郭永泉

中國海關(guān)促進(jìn)貿(mào)易便利化的現(xiàn)狀和對策

郭永泉*

貿(mào)易便利化與海關(guān)有著高度關(guān)聯(lián)，無論《貿(mào)易便利化協(xié)定》(TFA)還是各類貿(mào)易便利化測評體系，都指出海關(guān)對于貿(mào)易便利化起著關(guān)鍵作用。綜合經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)的測評結(jié)果以及我國對外貿(mào)易現(xiàn)狀，分析我國貿(mào)易便利化在國際、國內(nèi)、“大通關(guān)”、“小通關(guān)”四個(gè)層面的存在問題，提出海關(guān)通關(guān)改革、國內(nèi)部門合作、國際海關(guān)合作等對策。

海關(guān)通關(guān)改革；貿(mào)易便利化；大通關(guān)

貿(mào)易便利化自有國際貿(mào)易之日起便已出現(xiàn)，初始是作為貿(mào)易保護(hù)和貿(mào)易壁壘的對應(yīng)面提出來的。隨著世界經(jīng)濟(jì)一體化程度深化、全球價(jià)值鏈分工細(xì)化、貿(mào)易物流金融方式多元化、國際經(jīng)濟(jì)合作規(guī)則化，貿(mào)易保護(hù)和貿(mào)易壁壘難以為繼，貿(mào)易便利化的重要性得到各國普遍重視。相應(yīng)地，對貿(mào)易便利化的概念內(nèi)涵、指標(biāo)測定和實(shí)施路徑也逐步達(dá)成共識(shí)。一般認(rèn)為，海關(guān)作為進(jìn)出境監(jiān)管機(jī)構(gòu)，其履職方式對本國乃至全球貿(mào)易便利化起著關(guān)鍵作用。

一、貿(mào)易便利化與海關(guān)的關(guān)聯(lián)性

(一)貿(mào)易便利化的概念內(nèi)涵：海關(guān)功能

貿(mào)易便利化一詞，最初見于1923年的國際聯(lián)盟會(huì)議，但迄今在世界范圍內(nèi)尚無一個(gè)被普遍接受的統(tǒng)一定義。不同的國際組織有著相異的表述(表1)。*參見海關(guān)總署：《貿(mào)易安全與便利視角下國際海關(guān)發(fā)展新趨勢》課題報(bào)告。

表1 貿(mào)易便利化的定義

不同國際組織所關(guān)注的貿(mào)易便利化內(nèi)容有所不同，但是對目標(biāo)的認(rèn)識(shí)基本一致，即：降低交易成本，減少貿(mào)易摩擦，消除技術(shù)性和機(jī)制性障礙，使國際貿(mào)易最大限度發(fā)展，實(shí)現(xiàn)全球經(jīng)濟(jì)的自由和開放。

從概念推導(dǎo)內(nèi)涵，在國際分工條件下，各國的比較優(yōu)勢和要素稟賦不同，所以經(jīng)濟(jì)要素必須跨境自由流通。在非統(tǒng)一市場的經(jīng)濟(jì)前提下，只有各國的貿(mào)易便利化行動(dòng)，才能形成有序的要素配置和流通環(huán)境，保證國際貿(mào)易的公平和效率。所以本文認(rèn)為，貿(mào)易便利化的實(shí)質(zhì)，就是“一國小市場”放大為“全球大市場”后的涉外貿(mào)易政策安排。由于國別之間貿(mào)易政策的差異，貿(mào)易便利化有對內(nèi)安排和對外安排兩種路徑：對內(nèi)，主要是簡化程序、協(xié)調(diào)法規(guī)、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、改善設(shè)施、運(yùn)用新技術(shù)等等；對外，主要是多邊合作、雙向開放、執(zhí)法互認(rèn)等等。

海關(guān)作為進(jìn)出境監(jiān)督管理部門，履行法律賦予多項(xiàng)職能，比如稅收征管、貨物監(jiān)管、緝私、統(tǒng)計(jì)等。這些職能大多具有經(jīng)濟(jì)管理特征，影響著貿(mào)易供需結(jié)構(gòu)，決定著跨境物流方面的效率和公平。既然貿(mào)易便利化是一種貿(mào)易政策安排，海關(guān)自然就成為直接的政策執(zhí)行者。在國際經(jīng)濟(jì)合作廣泛開展的時(shí)代條件下，那種試圖通過嚴(yán)密監(jiān)管、高關(guān)稅而形成貿(mào)易壁壘的“控制型海關(guān)”已經(jīng)非常少見，大多數(shù)國家都在共識(shí)性的貿(mào)易規(guī)則下，通過建設(shè)快速通關(guān)、低關(guān)稅的“服務(wù)型海關(guān)”，消除自身進(jìn)出口障礙，融入世界貿(mào)易格局。

