王 翔

海關科技的供給側改革

王 翔*

通過經濟學、管理學、信息科學的研究方法，在分析信息化各關鍵要素的基礎上發(fā)現(xiàn)海關繼續(xù)單純大規(guī)模推動信息化“需求側”改革難以為繼，應在需求側、供給側兩端發(fā)力。研究從微觀、中觀、宏觀三個層次就海關信息化“供給側”改革提出建議，其中提高各要素生產率，通過IT4IT、架構管控、項目組合管理等改進措施，將各類技術要求轉變?yōu)橹鲃拥募夹g服務，并最終通過全要素生產率為指標衡量改革成果，是緩解當前供需不平衡的基本思路。

海關科技；海關信息化；貿易便利化；供給側改革

一、引言

供給與需求的關系是經濟學中的最基本問題之一，選擇從“需求側”還是“供給側”治理需要不同的政策取向。需求和供給的關系就好像鞋和腳：鞋大了容易摔倒、鞋小了擠腳，即便尺碼一致是否真的合腳還得試一試、走一走才知道，另外還要看穿的場合，比如長跑的時候如果穿了雙皮靴，靴子質量再好也是累贅。在開放環(huán)境下，供給量并非生產量，還需要根據(jù)供需關系結合消費量(流出)、凈進口(流入)動態(tài)調整，因此駕馭難度更大。

對于海關科技部門而言，隨著金關二期交付上線，海關科技系統(tǒng)將面臨業(yè)務改革高潮期、前期投入消化期、IT新技術推廣期、項目合作轉型期、科技人員瓶頸期“五期疊加”的局面，信息化供給與需求之間的矛盾日益凸顯：以數(shù)據(jù)分析為例，一方面是每年批量上線的各類分析系統(tǒng)、分析模塊，另一方面是海關各級領導對于 “數(shù)據(jù)金礦”的挖掘、利用不甚滿意。指揮中心相似，作為金關二期投資最大的項目集，目前主要用于內容展示，直觀分析可能限于平臺的內容供給不足，尚未提供指揮調度所需的技術功能，但從平臺建設情況看并非如此；進一步，作為一套比較成熟的技術體系，如果需求明確供給的門檻應該不高，目前用得少、用不深說明內需不足；再進一步，類似系統(tǒng)已經在交通、公安、軍隊等單位普及并發(fā)揮效益的背景下，海關內需不足的其更深層原因在于“大協(xié)同”理念并未深度融入海關，是部門創(chuàng)新與協(xié)作創(chuàng)新之間的差距。針對類似問題，海關科技部門如果無法在其中找準定位，供給與需求的均衡將始終難以達成。

海關的信息化大致歸納為圖1所示的三個部分。首先，是海關科技部門服務業(yè)務部門的信息化(IT4Biz)，包括“三電”的各一部；*三電：“電子海關”(e-Customs)、“電子總署”(e-Administration)、“電子口岸”(e-Port)。其次，是海關對工作對象的信息化(Biz4Biz)，近年來這部分關注度、曝光率均較高的，他們分布在“三電”的不同部分；然后，是海關科技部門自己的信息化(IT4IT*IT4IT，即“用信息化服務信息化”，見國際開放組織(Open Group)網站《IT4ITTM Overview——IT4ITTM - Managing the Business of IT》，http：//www.opengroup.org/IT4IT/overview，最近訪問時間：2016-07-22。)，即用信息化服務信息化的部分，這部分方興未艾。在討論海關科技服務改革時，應該對三個領域做“全覆蓋”思考。當前，面對金關二期和“數(shù)字海關”(Digital Customs)*WCO 2016 Theme——Digital Customs：Progressive Engagement。帶來的巨大挑戰(zhàn)，實施中各類新問題層出不窮，例如：項目上線后的質量問題、工期延后等，其背后深層次原因可以部分歸結為供需不匹配，但有困難就要解決，需要遵循基本規(guī)律結合海關信息化實際情況“有的放矢”。

