帥月新 冀文穎 中國船舶油污損害理賠事務(wù)中心

我國船舶油污強(qiáng)制責(zé)任保險實(shí)施現(xiàn)狀及立法改進(jìn)探析

帥月新 冀文穎 中國船舶油污損害理賠事務(wù)中心

隨著人們環(huán)境保護(hù)意識的逐漸提升，海洋環(huán)境污染及防治賠償問題越來越受到社會公眾的關(guān)注，船舶尺度的擴(kuò)大、石油運(yùn)量的增加等因素使得發(fā)生船舶油污事故的風(fēng)險持續(xù)增大，而船舶油污事故往往具有波及面廣、損害后果嚴(yán)重的特點(diǎn)，將船舶油污責(zé)任風(fēng)險納入到航運(yùn)保險業(yè)的范疇是航運(yùn)業(yè)發(fā)展客觀規(guī)律所致，唯有構(gòu)建一套完整的船舶油污強(qiáng)制責(zé)任保險法律體系，才能真正發(fā)揮其保護(hù)海洋環(huán)境和受害者權(quán)益的作用。

一、船舶油污強(qiáng)制責(zé)任保險的產(chǎn)生

1967年“Torrey Canyon”號油輪觸礁造成近6萬噸原油泄漏的事故發(fā)生后,國際社會一致認(rèn)為“普通賠償制度之于船舶油污損害的救濟(jì)作用甚小”,油污受害人的損失很難得到充分有效的賠償,必須制定更加強(qiáng)有力的法律制度。為此,原政府間海事協(xié)商組織（世界海事組織前身）于1969年在布魯塞爾召開的外交會議上通過了《國際油污損害民事責(zé)任公約》,公約規(guī)定對符合公約條件的船舶實(shí)行強(qiáng)制責(zé)任保險。此后,船舶強(qiáng)制責(zé)任保險機(jī)制表現(xiàn)出了強(qiáng)大的生命力,被越來越多的海事國際公約及國內(nèi)法采用。

二、我國船舶油污強(qiáng)制責(zé)任保險的實(shí)施現(xiàn)狀分析

與國際社會相比，我國船舶油污強(qiáng)制責(zé)任保險實(shí)施的時間較晚，我國船舶油污強(qiáng)制責(zé)任保險的立法模式采取的是國際公約與國內(nèi)法并存的模式，具體情況如下：

（一）立法現(xiàn)狀

適用的國際公約有《1992年國際油污損害民事責(zé)任公約》（簡稱CLC1992）和《2001年國際燃油污染損害民事責(zé)任公約》（簡稱《燃油公約》），國內(nèi)法律則散見于《中華人民共和國海商法》（簡稱《海商法》）、《中華人民共和國保險法》（簡稱《保險法》）及《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》（簡稱《海環(huán)法》）等法律法規(guī)中。

我國船舶油污強(qiáng)制責(zé)任保險的立法進(jìn)程較長，1999年修訂的《海環(huán)法》提出建立船舶油污保險制度，并授權(quán)國務(wù)院制定具體實(shí)施辦法。2010年3月1日，國務(wù)院頒布的《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》（簡稱《防污條例》）開始實(shí)施，其規(guī)定：“在中華人民共和國管轄海域內(nèi)航行的船舶，其所有人應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院交通運(yùn)輸主管部門的規(guī)定，投保船舶油污損害民事責(zé)任保險或者取得相應(yīng)的財務(wù)擔(dān)?！?，首次在國內(nèi)法層面為我國船舶油污責(zé)任強(qiáng)制保險制度提供了上位法依據(jù)。

2010年10月1日，交通運(yùn)輸部頒布《中華人民共和國船舶油污損害民事責(zé)任保險實(shí)施辦法》，對船舶油污強(qiáng)制保險制度予以細(xì)化和明確，規(guī)定“在中華人民共和國管轄海域內(nèi)航行的載運(yùn)油類物質(zhì)的船舶和1000總噸以上載運(yùn)非油類物質(zhì)的船舶，其所有人應(yīng)當(dāng)按照本辦法的規(guī)定投保船舶油污損害民事責(zé)任保險或者取得相應(yīng)的財務(wù)擔(dān)保”。