(二)我國參與國際貿(mào)易便利化協(xié)議：海關(guān)作為

貿(mào)易便利化并非零散運(yùn)作，而是一種協(xié)同方式，其載體就是國際間的各類貿(mào)易協(xié)議，尤其以WTO《貿(mào)易便利化協(xié)定》(TFA)為典型。我國于2015年9月4日正式宣布接受TFA并完成核準(zhǔn)程序，標(biāo)志著我國參與國際貿(mào)易合作取得標(biāo)志性進(jìn)展。WTO在1996年便將貿(mào)易便利化作為“新加坡議題”之一提出，但在多哈回合談判中歷經(jīng)爭議和擱置，經(jīng)過多年談判和反復(fù)磋商，不斷消除貿(mào)易分歧，直到2013年才取得重大突破，達(dá)成的TFA成為“巴厘協(xié)議”的實(shí)質(zhì)性成果。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)認(rèn)為，TFA的達(dá)成每年為全球創(chuàng)造1萬億美元的收益，幫助發(fā)展中國家每年出口增加10%，發(fā)達(dá)國家增加5%。中國積極參與并推動(dòng)協(xié)定談判工作，先后提交和聯(lián)署了8份提案，并成為第16個(gè)接受議定書的成員國，體現(xiàn)了負(fù)責(zé)任的大國擔(dān)當(dāng)。*參見盛斌：《WTO貿(mào)易便利化協(xié)定評估及對中國的影響研究》，《國際貿(mào)易》2016年第1期。

TFA中的條款詳細(xì)約定了海關(guān)預(yù)裁定、國際貿(mào)易單一窗口、海關(guān)監(jiān)管程序透明化、電子申報(bào)通關(guān)等內(nèi)容，著眼于建立促進(jìn)貿(mào)易便利化的通關(guān)新機(jī)制。無論是從TFA的歷次談判主題來看，還是分析達(dá)成的內(nèi)容，貿(mào)易便利化的解決目標(biāo)始終以海關(guān)程序?yàn)橹鳎êｊP(guān)手續(xù)簡化和標(biāo)準(zhǔn)化，海關(guān)數(shù)據(jù)和單證要求，海關(guān)自動(dòng)化與信息技術(shù)利用等，經(jīng)統(tǒng)計(jì)，其90%的內(nèi)容與海關(guān)直接相關(guān)。*參見曾文革、江莉：《〈貿(mào)易便利化協(xié)定〉視域下我國海關(guān)貿(mào)易便利化制度的完善》，《海關(guān)與經(jīng)貿(mào)研究》2016年第1期。推進(jìn)海關(guān)貿(mào)易便利化業(yè)已成為WTO各成員方的普遍義務(wù)，自然也是我國的重要任務(wù)。

同時(shí)，在世界各國間簽訂的區(qū)域、雙邊貿(mào)易協(xié)定中，在有關(guān)貿(mào)易便利化的章節(jié)中，大都提及海關(guān)。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，各類貿(mào)易協(xié)定中72%提到“與海關(guān)相關(guān)信息的交換”，63%提到“海關(guān)手續(xù)的簡化統(tǒng)一”。我國目前簽訂的14個(gè)貿(mào)易協(xié)定中，都提到海關(guān)的雙向義務(wù)。比如中韓、中澳自貿(mào)區(qū)協(xié)定都有獨(dú)立的“貿(mào)易便利化”章節(jié)，承諾海關(guān)監(jiān)管政策的一致、透明以及相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)管理。*參見張琳：《國際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則：中國自貿(mào)區(qū)的實(shí)踐與探索》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治論壇》2015年第5期。因此從理論到實(shí)踐，海關(guān)都是貿(mào)易便利化的主要環(huán)節(jié)。

(三)貿(mào)易便利化的指標(biāo)體系：海關(guān)定位

貿(mào)易便利化作為一種政策安排，其實(shí)施效果可以通過經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法進(jìn)行定量分析。目前的分析方法既有實(shí)證分析方法，主要通過引力模型或可計(jì)算一般均衡模型進(jìn)行模擬運(yùn)算；也有調(diào)查研究方法，主要通過以現(xiàn)實(shí)數(shù)據(jù)進(jìn)行效果評估。兩種方法都離不開指標(biāo)體系的設(shè)置。不同國際組織、研究者在研究過程中提出了差異很大的指標(biāo)體系(表2)。

表2 貿(mào)易便利化的指標(biāo)體系

( 續(xù)表)

對表內(nèi)各類指標(biāo)體系進(jìn)行比較，各有側(cè)重，都有一定的參考價(jià)值。其共同點(diǎn)是，都將海關(guān)機(jī)構(gòu)或者海關(guān)職能作為貿(mào)易便利化的重要定位進(jìn)行測評。

但是很多指標(biāo)沒有注意到口岸通關(guān)并非海關(guān)一家的事實(shí)，從指標(biāo)的完整性、權(quán)威性和合理性來看，OECD的11個(gè)指標(biāo)更具有價(jià)值。這套指標(biāo)體系沒有把海關(guān)職能單列，而是把整個(gè)口岸作為測評系，充分體現(xiàn)了海關(guān)作為口岸大通關(guān)一環(huán)的特點(diǎn)，而且兼顧了實(shí)體與程序、前期與后期、境內(nèi)與境外等多重關(guān)系。通過這套指標(biāo)體系，可以比較準(zhǔn)確地評估一國貿(mào)易便利化水平，衡量一國海關(guān)對貿(mào)易的貢獻(xiàn)。

