區(qū)域霧霾治理的認(rèn)識論和方法論

◎常紀(jì)文

頻發(fā)的區(qū)域霧霾表明我國傳統(tǒng)的發(fā)展模式及其可持續(xù)性受到了前所未有的挑戰(zhàn)。當(dāng)前，我國加大了生態(tài)文明體制改革和生態(tài)文明建設(shè)力度，但也存在一些問題，需要運用新的認(rèn)識論和方法論，通過機(jī)制改革和法制創(chuàng)新優(yōu)化城市管理和培育新動能，緩解和治理區(qū)域霧霾。

區(qū)域霧霾；治理；認(rèn)識；方法

近幾年，京津冀地區(qū)尤其是北京的霧霾污染，因為波及面廣、程度嚴(yán)重，引起國內(nèi)外的廣泛關(guān)注。2015年和2016年，霧霾污染甚至覆蓋了我國國土面積的1/3。霧霾污染既傷害國民健康，又影響外來資本和外來人才進(jìn)入的積極性，還會對資本市場產(chǎn)生一定的沖擊。更為重要的是，頻發(fā)的區(qū)域性霧霾反映了我國傳統(tǒng)的發(fā)展模式及其可持續(xù)性受到了前所未有的挑戰(zhàn)。為此，中央加大了生態(tài)文明體制改革和生態(tài)文明建設(shè)力度，實施了轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略和應(yīng)對舉措，從目前來看已取得一些成績，但也存在一些問題，下一步需要創(chuàng)新思維和方法，運用新的認(rèn)識論和方法論，予以解決。

區(qū)域霧霾治理要堅持頂部論和階段論

1.堅持頂部論的認(rèn)識論

所謂頂部論，是指最近幾年和今后若干年，環(huán)境污染物的排放總量會處于歷史高位，復(fù)合型污染的特征更加明顯，環(huán)境質(zhì)量狀況非常復(fù)雜。霧霾問題不僅是我國面臨的現(xiàn)實問題，也是所有經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的轉(zhuǎn)型國家所面臨的社會現(xiàn)實。歷史上，英國、美國等發(fā)達(dá)國家的部分地區(qū)在轉(zhuǎn)型的過程中也遭受了為期十年以上的嚴(yán)重霧霾。最近幾年，除了我國以外，霧霾還橫掃了印度、越南等經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的其他發(fā)展中國家，如2016年11月，印度新德里就遭受了十年以來最嚴(yán)重的霧霾，當(dāng)局采取了關(guān)閉熱電廠、暫時關(guān)閉學(xué)校和工地、禁止焚燒垃圾特別是樹葉和允許雇員彈性上班等應(yīng)急措施，機(jī)動車單雙號限行、人工降雨等后備措施也在考慮之列。總的來看，今后十年，我國的主要污染物排放總體上處于跨越峰值并進(jìn)入下降通道的轉(zhuǎn)折期，到“十三五”末期和“十四五”初中期，主要污染物排放總量的拐點可能全面到來。但是目前，我國京津冀地區(qū)PM2.5年均濃度經(jīng)過治理雖然有所下降，但和發(fā)達(dá)國家相比，PM2.5前體物的濃度仍然是發(fā)達(dá)國家的10倍左右。今后五至十年，我國將處于環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾的凸顯期、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與要求的提高期，遇上經(jīng)濟(jì)下行壓力期，過關(guān)越坎的難度將更大，艱巨性前所未有。