（二）承保主體

2010年頒布實(shí)施的《防污條例》明確指出：“承擔(dān)船舶油污損害民事責(zé)任保險的商業(yè)性保險機(jī)構(gòu)和互助性保險機(jī)構(gòu)，由國家海事管理機(jī)構(gòu)征求國務(wù)院保險監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)意見后確定并公布?！痹撘?guī)定提到的承保主體包括商業(yè)性保險公司和互助性船東保賠協(xié)會。實(shí)踐中，國內(nèi)外船東保賠協(xié)會在我國船舶油污責(zé)任保險中發(fā)揮了重要作用，但《保險法》明確保險業(yè)實(shí)施特許經(jīng)營，同時規(guī)定我國境內(nèi)的保險應(yīng)當(dāng)向境內(nèi)的保險公司投保。故保賠協(xié)會在我國境內(nèi)經(jīng)營船舶油污責(zé)任保險，通常采用互助性質(zhì)的入會方式，如果采用固定費(fèi)率的商業(yè)保險方式則可能面臨法律上的障礙。因應(yīng)國家簡政放權(quán)的要求，2013年7月18日新修改的《防污條例》將該款內(nèi)容予以刪除，放寬了船舶油污損害民事保險的承保主體的范圍。

（三）投保主體

根據(jù)《防污條例》的規(guī)定，船舶所有人為責(zé)任主體，除1000總噸以下載運(yùn)非油類物質(zhì)的船舶以外，其余在中國海域內(nèi)航行的船舶，適用油污責(zé)任強(qiáng)制保險。在航區(qū)方面，除內(nèi)河船外，包括國內(nèi)沿海運(yùn)輸和國際航行船舶；在船型方面，除1000總噸以下非油船外，包括普通貨船和所有油船；在船旗方面，包括在我國海域航行的中、外籍船舶。

根據(jù)公約和相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，保險人在簽發(fā)船舶油污責(zé)任保險保單的同時，需簽署一份承諾該保單滿足有關(guān)國際公約及國內(nèi)法律要求的保險證明，船舶所有人憑保單和保險證明及有關(guān)的船舶證書到船籍港主管機(jī)關(guān)申辦相應(yīng)的保險證書，以證明該保險確屬有效，從而滿足船舶營運(yùn)的需要。不同的船舶所有人要求配備的船舶油污損害民事責(zé)任保險證書有所不同，如下表所示。

表 船舶油污損害民事責(zé)任保險證書配備情況一覽

（四）保險額度

船舶所有人投保的因船舶油污事故而承擔(dān)的民事賠償責(zé)任限額由有關(guān)法律法規(guī)和國際公約確定，保險額度如低于法定責(zé)任限額便得不到有效的保障?！斗牢蹢l例》第53條規(guī)定：船舶所有人投保船舶油污損害民事責(zé)任保險的額度應(yīng)當(dāng)不低于我國《海商法》、中國締結(jié)或者參加的有關(guān)國際條約規(guī)定的油污賠償限額，具體額度規(guī)定如下：

1.1000總噸以上載運(yùn)非油類物質(zhì)的船舶

適用《燃油公約》的規(guī)定，《燃油公約》沒有設(shè)立獨(dú)立的責(zé)任限額，將這一問題交由成員國自己決定，按其可適用的國內(nèi)或國際賠償責(zé)任限制制度確定相應(yīng)的責(zé)任限額，在我國即適用《海商法》第210條規(guī)定的賠償責(zé)任限額。其中，對于中國籍從事國內(nèi)沿海運(yùn)輸、作業(yè)的船舶，按該條授權(quán)交通部于1994年制定《關(guān)于不滿300總噸船舶及沿海運(yùn)輸、沿海作業(yè)船舶海事賠償責(zé)任限額的規(guī)定》，其責(zé)任限額按《海商法》規(guī)定的限額的50%計算。

