陳 剛，王 健

（武漢大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430072）

·政治學(xué)研究·

“審慎的協(xié)商”：立法協(xié)商的一個(gè)新分析框架

陳 剛，王 健

（武漢大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430072）

立法協(xié)商是將協(xié)商民主精神貫徹到立法程序之中的活動(dòng)和過程，是促進(jìn)立法民主化、科學(xué)化的有效機(jī)制。早期的協(xié)商民主倡導(dǎo)者過于簡(jiǎn)單化地把理性協(xié)商和妥協(xié)交易視為二分對(duì)立的兩造，忽略了兩造之間也可能有其他合理的決策形式。為此，沃倫和曼斯布里奇提出“審慎的協(xié)商”理論，并對(duì)其必要性和可能性進(jìn)行了嚴(yán)密論證，其觀點(diǎn)不無借鑒之處。在當(dāng)前中國(guó)的立法過程中，要促進(jìn)審慎的協(xié)商，應(yīng)堅(jiān)持和推行如下制度和實(shí)踐：立法機(jī)關(guān)組織的內(nèi)部閉門協(xié)商、立法者之間及其與政協(xié)委員的反復(fù)互動(dòng)、立法者與專家學(xué)者的互動(dòng)協(xié)商等。

協(xié)商民主；立法協(xié)商；“審慎的協(xié)商”

在現(xiàn)代民族國(guó)家，伴隨著內(nèi)部社會(huì)結(jié)構(gòu)和公共事務(wù)的日益繁復(fù)，以及來自外部的各種競(jìng)爭(zhēng)和壓力的增多，有效的治理正變得越來越困難。排他性地依靠政治精英和技術(shù)官僚實(shí)施“精英治理”，可以提升政府運(yùn)作和政策執(zhí)行的效率，但明顯有損民主價(jià)值。更大程度地吸納公民直接參與決策過程，能夠加強(qiáng)立法和公共政策的合法性，但又常常會(huì)遇到有序參與機(jī)制不足和“噪音”過多的實(shí)際問題。為了緩和兩者之間的張力，20世紀(jì)80年代以來的一些學(xué)者提出了協(xié)商民主理論，并就其該如何運(yùn)用于實(shí)踐進(jìn)行了很多探索。協(xié)商民主作為一種新的決策方式或治理形式，無疑具有眾多優(yōu)點(diǎn)，因而也得到了政治學(xué)家和政府官員的普遍認(rèn)同。然而，協(xié)商民主的倡導(dǎo)者往往過于簡(jiǎn)單化地把理性協(xié)商和妥協(xié)交易視為二分對(duì)立的兩造，有意無意地忽略了兩造之間也可能有其他合理的決策形式，而這也正是政治學(xué)家馬克·沃倫和簡(jiǎn)·曼斯布里奇要提出“審慎的協(xié)商”理論的原因?？偟膩碚f，這種理論給我們分析立法協(xié)商提供了新的思路，具有極高的參考價(jià)值。如果我們能借鑒其中的積極成分，在立法過程中采取有效措施促進(jìn)審慎的協(xié)商，必將進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)立法活動(dòng)的民主化與科學(xué)化。

一、協(xié)商民主指導(dǎo)下的立法協(xié)商及其價(jià)值

1.民主的核心及其類型

民主一詞起源于古希臘語，從語義學(xué)上解釋即“人民的統(tǒng)治”。故此，英國(guó)學(xué)者赫爾德認(rèn)為，整個(gè)民主理論的發(fā)展，根本上是圍繞人民與統(tǒng)治來進(jìn)行的，“誰是人民”與“如何統(tǒng)治”是民主理論的核心[1]（P2）。以這兩個(gè)維度為基礎(chǔ)，國(guó)內(nèi)學(xué)者談火生等人繪制了下圖，以體現(xiàn)不同民主模式的特點(diǎn)，而它可以幫助我們很好地理解協(xié)商民主產(chǎn)生的背景。

