孫正華 劉 謖 中國保險監(jiān)督管理委員會上海監(jiān)管局

美國農(nóng)業(yè)保險制度發(fā)展歷程及啟示

孫正華 劉 謖 中國保險監(jiān)督管理委員會上海監(jiān)管局

美國聯(lián)邦農(nóng)作物保險，即美國政策性農(nóng)業(yè)保險已有70多年的歷史，是目前世界上運作最成功的農(nóng)業(yè)保險體制之一。研究其制度演變和運行機制特點，對于深化我國農(nóng)業(yè)保險制度改革具有重要的參考價值。

一、美國聯(lián)邦農(nóng)作物保險發(fā)展歷程

（一）美國聯(lián)邦農(nóng)作物保險產(chǎn)生的歷史背景

美國的農(nóng)業(yè)保險起源于19世紀末的農(nóng)業(yè)雹災保險。雹災一般不會產(chǎn)生巨災損失，而且雹災損失容易鑒定和確定，因此美國保險業(yè)首先開展的是農(nóng)業(yè)雹災保險。1933年，美國國會通過了一項旨在保護家庭農(nóng)場的立法《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》，聯(lián)邦政府通過同生產(chǎn)者簽訂協(xié)議并對參與播種面積控制的農(nóng)民支付直接補貼的方法，使農(nóng)民自愿減少主要農(nóng)作物的播種面積，以期穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品價格，穩(wěn)定農(nóng)民收入。授權(quán)聯(lián)邦政府建立“常平倉”制度，通過實施聯(lián)邦農(nóng)產(chǎn)品計劃為農(nóng)民提供價格支持。聯(lián)邦農(nóng)產(chǎn)品計劃通過向生產(chǎn)基本農(nóng)產(chǎn)品（玉米、小麥、棉花、水稻和煙草）的農(nóng)民提供無追索權(quán)貸款，實現(xiàn)對農(nóng)產(chǎn)品的價格支持和政府的農(nóng)產(chǎn)品儲備調(diào)控，故也稱農(nóng)業(yè)補貼計劃或價格支持計劃。無追索權(quán)貸款是指政府首先按照生產(chǎn)成本加預期利潤確定主要農(nóng)產(chǎn)品的目標價格，再按照每單位農(nóng)產(chǎn)品的目標價格確定貸款率，向農(nóng)民發(fā)放無追索權(quán)貸款，農(nóng)民以其種植的農(nóng)作物為抵押?！掇r(nóng)業(yè)調(diào)整法》同時配套通過了《美國聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》，授權(quán)聯(lián)邦政府建立聯(lián)邦農(nóng)作物保險項目，對農(nóng)作物產(chǎn)量損失在50%～70%的范圍內(nèi)提供風險保障，并由聯(lián)邦政府給予財政支持。上述法案標志著美國政策性農(nóng)業(yè)保險正式建立。

（二）美國聯(lián)邦農(nóng)作物保險的政府主導和政府經(jīng)營時期

1938年，美國國會批準設立聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司，負責聯(lián)邦農(nóng)作物保險項目的實施，保護農(nóng)民因作物的損失和價格的下跌而造成的收入影響，保護消費者應對食物供給短缺與極端的價格，通過提供農(nóng)場供給的平穩(wěn)流通與建立穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)購買力來支持經(jīng)營與就業(yè)。公司由政府直接經(jīng)營并給予財政支持，最初在美國農(nóng)作物主產(chǎn)區(qū)進行試點，持續(xù)了近40年，參加聯(lián)邦農(nóng)作物保險的面積一直保持在2000多萬英畝左右，投保率不足10%。盡管存在參與率低、經(jīng)營成本高、缺乏足夠的儲備金應對巨災損失等問題，但為后來美國農(nóng)作物保險制度改革奠定了基礎：一是積累了大量第一手風險損失資料，奠定了聯(lián)邦農(nóng)作物保險發(fā)展的精算技術(shù)基礎；二是美國各界包括政府、國會、農(nóng)場主和保險業(yè)界都認識到，農(nóng)作物保險具有一定的巨災特性，必須加大改革和政府支持力度，積累足夠的儲備應對巨災風險；三是這一階段的聯(lián)邦農(nóng)作物保險雖然還沒有上升到農(nóng)業(yè)支持政策層面，但決策層已經(jīng)著手制度過渡安排，促使其發(fā)展成為綜合性的農(nóng)業(yè)支持政策手段。