2.載運(yùn)持久性油類物質(zhì)的船舶

賠償限額依照我國締結(jié)或者參加的有關(guān)國際條約的規(guī)定執(zhí)行，CLC1992適用于載運(yùn)持久性油類物質(zhì)的船舶，設(shè)立了獨(dú)立的責(zé)任限額，目前有效的責(zé)任限額自2003年11月1日開始執(zhí)行，最低為451萬特別提款權(quán)（SDR），最高不超過8977萬SDR。需要明確的是，《海商法》第208條對載運(yùn)持久性油類物質(zhì)船舶的適用作出了排除，所以對于中國籍從事國內(nèi)沿海運(yùn)輸、作業(yè)的該類船舶的保險額度應(yīng)執(zhí)行CLC1992公約的規(guī)定，而不能參照《海商法》的規(guī)定執(zhí)行。

3.載運(yùn)非持久性油類物質(zhì)的船舶

適用我國《海商法》的規(guī)定，其中對1000總噸以上滿足《燃油公約》要求的船舶，則適用《燃油公約》的規(guī)定。

根據(jù)上述分析可知，我國船舶油污損害責(zé)任險適用范圍比國際公約更加廣泛，我國將1000總噸以下載運(yùn)非持久性油類物質(zhì)的船舶和載運(yùn)2000噸以下持久性油類物質(zhì)的船舶（包括中國籍國內(nèi)、國際運(yùn)輸船舶和進(jìn)入中國海域的外國籍船舶）也納入強(qiáng)制保險的范疇，比公約的要求更高。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，全國2500多艘油輪中80%以上是1000總噸以下的小船，但是造成的損失卻是巨大的，因此我國要求所有載運(yùn)貨油的船舶投保油污強(qiáng)制險具有其合理性，如此也可以引導(dǎo)沿海油運(yùn)市場結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，促使油輪公司向高標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范化的方向發(fā)展。

三、存在問題分析

（一）航運(yùn)保險相關(guān)法律制度不完善

首先，由于我國航運(yùn)保險主要依據(jù)《海商法》和《保險法》的規(guī)定開展業(yè)務(wù)活動,其中《海商法》的內(nèi)容來源于普通法系,與我國法律體系之間的銜接尚存在一定的問題，該法自1993年7月1日實(shí)施以來還未曾修訂過,滯后的條款越來越不適應(yīng)航運(yùn)業(yè)發(fā)展要求；其次,鑒于船舶油污強(qiáng)制責(zé)任險的特殊性質(zhì)，現(xiàn)有《保險法》的規(guī)定尚不能完全解決船舶油污強(qiáng)制責(zé)任險實(shí)務(wù)中存在的區(qū)別于普通保險的問題。

（二）船舶油污強(qiáng)制責(zé)任保險的覆蓋范圍不全面

雖然我國船舶油污強(qiáng)制責(zé)任保險的范圍相比國際公約更加廣泛，但是鑒于我國沿海和內(nèi)河航運(yùn)船舶流量大、污染風(fēng)險高的特點(diǎn)，現(xiàn)有的制度仍未能完全覆蓋所有水域以及所有船舶，凸顯了兩個問題：

1.對1000總噸以下載運(yùn)非油類物質(zhì)的沿海船舶未作要求

我國未要求1000總噸以下載運(yùn)非油類物質(zhì)的沿海運(yùn)輸船舶投保油污強(qiáng)制險，而據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，此類船舶發(fā)生污染事故的比例并不低。發(fā)達(dá)航運(yùn)國家對載運(yùn)非油類物質(zhì)船舶的油污責(zé)任險的適用噸位通常會更低，比如美國對此的規(guī)定是300總噸以上的船舶，日本則將強(qiáng)制保險的門檻設(shè)定在100總噸的船舶。