(四)我國貿(mào)易便利化水平：海關(guān)價(jià)值

上述指標(biāo)體系對我國貿(mào)易便利化水平進(jìn)行了評估，結(jié)果不一。比如，沈銘輝經(jīng)過測量，以東亞國家為平均水平1，我國為1.03，與其他國家基本持平；曾錚測量我國得分為0.639，屬于貿(mào)易一般便利的國家，與國際公認(rèn)的便利水平有很大差距；段景輝分析認(rèn)為，我國在海關(guān)行政效率、進(jìn)出口手續(xù)和邊境管理透明度這三個(gè)方面評分普遍高于發(fā)展中國家平均水平，但在市場準(zhǔn)入、信息技術(shù)運(yùn)用方面還有不足。

OECD在2015年的評估結(jié)果，認(rèn)為我國貿(mào)易便利化與國際先進(jìn)水平相比有差距，但是與2012年相比有進(jìn)步。為形象表現(xiàn)評估結(jié)果，以11個(gè)指標(biāo)為標(biāo)的，建立一組多邊形模型。首先是國別對比，將中國和最佳實(shí)例(前25%的平均水平)的貿(mào)易便利化水平進(jìn)行對比；其次是時(shí)段對比，將中國2012年和2015年的水平進(jìn)行對比(如圖所示)。

從OECD的評估看，我國貿(mào)易便利化與國際標(biāo)準(zhǔn)相比，比較好的是：信息公開、商界參與、收費(fèi)、自動(dòng)化操作、通關(guān)流程等幾個(gè)方面，而短板集中在境內(nèi)外邊境機(jī)構(gòu)合作、文件單據(jù)類通關(guān)程序、行政救濟(jì)、預(yù)裁定等幾個(gè)方面。2015年與2012年相比，我國在信息公開、商界參與、自動(dòng)化操作、通關(guān)流程方面進(jìn)步明顯，其他方面基本持平，但行政救濟(jì)有較大下降。

立足海關(guān)角度分析，這個(gè)評估結(jié)果和海關(guān)重點(diǎn)推進(jìn)的改革成效高度吻合。近年來，海關(guān)以治理、法規(guī)、創(chuàng)新為方式，推進(jìn)政務(wù)公開、關(guān)企誠信合作、無紙化通關(guān)、一體化通關(guān)、取消和降低收費(fèi)，這些工作成效也全部轉(zhuǎn)化為貿(mào)易便利化的成效，體現(xiàn)了海關(guān)服務(wù)的正面價(jià)值。但是，單一窗口實(shí)質(zhì)進(jìn)展偏慢，口岸部門協(xié)同不夠，國際海關(guān)合作還有很大空間，關(guān)企之間的納稅和監(jiān)管技術(shù)性爭議仍然較多，這些也都真實(shí)地反映在貿(mào)易便利化的短板上，成為海關(guān)下一步需要努力的方向。

二、當(dāng)前我國貿(mào)易便利化面臨的問題以及海關(guān)方面的解決之道

要分析我國貿(mào)易便利化現(xiàn)狀，先要判斷我國對外貿(mào)易的特點(diǎn)。根據(jù)國際貿(mào)易的比較優(yōu)勢和要素稟賦原理，世界各國的貿(mào)易分工取決于其要素成本。我國長期以來積累了勞動(dòng)力、資源方面的低成本優(yōu)勢，但資金、技術(shù)創(chuàng)新能力較為缺乏，加上國內(nèi)市場和消費(fèi)能力不足，我國對外貿(mào)易形成了一種“低端供給—國外需求”的結(jié)構(gòu)。*參見郭永泉：《供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的理論解題和實(shí)踐破題》，《市場經(jīng)濟(jì)與價(jià)格》2016年第6期。在這種結(jié)構(gòu)下，我國重點(diǎn)發(fā)展勞動(dòng)密集型、資源密集型等相對低端的產(chǎn)業(yè)，在全球價(jià)值鏈滯留于“垂直分工”的低端，形成出口導(dǎo)向的路徑依賴，對貿(mào)易便利化有著高需求，對海關(guān)通關(guān)效率也有著高需求。當(dāng)前，受到國內(nèi)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)影響，以及國際金融危機(jī)后深度調(diào)整期的雙重影響，我國貿(mào)易便利化受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，面臨嚴(yán)重問題，對海關(guān)也提出了新需求。