（三）美國聯(lián)邦農(nóng)作物保險的市場化改革

為了強化聯(lián)邦農(nóng)作物保險在農(nóng)業(yè)支持政策中的地位和作用，美國政府從1980年開始推動國會頒布了一系列立法，為美國聯(lián)邦農(nóng)作物保險的發(fā)展開創(chuàng)了一個全新時期，先后開展了四方面改革：

1.確立農(nóng)作物保險政府主導、市場經(jīng)營模式

1980年聯(lián)邦農(nóng)作物保險法案頒布，初步確立“政府主導、市場經(jīng)營”的市場化改革框架。主要措施包括：一是授權(quán)聯(lián)邦政府全面推進農(nóng)作物保險體系改革，擴大參保農(nóng)作物品種和承保面積，放開地區(qū)限制，以提高農(nóng)民的參保率。二是吸收商業(yè)保險公司和保險代理人參與農(nóng)作物保險的銷售、服務并承擔部分風險，正式將保險業(yè)納入美國農(nóng)作物保險經(jīng)營。具體方式有兩種，第一種是私營保險公司獨立承擔保險損失責任，聯(lián)邦政府則根據(jù)其農(nóng)險業(yè)務量，提供總計30%左右的管理費、保險補貼和再保險；第二種是保險代理人作為聯(lián)邦農(nóng)作物保險主營銷商銷售保單，只拿傭金不承擔風險責任（這一方式由于效果不理想1994年被終止）。三是建立一個精算費率充足的聯(lián)邦農(nóng)作物保險項目，由政府補貼，引導農(nóng)場主投保，逐步減少并最終取消政府撥款的災害救助項目。

從實際效果看，“政府主導、市場經(jīng)營”模式推動了上世紀80年代美國農(nóng)作物保險的長足發(fā)展，但仍然存在不少問題，特別是聯(lián)邦農(nóng)作物保險和聯(lián)邦政府災害救助并存，“雙軌制”的農(nóng)業(yè)風險保障模式對農(nóng)作物保險發(fā)展形成了很大阻礙。一方面，免費并具有替代效應的聯(lián)邦政府災害救助影響了農(nóng)場主對聯(lián)邦農(nóng)作物保險的投保積極性，還會鼓勵農(nóng)戶在生態(tài)脆弱、環(huán)境敏感的地帶以及風險高的地區(qū)進行生產(chǎn)，其行為不但導致災害救助的機會與程度的增加，而且對生態(tài)環(huán)境造成破壞；另一方面，增長過快的政府災害救助支出擠占了用于聯(lián)邦農(nóng)作物保險補貼的資金。據(jù)統(tǒng)計，1980年至1994年，美國聯(lián)邦政府用于災害救助的資金高達160億美元，而同期用于聯(lián)邦農(nóng)作物保險補貼的資金還不到9億美元。政府財政支持力度不足和投保率偏低（低于33%），導致聯(lián)邦農(nóng)作物保險賠付率居高不下，進而出現(xiàn)財政危機，1981年至1996年間有3個年份賠付率超過200%，11個年份賠付率超過100%，只有1年賠付率未超過100%。

2.重構(gòu)美國農(nóng)產(chǎn)品安全網(wǎng)

1994年美國國會頒布聯(lián)邦農(nóng)作物保險改革法案。國會對聯(lián)邦農(nóng)作物保險和災害救助進行調(diào)整，使其相互配合，徹底重構(gòu)農(nóng)產(chǎn)品安全網(wǎng)。主要措施包括：一是取消聯(lián)邦農(nóng)作物保險所覆蓋農(nóng)作物的災害救助計劃，只保留針對聯(lián)邦農(nóng)作物保險未覆蓋的“非保險農(nóng)作物災害救助計劃”，保障水平與其他農(nóng)作物巨災保險保障水平相當；二是把聯(lián)邦政府對農(nóng)場主的各種支持政策與購買聯(lián)邦農(nóng)作物保險掛鉤，推行強制性保險，只有購買農(nóng)作物保險的農(nóng)場主才有資格獲得價格支持計劃下的不足支付（即市場價格達不到目標價格而產(chǎn)生的收入不足支付）、優(yōu)惠貸款和其他的一些津貼；三是建立巨災保險計劃，該計劃的保險費由聯(lián)邦政府補貼，農(nóng)場主只要為每種作物繳納50美元、最多只需繳納200美元即可，無力支付的農(nóng)場主可以免繳，投保人可以獲得超過實際歷史產(chǎn)量50%以上的產(chǎn)量損失、價格為管理部門確定價格的60%的保障；四是鼓勵農(nóng)場主購買保障水平高于農(nóng)作物巨災保險計劃的補充保險，聯(lián)邦政府進行保費補貼。

