的制度環(huán)境下，農民的行動選擇更多是被動的、受制約的，處于劣勢地位。

大概是這位阿姨把這些話傳給了婆婆，等阿姨們走了，婆婆拉著我的手感動地說：“孩子，以前媽做得不好，以后我們好好做家人?！蔽尹c頭。

3.在貨幣倫理取向下制度型塑的社會化小農家庭離散成為必然

傳統(tǒng)小農以土地和家庭作為生產與生活的中心，農民以自給自足的方式維持家庭的生存需求。他們的活動范圍很少超越村莊，農村是他們主要的行動情境。傳統(tǒng)小農更多體現(xiàn)了小農理論中生存小農的特征。由于生產、生活范圍的局限性，農民的需求極其有限，主要以生存為主，社會交往的范圍十分狹隘，僅限于村莊。生活方式的均等化和自給自足的小農生產在一定程度上保持了家庭的供需平衡，處于自我滿足的狀態(tài)，農民的首要目標是家庭溫飽問題。新制度主義認為，行動者的選擇往往是內化于制度當中，受制度影響，他們的選擇更多是在既定制度環(huán)境下形成的。制度影響著農民的行為選擇與偏好。我國農民曾經的小農狀態(tài)更多是被當時的制度所型塑的。在國家強制性的制度安排下形成城鄉(xiāng)二元結構，農民生產、生活要素的循環(huán)與交替只能在農村內部進行，農民的生存不得不處于長期低水平的循環(huán)狀態(tài)。在改革開放前的計劃經濟時代，國家通過“工農產品剪刀差”從高度分散的小農經濟中獲取了工業(yè)化的“原始積累”，農產品價格被扭曲，農民不得不處于溫飽狀態(tài)。國家以嚴格的戶籍制度和人民公社制度，從就業(yè)、社保、流動、生活資料供給等方面對城鄉(xiāng)居民進行區(qū)別管理，制度性地隔離了城市居民與農村居民之間的生產生活[12]。農民的流動受限，很難接觸到城市豐富的生活資料，社會化程度極低。計劃經濟體制下農民只能固守農村，“隱藏”于低效益的集體經濟之中。農民的行動不得不內化于二元結構的制度安排中，維持著低水平的溫飽狀態(tài)。

改革開放后，市場經濟滲入農村，現(xiàn)代要素進入農村，改變農村面貌的同時也改變著農民。生產和生活的社會化、市場化重新型塑了小農。農民從家庭人逐步變?yōu)樯鐣耍瑥膫鹘y(tǒng)小農轉變?yōu)樯鐣∞r[13]，并且“已愈來愈廣泛和深入地進入或者卷入到一個高度開放、流動、分化的社會里，他們的生產方式、生活方式和交往方式日益社會化，不再局限于村落世界”[13]。在市場經濟與消費主義的時代，生活過程的市場化帶來生活資料的豐富化。以家庭聯(lián)產承包制為核心的農村經濟體制改革，極大地促進了農村生產的發(fā)展，解決了農民的溫飽問題，卻難以滿足生活消費水平提高帶來的巨大壓力。農民成為市場主體后不得不面對新的難題——貨幣壓力。教育、醫(yī)療、結婚、住房等都是需要支付貨幣來獲取服務的[14]，生存壓力退居次席后，貨幣支出壓力成為困擾家庭的首要問題?！耙酝恋貫樯钡淖越o自足模式難以維持農民家庭現(xiàn)在以及未來的生計，土地收入逐漸呈現(xiàn)“邊際效益遞減”特征，很難支持農民融入現(xiàn)代化社會生活。以農業(yè)為基礎的農村開始逐步瓦解，農民具有流動的強烈需求。貨幣倫理成為農民從土地離開向外流動的行為動機，而非農化轉移則成為他們追求貨幣收入最大化的主要選擇。