圖1 海關信息化的供需關系分類

二、理論分析

既然供需關系根本上是個經濟問題，就要先從經濟角度分析。按照經典經濟學的基本理論，完全競爭市場條件下，要素投入與產出實現(xiàn)市場出清就是供需平衡的過程，但如圖2所示，如果市場受到外部因素t影響往往會導致供需關系偏離均衡點()；*t指在供需關系未達到均衡時()，通過外部介入保持供需之間處于偏差(GAP)狀態(tài)的影響因素。由于圖2的I、II、III部分t均位于均衡點的左側，因此它表示供給水平難于滿足需求水平狀態(tài)下的外部介入，它的表現(xiàn)形式多樣，以信息化為例：如果圖2表示信息化資金投入的供需關系，那么t可以表示海關通過申請財政資金(外部)支持，短期內克服資金供需差距；如果圖2表示實施新技術時海關技術儲備(供給)不足的問題，那么t可以表示通過聘請外部專家解決短期能力不足的情況……但是由于t的介入導致供需關系處于非平衡的狀態(tài)，因此投入較之最優(yōu)狀態(tài)可能獲得的收益要少，即整體上不經濟。隨著t的增加，如圖2中I、II、III顯示凈損失(DW)不斷增加，外部因素t干擾供需關系往往是為了獲得專門的收益R?；氐叫湍_的例子，DW部分可以理解為各種負面效用，例如：鞋做大了浪費的材料、腳被擠腫了、鞋穿的不合場合帶來的尷尬等，總之是被浪費掉的部分；R可能是干擾帶來的正效用，例如：打折期間給還在長個的孩子買了大碼的鞋備用，或是雖然鞋有些擠腳，但考慮沒破繼續(xù)穿了一段時間獲得的額外效用。而t的凈收益(R-DW)則先增后減，呈現(xiàn)如圖3中Laffer curve的結果。

圖2 外部因素導致供需關系偏離*其中，坐標軸p表示要素或產品的價格、坐標軸q表示要素或產品數(shù)量，面積R表示外部因素通過干擾供需均衡可能獲得的收益，DW表示凈損失(deadweight loss)，點表示排除干擾情況下的供需均衡點。

圖3 外部因素造成的凈損失(左側)及凈收益(右側)情況*見Laffer(1981)第29-43頁、Mundell和Adams(1982)第13-25頁。

H2010之前，海關的信息化主要按照業(yè)務條線漸次建設，要素投入總體穩(wěn)定，科技部門的加班強度相對溫和，部分說明供需關系基本平衡；隨著金關二期及海關改革的快速推進，面對撲面而來的大量新業(yè)態(tài)、新技術、新工程管理理念的沖擊(即圖2、圖3中的t)，海關的科技部門難免一開始“措手不及”，但借助社會力量工程平穩(wěn)推進?？梢哉f，正是依靠海關科技部門的全力以赴，并且配合金關二期從外部引入的大量資金、技術、勞動力，為迄今的全面深化業(yè)務改革做了充分的保障。但金關二期的“需求側”資金刺激具有短期性，而且海關科技部門，尤其是開發(fā)部門“新常態(tài)”的連續(xù)高強度的加班，則直接說明供需失衡加劇，隨著外部沖擊的持續(xù)積累(即圖2中t持續(xù)增加)，如果找不到“再平衡”供需關系、化解當前沖擊的方式，海關信息化將面臨更大的凈損失。

對于科技部門自身而言，導致供需嚴重錯位一定程度上與工程管理理念有關。根據(jù)美國項目管理協(xié)會(PMI)*項目管理協(xié)會(PMI：Project Management Institute)。的定義，項目(project)和項目集(program)的生命周期特點分別如圖4、圖5所示：對于項目而言執(zhí)行階段(實施)的投入最大，但整體風險呈現(xiàn)J型曲線；*前期風險主要來自需求、范圍等內容的不確定性，后期風險則更多因為需求變更、質量、人力等綜合不確定性。但從項目集角度，由于它的目標是將業(yè)務戰(zhàn)略分解為面向各干系人的利益(benefit)交付，因此雖然整體成本曲線與項目相似，但它的不確定性應該持續(xù)降低。以往，科技部門的管理更多針對具體項目展開，但面對近年來業(yè)務改革中“常態(tài)化”的跨部門、多項目實施要求，仍在沿用原有思路，因此如果在項目集籌備、啟動階段前期管理工作缺位，會將不確定性推給后續(xù)階段，導致風險持續(xù)放大，并且由于未能解決總體層面的問題，也會加劇了項目集內各項目的風險。為了適應海關持續(xù)深化業(yè)務改革的需要，科技部門必須在信息化服務(Biz4Biz、IT4Biz、IT4IT)上建立與之相配套的先進理念和管理方法，在優(yōu)化事中項目集管理的同時，重點加強事前、事后管理，并探索建立與海關科技組織體系相配套的項目集標準過程。

圖4 項目的成本(實線)和風險(虛線)生命周期關系

圖5 項目集的成本(實線)、不確定性(虛線)和利益交付(點劃線)生命周期關系

三、單純需求側改革的困境

優(yōu)化供需關系必須結合要素和產出特點分別對待，治理策略上也面臨選擇：短期可以通過調整要素投入或刺激需求的方式適應外部沖擊，但這并未從本質上改變供需失衡的現(xiàn)狀，反而因為單純擴張供需規(guī)模提高凈損失的絕對值，這更多是治標的“強心劑”；長期則應通過結構性調整改變要素(及產出)結構、提升質量等措施，確保再次面臨相同規(guī)模的外部沖擊時凈損失降低，但根據(jù)經濟學基本常識，改變供需結構、提升質量往往短期難于見效，一段時間內產出還有可能放緩，因此這是治本的“苦口藥”。