圖1民主的類型[2]（P5）

在圖1中，構(gòu)成橫坐標(biāo)軸兩端的是精英和大眾，對(duì)應(yīng)著“誰是人民”；構(gòu)成縱坐標(biāo)軸兩端的是對(duì)話和投票，對(duì)應(yīng)著“如何統(tǒng)治”，由此可劃分出四個(gè)象限。古典民主以雅典民主為代表，它將民主視為貫穿在公民日常對(duì)話中的一種生活方式，然而其公民身份的范圍實(shí)際上非常狹小，討論和決定重大問題的人數(shù)相當(dāng)有限。之后，熊彼特提出了一種修正版本的民主理論，認(rèn)為民主就是為做出政治決策而實(shí)行的制度安排，而“民主政治就是政治家的政治”[3]（P415）。這種精英民主觀曾一度在西方世界占據(jù)主導(dǎo)地位，被看作更具有可操作性的民主觀，但其中蘊(yùn)含的輕視和貶低大眾的思想也飽受詬病。而到了20世紀(jì)60年代，在民權(quán)運(yùn)動(dòng)的大環(huán)境下，越來越多的人開始質(zhì)疑精英民主，并指責(zé)其背離了民主的精義，也與發(fā)達(dá)國(guó)家的現(xiàn)實(shí)政治生活不相符。比如，羅伯特·達(dá)爾在《誰統(tǒng)治》中通過對(duì)美國(guó)紐黑文市政策制定過程的考察，認(rèn)為真正意義上的統(tǒng)治者既不是作為多數(shù)人的大眾，也不是少數(shù)的精英，而是“多重少數(shù)人”。后來達(dá)爾進(jìn)一步發(fā)展了這種觀點(diǎn)，提出了多元政體（polyarchy，也譯為“多頭政體）的政治設(shè)想[4]。盡管這種設(shè)想本質(zhì)上仍沒有跳脫出精英民主的邏輯進(jìn)路，但在回應(yīng)多元民主的一些批評(píng)者過程中，達(dá)爾逐漸認(rèn)識(shí)到多元民主理論有著太過理想化的色彩，并深刻意識(shí)到不同社會(huì)團(tuán)體在接近和掌握權(quán)力方面擁有的資源是不平衡的，因此必須讓更多的人參與政治生活[5]（P85-123）。而像卡羅爾·佩特曼和本杰明·巴伯等當(dāng)代政治學(xué)家也都堅(jiān)信，人民的統(tǒng)治不能被簡(jiǎn)約化為人民對(duì)精英的選擇，值得追求的民主應(yīng)當(dāng)是以大眾廣泛參與為特征的參與式民主。可是，考慮到現(xiàn)代社會(huì)的異質(zhì)性、復(fù)雜性及其所導(dǎo)致的各種治理難題的棘手性，無限度地鼓吹普通公民直接參與政策制定必然要面對(duì)高成本、低效率的困境。所以，及至20世紀(jì)80、90年代，一些民主理論家開始倡導(dǎo)協(xié)商民主，主張讓利益相關(guān)的、有識(shí)見的、負(fù)責(zé)任的理性公民以公共協(xié)商的方式對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行討論、審議，并使協(xié)商意見成為最后決策的民意基礎(chǔ)。

2.協(xié)商民主的出場(chǎng)及其完善

以公民美德為預(yù)設(shè)的古典民主和以個(gè)體理性為預(yù)設(shè)的選舉民主，都旨在通過“點(diǎn)人頭”的選舉機(jī)制來實(shí)現(xiàn)不同個(gè)體偏好的聚合。但是，在復(fù)雜、多元且高度風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)代社會(huì)，公共議題常常是多維的，而且在這些維度上個(gè)體的偏好也有強(qiáng)有弱，想簡(jiǎn)單地靠聚合偏好來實(shí)現(xiàn)民主和推進(jìn)公共利益顯然是不可能的，或者說即使成功地和暫時(shí)地聚合了偏好也仍無法使公共決策免遭異議。所以，主張將公共協(xié)商嵌入到選舉民主之中的協(xié)商民主既尊重聚合式民主實(shí)踐中的票決機(jī)制，更鼓勵(lì)公民抱持著公益心和責(zé)任感去參與公共政策的制定，通過協(xié)商程序來實(shí)現(xiàn)偏好的轉(zhuǎn)換，提升政策的合法性與質(zhì)量。然而，傳統(tǒng)的協(xié)商民主理論家往往把“協(xié)商”視為“交易”的對(duì)立面，再將程度不同的妥協(xié)都完全等同于交易，于是追尋理性共識(shí)的協(xié)商就成為與基于私利而進(jìn)行的妥協(xié)和交易明顯不相容的東西了。例如，哈貝馬斯認(rèn)為“妥協(xié)”從字面上理解就是討價(jià)還價(jià)，是國(guó)家機(jī)構(gòu)和利益集團(tuán)之間壓力對(duì)抗的直接產(chǎn)物，并由其不穩(wěn)定的權(quán)力平衡所維持。妥協(xié)就像交易一樣，根本上源自于自利的市場(chǎng)邏輯[6]（P198）。而科恩從羅爾斯關(guān)于民主理論的論述出發(fā)，在對(duì)其民主條件的逐項(xiàng)質(zhì)疑中闡釋了理想審議程序的諸種特征，他指出集體決策方式應(yīng)區(qū)別于任何討價(jià)還價(jià)式的市場(chǎng)型互動(dòng)形式[7]（P173）。

進(jìn)入21世紀(jì)以后，我國(guó)學(xué)者也開始大力引介和宣傳協(xié)商民主理論。俞可平、陳家剛、林尚立、陳剩勇、郎友興、談火生和何包鋼等人陸續(xù)譯介、撰文和大力提倡協(xié)商民主理論，使其從一個(gè)原本生僻的研究領(lǐng)域迅速變成學(xué)術(shù)熱門話題。尤其是隨著黨的十八大明確提出“社會(huì)主義協(xié)商民主是我國(guó)人民民主的重要形式”，協(xié)商民主已不再是學(xué)術(shù)圈熱議的一個(gè)概念，而成為了我國(guó)民主政治發(fā)展的一個(gè)重要的制度選項(xiàng)。由于開展協(xié)商和謀求共識(shí)一直是我國(guó)的政治實(shí)踐中長(zhǎng)期遵循的傳統(tǒng)，且又有各級(jí)政協(xié)作為相對(duì)成熟的協(xié)商平臺(tái)和機(jī)制，故此協(xié)商民主的推廣并沒有遇到嫁接外來理論時(shí)常有的“水土不服”問題。為確保協(xié)商民主能“廣泛、多層、制度化發(fā)展”，我國(guó)的政法學(xué)者和政府官員做出了很多努力，其中，最引人矚目的就是立法協(xié)商了。