3.確立聯(lián)邦農(nóng)作物保險在美國農(nóng)業(yè)風險管理中的核心地位

為了徹底解決農(nóng)產(chǎn)品價格補貼給聯(lián)邦政府造成的沉重財政負擔問題，同時支持美國政府在全球農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易談判中取得有利地位，1996年美國國會通過了《1996年聯(lián)邦農(nóng)業(yè)完善和改革法》，廢除了60多年來政府為農(nóng)場主提供價格和收入支持的政策，轉(zhuǎn)而要求為農(nóng)場主提供收入保險。在此背景下，以收入為基礎的農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品問世，主要保障投保人因自然災害導致的產(chǎn)量損失或因收獲價格偏離預測價格而產(chǎn)生的收入損失。1996年改革法的出臺標志著聯(lián)邦農(nóng)作物保險已經(jīng)成為美國政府對農(nóng)業(yè)進行風險保障的最重要政策工具。1994年和1996年兩次比較激進的改革，大大地刺激了美國農(nóng)業(yè)保險快速發(fā)展。到1998年，全美超過1.8億英畝耕地投保，投保面積是1988年3倍多。根據(jù)美國農(nóng)業(yè)部全美農(nóng)業(yè)統(tǒng)計服務局估計，1998年種植業(yè)（草場除外）投保率已經(jīng)達到三分之二，保險責任達到280億美元，總保費收入18.75億美元（其中政府補貼9.46億美元），均創(chuàng)歷史記錄。

4.進一步優(yōu)化制度設計

2000年，美國國會頒布《農(nóng)業(yè)風險保障法》，對聯(lián)邦農(nóng)業(yè)保險制度進一步優(yōu)化。一是進一步擴大商業(yè)保險公司在聯(lián)邦農(nóng)作物保險中的作用。允許商業(yè)保險公司參與聯(lián)邦農(nóng)作物保險產(chǎn)品開發(fā)和研究；允許風險管理局就新產(chǎn)品的研發(fā)與商業(yè)保險公司訂立合同和建立合作伙伴關(guān)系。商業(yè)保險公司也可直接向新產(chǎn)品審核委員會主動遞交新保險產(chǎn)品建議書。二是增加補貼力度，提高保費補貼比例，鼓勵農(nóng)場主購買保障水平更高的保險，以吸引更多更好的農(nóng)場主參保。2000年前美國政府對聯(lián)邦農(nóng)作物保險的保費補貼從未突破過10億美元，補貼率不超過40%，2001年美國政府補貼驟然上升到17.7億美元，2011年保費補貼更是達到創(chuàng)記錄的73.7億美元，保費補貼率一直維持在60%。三是首次關(guān)注聯(lián)邦農(nóng)作物保險中的浪費、欺詐和濫用等道德風險問題。采用數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)管理來應對日益增加的欺詐問題，并要求風險管理局與農(nóng)業(yè)服務局通力合作，監(jiān)控政策性農(nóng)業(yè)保險被濫用的情形。四是改進費率厘定技術(shù)，消除畜牧保險產(chǎn)品開發(fā)限制，對具有良好記錄的農(nóng)場主實施基于業(yè)績的保費折扣。2014年，美國出臺新農(nóng)業(yè)法案，進一步強化對農(nóng)業(yè)保險的支持，包括再次取消一批每年50億美元左右的補貼項目，繼續(xù)擴大農(nóng)業(yè)保險覆蓋范圍，并新增價格損失保險計劃和農(nóng)業(yè)風險保障計劃等與生產(chǎn)不掛鉤的補貼形式，標志著美國政府的農(nóng)業(yè)支持手段由“黃箱政策”逐步向“綠箱政策”轉(zhuǎn)變，由政策驅(qū)動為主逐步向市場調(diào)節(jié)為主轉(zhuǎn)變。

二、美國農(nóng)業(yè)保險制度對我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的啟示和建議