國家信息化體系中將信息化要素分為“信息資源”、“信息網絡”、“信息技術應用”、“信息技術和產業(yè)”、“信息化政策、法規(guī)和標準”、“信息化人才”，從定義可知六類要素的經濟含義具有二重性：既是投入、也是產出，上一階段的產出成為下一階段的投入，形成一個螺旋上升的迭代過程。由于海關的信息化投入具有政策性、財政性，因此從需求側分析特點如下：*由于各類要素的內涵豐富，為了分析簡便僅選擇典型指標為對象分析。

1.信息化需求碎片化，管理閉環(huán)未形成。目前，海關信息化需求主要由各部門分別提出，項目立項、實施相對分散，加之近年來海關系統(tǒng)一直面臨高強度的內外部業(yè)務改革壓力，因此需求來源眾多，且進度又經?！昂髩Σ坏埂?，客觀上導致需求之間缺乏統(tǒng)籌、呈現(xiàn)碎片化。其實，無論是IT4Biz、Biz4Biz還是IT4IT，大部分項目集、項目和模塊之間存在共性，總體上可以并入作業(yè)類、管理類、分析類、交換類四項，如果能夠集約化需求管理，將會對信息化、尤其是后期運維帶來明顯收益。反之若未能對需求管理形成閉環(huán)，科技部門一味“照單全收”、不考慮組合優(yōu)化，業(yè)務部門僅專注部門工作、不考慮“四大”*“四大” ：“大通關”、“大協(xié)同”、“大安全”、“大開放”。理念融合悶頭提需求，項目上線后也未對需求效能進行評估和持續(xù)改進，需求側“虛火過剩”的局面還會繼續(xù)。

2.數(shù)據(jù)缺口持續(xù)擴大，外生性增長困難。信息資源(以數(shù)據(jù)種類、數(shù)據(jù)數(shù)量為例)相關需求會快速膨脹，同時數(shù)據(jù)本身也經歷了從“資料”向“資源”、“資產”、“資本”的轉變，各業(yè)務部門迫切需要廣開來源。對外，數(shù)據(jù)所有方“鐵路警察、各管一段”，對于各自商業(yè)秘密、隱私保護日趨關注，雖然可以獲得相關單位的部分統(tǒng)計數(shù)據(jù)，但整體上海關與企業(yè)、海關與其他部委的數(shù)據(jù)博弈一直在進行；對內，科技部門自身的數(shù)據(jù)加工、數(shù)據(jù)分析人員也亟需更有效的協(xié)同平臺形成合力。因此，如果未能形成新的數(shù)據(jù)供給機制，單純依靠需求側的資金刺激，海關的信息資源外生性增長無法“任性”。

3.缺乏總擁有成本意識，*總擁有成本(TCO：Total Cost of Ownership)指產品、項目啟動建設或采購直至后期使用、維護的總成本。加劇供需不平衡。信息網絡、信息技術應用*分別以帶寬和功能點數(shù)量為指標。其增長情況雖然與實際經費投入有關，但考慮到“三電”*“電子海關”(e-Customs)、“電子總署”(e-Administration)、“電子口岸”(e-Port)。的建設需求具有剛性，作為海關科技部門的基本職能必須給予保障，但近年來由于缺乏統(tǒng)籌，積累了一大批“煙囪式”的應用項目。信息系統(tǒng)的建設周期一般僅占其生命周期的5%-10%，因此開發(fā)團隊高強度的加班只是冰山一角，后續(xù)運維部門將承受數(shù)倍的壓力，為此海關科技部門必須樹立“總擁有成本”(TCO)意識，學會運用“大財務”理念把運維、開發(fā)、配套能力建設、對外集成等投入算明白，把資源使用評估好。

