城市規(guī)劃與環(huán)境保護的關(guān)系

◎宋迎昌

城市規(guī)劃對環(huán)境保護有巨大影響，環(huán)境保護對城市規(guī)劃有更高要求，二者應(yīng)該相互融合、相互促進。為此，一要科學(xué)編制規(guī)劃，二要嚴格執(zhí)行規(guī)劃環(huán)評，三要增強規(guī)劃的透明性。

城市規(guī)劃；環(huán)境保護；規(guī)劃環(huán)評

城市規(guī)劃是為了實現(xiàn)一定時期內(nèi)城市的經(jīng)濟和社會發(fā)展目標，確定城市性質(zhì)、規(guī)模和發(fā)展方向，合理利用城市土地，協(xié)調(diào)城市空間布局和各項建設(shè)所作的綜合部署和具體安排?！吨腥A人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（2008年1月1日起施行）明確了各級政府在規(guī)劃編制和規(guī)劃實施中的法律責(zé)任。城市規(guī)劃作為各項經(jīng)濟社會活動空間秩序安排以及城市建設(shè)和城市管理的法定依據(jù)，對我國環(huán)境保護正在施加越來越重要的影響。同樣，我國依據(jù)《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》而制定的《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》（簡稱《條例》）（2009年10月1日起施行）旨在加強對規(guī)劃的環(huán)境影響評價工作，提高規(guī)劃的科學(xué)性，從源頭預(yù)防環(huán)境污染和生態(tài)破壞，促進經(jīng)濟、社會和環(huán)境的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展?？梢?，城市規(guī)劃與環(huán)境保護二者是相互影響的關(guān)系。如何促使二者良性互動是我們應(yīng)該思考的問題。

城市規(guī)劃對環(huán)境保護有巨大影響

從法理上來說，我國對城市規(guī)劃有嚴格的環(huán)境保護約束要求?！吨腥A人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第一章第四條規(guī)定，“制定和實施城鄉(xiāng)規(guī)劃，應(yīng)當遵循城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、合理布局、節(jié)約土地、集約發(fā)展和先規(guī)劃后建設(shè)的原則，改善生態(tài)環(huán)境，促進資源、能源節(jié)約和綜合利用，保護耕地等自然資源和歷史文化遺產(chǎn)，保持地方特色、民族特色和傳統(tǒng)風(fēng)貌，防止污染和其他公害，并符合區(qū)域人口發(fā)展、國防建設(shè)、防災(zāi)減災(zāi)和公共衛(wèi)生、公共安全的需要”；第二章第十三條規(guī)定省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的內(nèi)容應(yīng)當包括“為保護生態(tài)環(huán)境、資源等需要嚴格控制的區(qū)域”；第二章第十七條規(guī)定，“水源地和水系、基本農(nóng)田和綠化用地、環(huán)境保護”等內(nèi)容應(yīng)當作為城市總體規(guī)劃的強制性內(nèi)容。

但在實際操作中，一些地方對環(huán)境保護的認識程度不高，環(huán)境保護對城市規(guī)劃的約束性不強，導(dǎo)致城市規(guī)劃對環(huán)境保護的負面影響時有發(fā)生，應(yīng)該引起社會的警覺。

1.規(guī)劃城市人口規(guī)模失準問題

國家層面的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和區(qū)域?qū)用娴某鞘锌傮w規(guī)劃的主要任務(wù)之一是準確預(yù)測城市人口規(guī)模，并以此為依據(jù)，科學(xué)安排基礎(chǔ)設(shè)施、基本公共服務(wù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的用地規(guī)模和空間布局。遺憾的是，我國普遍存在城市人口規(guī)模失準問題。

（1）北京、上海、深圳和廣州等一線城市基于社會壓力多存在城市規(guī)劃嚴控人口規(guī)模問題。以嚴控的城市人口規(guī)模為依據(jù)安排市政公用設(shè)施、基本公共服務(wù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等來滿足超額人口的居住、就業(yè)、生態(tài)和服務(wù)等空間需求，并長期超負荷運轉(zhuǎn)，必然給生態(tài)環(huán)境帶來沉重的壓力。當前，我國一線城市交通擁堵、垃圾圍城、水資源供應(yīng)緊張、農(nóng)用地和綠化用地被非法建設(shè)侵占等與此有較大關(guān)系。

（2）三、四線城市基于經(jīng)濟利益驅(qū)動式的城鎮(zhèn)化建設(shè)和提高行政等級獲取政治利益的沖動，普遍存在城市規(guī)劃高估人口規(guī)模問題。過度安排市政公用設(shè)施、基本公共服務(wù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，必然侵占本應(yīng)該嚴格保護的農(nóng)業(yè)和生態(tài)空間，給生態(tài)環(huán)境保護帶來不利影響，并給地方帶來沉重的財政負擔。