（一）進一步加強與國家農(nóng)業(yè)主管部門以及財政部門溝通合作，引導形成農(nóng)業(yè)保險為核心的農(nóng)業(yè)風險補償機制

美國農(nóng)作物收入保險在20世紀90年代中后期快速發(fā)展，一個重要原因是政府支持推動商業(yè)保險取代原有的災害救助補貼。雖然農(nóng)業(yè)災害救助對農(nóng)戶而言具有免費的優(yōu)點，但財政負擔重，且不具備農(nóng)業(yè)保險的杠桿效應，同等規(guī)模的資金投入，農(nóng)業(yè)保險能夠提供的風險保障遠遠超過救災補助，這也是美國最終取消災害救助補貼、建立以農(nóng)作物保險為核心的風險保障機制的原因。建議相關(guān)部門加強研究，逐步將農(nóng)業(yè)直補政策向農(nóng)業(yè)保險等間接補貼政策轉(zhuǎn)變，逐步確立農(nóng)業(yè)保險在農(nóng)業(yè)風險保障機制中的核心作用。

（二）加快發(fā)展多層次、多類型的農(nóng)業(yè)保險服務，提高農(nóng)業(yè)保險保障能力和保障水平

盡管存在多種農(nóng)業(yè)保險，但農(nóng)民最核心的關(guān)切在于自己的收入，這也是美國的農(nóng)戶收入保險大獲成功的最重要原因。目前，我國農(nóng)業(yè)保險保障水平較低，一般僅能覆蓋直接物化成本，而收入保險基本沒有開展，災害發(fā)生后，農(nóng)戶得到的賠款并不高。為了將農(nóng)業(yè)保險的災害補償功能進一步擴展為農(nóng)民穩(wěn)收增收保障功能，建議鼓勵保險機構(gòu)積極開展農(nóng)民收入保險，加快發(fā)展多層次、多類型的農(nóng)業(yè)保險服務，提高農(nóng)業(yè)保險在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中的風險保障能力和保障水平。

（三）結(jié)合我國不同地區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展側(cè)重點，調(diào)整、優(yōu)化財政補貼結(jié)構(gòu)，提高財政資金使用效能

國際農(nóng)業(yè)保險補貼比例一般為50%左右，我國達到了近80%。較高的財政補貼比例一方面反映出政府重視，對提高投保率發(fā)揮了積極作用，另一方面也反映出我國現(xiàn)行農(nóng)業(yè)保險幾乎都是最基礎的保障服務，缺乏高層次、適合商業(yè)化的農(nóng)業(yè)保險服務。建議從提高財政補貼資金使用效率、促進我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級角度出發(fā)，在不同地區(qū)結(jié)合不同農(nóng)業(yè)發(fā)展側(cè)重點，對保費補貼進行結(jié)構(gòu)性調(diào)整和差異化政策，對于重點扶持發(fā)展的品種和生產(chǎn)經(jīng)營主體予以重點保障，對于政府不鼓勵的品種降低保額及補貼比例。

（四）在有條件地區(qū)適時探索新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體保險試點，推動我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式逐步向規(guī)?；图s化轉(zhuǎn)變

高度規(guī)?；霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)是美國聯(lián)邦農(nóng)作物保險運行成功的外部條件。1933年以來，美國農(nóng)場的數(shù)量由1935年的425萬家下降到2006年的209萬家（其后十年一直穩(wěn)定在210萬家左右），而農(nóng)場平均規(guī)模由1950年的平均213英畝上升至2006年的平均446英畝。高度規(guī)?；霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)對于減少農(nóng)業(yè)保險逆向選擇和道德風險非常有利，同時也為承保、售后、理賠等服務環(huán)節(jié)節(jié)約了大量的經(jīng)營管理成本。我國目前實行“廣覆蓋、低保障”的農(nóng)業(yè)保險模式，是由我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的現(xiàn)實條件所決定的。但不可否認的是，傳統(tǒng)分散生產(chǎn)模式下經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險具有高成本、高道德風險和高逆向選擇等問題，抑制了農(nóng)業(yè)保險的有效供給，容易形成劣幣驅(qū)逐良幣的現(xiàn)象。考慮到我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實際情況，建議在有條件的地區(qū)，配合農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營等重大改革的推進，適時開展針對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的農(nóng)業(yè)保險試點，重點支持農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)農(nóng)戶，在補貼比例、保障程度等方面給予更多優(yōu)惠和方便，促進農(nóng)業(yè)規(guī)?；s化發(fā)展。