2.堅持階段論的認(rèn)識論

所謂階段論，是指為了讓環(huán)境保護(hù)不成為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的短板，既要有解決環(huán)境問題的歷史緊迫感，在戰(zhàn)略部署上也要有適當(dāng)?shù)臍v史耐心，用與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相協(xié)調(diào)的方式、污染防治與生態(tài)建設(shè)相結(jié)合的方式，在發(fā)展中科學(xué)、穩(wěn)妥和分階段地解決環(huán)境問題。霧霾是幾十年的發(fā)展積累形成的，絕不是一天兩天、一年兩年可以根治的，必須要有中長期的防治戰(zhàn)略。我國整體上正在走出先污染后治理的歷史困局，一些發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)初步實現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的良性循環(huán)。但在中西部的很多地區(qū)，邊污染邊治理、邊破壞邊修復(fù)的做法可能還會持續(xù)一段時間。如果堅持努力推進(jìn)治標(biāo)與治本措施，環(huán)境惡化的現(xiàn)象在2020年前可能得到根本遏制，我國于2030年進(jìn)入以創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)為標(biāo)志的制造強(qiáng)國行列后，經(jīng)濟(jì)增長將不再以資源和環(huán)境為代價，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)協(xié)同的局面可能會全面形成。這說明，霧霾治理要遵循經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的基本規(guī)律，不可懈怠，也不可冒進(jìn)。

區(qū)域治霾須注重區(qū)域協(xié)同發(fā)展和解決大城市病

1.在區(qū)域協(xié)同發(fā)展的格局中統(tǒng)籌開展

生態(tài)環(huán)境是一個系統(tǒng)，大氣環(huán)境也不例外。京津冀地區(qū)同屬一片天空，在復(fù)雜的氣候條件下，大氣污染物會相互輸送，因此必須在區(qū)域協(xié)同發(fā)展的大格局中予以統(tǒng)籌考慮。京津冀地區(qū)霧霾的形成，主要來自工業(yè)、機(jī)動車和建筑揚塵產(chǎn)生的顆粒物、氮氧化物和硫氧化物等污染物，也來自于農(nóng)業(yè)排放、家庭生活排放。對于北京來說，霧霾的形成除了來自天津和河北，特別是河北的工業(yè)輸送外，主要還是本地長期發(fā)展過程中形成的大城市病。北京市三面環(huán)山，秋冬季一旦出現(xiàn)靜風(fēng)天氣，不利于大氣污染物的擴(kuò)散，容易形成霧霾。按照京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展的安排，北京市已經(jīng)疏散了鋼鐵生產(chǎn)、家具生產(chǎn)等一批工業(yè)和加工業(yè)企業(yè)，實現(xiàn)了工業(yè)的清潔化。根據(jù)清華大學(xué)對霧霾的監(jiān)測和分析，無論是PM2.5還是PM10，2016年平均濃度比以前均有一定程度的下降，這得益于中央環(huán)境保護(hù)督察的嚴(yán)肅追責(zé)，得益于《大氣污染防治行動計劃》給京津冀地區(qū)各地設(shè)立的年均濃度考核規(guī)定，得益于京津冀地區(qū)日益嚴(yán)格的工業(yè)、機(jī)動車排放等管制措施。

2.在解決大城市病的格局中統(tǒng)籌開展

根據(jù)觀察，2015年前，北京市比較嚴(yán)重的霧霾天氣形成往往需要兩天以上的醞釀期，而到了2016年，比較嚴(yán)重的霧霾天氣往往在一天之內(nèi)就醞釀形成了。盡管平均濃度比以前有所下降，但是大氣污染物的形成卻加快了，這說明北京市的大城市病不僅沒有得到緩解，有些方面還在繼續(xù)惡化。北京市各城區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)面積仍然在擴(kuò)大，“攤大餅”的現(xiàn)象尚未得到有效遏制。一個生態(tài)城市應(yīng)當(dāng)是尊重自然的城市，即綠色是城市的主體，建筑和道路應(yīng)融合在綠色中。但從空中俯瞰，北京市處于三面環(huán)山的盆底，主城區(qū)和周圍城區(qū)的地面，除了高樓，就是道路，綠色植被成了珍貴的點綴。高樓之中集聚了大量的人口和產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)生了大量的生活和生產(chǎn)垃圾排放；道路上交通擁堵成為常態(tài)，加劇了機(jī)動車排放污染。加上北京市缺水，人口集聚過多，地下水抽取過量，嚴(yán)重影響區(qū)域生態(tài)環(huán)境的良性循環(huán)。這種不符合自然地貌限制、自然資源稟賦限制和生態(tài)環(huán)境保護(hù)需要的發(fā)展，遠(yuǎn)超環(huán)境容量，不是科學(xué)的發(fā)展。不僅北京如此，全國很多特大和大中城市，甚至南方部分生態(tài)好的城市，在秋冬季也經(jīng)常受到霧霾的侵襲。在優(yōu)勢資源集中的城市，居民一邊享受優(yōu)裕的政治、經(jīng)濟(jì)和社會待遇，一邊承受粗放式發(fā)展帶來的霧霾、水污染和不安全食品等惡果。