4.市場地位較為孤立，缺乏生態(tài)圈支持。近年來，國際技術標準層出不窮，國家關于信息化的政策、法律、標準數(shù)量也較多，但海關外部的技術性標準、政策落地往往時滯較長，而且內容更加宏觀，實施層面“不給力”；雖然通過金關二期初步建立了海關內部的技術標準體系，但與深化業(yè)務改革配套的全局性技術管理標準(例如：架構管控*架構管控(Architecture Goverance)，即在組織層面確保信息化架構資源的投入、使用、產出與業(yè)務目標一致的各類管理活動，見國際開放組織(Open Group)網站《Architecture Governance》，http：//pubs.opengroup.org/architecture/togaf9-doc/arch/index.html，最近訪問時間：2016-07-22。、項目集管理、項目組合管理*項目組合管理(Portfolio Management)，見美國項目管理協(xié)會(PMI)資料《Portfolio Management》，http：//www.pmi.org/learning/featured-topics/portfolio，最近訪問時間：2016-07-22。)欠缺，市場關注度高、與新業(yè)務緊密對接的技術標準也相對遲滯。*項目集管理(program management)、項目組合管理(portfolio manamanget)。海關科技要做強、做好，必須依靠IT產業(yè)的支持，可當前在國內大部分商業(yè)機構中，服務海關的一般只是“政府事業(yè)部”、鮮見專門的“海關事業(yè)部”，這也從一個側面體現(xiàn)海關科技標準化程度性比較低。事實上，片面強調海關業(yè)務的特殊性不利于技術生態(tài)圈的建立，進一步影響海關在采購、商務議價方面的效果。

5.人才呈現(xiàn)“斷崖式”缺口，同聲需應、同氣需求。海關的科技人員總體素質很高，但數(shù)量增長空間有限，而各類信息化資源的組合使用均會對科技人才提出更高的要求，信息技術猶如逆水行舟、不進則退，這就需要海關長期保留一支能夠堅持學習創(chuàng)新、相對穩(wěn)定的科技人員隊伍。金關二期暴露出海關科技骨干青黃不接的問題值得關注：能夠操刀項目組合管理、實施架構管控、掌握最新技術的高端科技人才一直缺失；在工程項目管理、常規(guī)應用項目建設方面也 “常態(tài)化”捉襟見肘；近幾年快速發(fā)展的大數(shù)據(jù)技術，也加劇了海關數(shù)據(jù)加工、數(shù)據(jù)分析人才的缺口；“需求側”刺激留下了一大批運行系統(tǒng)，對運維人員構成了巨大的引致需求(derived requirement)?？紤]到科技人員整體較年輕、思想活躍、價值多元的特點，面對海關內部巨大的工作壓力及外部更具吸引力收入水平，海關科技人才、尤其是一線核心技術崗位面臨“斷崖式”缺口。

考慮到信息化在未來海關工作中的作用日趨明顯，WCO今年更是直接將年度主題確定為“數(shù)字海關”，*WCO 2016 Theme——Digital Customs：Progressive Engagement。這要求海關科技保持長期的供需平衡，盡管短期性、淺表性問題可以繼續(xù)利用需求側刺激“救火”，但對于長期性、深層次問題則應另辟蹊徑。

四、加強供給側改革的建議

與需求側策略不同，供給經濟學強調從優(yōu)化結構、提高生產率、主動創(chuàng)新的角度入手，實現(xiàn)“供給創(chuàng)造需求”的目標，在市場出清的過程中實現(xiàn)要素和產出的高效配置。*市場出清：Market clearing。但改革需要調查研究、需要實踐經驗，它不等于做幾個咨詢、立幾個項目，它應該是海關科技部門及合作伙伴共同參與的改革；它也不是一些部門先改、其他部門再改的漸次過程，而應該在統(tǒng)一架構管控下，從微觀、中觀、宏觀三個層次同時發(fā)力。微觀層次，盡量提升各類要素的生產率，這是供給側改革的微觀手段，主要是“問題”導向；中觀層次，優(yōu)化各類要素的結構和配置，并始終站在用戶角度提升信息服務水平，這是供給側改革的中觀部分，介于“問題”導向和“目標”導向之間；宏觀層次，順應國家需要以及世界外貿形勢，盤活存量、創(chuàng)新增量，這是供給側改革的宏觀部分，更傾向于“目標”導向。

(一)微觀部分

“從生產領域加強優(yōu)質供給”，*見習近平同志2016年1月26日主持召開中央財經領導小組第十二次會議上的講話，http：//www.gov.cn/xinwen/2016-01/26/content_5036419.htm。提高各類要素的生產率，這是“供給側”改革能夠成功的微觀保證。但各類要素由于特性不同(例如：供給彈性、市場化程度)，因此治理方式各異。