3.我國(guó)的立法協(xié)商及其重要價(jià)值

“立法協(xié)商本質(zhì)上是一種提煉民意、凝聚民智的方式，通過立法機(jī)關(guān)與社會(huì)各方的溝通協(xié)商，在對(duì)各種不同的觀點(diǎn)和意見進(jìn)行比較、辯論、權(quán)衡、妥協(xié)和商談的基礎(chǔ)上，盡可能地形成共識(shí)，從而使制定的法律具有較好的民意基礎(chǔ)，更好地體現(xiàn)公共利益和民眾福祉”[8]。它是將協(xié)商民主精神貫徹到立法程序之中的活動(dòng)和過程，是促進(jìn)立法民主化、科學(xué)化的有效機(jī)制。立法協(xié)商可采取很多種形式，例如畢塞特就曾列舉過美國(guó)的如下立法協(xié)商活動(dòng)：委員會(huì)聽證會(huì)、全院辯論、黨團(tuán)會(huì)議、立法者和說客的接觸、立法者與行政機(jī)關(guān)代表的會(huì)議等[9]（P150-181）。具體而言，立法協(xié)商的重要意義體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

其一，使立法者更直接地聽取專家學(xué)者和利益相關(guān)者的意見，造就良法。以協(xié)商民主精神為指導(dǎo)的立法協(xié)商活動(dòng)非常強(qiáng)調(diào)利益相關(guān)者的參與，而其背后的假定就正如那句老話所說的：每個(gè)人是自己利益的判斷者，對(duì)于涉及自己利益的事情會(huì)有更準(zhǔn)確的理解。從根本上講，良法必須是正義的法律，而沒能充分聽取法律調(diào)整對(duì)象意見的法律很難說是正義的。同時(shí)，要求在立法過程中引入?yún)f(xié)商，還蘊(yùn)含著這樣的認(rèn)識(shí)：在社會(huì)事務(wù)日益繁復(fù)的今天，立法者會(huì)遇到各種專業(yè)性難題，而對(duì)此的最佳解決之道就是讓專家們加入討論，貢獻(xiàn)其才智。

其二，體現(xiàn)了開門立法的精神，有助于擴(kuò)大社會(huì)公眾對(duì)立法的民主參與。法律是國(guó)民意志的體現(xiàn)，因此在立法中應(yīng)不斷拓寬公眾參與的渠道，使立法者聽到更多樣化的聲音。通過在立法前增加一個(gè)深思熟慮的審議階段，引入平等的對(duì)話和深度的爭(zhēng)辯，可以讓真正想?yún)⑴c協(xié)商又有議事能力的人得到發(fā)言機(jī)會(huì)，重新激活公民對(duì)政治生活的興趣：只要你在待擬的立法主題上有話想說，而且愿意履行相關(guān)義務(wù)，立法過程對(duì)你就不是封閉的。這些義務(wù)包括積極提供有助于改進(jìn)法律的論據(jù)、信息，盡量使用符合公共利益的語言來為自己的觀點(diǎn)作論證。

其三，健全立法機(jī)關(guān)和公眾的溝通機(jī)制，培育公共精神和增進(jìn)合作意識(shí)。雖然立法協(xié)商基本上是立法機(jī)關(guān)征求民意的一種手段，其最大功能是完善立法、增進(jìn)共識(shí)，但有效的協(xié)商活動(dòng)對(duì)于公民的教育意義同樣不容低估：要求參與協(xié)商者認(rèn)真傾聽和回應(yīng)他人的觀點(diǎn)，盡量站在他人的立場(chǎng)上思考問題，并給予積極的回應(yīng)，這樣做可以增進(jìn)公民的合作意識(shí)及對(duì)少數(shù)人合理權(quán)益的尊重，摒棄只注重私人利益的習(xí)慣，養(yǎng)成良好的道德品質(zhì)。

其四，增強(qiáng)政策合法性，確保其在貫徹和執(zhí)行中更為順利地得到民眾配合。在協(xié)商民主看來，多數(shù)人的意見具有合法性不只因?yàn)樗嵌鄶?shù)人投票決定的，更是因?yàn)樗诮?jīng)多數(shù)通過之前經(jīng)過了廣泛的商談和論辯，而為全體所接受。如果沒有前置的協(xié)商過程，社會(huì)的少數(shù)成員就沒有理由接受多數(shù)決策的合法性，因此“面對(duì)稀缺的資源，審議有助于使那些沒有得到其所想乃至所需的人接受集體決策的合法性”[10]（P9）。不僅如此，立法過程中的普遍參與不僅提高了政策的合法性，也激發(fā)了公眾對(duì)法律法規(guī)的認(rèn)同感，以及使公眾對(duì)政策內(nèi)涵的理解更加清晰，于是在執(zhí)行過程中政府機(jī)構(gòu)的工作會(huì)得到更多的配合而非阻遏。