區(qū)域治霾要采取體制改革和法治創(chuàng)新的方法

1.用體制改革的方法緩解和治理區(qū)域霧霾

為什么這么多的城市出現(xiàn)大城市病？除了工業(yè)的粗放式發(fā)展沒有得到解決外，主要原因是我國的大城市往往都是政治優(yōu)勢型城市，如首都、省會城市和副省級城市等，它們集聚相當(dāng)多的政治、經(jīng)濟(jì)和社會資源，吸引產(chǎn)業(yè)來落戶，吸引人群來就業(yè)，吸引學(xué)生來就學(xué)，吸引病人來就醫(yī)。這是和我國政治體制密切相關(guān)的。要解決大城市病，必須針對這一體制缺陷開展針對性的改革，防止超出環(huán)境承載能力的城市發(fā)展格局繼續(xù)擴(kuò)大：一是結(jié)合全面建成小康社會的戰(zhàn)略目標(biāo)，在全國盡快推行城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會服務(wù)一體化和均質(zhì)化，提高中小城市的吸引力；二是形成中央和地方各級黨委和政府的權(quán)力清單，形成行政區(qū)域上下級關(guān)系的規(guī)范化，讓地方在權(quán)力清單的范圍內(nèi)有充分的政治、經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境資源調(diào)配權(quán)，讓各城市不分行政級別就能在全國范圍內(nèi)形成特色的發(fā)展優(yōu)勢，形成對資本和人才的充分吸引力。

2.用法制創(chuàng)新的方法緩解和治理區(qū)域霧霾

（1）拓展環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任的對象范圍。按照現(xiàn)行《侵權(quán)責(zé)任法》和環(huán)境立法，環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任一般適用于企業(yè)的點源污染。但是，霧霾的發(fā)生，各行各業(yè)都有“貢獻(xiàn)”，損害也是區(qū)域的，不再是具體的人群，而是區(qū)域人群。按照目前的《侵權(quán)責(zé)任法》和環(huán)境保護(hù)立法，雖然堅持無過錯責(zé)任原則，但現(xiàn)實是，只有企業(yè)超濃度或者超總量排放大氣污染物才會針對區(qū)域環(huán)境損害承擔(dān)環(huán)境侵權(quán)責(zé)任，而一些社會性排放和產(chǎn)業(yè)性排放，總量很大，但是依據(jù)現(xiàn)有法律卻不承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，如家庭取暖等社會生活會排放大氣污染物，個人駕駛合格的機(jī)動車會排放大氣污染物，社區(qū)化糞池發(fā)酵和農(nóng)業(yè)施肥也會產(chǎn)生大氣污染物等。在大中城市，因為人口集聚過多，這些排放所占大氣污染物排放總量的比例不小，在治理霧霾的工作中不容忽視。建議修改現(xiàn)行《大氣污染防治法》，擴(kuò)大環(huán)境侵權(quán)責(zé)任適用范圍，讓霧霾治理成為各方面的法律責(zé)任，把環(huán)境責(zé)任和環(huán)境成本以適當(dāng)?shù)男问絻?nèi)化于各行各業(yè)。