1.引入IT4IT價值鏈管理，建立標準作業(yè)指導書體系。“打鐵還需自身硬”，作為“供給側”微觀改革的核心，如何提高海關各科技要素的生產率，是微觀層面改革的中心任務，加強管理并提供配套的技術手段很必要，前者的關鍵是過程能力，后者的普遍共識是信息化，為了提高效率前者也需要通過后者落實。與業(yè)務部門對比，海關科技部門自身的信息化配備水平、尤其是一線工作人員的信息化配備水平存在差距。“工欲善其事，必先利其器”，海關科技部門要想破解供給側改革困局，首先要先學會給自己做信息化，要想高效完成IT4Biz、Biz4Biz的建設任務，就必須更多依靠IT4IT、而非人工作業(yè)。這方面業(yè)內的一批最佳實踐已經在科技部門應用(例如：企業(yè)架構方法TOGAF、項目過程方法CMMI、運維體系ITIL等)，金關二期也針對不同技術領域建立了一批技術平臺，可以說“點”上的IT4IT有了，但為了讓他們形成合力，需要在“線”和“面”上用IT4IT的理念、以價值交付為中心，優(yōu)化海關科技部門自己的信息化。此外，為了加強技術資源之間的橫向及上下聯(lián)動協(xié)作，應該參考業(yè)務部門的做法，將各項科技活動標準化，將規(guī)矩立在集成的技術平臺之上，建立“既能活學、也能活用”的標準作業(yè)指導書(SOP)。*SOP：Standard Operation Procedure。

2.群策群力發(fā)掘信息資源，建立可持續(xù)的數(shù)據(jù)供應鏈。加強信息資源供給，短期內可以通過購買、交換以及行政手段擴充海關的數(shù)據(jù)來源、數(shù)據(jù)種類和數(shù)據(jù)數(shù)量，但近幾年的實踐表明外生性擴張較難，海關需要與數(shù)據(jù)所有者“等價交換”或者最起碼“對等交換”。*根據(jù)Ahituv和Neumann(1990)、Gordon(2000)的研究，信息的價值需要通過交換和共享實現(xiàn)，共享次數(shù)越多商業(yè)價值越低、但整體社會效用越高(社會價值)，信息資源的延續(xù)性、一致性則是同時提升數(shù)據(jù)商業(yè)價值、社會價值的重要因素。海關作為一個公共部門，應該針對不同機構選擇不同的信息交換、共享策略，借助數(shù)據(jù)交換或聯(lián)合研究報告的方式，從以往片面單邊的“利己”模式跳出來，更加注重信息資源對于合作各方的有效性。長期而言，不管面對多大“儲量”的信息金礦，能否真正提煉出“成色”更好的價值才是“供給側”改革的核心。為了促進分析工作，需要三類人員分工協(xié)作，包括服務Biz4Biz的數(shù)據(jù)科學家、服務IT4Biz的技術集成人員、服務IT4IT的大數(shù)據(jù)云管理人員。但僅依靠科技部門有限的數(shù)據(jù)人員是遠遠不夠的，應該建立覆蓋全體海關人員、口岸單位、專家學者及部分工作相對人的公共社交平臺，借助最主流、最易傳播的社交媒體平臺(例如：微信、Facebook、LINE等)，通過群策群力的發(fā)掘過程提升海關信息資源的社會價值。同時，為了確保信息資源的延續(xù)性和一致性，海關的科技部門需要聚焦“數(shù)據(jù)供應鏈”建設，保持數(shù)據(jù)供給的持續(xù)性，規(guī)劃數(shù)據(jù)從采購、集成到倉儲、包裝、分發(fā)直至交付的全過程，搭好平臺提高海關信息資源的供給彈性，擺脫片面看中信息資源“量”的小格局，從用準、用深的角度改造供給。

3.基礎資源全面上云，降低分散管理弊端。如何用工業(yè)化方法解決信息系統(tǒng)上線后的“長尾”負荷也是重點，隨著云計算技術的快速發(fā)展，包括網絡、基礎軟件、基礎數(shù)據(jù)在內的各類技術基礎資源可以直接從市場獲得，采用云計算電子政務模式利于統(tǒng)一軟、硬件采購，實現(xiàn)統(tǒng)一管理、統(tǒng)一運維，更重要的是可以及時按需擴充吞吐率，也利于依靠市場力量適時引入新技術，將海關科技重心聚焦于應用建設。值得注意的是，基礎資源完全依賴單一廠商容易引發(fā)壟斷，部分服務海關的廠商雖然追求的不是直接商業(yè)利益，但廠商畢竟是逐利的，因此海關應設計好適配層，結合技術標準建設，建立更有利的采購環(huán)境，避免一個或幾個廠商獨占或寡頭壟斷海關外圍市場。在當前市場、產品較為成熟的背景下，基礎資源上云有利于提供“套餐式”的供給，即能夠根據(jù)典型業(yè)務情形，在一段時間內推出幾個標準配置包(“套餐”)，各項目自主選擇、豐儉由人，確保海關改革亮點的技術服務可復制、可推廣。