(一)國際層面：隱性貿(mào)易障礙層出不窮

當(dāng)前，世界主要經(jīng)濟(jì)體復(fù)蘇緩慢，國際需方市場異常蕭條。在全球經(jīng)濟(jì)低預(yù)期下，互利共贏的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)大為削弱，各國為了爭奪和維持有限市場，不僅推行本國再工業(yè)化，更開展各種隱性的貿(mào)易競爭：貨幣政策不協(xié)調(diào)，大部分國家央行競相推行量化寬松，國際收支和債務(wù)結(jié)構(gòu)劇烈變化；貿(mào)易爭端和摩擦頻發(fā)，關(guān)稅、技術(shù)等保護(hù)性壁壘不斷筑高，特別是單證標(biāo)準(zhǔn)化方面的壁壘位已經(jīng)位居國際貿(mào)易技術(shù)壁壘之首位。*參見趙世璐：《國內(nèi)貿(mào)易便利化研究現(xiàn)狀及展望》，《上海海關(guān)學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第3期。我國外貿(mào)環(huán)境的不確定因素增多，連續(xù)多年成為貿(mào)易調(diào)查最多的國家。貿(mào)易障礙甚至影響國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的趨勢，美國等發(fā)達(dá)國家在積極引領(lǐng) “跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議”(TPP)、“跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)議”( TTIP )和“服務(wù)貿(mào)易協(xié)定”( TISA)等協(xié)議談判，試圖將自身的利益訴求轉(zhuǎn)化為通行標(biāo)準(zhǔn)，給新興市場國家設(shè)置準(zhǔn)入門檻。WTO的貿(mào)易便利化框架面臨被架空的危險(xiǎn)，我國外貿(mào)面臨潛在的外部壓力和長期制度約束。對于海關(guān)而言，應(yīng)對復(fù)雜貿(mào)易局面需做足四方面功夫：參與多雙邊貿(mào)易談判；建立和落實(shí)原產(chǎn)地規(guī)則；加強(qiáng)海關(guān)統(tǒng)計(jì)與進(jìn)出口監(jiān)測預(yù)警；構(gòu)建新型的貿(mào)易摩擦應(yīng)對機(jī)制。

(二)國內(nèi)層面：貿(mào)易供給側(cè)動(dòng)力衰減

當(dāng)前，我國的勞動(dòng)力、資源等低成本比較優(yōu)勢正在發(fā)生轉(zhuǎn)化，由“無限供給”轉(zhuǎn)為“有限供給”乃至“供給不足”，持續(xù)提升的制造成本成為制約貿(mào)易增長的瓶頸。貨物貿(mào)易出現(xiàn)較大幅度下降，服務(wù)貿(mào)易出現(xiàn)較大逆差。凡此種種，又凸顯我國各種外貿(mào)刺激性政策的不足。在人民幣國際化的背景下，出于SDR特別提款權(quán)的貨幣穩(wěn)定功能和擴(kuò)大跨境貿(mào)易結(jié)算的需要，人民幣不具備持續(xù)貶值的基礎(chǔ)。普遍性的出口退稅鼓勵(lì)政策延續(xù)著產(chǎn)業(yè)中的無效產(chǎn)能、過剩產(chǎn)能，拖慢轉(zhuǎn)型升級。我國實(shí)施按地方考核外貿(mào)績效的政策，一些地方以出口獎(jiǎng)勵(lì)方式刺激企業(yè)，為虛假貿(mào)易、套利貿(mào)易提供了誘因，又如反復(fù)出入?yún)^(qū)的“一日游貿(mào)易”，造成外貿(mào)數(shù)據(jù)中很多無效成分。這些情況，反映我國對外貿(mào)易的便利化程度有不少“水分”。對于海關(guān)而言，應(yīng)對貿(mào)易供給轉(zhuǎn)型需把握四個(gè)重點(diǎn)：加強(qiáng)“去產(chǎn)能”商品監(jiān)管；落實(shí)結(jié)構(gòu)性減稅政策的普惠紅利；切實(shí)管控虛假貿(mào)易；推進(jìn)加工貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級和集約發(fā)展。

(三)“大通關(guān)”層面：口岸部門合力不夠

除了服飾，教堂里還展出了拉祜族、苗族、彝族等5種少數(shù)民族文字的《圣經(jīng)》版本。這些民族或支系中的一部分群眾，因?yàn)闅v史原因較早地接受了基督教信仰。近年來，云南省基督教“兩會(huì)”與聯(lián)合圣經(jīng)公會(huì)合作，將《圣經(jīng)》翻譯為多種少數(shù)民族文字版本，對保護(hù)少數(shù)民族語言和民族文化遺產(chǎn)做出了貢獻(xiàn)。這是一項(xiàng)巨大的文化工程，北辰教堂也在積極參與，給予支持。這樣的翻譯工作，對于少數(shù)民族文字、文化的傳承有積極的意義。