（2）拓展無過錯損害污染原則的適用范圍。無過錯責(zé)任原則一般適用于點源污染所造成的侵權(quán)現(xiàn)象，對于區(qū)域污染物排放總量超過規(guī)定指標(biāo)的省域、市域和縣域，無論是否有過錯，除了堅持黨政同責(zé)的原則外，還應(yīng)當(dāng)給其他受害區(qū)域以環(huán)境損害賠償或污染損害補(bǔ)償。只有這樣，才能倒逼各地加強(qiáng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和升級改造，開展區(qū)域性環(huán)境污染管控，加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)。

（3）拓展共同但有區(qū)別責(zé)任原則的適用范圍。共同但有區(qū)別責(zé)任原則是國際應(yīng)對氣候變化的一個基本原則，也可以為區(qū)域霧霾的聯(lián)合防治提供借鑒和參考。大氣污染聯(lián)防聯(lián)控強(qiáng)調(diào)各區(qū)域和各領(lǐng)域共同的大氣污染防治責(zé)任，但是這種共同的責(zé)任是有區(qū)別的。有區(qū)別的責(zé)任體現(xiàn)在不同發(fā)展程度的區(qū)域之間，體現(xiàn)在不同的行業(yè)或者領(lǐng)域之間，如工業(yè)大類中的采礦業(yè)、制造業(yè)等行業(yè)的排放量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于農(nóng)業(yè)排放量，第三產(chǎn)業(yè)中交通運輸業(yè)排放的危害遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于農(nóng)業(yè)排放的危害。因此，工業(yè)、農(nóng)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)在大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的責(zé)任承擔(dān)方面應(yīng)當(dāng)實行有區(qū)別的責(zé)任原則；同一行業(yè)內(nèi)不同污染程度的企業(yè)承擔(dān)的責(zé)任不同，如火電廠、冶煉廠和水泥廠等高耗能企業(yè)，既排放大量的細(xì)顆粒物，又排放大量的硫氧化物、氮氧化物等污染物質(zhì)，在整個減排過程中，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)主要責(zé)任；綜合區(qū)域和行業(yè)的特點來看，若某區(qū)域或行業(yè)排放總量較大，其地方政府與行業(yè)部門就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)主要的管制責(zé)任。以京津冀地區(qū)為例，北京市目前基本沒有高污染高能耗企業(yè)，但是其交通運輸方面的污染物排放量較大，因此北京市政府及其相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對交通排放管制承擔(dān)主要的監(jiān)管責(zé)任；河北省的工業(yè)排放量份額較大，因此河北省政府及相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對其工業(yè)減排承擔(dān)主要的監(jiān)管責(zé)任。為了落實該原則，應(yīng)當(dāng)考慮修改《大氣污染防治法》等法律法規(guī)，明確規(guī)定污染物排放量大的地區(qū)和行業(yè)、領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)承擔(dān)區(qū)域大氣污染主要的減排責(zé)任，明確規(guī)定排放總量大的行業(yè)、領(lǐng)域和地區(qū)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)與其排放總量的比例相適應(yīng)的減排責(zé)任。此外，還要創(chuàng)新責(zé)任分配機(jī)制和調(diào)控機(jī)制，肩負(fù)起各地區(qū)的歷史責(zé)任和現(xiàn)實責(zé)任。

碧荷捧珠 胡時芳/攝

區(qū)域治霾要優(yōu)化城市管理方法和培育新動能

1.優(yōu)化城市管理方法

（1）優(yōu)化城市空間開發(fā)利用結(jié)構(gòu)。 遵循地理、氣象和生態(tài)等基本條件，開展“多規(guī)合一”，打非治違，形成科學(xué)的、可持續(xù)的生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間；大力發(fā)展一批美麗鄉(xiāng)村和特色小鎮(zhèn)，既補(bǔ)足發(fā)展區(qū)域的短板，彌補(bǔ)新動能的區(qū)域空白，也可凈化區(qū)域空氣，形成生態(tài)防線；大力發(fā)展城鄉(xiāng)污水、垃圾集中處理，提升區(qū)域環(huán)境質(zhì)量，為工業(yè)排放騰出一定的環(huán)境指標(biāo)。