4.做好加減乘除，提升應用服務效能。應用系統(tǒng)是用戶直接看得見、用得著的信息化服務，除了服務海關改革創(chuàng)新需要不斷做“加法”之外，還需要及時引入新的服務理念和技術手段(例如：移動互聯(lián)網、電子支付、自助服務等)，提升各類應用的整體滿意度，做好“乘法”。同時，也需要考慮“減少無效供給，擴大有效供給”，進行應用項目的生命周期管理，與海關工作的“管、減、簡、便”步伐一道做好“減法”，并且結合現(xiàn)代的應用系統(tǒng)的分層特征，如果能夠通過架構管控將某些層次的技術資源集約化使用，則是做好“除法”。只有應用項目能加能減、能乘能除，才能夠將“好鋼”用在海關深化改革最急需的領域。

5.主動跟上業(yè)內趨勢、實施雙模開發(fā)方式。提高海關現(xiàn)有應用建設的生產率困難很多，除了各類技術資源的支持外，相對單一的建設模式也是主要制約因素。此次金關二期的建設中暴露出海關現(xiàn)有的開發(fā)方式與社會部分脫節(jié)，運維流程、安全流程從總署向各海關推廣較為順利，但開發(fā)流程推廣屢屢受阻，無法適應以“大平臺、微應用”為特征的新一代應用建設模式，技術平臺、業(yè)務應用“兩張皮”的問題導致系統(tǒng)中訂制部分占比較高，這不僅延長了項目建設周期，更為后續(xù)運維人為制造困難。以往，互聯(lián)網企業(yè)的傾向于持續(xù)交付、迭代開發(fā)的輕量級建設模式，企業(yè)應用則更偏好基于部門分工所形成的傳統(tǒng)流程，前者更適于需求不甚清晰的創(chuàng)新性工作，后者更適合需求剛性的指令性任務。但是，近兩年海關業(yè)務改革雖有國家指令任務、但更多是主動創(chuàng)新，舶來的“洋管理”也好、本地的“土經驗”也罷，在中國海關落地都要有個“摸著石頭過河”的過程，如果海關科技部門不明就里用老套路解決新問題，就容易搭了人力、還落不下滿意，因此海關科技部門應該盡快建立“雙模”開發(fā)方式(輕型互聯(lián)網模式+傳統(tǒng)模式)，并適應海關改革需要逐步壓縮傳統(tǒng)方式，直至收縮到個別核心業(yè)務應用。但這要求海關的科技體制從弱矩陣向平衡矩陣演進，同時需要科技人員組合管理(portfolio management)，應該做到分工不分家，把握好自己干和一起干的契合點。

6.引入內部競爭機制，構建海關App Store。上述諸多困難從經濟學分析，一個重要問題在于科技系統(tǒng)內部缺乏競爭機制，項目建設的供需雙方處于計劃管理。目前，海關的信息化已經形成以通關系統(tǒng)為中心、向外輻射的應用格局，但海關用戶(尤其是一線最終用戶)的參與度、話語權較低，同時長期積累的大量應用又可能限于發(fā)布渠道的關系用戶無法知悉，如果在海關內網建立按需獲取應用的平臺(App Store)，允許用戶按需裝載、使用，能夠直接對應用體驗進行反饋，同時系統(tǒng)后臺主動獲取并分析用戶使用情況，則有利于在海關內部形成供需雙方的C2C、C2B工作模式，如果為APP增加計分、評價等手段，則更利于建立海關應用項目之間的公平競爭的環(huán)境，實現(xiàn)應用之間的優(yōu)勝劣汰。

(二)中觀部分

中觀部分的改革目標是提高供給結構的適應性和靈活性，應圍繞架構管控和轉變項目管理方式兩個抓手實施：前者是中觀改革的“名詞”，目標是確定應該形成什么樣的信息化格局、并確定其發(fā)展路徑；后者是“動詞”，目標是通過一系列工程化的管理手段，完成架構分解后的各類工作包(work package)，并根據(jù)時間、成本及各類要素的實際情況完成交付的過程。具體包括：

1.健全架構管控、確保業(yè)務目標優(yōu)化實施。要素的生產率提升了，可如何用好就成了大挑戰(zhàn)。目前，國內信息化做得不錯的單位普遍具有一個特征——通過架構管控讓各類要素形成合力。架構管控針對的就是信息化領域的結構性問題，它主要解決三個問題：業(yè)務目標與IT的銜接關系如何？組成結構如何？各組成之間的關系如何？通過金關二期的建設，海關初步確立了“四橫四縱”的總體架構，*“四橫四縱”：“四橫”指集約化、層次化的信息化資源，包括業(yè)務架構、數(shù)據(jù)架構、應用架構和技術架構；“四縱”指集約化、專業(yè)化的技術管理工作，包括標準規(guī)范體系、信息安全管理、開發(fā)測試體系、運行維護體系。從管理學角度分析，“四橫四縱”是介于平衡矩陣(balanced matrix)與強矩陣(strong matrix)之間管理力度的框架，如果完全落地將為海關各類信息資源按需實施結構性調整提供保障，但目前海關系統(tǒng)尚未建立較為全面的業(yè)務架構資產庫(architecture repository)，因此面臨業(yè)務改革時難于快速進行業(yè)務組合管理，并通過標準化的預制件借助自動化、半自動化的集成平臺快速實現(xiàn)交付。因此確立業(yè)務架構管控下的項目管理，是改善海關信息化供給能力的重要任務之一。