2.對內(nèi)河船東污染責(zé)任侵權(quán)行為未作約束

據(jù)不完全統(tǒng)計，2015年我國船載散裝石油運(yùn)量已經(jīng)達(dá)到1.9億噸，2009年至2015年發(fā)生船舶油污事故32起，泄漏量達(dá)20.5噸。目前國內(nèi)沒有專門的法律法規(guī)來約束和規(guī)范內(nèi)河船東污染責(zé)任侵權(quán)行為，由于內(nèi)河運(yùn)輸市場發(fā)育層級低、船東分散、抗風(fēng)險能力低，內(nèi)河船東的整體防污意識淡薄，船東對責(zé)任保險不像對船殼險那樣有著強(qiáng)烈的保險訴求。2012年12月30日，發(fā)生在長江水域的“山宏12”輪油污事故造成上海崇明附近約18公里水域污染，2300多畝灘涂嚴(yán)重污染，法院判決造成船舶油污事故的船舶所有人支付賠償清污費(fèi)用800余萬元。但是，該船舶所有人賠付能力差，且未投保船舶油污險，油污受害人能否獲得充分賠償至今仍是未知數(shù)。

（三）船東互保機(jī)構(gòu)的監(jiān)管出現(xiàn)真空

交通運(yùn)輸部于2013年對《船舶油污損害民事責(zé)任保險實(shí)施辦法》進(jìn)行了修改，修改后的辦法取消了“船舶油污損害民事責(zé)任保險機(jī)構(gòu)”備案制度。修改前的《船舶油污損害民事責(zé)任保險實(shí)施辦法》規(guī)定，從事中國籍船舶油污損害民事責(zé)任險的保險機(jī)構(gòu)，無論是境外的保險機(jī)構(gòu)還是境內(nèi)的保險機(jī)構(gòu)，無論是商業(yè)性還是互助性保險機(jī)構(gòu)，在登記注冊、賠付能力、人員、財務(wù)狀況、服務(wù)信譽(yù)等方面都應(yīng)滿足相關(guān)要求，并把相關(guān)材料提交至國家海事管理機(jī)構(gòu)，經(jīng)過國家海事管理機(jī)構(gòu)的核實(shí)和確認(rèn)，對符合規(guī)定的保險機(jī)構(gòu)予以確定。修改后的辦法不再要求承保油污責(zé)任險的保險機(jī)構(gòu)每年向海事管理機(jī)構(gòu)提交審核資料。

對于商業(yè)保險機(jī)構(gòu)，海事管理機(jī)構(gòu)不再要求事前備案，但仍應(yīng)依據(jù)《保險法》的規(guī)定接受國務(wù)院保險監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。然而，對于船東互保協(xié)會而言，其作為油污責(zé)任保險最主要的提供者，是船東之間成立的互助、非營利的保險機(jī)構(gòu)，所提供保險服務(wù)明顯不同于保險公司提供的以營利為目的的保險產(chǎn)品,中國保監(jiān)會的職責(zé)也并不涉及對船東互保協(xié)會的監(jiān)管，由此引發(fā)業(yè)內(nèi)對船東互保協(xié)會等機(jī)構(gòu)應(yīng)如何監(jiān)管以及在保險證書發(fā)證中如何確定船東互保協(xié)會保險證明的有效性等問題的討論。

四、完善制度的建議及法律修改的探究

（一）完善船舶油污強(qiáng)制責(zé)任保險相關(guān)法律體系

強(qiáng)制保險以法定為前提，任何具體制度的設(shè)計和實(shí)施均應(yīng)有法律上的充分依據(jù)，船舶油污強(qiáng)制責(zé)任保險是一種法定的特殊商業(yè)保險，不以營利為目的，具有社會公益性，主要目的是保證油污受害人的損失得到補(bǔ)償。因此，相應(yīng)的制度設(shè)計賦予油污受害人直接向保險人或其他保證人索賠的權(quán)利，油污受害人在受到油污損害后，可以直接向保險人或者其他保證人索賠，從而使得油污受害人獲得快速、公正的賠償。鑒于船舶油污責(zé)任保險制度涉及的法律關(guān)系尤其復(fù)雜，未來需要進(jìn)一步厘清各類關(guān)系之間的邏輯，應(yīng)注意相關(guān)國內(nèi)國際法律規(guī)范之間的銜接，在《環(huán)境保護(hù)法》鼓勵投保環(huán)境污染責(zé)任保險的基礎(chǔ)上，通過修改《海商法》《保險法》或制訂新的法律法規(guī)的方式，明確規(guī)定保險人與油污受害人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，從而賦予該制度的發(fā)展堅強(qiáng)的生命力。