新制度主義強調制度、規(guī)范、預期等對行為選擇有著不同程度的影響。制度形成后不僅會使個體從中獲利，更會對個體行為產生一定的限制。不受制度影響僅受自身獨立偏好支配的個體行為與集體行為是不存在的。在農民社會化過程中其自身的主動性不可忽視。農民是追求利益最大化的理性人，理性是小農社會化行動的出發(fā)點。但在制度環(huán)境中，農民社會化更多是制度作用于個體行為方式的結果，農民理性歸根到底是特定制度安排的結果。20世紀80年代的改革開放為小農社會化創(chuàng)造了制度環(huán)境。家庭聯(lián)產承包制使得農民成為市場主體，農民壓抑的積極性被釋放出來，農民成為自由的市場主體；市場經濟改革逐漸打通了城鄉(xiāng)間的隔離，農民被“容許”走進城鄉(xiāng)“大市場”之中，小農是在制度建構下“自覺”地走進社會化的分工之中[15]，貨幣倫理成為他們的行動邏輯和理性規(guī)避風險的原則，而農工結合成為他們應對家庭生計風險的必然選擇。小農因“小”而“弱”，需要國家制度的庇護。但目前國家還無法根據社會化小農的基本特征構建完備的社會服務體系，為其生產、生活、就業(yè)等提供相應的制度保障與支持[16]。小農家庭在進城務工或就地擇業(yè)中面臨著各種風險與危機。絕大部分農民很難在城市完成勞動力再生產，他們在城市實現(xiàn)安家立業(yè)困難重重。大部分農民只能在城市務工，以勞動力的輸出換來其他資源的輸入，以“滋養(yǎng)”農村家庭的生活，完成勞動力再生產，家庭離散成為必然。只有少部分運氣好、有特殊技能的農民可以在城市實現(xiàn)勞動力再生產，過上體面且有尊嚴的生活[17]。

三、單向城鎮(zhèn)化的路徑依賴導致農民離土離鄉(xiāng)

城鎮(zhèn)化是農業(yè)社會向工業(yè)社會轉變的必然趨勢，它不僅是現(xiàn)代文明的重要標準，更是走向現(xiàn)代化的必由之路。勞動力的轉移則是城鎮(zhèn)化的中心問題，城鎮(zhèn)化是勞動力不斷從農業(yè)轉移到工業(yè)、從農村流向城鎮(zhèn)的過程[18]。

城鎮(zhèn)化分為異地城鎮(zhèn)化和就地城鎮(zhèn)化。新中國建立后一直在探索兩種城鎮(zhèn)化協(xié)調發(fā)展的道路。在改革開放初，兩種城鎮(zhèn)化模式曾經是齊頭并進。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)曾經在農民就地城鎮(zhèn)化中發(fā)揮過重大作用。改革開放為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展提供了良好的外部環(huán)境。國家賦予農村從事非農產業(yè)的權利，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)實施積極扶持的政策，對個體、聯(lián)戶興辦的企業(yè)予以肯定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在生產、銷售等方面獲得了較大的自主權，進入全面發(fā)展的時期。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大發(fā)展的背景下，農民實現(xiàn)了農業(yè)生產與非農生產的和諧相處。離土又離鄉(xiāng)的跨地區(qū)務工在當時并不多見，留守家庭還是少數派。據統(tǒng)計，20世紀80年代，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納了1億左右的農民就業(yè)，年均吸納農業(yè)轉移人口達600多萬人[19]。但出于國民經濟發(fā)展的考量，出現(xiàn)了兩種模式的選擇：是選擇大力發(fā)展城市的異地城鎮(zhèn)化，還是選擇實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)化的就地城鎮(zhèn)化，最終國家選擇的是優(yōu)先發(fā)展城市。20世紀90年代初，國民經濟結構矛盾加劇，調整不合理的產業(yè)結構成為當時保持國民經濟健康發(fā)展的主要任務，而以第二產業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)成為國家治理整頓的重點?？刂瀑J款、壓縮基建規(guī)模使大量技術力量相對薄弱、經濟效益不佳的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)倒閉。1988年以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在農民就地城鎮(zhèn)化中起了主導作用；1988年以后，農民跨區(qū)域流動實現(xiàn)向非農產業(yè)異地轉移的增長數量，超過了通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就地轉移的增長數量[20]?！皬?991年到2011年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)年均增長數量僅為44.53萬個，年均新增就業(yè)人員僅為313.2萬人，而從1996年開始鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)人員就已經開始出現(xiàn)負增長”[21]，就地城鎮(zhèn)化遠遠落后于異地城鎮(zhèn)化。人力資源與經濟資源等逃離農村、涌向城市，留守家庭在農村逐漸常態(tài)化。