2.城市建設(shè)用地規(guī)模失控問題

我國城市建設(shè)用地規(guī)模本來有嚴格的控制標準，《中華人民共和國國家城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標準》（2012年1月1日施行）確定，位于Ⅰ、Ⅱ、Ⅵ、Ⅶ氣候區(qū)的城市規(guī)劃人均城市建設(shè)用地指標的上下限幅度為65.0-115.0平方米/人，位于Ⅲ、Ⅳ、Ⅴ氣候區(qū)的城市規(guī)劃人均城市建設(shè)用地指標的上下限幅度為65.0-110.0平方米/人。但由于多年來的開發(fā)區(qū)熱和新城區(qū)熱，許多城市人均建設(shè)用地早已超標，一些地方的開發(fā)區(qū)和新城區(qū)占地規(guī)模達到驚人的數(shù)百平方公里，三、四線城市房地產(chǎn)庫存量巨大，以致中央將“化解房地產(chǎn)庫存”列為2016年度重點工作五大任務(wù)之一。城市建設(shè)用地規(guī)模失控對環(huán)境保護帶來了巨大的沖擊：一是過度侵占農(nóng)業(yè)和生態(tài)空間，給環(huán)境保護帶來壓力；二是過量供應(yīng)產(chǎn)業(yè)用地，給高耗能、高排放、占地多、污染重和效益低的產(chǎn)業(yè)提供了生存土壤，不利于淘汰落后產(chǎn)能；三是開發(fā)過程中產(chǎn)生了對鋼鐵、水泥、煤炭、電力和玻璃等產(chǎn)品的巨額需求，為低端產(chǎn)業(yè)進一步擴充產(chǎn)能，并加重“去產(chǎn)能”任務(wù)埋下了伏筆。

3.城市規(guī)劃建設(shè)中的偽生態(tài)問題

偽生態(tài)是指一些城市的生態(tài)建設(shè)看似是在改善生態(tài)環(huán)境狀況，而實際卻在更大程度上破壞生態(tài)，改善的只是城市的外觀?？梢哉f，這種所謂的生態(tài)建設(shè)不過是在制造美麗的生態(tài)幻覺。其表現(xiàn)有以下三種形式：

（1）表面上綠化成蔭，實則毫無生態(tài)功能。生態(tài)系統(tǒng)重在生物多樣性，重在系統(tǒng)穩(wěn)定性，重在植被原生性。近年來，一些城市注重移植古樹，到處挖來古樹裝點門面，顯示歷史積淀；注重建設(shè)寬草坪、綠廣場，不惜高價從國外引進。西北某些城市為了彰顯綠化政績，不惜高成本植樹造林等。

（2）表面上水景蕩漾，實則竭澤而漁。在荒涼的西北戈壁地區(qū)，一些城市攔截地表河流，抽取地下水，營造人工湖泊，彰顯水城奇觀；北方一些城市高筑橡膠壩，鋪設(shè)防滲膜，營造美麗河景。這些水利工程破壞了水系的完整性，造成地上地下水循環(huán)中斷，地下水位下降，水質(zhì)惡化，地面下沉，甚至波及周邊地區(qū)。

（3）表面上獨善其身，實則禍害四鄰。河流上游城市把污水和垃圾排入河流，雖然保持了自己清潔，但殃及下游城市；上風(fēng)地區(qū)城市把大氣污染企業(yè)和垃圾焚燒場布局在下風(fēng)地區(qū)，雖然保證了自己的大氣環(huán)境質(zhì)量，但殃及下風(fēng)地區(qū)城市；北方缺水地區(qū)一些城市依仗雄厚的財力營造田園城市，發(fā)展耗水產(chǎn)業(yè)，實則攫取了周邊地區(qū)的水資源，剝奪了周邊城市的發(fā)展機會，施禍于鄰。偽生態(tài)盛行表明當前一些地區(qū)城市規(guī)劃建設(shè)存在重形式輕實質(zhì)、重政績輕科學(xué)的偏差。

（4）隨意更改城市詳細規(guī)劃控制指標。我國城市詳細規(guī)劃有六大控制指標體系，包括土地使用、環(huán)境容量、建筑建造、城市設(shè)計引導(dǎo)、配套設(shè)施和行為活動等，它們是保障城市公共利益，包括生態(tài)環(huán)境保護的主要抓手。這些抓手一旦失靈，就會造成公共利益損害，生態(tài)環(huán)境退化。城市詳細規(guī)劃控制指標的保密度高，公開性不足，在一些城市被異化為官商勾結(jié)、權(quán)錢交易的工具。如調(diào)高容積率、提高建筑密度、降低綠地率、縮小建筑間距、擴大用地邊界和侵占通風(fēng)廊道等行為常常伴隨腐敗案件報道而被揭發(fā)出來。城市詳細規(guī)劃控制指標的設(shè)置應(yīng)該經(jīng)過專家的充分論證，具有科學(xué)性和公平性，應(yīng)該成為城市規(guī)劃建設(shè)的剛性約束。