鑒于立法協(xié)商有這么重要的意義，且黨的十八屆三中全會(huì)和四中全會(huì)的報(bào)告又為今后深入推進(jìn)“立法協(xié)商”提供了權(quán)威支持，所以目前各地人大、政協(xié)和政府都在積極探索自己獨(dú)特的發(fā)展路徑和模式，也陸續(xù)頒發(fā)了部分相關(guān)的規(guī)范性文件，但從我國(guó)立法協(xié)商的實(shí)踐來看，總體上仍面臨著制度保障不充分、協(xié)商主體地位不平等、協(xié)商程序不規(guī)范、協(xié)商結(jié)果約束力不夠等諸多不足。這些不足固然有立法協(xié)商作為新事物出現(xiàn)時(shí)間不長(zhǎng)的原因，但更應(yīng)歸因于理論研究上的乏力：立法協(xié)商在實(shí)踐中該怎樣以協(xié)商民主理論為指導(dǎo)仍是讓立法者們困惑不已的一個(gè)問題。要更充分地聽取意見似乎應(yīng)該更多地組織各種立法協(xié)商會(huì)，但太注重形式的協(xié)商會(huì)耗費(fèi)掉立法者大量的人力和精力，比如有學(xué)者就曾發(fā)現(xiàn)“一次立法聽證會(huì)竟讓一個(gè)承擔(dān)著省人大繁重的具體立法工作的處室全體人員投入兩個(gè)月的時(shí)間”[11]（P173）。為遵從協(xié)商民主的理念，立法者似乎應(yīng)該更多地通過理性溝通來達(dá)致共識(shí)，但是溝通對(duì)時(shí)間的要求太高，以至于有的立法者甚至明確表示在立法過程中如果以過于理想化的態(tài)度對(duì)待協(xié)商，只會(huì)嚴(yán)重影響立法的效率。很明顯，在任何國(guó)家，為確保某些重要法律的通過，適度的妥協(xié)、讓步乃至利益交換通常都是被允許的。那么，這有違協(xié)商民主精神嗎？抑或協(xié)商民主在從初期的理念形態(tài)轉(zhuǎn)向?qū)嵺`指南時(shí)，本身也應(yīng)該有所發(fā)展呢？

二、“審慎的協(xié)商”理論的提出及其對(duì)協(xié)商民主觀的發(fā)展

1.審慎的協(xié)商：協(xié)商與交易之間的平衡策略

雖然初期的協(xié)商民主理論家都傾向于將協(xié)商與交易（及投票）視作兩種性質(zhì)完全不同且根本無法相協(xié)調(diào)的東西，其中前者以理性對(duì)話和討論為特征，而后者則以利益博弈和妥協(xié)為特征，但他們大多也像埃爾斯特一樣認(rèn)識(shí)到，“對(duì)于任何一組缺乏全體一致的偏好來說，人們都需要社會(huì)選擇機(jī)制將其聚合起來”，“偏好的轉(zhuǎn)換只是偏好聚合的補(bǔ)充，絕不會(huì)完全取代它”，因此，現(xiàn)實(shí)中更可行的既不是市場(chǎng)型政治，也不是論壇型政治，而是可以將個(gè)人主義的自利性和協(xié)商的公德性聯(lián)系在一起、以工具性方式實(shí)現(xiàn)偏好轉(zhuǎn)換但最終以公共利益為旨?xì)w的話語政治[12]（P3-26）。與埃爾斯特類似，古特曼和湯普森在思考如何處理道德分歧的過程中，也試圖闡明具有操作性和可被接受的協(xié)商應(yīng)建立在什么樣的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)上，并由此確立了民主協(xié)商的互惠性原則。他們認(rèn)為互惠性原則介于審慎與公正無私之間，“這種互惠性奠基于自利而不是直接的道德推理，但是它意圖獲得公平合作的條件”[13]（P65）。而簡(jiǎn)·曼斯布里奇更是直接指出，民主決策在產(chǎn)生之前必然需要一定程度的妥協(xié)和偏好的強(qiáng)制聚合[14]（P51），她還進(jìn)一步追問道，“既然僵局阻礙著民主，而審慎的協(xié)商支撐著民主，那我們?yōu)槭裁床贿M(jìn)行更多審慎的協(xié)商呢”[15]（P103）？的確，在多元社會(huì)的復(fù)雜政治生活中，總有一些不可消除的利益沖突和觀念鴻溝，當(dāng)面對(duì)這種沖突和鴻溝時(shí)，寄望于純粹的協(xié)商和純粹的交易都極有可能會(huì)將問題引致更大的困境，而使民主停擺或崩潰，因此在協(xié)商與交易之間尋找平衡的能力是至關(guān)重要的。