《2015年全國農民工監(jiān)測調查報告》顯示，全國農民工總量為27747萬人，其中外出農民工16884萬人，約占農民工總量的61%。這從一個側面說明以城市為中心的異地城鎮(zhèn)化一直是我國城鎮(zhèn)化的主要模式。但是異地城鎮(zhèn)化能給農民帶來什么？2015年我國常住人口城鎮(zhèn)化率56.1%，而戶籍人口城鎮(zhèn)化率37.5%，二者相差近19個百分點[22]。伴隨著工業(yè)化進程，農村剩余勞動力大量進入城市，農民工雖然“進廠又進城”，但身份轉變滯后于職業(yè)轉移。目前我國農業(yè)轉移人口市民化程度綜合指數僅有40%左右[23]，80%的人口還留在農業(yè)與農村[24]。農民工在城市辛苦付出勞動力，卻始終難以落腳。城市為農民提供了就業(yè)機會與收入，但卻沒有為他們提供平等的公共福利。大部分農民工雖然在城市打工，但卻不得不在農村完成勞動力再生產，農民工想要在城市體面、有尊嚴地生存下來非常困難。以發(fā)展城市為主的城鎮(zhèn)化使得大量資源逃離農村，農村空心化明顯。農村城鎮(zhèn)化水平嚴重滯后，城與鄉(xiāng)的距離越來越遠。伴隨大量勞動力的外流，村莊形成了數量龐大的留守群體。婦女、兒童、老人成為常駐人口，青壯年勞動力從農村流失，或進城務工、或遷入縣城居住，農村勞動力非農化明顯。農村青壯年勞動力比例下降，農業(yè)勞動力素質下降，村莊空心化明顯。從長期看，這不利于農村經濟社會的長遠發(fā)展，更與國家城鎮(zhèn)化建設是背道而馳的。

四、始于制度、歸于制度：農村留守家庭離散的治理策略

農村留守家庭離散問題是中國現(xiàn)代化進程中社會結構失衡的產物，并且已成為一個潛在危害影響深遠、亟待治理的社會問題。治理留守家庭離散是邊緣群體的最基本民生和幸福生活的基點。為改變“舊秩序”的不公平與落后，需要從制度入手，依托國家與地方政府自上而下的制度供給來創(chuàng)造農民舉家遷移進城市民化和就地集聚城鎮(zhèn)化的制度環(huán)境與自由選擇條件。

1.制度變遷方式由“帕累托改進”轉向“卡爾多-希克斯改進”

當前我國正處于破除城鄉(xiāng)二元結構的重要時期，要從制度供給側入手，改善供給結構，從注重供給效率向注重供給公平轉變，推動公共資源對農民、農村的全覆蓋，彌合城鄉(xiāng)差距，給予農民與城市居民同等的權利，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，創(chuàng)造農民及其家庭自由流動的制度環(huán)境，從而解決農村留守家庭離散問題。