在整個(gè)口岸通關(guān)過程中，由于流程長、范圍廣、涉及部門多，一般將其稱之為“大通關(guān)”，以與海關(guān)單一部門的通關(guān)相區(qū)別。與部分國家“單一窗口”、“單一機(jī)構(gòu)”不同，我國的口岸通關(guān)采取多部門混合型管理方式，造成很高的物流成本、貿(mào)易成本。海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫、邊防檢查和海事并行于口岸通關(guān)過程中，其執(zhí)法依據(jù)、職能重點(diǎn)各不相同，在人、貨、物、運(yùn)輸工具的監(jiān)管中存在環(huán)節(jié)交錯(cuò)，甚至重復(fù)執(zhí)法，特別是在統(tǒng)籌管理權(quán)、優(yōu)先查驗(yàn)權(quán)、信息獲取權(quán)、放行決定權(quán)方面存在很多交叉和爭執(zhí)，嚴(yán)重制約口岸環(huán)節(jié)的貿(mào)易便利化。*參見郭永泉：《論口岸部門合作和大通關(guān)建設(shè)》，《開放導(dǎo)報(bào)》2016年第3期。在這種情況下，各部門推進(jìn)國際貿(mào)易“單一窗口”以及關(guān)檢“一次申報(bào)、一次查驗(yàn)、一次放行”，力圖實(shí)現(xiàn)“三互大通關(guān)”(信息互換、監(jiān)管互認(rèn)、執(zhí)法互助)，但是由于各部門數(shù)據(jù)信息標(biāo)準(zhǔn)不同、彼此間系統(tǒng)不能互聯(lián)、法檢商品先報(bào)檢再報(bào)關(guān)的法理困境，導(dǎo)致各部門合作進(jìn)展緩慢，效果不顯。對于海關(guān)而言，加強(qiáng)口岸合作需從四個(gè)角度發(fā)力：開展口岸管理法規(guī)的立法；推進(jìn)“單一窗口”實(shí)體化建設(shè)；從法制和技術(shù)層面推進(jìn)法檢商品的同步申報(bào)和查驗(yàn)；與其他部門協(xié)同開展一體化通關(guān)改革。

(四)“小通關(guān)”層面：海關(guān)稅收征管程序設(shè)置制約通關(guān)效率

“小通關(guān)”，在此與“大通關(guān)”相對應(yīng)，專指海關(guān)負(fù)責(zé)的貨物通關(guān)流程?！靶⊥P(guān)”其實(shí)并不小，由于我國貨物貿(mào)易占據(jù)對外貿(mào)易的絕對多數(shù)，因此海關(guān)通關(guān)效率從根本上決定著貿(mào)易便利化水平。目前的通關(guān)瓶頸在于稅收征管的程序設(shè)置。由于目前海關(guān)實(shí)行先審核再放行的作業(yè)模式，所以稅收征管位于通關(guān)流程的前端環(huán)節(jié)。海關(guān)稅收實(shí)行復(fù)式稅則、差別稅率，且以從價(jià)稅為主，這就決定了歸類、估價(jià)、原產(chǎn)地確定這三大技術(shù)難題都內(nèi)置在通關(guān)過程。要素審核、技術(shù)磋商、技術(shù)認(rèn)定耗時(shí)費(fèi)力，再加上貿(mào)易管制、安全準(zhǔn)入的審核，制約著進(jìn)口環(huán)節(jié)的通關(guān)效率。而且目前多點(diǎn)申報(bào)、分別審核的海關(guān)機(jī)構(gòu)格局，造成不同海關(guān)之間技術(shù)認(rèn)定不統(tǒng)一，形成客觀上的執(zhí)法差異。TFA第7條“貨物放行與清關(guān)”有規(guī)定：“將貨物放行與關(guān)稅、國內(nèi)稅、規(guī)費(fèi)和費(fèi)用的最終確定相分離?！蔽覈ｊP(guān)的通關(guān)流程與其還有一定差距，是下一步改革的重點(diǎn)。對于海關(guān)而言，提高通關(guān)效率同樣有四個(gè)著力點(diǎn)：建設(shè)稅收征管中心統(tǒng)一涉稅認(rèn)定；實(shí)施“一次申報(bào)、分步處置”新型通關(guān)流程；推動(dòng)企業(yè)自報(bào)自繳和海關(guān)后續(xù)核查作業(yè)相分離；建設(shè)差異化、功能化的隸屬海關(guān)格局。

三、海關(guān)促進(jìn)貿(mào)易便利化的主要對策

面對我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)周期的特點(diǎn)，中央在“十三五”規(guī)劃中提出“開放發(fā)展”的理念，作出完善法治化、國際化、便利化營商環(huán)境的部署，著力于維護(hù)我國貿(mào)易主體利益、提升制度性話語權(quán)。貿(mào)易便利化將在今后一段時(shí)間成為包括海關(guān)在內(nèi)的各部門目標(biāo)選擇，海關(guān)促進(jìn)貿(mào)易便利化是長遠(yuǎn)工程，就當(dāng)前世情、國情特點(diǎn)來看，應(yīng)充分考慮OECD評估結(jié)果和問題導(dǎo)向，針對性實(shí)施以下對策：