（二）擴(kuò)大船舶油污強(qiáng)制責(zé)任保險制度的覆蓋范圍

根據(jù)英國船東互保協(xié)會的統(tǒng)計，燃油污染索賠事故占全部污染事故的一半以上，也就是說即使是載運(yùn)非油類物質(zhì)的船舶，發(fā)生燃油漏油事故的頻率也是非常高的。我國仍有大量1000總噸以下船舶經(jīng)常發(fā)生燃油泄漏事故，因此有必要借鑒發(fā)達(dá)航運(yùn)國家的普遍做法，適當(dāng)降低投保門檻，確保賠償不以造成船舶油污事故的船舶所有人破產(chǎn)或逃逸告終。鑒于我國的船舶等級劃分以及《海商法》中關(guān)于損害賠償限額的規(guī)定等均以300噸為限進(jìn)行劃分，且這一標(biāo)準(zhǔn)的修改不會對航運(yùn)業(yè)造成過大的不利影響，建議擴(kuò)大船舶油污強(qiáng)制責(zé)任保險的覆蓋范圍，將噸位標(biāo)準(zhǔn)限定在300噸。

此外，內(nèi)河船舶強(qiáng)制責(zé)任保險的缺失不利于保護(hù)我國海洋環(huán)境、保障油污受害人利益，因此應(yīng)當(dāng)盡快通過修訂我國《水污染防治法》等法律，完善我國水域船舶油污損害賠償體系，將內(nèi)河船舶的油污損害納入強(qiáng)制保險制度，為我國全面施行船舶油污損害民事責(zé)任保險制度提供法律依據(jù)。在《水污染防治法》修訂完善后，以其作為上位法基礎(chǔ)，研究制定規(guī)范我國沿海水域船舶油污損害賠償民事責(zé)任保險和內(nèi)河船舶油污損害賠償民事責(zé)任保險的配套實(shí)施細(xì)則，對承保船舶污染損害的保險機(jī)構(gòu)、保險限額等做出規(guī)定。

（三）建立對船東互保機(jī)構(gòu)的監(jiān)管制度

對船東互保機(jī)構(gòu)的有效監(jiān)管可以為后續(xù)船舶油污事故的賠償提供有力保障，在取消船舶油污損害民事責(zé)任保險機(jī)構(gòu)備案制后，船東互保機(jī)構(gòu)游離于海事管理機(jī)構(gòu)和保監(jiān)會的監(jiān)管之外，因而應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對船東互保機(jī)構(gòu)經(jīng)營的事中以及事后的監(jiān)管。

海事管理機(jī)構(gòu)頒發(fā)船舶油污損害民事責(zé)任保險證書的主要意義在于對于保險機(jī)構(gòu)的保險證明的有效性進(jìn)行公證確認(rèn)。為維護(hù)我國船東相關(guān)法律權(quán)益，可對船東互保機(jī)構(gòu)采用主動調(diào)查的方式，由其提供資料協(xié)助調(diào)查，以保證該機(jī)構(gòu)簽發(fā)的保險證明的有效性。海事管理機(jī)構(gòu)在收到資料后可通過多種方式對新申請的船東互保機(jī)構(gòu)的主要經(jīng)營情況以及理賠情況進(jìn)行核實(shí)，在對其財務(wù)狀況、理賠情況、信譽(yù)記錄以及保賠合同的合法性進(jìn)行充分了解及綜合評價后，對綜合評價良好的機(jī)構(gòu)出具保險證明予以認(rèn)可，并以此認(rèn)可換發(fā)船舶油污損害民事責(zé)任保險證書。