城鄉(xiāng)二元結構是制度結構非均衡的產物，要扭轉這一非均衡的制度結構，必須彌補曾經不公平的“欠賬”。但僅僅寄希望于“帕累托改進”已經很難彌合這種供需失衡，必須以“卡爾多-希克斯改進”才能解決之前的“欠賬”，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)二元結構的彌合。在“帕累托改進”所要求的雙方皆獲益或者皆不受損失的情況難以達到時，“卡爾多-?？怂垢倪M”則更為實際。它要求單方面受益，另一方可以受損，只不過是收益要比付出的成本大[25]。也就是說，如果一個人的境況由于變革而變好，他能夠補償另一個人的損失，而且彌補損失后還有剩余，那么整體的效益就改進了。從制度變遷角度看，繼續(xù)依靠以效率為取向的偏向城市的制度供給模式很難彌合城鄉(xiāng)的巨大差距。要扭轉城鄉(xiāng)間不均衡的制度供給模式，必然會涉及利益矛盾與沖突。如果僅依靠“帕累托改進”，在不觸及城市居民既得福利的前提下增加農民福利已非常困難。因此，必須轉向“卡爾多-希克斯改進”，通過偏向農村、偏向農民，以制度供給彌補曾經的缺位與不足，將更多的資源投向農村、農民。在當下，“卡爾多-?？怂垢倪M”相較于“帕累托改進”更切實際，繼續(xù)投入更多公共資源到城市中帶來的收益要遠小于同期在農村的投入。通過供給側結構性改革強農惠農、實現(xiàn)公共服務均等化是當前彌合城鄉(xiāng)差距的必然選擇。推動現(xiàn)代農業(yè)、農村人力資本、土地制度以及社會保障制度等方面的改革，實現(xiàn)農村生產要素的再配置，這給農村帶來的政策紅利要遠大于城市，給農民帶來的福利改善要遠超過城市居民。雖然短期內城市利益會有所損失，但這卻不影響整個社會福利水平與凈收益的增加。一方面，發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)、培育新型農業(yè)經營主體，提高農業(yè)競爭力、增加農民收入，更好地建設美麗鄉(xiāng)村，讓更多農民工回得去故鄉(xiāng)，無形中將降低城市農民工市民化的壓力。另一方面，通過人力資本投資提高農民文化素質與技能水平，通過土地制度改革賦予農民實在的財產權，通過社會保障制度改革免除農民的養(yǎng)老之憂，這些都有助于農民工更好地投入到城市建設中來，不僅可以降低城市政府的財政支出，而且可以為城市創(chuàng)造更多的財富[26]（P95-96）。因此，制度變遷方式由“帕累托改進”轉向“卡爾多-希克斯改進”是剔除城鄉(xiāng)二元結構利益藩籬的必然選擇。這一制度供給方式的改變將有利于城鄉(xiāng)要素與公共資源配置的合理化，讓農民共享城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的成果，加速城鄉(xiāng)一體化，提高整個社會的福利水平。

2.以“四化”同步戰(zhàn)略為主線，推進舉家遷移市民化與農村城鎮(zhèn)化并重

黨的十八大報告提出：“堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化道路，推動信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調，促進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展?！笔舜髨蟾嫣岢龅摹八幕蓖綉?zhàn)略不僅為我國經濟社會發(fā)展指明了方向，更為解決農村留守家庭離散問題提供了制度環(huán)境。第一，以舉家遷移市民化實現(xiàn)農民工的“安家”與“樂業(yè)”，讓他們成為平等享受城市公共服務的新市民。必須堅持城鎮(zhèn)化與工業(yè)化同步，以信息化帶動工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，以新型城鎮(zhèn)化促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，逐步消除城鄉(xiāng)二元結構，穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋[27]，實現(xiàn)產業(yè)集聚與人口聚集的同步，保障農民工能夠自由流動、舉家遷移，促進有能力在城市穩(wěn)定就業(yè)和生活的農民工有序實現(xiàn)市民化。第二，以就地集聚城鎮(zhèn)化實現(xiàn)市民化。一方面，重視農村城鎮(zhèn)化，大力發(fā)展中小城鎮(zhèn)與農村社區(qū)，加大基本公共服務的投入，依托產業(yè)轉移和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展形成產業(yè)集聚區(qū)，為農民提供更多的就業(yè)機會；另一方面，加大對現(xiàn)代農業(yè)要素的投入，不斷推進農業(yè)生產的規(guī)?；?、產業(yè)化與專業(yè)化，提升農業(yè)比較收益，提高農民家庭收入[28]，讓農民真正“留得下、住得好、干得好”。