（2）以最堅決的態(tài)度執(zhí)行城市開發(fā)利用邊界制度，防止各城市主城區(qū)、各區(qū)縣城區(qū)和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)城區(qū)的范圍繼續(xù)擴(kuò)大，超過區(qū)域生態(tài)環(huán)境容量；推行黨政同責(zé)，嚴(yán)格執(zhí)法，打擊環(huán)境違法行為，為新動能競爭力的形成奠定堅實的法治基礎(chǔ)。

（3）借鑒英國倫敦治理霧霾和我國東南沿海發(fā)展的歷史經(jīng)驗，開展能源結(jié)構(gòu)改革和自然資源消耗總量控制制度，倒逼城市開展資源節(jié)約型和環(huán)境友好型改革。

（4）開展城市交通優(yōu)化工作，緩解堵車現(xiàn)象，減少交通排放。目前來看，北京市為了鼓勵人們乘坐公共交通工具出行，在三環(huán)和一些高速公路上劃定了高峰時段的公交專用通道，這一舉措出發(fā)點是好的，但是由于公共交通車輛數(shù)量少，公交專用道利用率不足，還加重了其他車道的交通擁堵。建議允許大中型客車、出租車等公共交通工具利用該專用通道，以提高利用率。目前，北京市的公共交通運量資源，在高峰時間已經(jīng)完全飽和，地面基本再無做加法的空間。建議北京市借鑒紐約經(jīng)驗，在現(xiàn)有地鐵的沿線建設(shè)快速地鐵線，只在重點站?？?，解決交通潮汐問題。通過地下公共交通的快速化，緩解地面交通擁堵和污染物的排放總量。

（5）利用經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段倒逼人們選擇經(jīng)濟(jì)合理的交通方式，調(diào)整出行時段和出行區(qū)域。迫于污染形勢嚴(yán)峻，建議北京市政府盡快出臺以下措施管控機(jī)動車的污染物排放：一是繼續(xù)實行小汽車號牌的搖號制度；二是在橙色預(yù)警以上級別，實行機(jī)動車單雙號限行；三是借鑒倫敦經(jīng)驗，對機(jī)動車征收城市擁堵費，五環(huán)內(nèi)、四環(huán)內(nèi)、三環(huán)內(nèi)和二環(huán)內(nèi)可實行差別化的計費政策。

（6）對企業(yè)生產(chǎn)實行科學(xué)的排放管控措施。建議創(chuàng)新排污許可管理和總量控制制度，對于企業(yè)的污染物排放實行流量管理，即在許可證中載明各企業(yè)的大氣污染物的年排放總量和季度排放總量，讓企業(yè)合理安排生產(chǎn)，如在春季后期和夏秋季多生產(chǎn)，在冬季和春季初中期少生產(chǎn)甚至不生產(chǎn)，安排檢修等。

2.培育發(fā)展新動能

預(yù)計我國2030年左右進(jìn)入制造強(qiáng)國行列，屆時才能形成依靠科技創(chuàng)新來支撐GDP中高速增長的局面。為了解決未來十幾年的動能問題，必須挖掘內(nèi)部潛力，同時引進(jìn)外部力量。具體來講，要盡快通過政治體制、教育體制改革和社會保障法制建設(shè)，繼續(xù)推進(jìn)法治建設(shè)，保障人們具有居住的安定感和人身、財產(chǎn)的安全感，留住富有人群和技術(shù)人才在國內(nèi)繼續(xù)發(fā)展，吸引國外機(jī)構(gòu)和人才來華投資和研發(fā)。在組織科技攻關(guān)形成自主新動能的同時，應(yīng)當(dāng)采取兼收并蓄的措施，吸引域外科技成果和產(chǎn)業(yè)資本為我國服務(wù)，同時，加大對域外科技產(chǎn)業(yè)的投資，分享發(fā)達(dá)國家和地區(qū)新動能所形成的惠益。

（作者單位：國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所）

編輯：馬振東

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.03.004