環(huán)境保護對城市規(guī)劃有更高要求

1.環(huán)境現(xiàn)狀

野馬沙鷗 陳寶林/攝

《2015中國環(huán)境現(xiàn)狀公報》顯示，全國338個開展空氣質(zhì)量新標準監(jiān)測的地級以上城市中，265個城市環(huán)境空氣質(zhì)量超標，占比78.4%；全國開展降水監(jiān)測的480個城市（區(qū)、縣）中，酸雨城市比例為22.5%；967個地表水國控斷面（點位）水質(zhì)監(jiān)測中，低于四類的占比38.3%；5118個地下水水質(zhì)監(jiān)測點中，較差和極差的占比61.3%；81個湖泊（水庫）營養(yǎng)狀態(tài)監(jiān)測結(jié)果顯示，貧營養(yǎng)的只有6個；2591個縣域中，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為較差和差的縣域占比30.6%。面對如此惡化的環(huán)境質(zhì)量狀況，“十三五”規(guī)劃綱要提出“以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，以解決生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域突出問題為重點，加大生態(tài)環(huán)境保護力度，提高資源利用效率，為人民提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，協(xié)同推進人民富裕、國家富強、中國美麗”。

2.《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》的實施

（1）規(guī)劃編制機關(guān)應(yīng)當在規(guī)劃編制過程中對規(guī)劃進行環(huán)境影響評價。內(nèi)容包括：一是規(guī)劃實施可能對相關(guān)區(qū)域、流域和海域生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生的整體影響；二是規(guī)劃實施可能對環(huán)境和人群健康產(chǎn)生的長遠影響；三是規(guī)劃實施的經(jīng)濟效益、社會效益與環(huán)境效益之間以及當前利益與長遠利益之間的關(guān)系。

（2）規(guī)劃編制機關(guān)在報送審批綜合性規(guī)劃草案和專項規(guī)劃中的指導(dǎo)性規(guī)劃草案時，應(yīng)當將環(huán)境影響篇章或者說明作為規(guī)劃草案的組成部分一并報送規(guī)劃審批機關(guān)。未編寫環(huán)境影響篇章或者說明的，規(guī)劃審批機關(guān)應(yīng)當要求其補充；未補充的，規(guī)劃審批機關(guān)不予審批。

（3）對環(huán)境有重大影響的規(guī)劃實施后，規(guī)劃編制機關(guān)應(yīng)當及時組織規(guī)劃環(huán)境影響的跟蹤評價，將評價結(jié)果報告規(guī)劃審批機關(guān)，并通報有關(guān)部門。

（4）規(guī)劃編制機關(guān)在組織環(huán)境影響評價時弄虛作假或有失職行為，造成評價嚴重失實的，對直接負責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員依法給予處分。

促進城市規(guī)劃與環(huán)境保護良性互動

《條例》從規(guī)劃編制、規(guī)劃審批、規(guī)劃實施和法律責(zé)任等方面對規(guī)劃進行嚴格的環(huán)境保護約束，體現(xiàn)了我國對規(guī)劃有更高的環(huán)境保護要求。然而，《條例》頒布實施以來，許多地方在制度方面約束性不足、貫徹方面執(zhí)行率不高、技術(shù)層面操作性不強，規(guī)劃蘊含的環(huán)境風(fēng)險并沒有得到有效處置。城市規(guī)劃對環(huán)境保護有巨大影響，環(huán)境保護對城市規(guī)劃有更高要求，二者應(yīng)該相互融合，相互促進。

1.科學(xué)編制規(guī)劃

規(guī)劃不僅要解決發(fā)展問題，更要解決環(huán)保問題。要把環(huán)保理念融入城市規(guī)劃編制的全過程，讓更多的環(huán)保專家參與規(guī)劃編制、規(guī)劃審查和規(guī)劃跟蹤評價，并建立長效機制予以保障。

2.嚴格執(zhí)行規(guī)劃環(huán)評

如果規(guī)劃環(huán)評能夠得到嚴格執(zhí)行，那么許多重大環(huán)境污染事件就能夠避免。建議在條件成熟時，將《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》上升為《規(guī)劃環(huán)境影響評價法》，以提高其權(quán)威性和執(zhí)行力。

3.增強規(guī)劃的透明性

規(guī)劃不僅要對上負責(zé)，更要對下負責(zé)；不僅要對本地負責(zé)，更要對周邊地區(qū)負責(zé)。為此，規(guī)劃審批前要充分征求民意，征求周邊地區(qū)對規(guī)劃環(huán)境影響的意見，真正讓規(guī)劃成為社會公眾知情的規(guī)劃以及對環(huán)境友好的規(guī)劃。

（作者單位：中國社會科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所）

編輯：馬振東

TU984

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.03.003