3.政策制定更多考慮家庭維度

對于國家而言，要實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化必須重視家庭。家庭已經不僅僅是滿足社會成員發(fā)展的資源，更是促使社會系統(tǒng)更好發(fā)揮作用的重要因素。家庭傳統(tǒng)照料功能和經濟功能及家庭和發(fā)展能力的提升是將人的城鎮(zhèn)化落到實處的重要社會基礎。國家公共政策制定、執(zhí)行、評估中應以家庭作為重要的考慮維度，彌補現(xiàn)有公共政策中家庭意識的缺位，考察并評估每項政策與法律的制定與執(zhí)行對于家庭的影響，將家庭需求納入政策議程，形成保護和扶持家庭的政策環(huán)境，幫助農民家庭盡快擺脫困境。首先，以農民家庭發(fā)展需求為政策導向，盡量減少政策取向在家庭與個人之間的搖擺，對涉及家庭的分散政策進行整合；戶籍、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等政策的制定與調整要充分考慮農村家庭的承受能力與適應性，增強政策的包容性，兼顧留守家庭與流動家庭不同的利益需求。其次，改變短期干預行為，根據農民工家庭生命周期和類型進行干預與支持，充分考慮區(qū)域、城鄉(xiāng)、階層所造成的家庭間的不同生活狀況與發(fā)展條件[29]，以不破壞家庭的完整性和獨立性為前提，減少對農民工家庭的索取與傷害，積極構建公共服務成本的分擔機制；同時，將社會資源優(yōu)先用于支持困難農民家庭，給予家庭成員更多的發(fā)展機會，提高其市民化能力，幫助有遷徙意愿和能力的農民工及其家庭陸續(xù)轉移到城市。再次，制定《家庭保護法》，從法律上明確保護家庭的各項具體規(guī)定，關注留守婦女、留守老人以及留守兒童的權益，對破壞家庭的行為依法予以懲處[30]。最后，堅持權利與義務并舉，從消極事后干預走向積極的保護和預防；從生活福利支持轉向積極生產性福利保障；從重視再分配功能轉向社會投資。通過公共服務供給與人力資本投資，給予農民平等的發(fā)展權與參與權，增強家庭適應經濟與社會發(fā)展的能力，使農民能夠真正自由地選擇生活方式。

4.增強公共政策的性別意識

農業(yè)人口轉移過程中出現(xiàn)的性別差序化轉移與性別歧視不僅僅是傳統(tǒng)社會性別分工的產物，更是由于性別意識未被納入公共政策的主流。目前我國公共政策中性別中立化明顯，性別意識缺乏，“一視同仁”的公共政策在現(xiàn)實中無法保障社會資源的公平分配。女性特別是農村女性的發(fā)展需求在公共政策中多處于附屬地位，甚至常常被忽視。這導致農村婦女發(fā)展資源相對匱乏，從而進一步加劇了男女之間的勞動性別分工與職業(yè)的性別隔離。農村婦女的家庭地位與社會地位低于男性，在勞動力轉移過程中利益更易受損。必須從社會性別視角看待農村勞動力轉移過程中的兩性不平等問題，將性別意識納入到公共政策之中，保障女性與男性平等受益。這不僅有利于實現(xiàn)農民工市民化過程中的性別均衡，減少家庭的留守與離散，更對農村城鎮(zhèn)化建設具有重要的推動作用。

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（責任編輯 李淑芳）

聶飛（1982—），男，河南洛陽人，博士，洛陽師范學院講師，研究方向為政府發(fā)展與社會政策。

D663

A

1671-7155(2017)04-0068-07

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2017.04.012

2017-06-15

2017年度河南省哲學社會科學規(guī)劃項目“基于制度分析與發(fā)展框架的農村留守家庭離散治理研究”（項目編號：2017BZZ004）的階段性成果。