為此，在《審慎的協(xié)商》一文中，馬克·沃倫和簡(jiǎn)·曼斯布里奇正式提出了“審慎的協(xié)商”理論，并對(duì)其必要性和可能性進(jìn)行了嚴(yán)密論證。首先，他們認(rèn)為，集體行動(dòng)的能力是民主的重要組成部分。如果一個(gè)社會(huì)遇到緊急的公共問題，同時(shí)又有一種解決辦法得到大多數(shù)公民支持且不會(huì)損害少數(shù)人的正當(dāng)權(quán)益，那么由民選代表構(gòu)成的立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)能夠把這種解決辦法轉(zhuǎn)化成可行的政策，然后盡全力達(dá)成共識(shí)，及時(shí)做出行動(dòng)。如果立法機(jī)關(guān)無法做到這點(diǎn)而造成了僵局和停頓，就等于是不決策和默認(rèn)現(xiàn)狀，從而在規(guī)范上和經(jīng)驗(yàn)上都會(huì)削弱民主政府的合法性[15]（P87-89）。其次，沃倫和曼斯布里奇指出，共識(shí)的達(dá)成雖然不能只靠純粹的交易而也需要協(xié)商，且滿足公正協(xié)商的兩個(gè)最基本條件，即所有受影響的各方都應(yīng)被納入?yún)f(xié)商之中及各方應(yīng)當(dāng)擁有平等的權(quán)力，但是這種協(xié)商仍可以與某些形式的交易并存的。為了謀求能得到各方接受的共識(shí)，避免無法行動(dòng)所帶來的沉重代價(jià)，協(xié)商不太可能是過于理想化的純粹的協(xié)商，而往往是“審慎的協(xié)商”，即“建立在相互爭(zhēng)辯、尊重和互惠性公平基礎(chǔ)上的協(xié)商”，在其中，“爭(zhēng)辯和交易不僅常常在經(jīng)驗(yàn)上相伴，而且在規(guī)范上也是相容的”，“各方認(rèn)識(shí)到相沖突的利益，但仍尋求相互爭(zhēng)辯和尊重尋求互動(dòng)和結(jié)果的公平條件”[15]（P93-94）。最后，沃倫和曼斯布里奇進(jìn)一步闡明了在純粹協(xié)商和純粹交易之間可能有的三種形式的“審慎的協(xié)商”。純粹的交易往往建立在威脅、權(quán)力的運(yùn)用、欺騙基礎(chǔ)上，各方都尋求自己利益的最大化，毫無協(xié)商的成分可言。而在純粹的協(xié)商中，各方出于公共利益和道德感召，通過充分的溝通而預(yù)測(cè)到有改善所有人處境的前景，然后在包容性和平等性前提下達(dá)致“理性的同意”，促成公共問題的解決之道。與此不同，在審慎的協(xié)商中，各方不是一味地靠利益斗爭(zhēng)和利益妥協(xié)去達(dá)成共識(shí)，而是在互惠、互信、真誠(chéng)、尊重彼此的原則上通過協(xié)商去發(fā)現(xiàn)能共同獲益的決策，但也承認(rèn)獲得的收益不可能是對(duì)所有人來說都是同等比例遞增的（有些人可能還會(huì)受點(diǎn)損失），由此就產(chǎn)生了三種不同的形式：在第一種形式的協(xié)商中，各方都獲益且都沒有損失，但有些人愿意讓另一些人獲益更多；在第二種形式的協(xié)商中，雖然各方最終都獲益，但至少有一方要受到些損失，因?yàn)樗靡愿蛢r(jià)值去交換更高價(jià)值；在第三種形式的協(xié)商中，各方實(shí)現(xiàn)了公平的妥協(xié)，每方都同意犧牲掉某些有價(jià)值的東西以換取更大的利益[15]（P92-98）。

2.審慎的協(xié)商是對(duì)協(xié)商民主的深化與發(fā)展

沃倫和曼斯布里奇的“審慎的協(xié)商”理論從不同方面深化和發(fā)展了協(xié)商民主，尤其是如下兩點(diǎn)：其一，他們認(rèn)識(shí)到對(duì)立法機(jī)關(guān)來說，讓協(xié)商久拖不決最終會(huì)有害于民主，因此及時(shí)作出決策的能力應(yīng)優(yōu)先于協(xié)商；其二，他們拯救了曾被污名化的妥協(xié)和交易，把它們看作協(xié)商過程固有的一部分，然后重新引入決策過程之中。

沃倫和曼斯布里奇認(rèn)為，在民主國(guó)家，協(xié)商的目的本是為了凝聚共識(shí)和促成更為公正、合理的決策，但如果只協(xié)商而無法產(chǎn)生共識(shí)，也沒有決策，那么這樣的徒勞無功對(duì)整個(gè)社會(huì)來說往往是災(zāi)難性的。雖然組成集體的諸個(gè)體之間的確不可避免地會(huì)有理想的和利益上的沖突，但“如果民主運(yùn)轉(zhuǎn)良好，它的機(jī)構(gòu)會(huì)把沖突轉(zhuǎn)變成可能的共識(shí)，對(duì)此共識(shí)至少大多數(shù)參與者會(huì)發(fā)現(xiàn)它實(shí)際上是可接受的，而其他人大多數(shù)會(huì)發(fā)現(xiàn)它是程序上可接受的和合法的”[15]（P88）。因此，無理由的不行動(dòng)既可能有高昂的代價(jià)，也有違民主精神，且這種集體行動(dòng)能力的持續(xù)缺乏甚至有可能為導(dǎo)向威權(quán)和專制提供機(jī)會(huì)之窗。考慮到自身的性質(zhì)和重要性，由民選代表組成的立法機(jī)關(guān)必須代表集體首先對(duì)全社會(huì)共同面臨的問題作出及時(shí)和有效的回應(yīng)，而不能因喪失行動(dòng)力陷入停頓和僵局。當(dāng)然，為使該決策合法和確保它體現(xiàn)集體的意志，包容的、公平的、能夠充分爭(zhēng)辯的協(xié)商過程仍然不可或缺。問題的關(guān)鍵在于如何使這種協(xié)商不僅是理性的，也盡可能地有效率。