(一)以簡化和標(biāo)準(zhǔn)化為方向，推進(jìn)海關(guān)通關(guān)改革

1.全國通關(guān)一體化改革。目前，以“兩中心、三制度”為框架的改革已經(jīng)在上海海關(guān)開展試點(diǎn)。試在上海，意在全國海關(guān)。改革全面鋪開并完成通關(guān)程序切換后，海關(guān)作業(yè)方式將發(fā)生巨大改變。從貿(mào)易便利化的角度，筆者認(rèn)為改革應(yīng)當(dāng)注重集約性、兼容性和差別化。首先是集約通關(guān)：通過風(fēng)險(xiǎn)防控中心和稅收征管中心的設(shè)立，對大部分單證實(shí)行非人力的計(jì)算機(jī)智能甄別和參數(shù)判別，實(shí)現(xiàn)全國海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)可控和執(zhí)法統(tǒng)一；通過“一次申報(bào)、分步處置”，海關(guān)稅收征管作業(yè)由放行前的逐票審核轉(zhuǎn)為放行后的集中復(fù)核，從通關(guān)流程脫離出來，使大部分單證可以快速放行；通過稅收征管方式轉(zhuǎn)型，企業(yè)自報(bào)自繳稅款并自擔(dān)責(zé)任，海關(guān)改為受理制，與國際國內(nèi)的稅收征管制度接軌。其次是兼容通關(guān)：建立海關(guān)多式聯(lián)運(yùn)監(jiān)管體系，使水運(yùn)、空運(yùn)、鐵路、公路等各種物流方式可以全過程無縫銜接；通過反走私綜合治理，防控貿(mào)易安全風(fēng)險(xiǎn)，管住虛假貿(mào)易，減少“一日游”無效水分，打擊出口騙退稅、保稅串料等行為，使通關(guān)效率“快上加好”。再次是差別化通關(guān)：積極共建商業(yè)誠信體系，在海關(guān)通關(guān)中使用統(tǒng)一的信用代碼，開展企業(yè)資信認(rèn)證，保持一定比例的高級認(rèn)證企業(yè)，給予降低風(fēng)險(xiǎn)布控率等優(yōu)惠；對口岸型隸屬海關(guān)和屬地型隸屬海關(guān)的實(shí)體作業(yè)進(jìn)行錯(cuò)位分工，前者主要負(fù)責(zé)驗(yàn)估，后者主要負(fù)責(zé)稽查。

2.全過程無紙化通關(guān)。在“互聯(lián)網(wǎng)+”和信息自動(dòng)化時(shí)代，隨著電子管理法律的完善，海關(guān)的全過程無紙化通關(guān)也具備了技術(shù)和法理上的可行性。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)在報(bào)關(guān)單無紙化的基礎(chǔ)上，加快推進(jìn)稅單和監(jiān)管證件的無紙化，促進(jìn)隨附紙質(zhì)單證實(shí)行電子格式，優(yōu)化隨附單證傳輸方式，便利企業(yè)開展遠(yuǎn)程聯(lián)網(wǎng)申報(bào)。在申報(bào)欄目和要素設(shè)置上，應(yīng)當(dāng)盡快與國際接軌，借鑒使用WCO的技術(shù)規(guī)則、測定標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)量單位、評定程序等，并實(shí)現(xiàn)電子申報(bào)過程中的雙語自動(dòng)翻譯。在此基礎(chǔ)上，探索出口國海關(guān)和進(jìn)口國海關(guān)“同一單證、雙向互用”的先進(jìn)通關(guān)模式。

3.執(zhí)法規(guī)范性和透明度建設(shè)。我國海關(guān)作為口岸行政執(zhí)法部門，所執(zhí)行的法規(guī)和政策十分多，給外貿(mào)主體帶來遵循難度。應(yīng)當(dāng)貫徹TFA的規(guī)范性和透明度原則，降低繁文縟節(jié)，推行簡政放權(quán)，規(guī)制自由裁量權(quán)，制定公布各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的權(quán)力清單和責(zé)任清單，使海關(guān)通關(guān)程序簡約規(guī)范。同時(shí)建立信息實(shí)時(shí)發(fā)布制度，通過海關(guān)公告、海關(guān)網(wǎng)頁、多媒體平臺(tái)等途徑，第一時(shí)間發(fā)布稅率調(diào)整、行政裁定等政策法規(guī)信息。