2.加強利益相關人管理，*利益相關人：stakeholder。推進項目集建設。當前海關的信息化建設以項目為主，即以交付特定產品、服務為中心的臨時性建設活動為主，金關二期也成立了十余個項目集(項目群)，劃分標準主要依據(jù)海關業(yè)務條線確定，通過統(tǒng)籌建設去冗余、降成本、縮進度，但在項目集管理方面與業(yè)內通行理念有一定差距，按照美國項目管理協(xié)會的定義，項目集管理不僅僅是項目的簡單疊加，它應該是在追求效率、效益的前提下實現(xiàn)特定業(yè)務戰(zhàn)略的一系列項目的有機組合，簡單說就要做到“清醒精準、忙而不亂”，按照業(yè)務條塊劃分的項目集與目前的改革態(tài)勢不符，原因在于海關近年的業(yè)務改革往往需要多部門聯(lián)合實施，不少改革是打破“部門墻”橫向搞改革，如果技術部門不掌握項目集管理能力、僅僅依靠業(yè)務部門之間的溝通協(xié)調，不僅可能延誤改革時機，也會增加項目集之間的內生風險。

此外，在架構管控的支持下，科技部門要主動考慮為項目集做減法，把目前按照業(yè)務條塊設計的十余個項目集大幅壓縮，參考南非、新加坡等海關的先進經驗，可整合為4+1個項目集，4指“大運維”、“大數(shù)據(jù)”、“大核心”、“大集成”四項，1指“大財務”項目集，4是信息化集約建設的技術基礎，1是用好資金、人力等資源做實IT管理的保證。同時，項目集管理需要與架構資產庫緊密集成，需根據(jù)各類要素供給效率的動態(tài)變化，調整不同項目的實施內容、實施方式、資源投入。深層次剖析，這又對海關工程建設的工作組織提出更高要求，即面臨復雜多變的項目集管理，是更多依據(jù)行政意志做中觀管理，還是確定項目集經理(/大項目經理)負責制。參考國家軍改的組織架構，面對越來越繁重的信息化建設任務，職能部門“管建”、項目集經理“管戰(zhàn)”不失為一個選項，在此選擇下就要求科技管理職能部門更多聚焦于研究《中華人民共和國政府采購法》(及其《實施條例》)等法律規(guī)范的要求，通過定規(guī)矩、樹典型、做考核等方式對項目建設做總體調控、減少直接干預，另外可以參考國家在自貿區(qū)試行的“負面清單”簡化管理方式，更多強調哪些不能做，其他工作則由項目集經理全面負責。

(三)宏觀部分

海關科技“供給側”改革的宏觀部分聚焦于供給體系如何更好適應需求結構變化，其經濟內涵就是提高全要素生產率，目的是確立中國海關在國內部委、各國海關之間的比較優(yōu)勢，在由“多地通關如同一關”升級為“關通天下，全國海關是一家”的過程中，科技服務應該處處走在業(yè)務前面，因此必須跳出海關看海關的信息化工作，它的“名詞”是技術頂層設計、“動詞”是項目組合管理、“形容詞”是全要素生產率，同時做好海關科技工作要有幫手，也就是要形成海關科技生態(tài)圈。具體包括：

1.確定技術頂層設計，服務國家戰(zhàn)略需要。技術頂層設計是直接服務于海關工作頂層設計的支持性內容，與中觀、微觀的更多集中于實現(xiàn)單一業(yè)務目標、交付單一產品(或產品集)不同，頂層設計更多強調通過協(xié)同實現(xiàn)多目標。從管理學角度講，應遵循Shewhart(1931)、Deming(2010)所倡導的PDCA的原則。*PDCA即管理學中提到的“質量環(huán)”通用模型，Plan(計劃)、Do(執(zhí)行)、Check(檢查)和Action(行動)，即在做好計劃(P)和實施(D)的同時融合檢查(C)、提升(A)活動，閉合管理鏈條。從經濟學角度分析，PDCA的做法會形成Melitz(2003)所倡導的優(yōu)質制度供給。其直接作用是促進海關內外部科技機構之間主動圍繞生產率展開的競爭，生產率更高的機構更加易于穩(wěn)定成長、擴大占有率，而生產率低的機構則會面臨來自海關內外部更嚴峻的競爭壓力，而且隨著海關科技市場化程度的不斷提高，機構之間的優(yōu)勝劣汰更加明顯。按照國際開放技術組織(Open Group)的定義，技術頂層設計是戰(zhàn)略層架構(motivation layer architecture)的內容，即向中觀“四橫四縱”提出工作要求的部分，圍繞十三五等涉及海關工作的重大目標，用戰(zhàn)略架構的開放性思維主動作為，服務諸如一帶一路等國家戰(zhàn)略，并圍繞建立覆蓋亞太地區(qū)或一帶一路國家的“國際海關網絡”(GNC)*GNC：Globally Networked Customs。中心節(jié)點為目標，逐步建立具有中國特色的高標準“數(shù)字海關”體系。另外，為了提高業(yè)務和工程知識的管理及共享，還需要建立包括干系人、“四橫四縱”架構資產、風險、治理措施等內容的架構資產庫，確保各類成功經驗可復制、可推廣，從實踐中學習、降低信息化風險。