沃倫和曼斯布里奇進(jìn)一步指出，各方都能獲利且都沒有損失的理想化協(xié)商是極罕見的，而妥協(xié)和交易也并不總是無原則的、丑惡的。如果各方經(jīng)過充分溝通和交換意見，認(rèn)識(shí)到只有通過一定程度的妥協(xié)和交易才能盡快換得最終對(duì)各方都有利的結(jié)果，那么這樣的共識(shí)達(dá)成過程也應(yīng)當(dāng)受到鼓勵(lì)。與很多的協(xié)商民主理論家不同，沃倫和曼斯布里奇沒有把協(xié)商和妥協(xié)視為涇渭分明的不同事物，而是認(rèn)為理性對(duì)話和真誠(chéng)溝通后形成的妥協(xié)結(jié)果可以被整合進(jìn)協(xié)商之中。即使在充分滿足包容性、平等性等條件的公正協(xié)商中，也不可能要求各對(duì)話主體不帶入自己的利益而只懷抱公共利益，更不可能要求某些主體只尊重其他主體的利益和訴求，因此互惠基礎(chǔ)上的利益權(quán)衡、交換以及為更高價(jià)值而做出某些犧牲和讓步同樣是符合協(xié)商民主精神的。如果參與協(xié)商的各方能真誠(chéng)地站在他人立場(chǎng)上思考，而不是自說自話，那么他們會(huì)認(rèn)識(shí)到，在要求其對(duì)手放棄某種有價(jià)值的東西時(shí)，可能也需要自己在某種有價(jià)值的東西上做出犧牲，“這種要求是‘協(xié)商的’，因?yàn)楦鞣皆谄浠?dòng)中都相對(duì)開放，他們沒有不公平地利用其對(duì)手”[15]（P97）。當(dāng)然，與滲透著權(quán)力和基于欺詐產(chǎn)生的交易不同，在審慎的協(xié)商中達(dá)成的妥協(xié)交易并非有些人得到全部餡餅而其他人得不到任何餡餅，而常常涉及的只是在可分配的餡餅中誰得到更多誰得到更少，以及是否都付出些成本去共做個(gè)更大的餡餅。

總的來說，沃倫和曼斯布里奇正視了理性交易對(duì)于協(xié)商的重要性，看到某種程度的妥協(xié)往往是產(chǎn)生共識(shí)和實(shí)現(xiàn)共贏的前提，并指出審慎的協(xié)商在現(xiàn)實(shí)中是遠(yuǎn)比純粹的協(xié)商更為常見和更為有效的。這些觀點(diǎn)非常有價(jià)值，因?yàn)樗鼈兺急徽螌W(xué)家們普遍地忽視了。

三、在立法過程中促進(jìn)“審慎的協(xié)商”的制度與實(shí)踐

如前所述，很多早期的協(xié)商民主理論家都將協(xié)商與交易視作截然對(duì)立的兩極，而忽略了“審慎的協(xié)商”在達(dá)成有效共識(shí)和決策方面所具有的民主價(jià)值。他們之所以會(huì)對(duì)協(xié)商與交易的二分持如此絕對(duì)的道德主義立場(chǎng)，根本上源自于對(duì)聚合式民主的強(qiáng)烈抗拒和對(duì)“激進(jìn)民主”的熱切渴望，而這樣的心態(tài)又使他們?nèi)菀讟?gòu)想出一種近乎完美的民主藍(lán)圖。如博曼從參與式民主的理路出發(fā)，宣稱他的協(xié)商民主理想是所有人都參與到?jīng)Q策中來，將參與理想結(jié)合到協(xié)商民主之中[16]（P27）。哈貝馬斯則從個(gè)人的交往理性出發(fā)設(shè)計(jì)了一種“雙軌制協(xié)商模型”，認(rèn)為不管是在正式協(xié)商領(lǐng)域還是在非正式協(xié)商領(lǐng)域中都存在一個(gè)“理想的商談環(huán)境”，民主程序通過各種交往形式在商談的過程中被建制化[17]（P377）。很明顯，這些藍(lán)圖多多少少都帶點(diǎn)烏托邦的色彩，雖然美好卻難以實(shí)現(xiàn)。尤其是對(duì)貫徹民主價(jià)值極為重要的立法機(jī)關(guān)而言，若不能將必要的協(xié)商與適度的妥協(xié)結(jié)合起來，以盡早達(dá)成共識(shí)和作出決策（主要即立法），則談?wù)撁裰骱汀叭嗣竦慕y(tǒng)治”就只會(huì)是虛幻的。那么，要在立法過程中促進(jìn)協(xié)商特別是審慎的協(xié)商，可以采取哪些制度呢？對(duì)此，沃倫和曼斯布里奇在其文章中提到了長(zhǎng)期任職者的反復(fù)互動(dòng)、閉門協(xié)商和選票交易（Side Payment）。另一位學(xué)者卡蒂·朱·馬丁則提到了非黨派的第三方專家的運(yùn)用、協(xié)商者之間的反復(fù)互動(dòng)、懲罰違約（PenaltyDefault）和私下的協(xié)商會(huì)議[18]（P124-127）。這里，結(jié)合我國(guó)立法的實(shí)際，筆者認(rèn)為今后或應(yīng)更多地堅(jiān)持和推行如下制度和實(shí)踐。