1.推進(jìn)口岸部門“信息互換、監(jiān)管互認(rèn)、執(zhí)法互助”。在非“大部制”的機(jī)構(gòu)格局下，海關(guān)與其他部門事權(quán)并行、職能分立將是長期狀態(tài)。為了打破口岸節(jié)點(diǎn)對貿(mào)易便利化的制約，必須建設(shè)口岸綜合治理體系，提升整體通關(guān)效能。加強(qiáng)口岸辦的協(xié)調(diào)功能，盡早完成口岸管理?xiàng)l例的立法，保障各級口岸辦的職能履行。修訂各部門法，實(shí)現(xiàn)“求同存異”，推進(jìn)各部門回歸職能邊界。對于重復(fù)執(zhí)法問題，應(yīng)當(dāng)明確主管和輔助部門。建立聯(lián)席辦公機(jī)制，對人、貨、單證、場所、運(yùn)輸工具實(shí)行綜合研判、信息交換，開展并聯(lián)執(zhí)法、聯(lián)合查驗(yàn)，提升口岸整體監(jiān)管效能。在海關(guān)通關(guān)改革中，應(yīng)注意業(yè)務(wù)流程與其他部門的有效銜接，兼顧其他部門的職能需求。將其他部門的目錄、標(biāo)準(zhǔn)和違禁品管理要求列為海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)情報(bào)內(nèi)容，將海關(guān)監(jiān)管重點(diǎn)落實(shí)到后續(xù)稽查中，避免在口岸環(huán)節(jié)因部門推諉而降低大通關(guān)效率。

2.建成國際貿(mào)易“單一窗口”。 完善滬津粵閩自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)單一窗口建設(shè)，復(fù)制到全國海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，再推廣到所有口岸現(xiàn)場。確定單一窗口的法律地位并完善配套法律規(guī)范，打造成為各部門接受申報(bào)的唯一平臺(tái)。運(yùn)用電子口岸VPN聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，提高單一窗口的自動(dòng)化技術(shù)水平，安全對接各部門的業(yè)務(wù)審核系統(tǒng)。運(yùn)用分級分類技術(shù)，采用信息公約數(shù)管理，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)信息的共享互用，滿足個(gè)性信息的獨(dú)置獨(dú)用，從而解決各部門數(shù)據(jù)元兼容難題。運(yùn)用大數(shù)據(jù)等支撐技術(shù)，實(shí)行遠(yuǎn)程申報(bào)、異地錄入，降低信息因素對通關(guān)一體化的制約。在單一窗口的運(yùn)作中，需要一個(gè)法定授權(quán)部門進(jìn)行協(xié)調(diào)，依照多數(shù)國家慣例，應(yīng)由海關(guān)來承擔(dān)這一責(zé)任。*參見陳暉：《貿(mào)易便利化下國際海關(guān)立法的新特點(diǎn)及貢獻(xiàn)》，《東方法學(xué)》2010年第4期。

3.加強(qiáng)與商務(wù)系統(tǒng)的貿(mào)易合作。海關(guān)是貿(mào)易政策的建設(shè)性執(zhí)行者，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與商務(wù)主管部門以及外貿(mào)機(jī)構(gòu)的合作。一是海關(guān)統(tǒng)計(jì)與進(jìn)出口監(jiān)測預(yù)警。依據(jù)國際通行的HS標(biāo)準(zhǔn)化貿(mào)易數(shù)據(jù)庫，建立主要進(jìn)出口商品的預(yù)警體系，開展貿(mào)易數(shù)量和價(jià)格的調(diào)研，組織動(dòng)態(tài)的分析監(jiān)測。貿(mào)易趨勢性分析結(jié)果和預(yù)警信息應(yīng)及時(shí)向商務(wù)系統(tǒng)通報(bào)，便于企業(yè)及時(shí)調(diào)整經(jīng)營策略。二是聯(lián)合應(yīng)對國際貿(mào)易摩擦。建立“信息、咨詢、服務(wù)、監(jiān)督”等功能化貿(mào)易維權(quán)聯(lián)動(dòng)平臺(tái)。對于企業(yè)反映的遭受貿(mào)易調(diào)查情況，海關(guān)和商務(wù)系統(tǒng)配合開展貿(mào)易救濟(jì)和應(yīng)訴，必要時(shí)通過海關(guān)措施，設(shè)置反傾銷、反補(bǔ)貼等特別關(guān)稅或技術(shù)壁壘，充分維護(hù)我國主體權(quán)益。參照美國“海關(guān)一商界反恐伙伴計(jì)劃”(C - TPAT)，加強(qiáng)海關(guān)與商界之間的貿(mào)易安全便利合作。*參見周陽：《試論美國海關(guān)貿(mào)易便利化制度的特點(diǎn)——以美國海關(guān)C—TPAT制度為視角》，《上海海關(guān)學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第2期。

(三)以貿(mào)易暢通為方向，積極參與國際間合作

1.參與建設(shè)高水平自由貿(mào)易區(qū)。隨著我國“一帶一路”戰(zhàn)略和自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略的共同推進(jìn)，我國自貿(mào)區(qū)建設(shè)進(jìn)入快速發(fā)展期。海關(guān)作為協(xié)定優(yōu)惠關(guān)稅、安全準(zhǔn)入的實(shí)施部門，應(yīng)積極參與自貿(mào)區(qū)談判進(jìn)程，為我國培育經(jīng)貿(mào)合作新優(yōu)勢做出部門貢獻(xiàn)。順應(yīng)國際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則的趨勢，在自貿(mào)區(qū)便利化方面，重點(diǎn)推進(jìn)電子商務(wù)標(biāo)準(zhǔn)互認(rèn)，擴(kuò)大知識(shí)產(chǎn)權(quán)海關(guān)客體保護(hù)范圍。用好已簽訂的14個(gè)自貿(mào)區(qū)協(xié)定，與協(xié)議方成員海關(guān)交換相關(guān)數(shù)據(jù)，開展自貿(mào)區(qū)海關(guān)事項(xiàng)的評估及分類協(xié)調(diào)，合理控制自貿(mào)區(qū)的總交易成本。