1.立法機(jī)關(guān)組織的內(nèi)部閉門協(xié)商

公共性是協(xié)商民主的一項(xiàng)基本原則，而知情權(quán)也是民主國(guó)家公民的最基本權(quán)利。但是，如果“公開某項(xiàng)政策會(huì)使其目標(biāo)失效，那么對(duì)它進(jìn)行保密就是正當(dāng)?shù)摹盵13]（P113）。在我國(guó)的立法協(xié)商實(shí)踐中，立法聽證會(huì)是相對(duì)成熟也是討論最多的，特別是這幾年借助網(wǎng)絡(luò)、電視、微信等手段舉行的聽證會(huì)吸引了很多人的眼球。同時(shí)，根據(jù)我國(guó)《立法法》的規(guī)定，在立法中發(fā)揚(yáng)民主和聽取意見的形式還有論證會(huì)、座談會(huì)等，而它們?cè)谝酝泊蠖嗍枪_舉行的。不過，這些試圖體現(xiàn)“開門立法”精神的協(xié)商會(huì)固然有其優(yōu)點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅(jiān)持，但適用性有限、成本高昂且多少具有“表演”的性質(zhì)，畢竟相當(dāng)數(shù)量的法律并非直接與普通人的衣食住行相關(guān)。很多時(shí)候，為了確保各利益相關(guān)主體能夠?qū)M立之法敞開心扉，輕松、真誠(chéng)地交流意見，協(xié)商過程并不一定需要完全的“透明”，更不需要那么“熱鬧”。立法者基于包容性和平等性原則組織的內(nèi)部閉門協(xié)商會(huì)議可以避免協(xié)商主體受到外界的巨大壓力而失去協(xié)商能力，如因暴露在公眾視野下而不愿妥協(xié)、讓步和接受次優(yōu)方案，以致難以形成實(shí)際對(duì)各方都有利的共識(shí)性結(jié)果。另外，當(dāng)立法提案涉及區(qū)域、民族之間的利益紛爭(zhēng)或者極為敏感的外交關(guān)系等事務(wù)時(shí)，內(nèi)部閉門協(xié)商對(duì)立法機(jī)關(guān)來說也是更為適宜的。當(dāng)然，不透明的閉門協(xié)商需要滿足這些條件才能構(gòu)成民主的協(xié)商，如沃倫和曼斯布里奇談到的條件就包括選民有理由信任其代表、相關(guān)利益在協(xié)商中得到了很好的代表、協(xié)商者在協(xié)商后把結(jié)果的大部分理由公開，等等[15]（P110-111）。

2.立法者之間及其與政協(xié)委員的反復(fù)互動(dòng)

很多協(xié)商民主理論家都提到過長(zhǎng)期反復(fù)互動(dòng)的重要性，正如古特曼和湯普森所說：“在長(zhǎng)期的關(guān)系中，立法者對(duì)其同僚的意圖、可信度和面臨的政治限制有更好的理解，而其同僚也知道這一點(diǎn)。他們是反復(fù)互動(dòng)者。那使所有人都可對(duì)什么時(shí)候妥協(xié)和什么時(shí)候不妥協(xié)作出更可信的判斷?！盵19]（P170）反復(fù)互動(dòng)可以增進(jìn)協(xié)商各方的了解，減少一次性協(xié)商容易有的誤判，產(chǎn)生互信和相互尊重，形成更為穩(wěn)定的關(guān)系，也有利于適度“軟”化各方之間的分歧和沖突，使協(xié)商過程更加和諧、有序。更重要的是，在協(xié)商各方都十分熟悉彼此且需要長(zhǎng)期往來的情況下，任何一方都很難投機(jī)性地利用信息和資源優(yōu)勢(shì)（更不用說欺騙了），于是協(xié)商將更有可能克服短視的弊病而立足于長(zhǎng)遠(yuǎn)。目前，我國(guó)的立法協(xié)商活動(dòng)很大程度上是以政協(xié)社法委和政府法制辦、人大法工委等建立的緊密合作關(guān)系為基礎(chǔ)開展的。這些機(jī)構(gòu)的工作人員大多長(zhǎng)期任職，相互熟悉，可以很好地圍繞立法主題暢所欲言而不會(huì)有太多顧慮。但是，有鑒于他們的代表性及與擬立法律的相關(guān)性不足，在立法協(xié)商中還應(yīng)納入更廣泛的對(duì)象。黨的十八屆四中全會(huì)報(bào)告指出，要開展立法協(xié)商，就要充分發(fā)揮政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士、人民團(tuán)體、社會(huì)組織在立法協(xié)商中的作用。當(dāng)前我國(guó)不少地方的政協(xié)都存在著政協(xié)委員效能感不強(qiáng)和敷衍應(yīng)付工作的問題，這是非常遺憾的?？紤]到政協(xié)委員廣泛的代表性、高素質(zhì)及較長(zhǎng)的履職時(shí)間（因其常多次當(dāng)選），立法時(shí)應(yīng)更多地重視他們的意見和作用，在他們與立法者之間建立起更為長(zhǎng)效化和制度化的互動(dòng)機(jī)制。特別是，我們要利用好政協(xié)這個(gè)協(xié)商民主的制度化平臺(tái)，深入開展專題協(xié)商、對(duì)口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商，使得作為重要民意吸納和綜合機(jī)制的政協(xié)真正“活起來”。

3.立法者與專家學(xué)者的互動(dòng)協(xié)商

立法協(xié)商并不排斥專家意見，相反，審慎的協(xié)商還需要專家的指導(dǎo)。對(duì)于涉及到技術(shù)問題的立法，如果專家以公民能夠理解的方式提供對(duì)某些意見的辯護(hù)且又出于公共理由，同時(shí)，那些曾經(jīng)做出過可靠判斷的專家彼此之間也進(jìn)行批判性檢視和相互制衡，那么公民信賴專家也是合理的[10]（P5）。另外，“擁有專業(yè)知識(shí)和證據(jù)的專家能夠使政治辯論有序，把它往審慎的方向推進(jìn)”，且“特別有助于使協(xié)商各方超越沿左右分野而對(duì)問題做意識(shí)形態(tài)的界定”[18]（P124）。目前我國(guó)在立法過程中對(duì)專家學(xué)者的利用還不太充分，要么局限于少數(shù)論證會(huì)的獲邀專家，要么局限于政協(xié)中的某些法學(xué)家或?qū)W者，這是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。由于理性共識(shí)的達(dá)成要靠協(xié)商過程中展示的有說服力的理由，因此專家的意見非常重要。這兩年來，很多地方的人大已建立了立法咨詢專家制度，選聘熱心于公益的政法學(xué)者或者對(duì)某些民生議題有精深研究的行業(yè)專家，建立后備的立法咨詢專家人才庫。這些專家可以作為立法協(xié)商的參與主體，在與其他利益相關(guān)者的平等對(duì)話中發(fā)表自己的專業(yè)見解；可以對(duì)立法者審議法律草案時(shí)該從哪些方面著力提出建議，發(fā)揮協(xié)調(diào)和引導(dǎo)作用；也可以受立法機(jī)關(guān)委托進(jìn)行立法調(diào)研，或者對(duì)既有法律的效果進(jìn)行評(píng)估和提出修訂建議。同時(shí)，立法者還可以就立法過程中的疑難問題隨時(shí)與專家進(jìn)行非正式的協(xié)商。這樣的協(xié)商不見得要遵循很嚴(yán)格的程序，但它卻是一種既節(jié)省成本而收效又快的協(xié)商方式。

四、結(jié)論

在現(xiàn)代民族國(guó)家的治理中，為了使決策具有合法性和充分體現(xiàn)民主精神，而又避免參與的無序化，人們普遍認(rèn)為除了以票決民主為基礎(chǔ)外，還應(yīng)該再結(jié)合協(xié)商民主的因素。然而，早期的協(xié)商民主倡導(dǎo)者往往只從“應(yīng)然”的道德主義角度出發(fā)，褒協(xié)商貶交易，而忽略了現(xiàn)實(shí)政治的復(fù)雜性以及在協(xié)商過程中做妥協(xié)、讓步既必要也合理。針對(duì)此，沃倫和曼斯布里奇等人認(rèn)為，不考慮效率和成本的純粹協(xié)商是無價(jià)值的，在立法過程中“審慎的協(xié)商”既實(shí)際存在，也與民主精神相一致，因?yàn)樗诖龠M(jìn)協(xié)商的同時(shí)又加強(qiáng)了民主社會(huì)的快速?zèng)Q策能力。這樣的觀點(diǎn)不無借鑒之處，特別是對(duì)當(dāng)下中國(guó)而言更是如此。在階層分化嚴(yán)重和弱勢(shì)者眾多的當(dāng)代中國(guó)，如果有哪些政策方案能惠及大多數(shù)人也受到大多數(shù)人支持，且不損害少數(shù)人的正當(dāng)利益，那么民選的立法機(jī)關(guān)應(yīng)能及時(shí)“行動(dòng)”，將其轉(zhuǎn)化為法律并監(jiān)督其執(zhí)行。盡管這樣的行動(dòng)仍需要各利益相關(guān)主體審慎的協(xié)商，包括立法機(jī)關(guān)組織的內(nèi)部閉門協(xié)商、立法者之間及其與政協(xié)委員的反復(fù)互動(dòng)、立法者與專家學(xué)者的互動(dòng)協(xié)商等，但這一凝聚共識(shí)和深思熟慮的過程應(yīng)是高效的，亦即必要時(shí)進(jìn)行利益的交換和取舍，包括適度的妥協(xié)。由于受部分理論家過于理想化主張的浸染，厭惡和羞于提出妥協(xié)和交易的傾向常常有很大影響，以至于人們似乎忘了這一點(diǎn)：?jiǎn)问峭讌f(xié)的意愿就構(gòu)成了協(xié)商最為根本的前提，而協(xié)商常常就是通過理性對(duì)談在妥協(xié)的可能空間里求得共贏。

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（責(zé)任編輯 張 婭）

陳剛（1976—），男，江西于都人，政治學(xué)博士，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授、政治學(xué)系主任，主要從事政治學(xué)理論和比較政治研究；王?。?993—），男，湖北天門人，武漢大學(xué)中外政治制度專業(yè)碩士研究生，研究方向?yàn)楸容^政治學(xué)。

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1671-7155(2017)04-0030-07

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2017.04.006

2017-06-26