2.加強(qiáng)國際海關(guān)合作。推進(jìn)與“一帶一路”沿線國家、地區(qū)海關(guān)在聯(lián)合監(jiān)管、AEO互認(rèn)、安全智能貿(mào)易航線、風(fēng)險(xiǎn)管理、數(shù)據(jù)交換等多領(lǐng)域的雙邊務(wù)實(shí)合作，提高邊境口岸通行效率、維護(hù)邊境安全。建立國際海關(guān)間的信息共享服務(wù)平臺(tái)，開展WCO標(biāo)準(zhǔn)化的數(shù)據(jù)交換試點(diǎn)。打造一批互聯(lián)互通合作項(xiàng)目典范，諸如中歐安智貿(mào)合作、中歐陸?？炀€通關(guān)便利化合作、中俄邊境口岸監(jiān)管結(jié)果互認(rèn)、中哈農(nóng)產(chǎn)品快速通關(guān)“綠色通道”、中蒙海關(guān)聯(lián)合監(jiān)管等項(xiàng)目，總結(jié)西向國際貨運(yùn)班列的國際海關(guān)合作經(jīng)驗(yàn)，建立中歐通道鐵路運(yùn)輸、口岸通關(guān)協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)國際通關(guān)、換裝、多式聯(lián)運(yùn)有機(jī)銜接，暢通國際運(yùn)輸通道。以加入《國際公路運(yùn)輸協(xié)定》(TIR)為契機(jī)，提升過境運(yùn)輸便利化水平。推動(dòng)跨境監(jiān)管程序協(xié)調(diào)，加強(qiáng)供應(yīng)鏈安全合作，針對毒品、洋垃圾、瀕危野生物種、武器彈藥等走私活動(dòng)發(fā)起和參與區(qū)域性打擊聯(lián)合行動(dòng)，共建國際海關(guān)監(jiān)管秩序。

3.完善原產(chǎn)地規(guī)則。發(fā)揮海關(guān)原產(chǎn)地規(guī)則制定和管理機(jī)構(gòu)的作用，建立原產(chǎn)地標(biāo)記的強(qiáng)制性規(guī)范，在反規(guī)避中實(shí)施適當(dāng)?shù)脑a(chǎn)地比例，兼顧反規(guī)避與國際投資之間的平衡，使原產(chǎn)地成為貿(mào)易救濟(jì)中的有效武器。加強(qiáng)自貿(mào)區(qū)原產(chǎn)地優(yōu)惠政策的宣傳，搭建優(yōu)惠服務(wù)平臺(tái)，為企業(yè)施惠提供更全面的備案和資訊服務(wù)。加強(qiáng)跨部門以及國際間原產(chǎn)地聯(lián)合審核，降低原產(chǎn)地證的瞞騙風(fēng)險(xiǎn)。大力推進(jìn)自貿(mào)協(xié)定下原產(chǎn)地簽發(fā)的電子聯(lián)網(wǎng)，努力實(shí)現(xiàn)原產(chǎn)地管理無紙化。

結(jié) 語

本文從正反兩方面推導(dǎo)出我國海關(guān)推進(jìn)貿(mào)易便利化的主要對策。海關(guān)改革、部門合作、國際合作的指向范圍逐步擴(kuò)大，分別解決貿(mào)易便利化的方法、機(jī)制、環(huán)境問題。這些對策，契合世界經(jīng)貿(mào)規(guī)則特別是TFA要求，切合我國外貿(mào)和口岸治理的未來規(guī)劃，也符合中國海關(guān)改革和法治的內(nèi)在要求，因此具有較好的實(shí)踐空間和效果預(yù)期。當(dāng)然，國際貿(mào)易已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展期，很多新問題還在陸續(xù)出現(xiàn)，需要海關(guān)不斷適應(yīng)和調(diào)整制度，促進(jìn)貿(mào)易便利化。

(責(zé)任編輯 趙世璐)

On Current Situation and Countermeasures of Trade Facilitation by China Customs

Guo Yongquan

Trade facilitation is highly relevant to customs administrations.The Trade Facilitation Agreement (TFA) and various trade facilitation measurement systems all point out that the customs administration has a critical role in trade facilitation.Referring to the measurement results of OECD and taking into account China's foreign trade situation，the article looks into the existent problems of China’s trade facilitation at international and domestic levels and in integrated clearance，and finally proposes measures of.customs clearance reforms，the domestic inter-agency cooperation and international customs cooperation.

Reform of Customs Clearance；Trade Facilitation；Integrated Clearance

郭永泉，武漢海關(guān)關(guān)稅處。