2.科學規(guī)劃、繪好藍圖，推動項目組合管理。由于宏觀部分業(yè)務、技術頂層設計的輸入和目標都是多元的，如果將規(guī)劃工作本身視為一個長期的持續(xù)性項目，需要引入更適于駕馭復雜項目的管理方法，讓海關的工作藍圖能夠結合新技術發(fā)展趨勢落地，目前國際上較通用的做法是引入項目組合管理。海關可以將信息化的社會價值作為“指揮棒”，策劃項目集、資金、資源的優(yōu)先級，并且根據(jù)紀律剛性，將國際通行的項目組合管理與監(jiān)督、人事、紀檢的一體化審計監(jiān)督問責機制融合，進而在海關管理高層形成項目選擇評價標準，更多依靠制度而不是個人意志，優(yōu)化信息化“供給側”的財務、人力資源保證，同時面對國家不斷提出的改革要求、世界貿易環(huán)境的最新變化，借助該評價指標體系，調整項目集、項目實施，更多采用工程而非行政的方式控制沖突。*另外，伴隨“數(shù)字海關”倡議的影響逐步擴大，預計海關開放合作會更加常態(tài)化，能否培養(yǎng)更多了解中國海關業(yè)務現(xiàn)狀及WCO貿易便利化工具包、熟練掌握外語技術交流(包括：英語、法語或西語等世界主要語種)、具備國際工程管理資格(PMP、PgMP、PfMP)的技術管理人才，將成為“供給側”宏觀部分改革的關鍵。項目經理資格認證(PMP：Project Management Professional)、項目集經理資格認證(PgMP：Program Management Professional)、項目組合管理經理資格認證(PfMP：Portfolio Management Professional)。

3.適應信息化發(fā)展新常態(tài)，持續(xù)改進全要素生產率。信息化作為海關工作的一個組成部分，持續(xù)性的大規(guī)模信息化建設成為“新常態(tài)”，“全面深化改革任務越重，越要重視基層探索實踐”，“要把鼓勵基層改革創(chuàng)新、大膽探索作為抓改革落地的重要方法”，可如何評估“供給側”改革的在各層面的實施效用，最終要落實到是否真正提升全要素生產率這個經濟指標上，*全要素生產率是個面板(panel)指標，既可以進行橫向比對、也可以做縱向歷史比較分析。不僅海關科技“管總”需要全要素生產率，“管建”、“管戰(zhàn)”的各個領域也應該使用全要素生產率指標，推動海關信息化的持續(xù)改進。

4.借梯上樓、借船出海，營造技術生態(tài)圈。海關科技部門不能、也不應該在外貿信息化中占據(jù)壟斷地位，更不應屢屢強調海關科技的特殊性，面對國家開放戰(zhàn)略的快速推進，海關科技部門要更多考慮“放水養(yǎng)魚”的方式，借力社會資源服務海關。除了“關學聯(lián)合”、“關產結合”、“改革命題結合”(例如：自貿區(qū)、跨境電商等)方式外，以技術標準為切入點，培育外部技術市場，這個過程也會逐步確立海關科技的中心地位，海關業(yè)務、科技部門可以將需要實施的新業(yè)務、新技術標準化之后推向市場，降低因為海關項目采購所形成的市場歧視、廠商壟斷，在“海關—商界”平等合作的基礎上，對接更具競爭力的產品，讓“兩個市場”、“兩種資源”幫著中國海關做成“世界強關”，把海關科技部門與市場企業(yè)之間的“零和博弈”變?yōu)楹献鞴糙A。如果技術標準推得深入人心，那些離開海關進入公司或自主創(chuàng)業(yè)的技術人員，也可能會成為海關科技生態(tài)圈的積極分子，從外部繼續(xù)服務海關科技。

五、結論和建議

上述供給側改革建議可以概要匯總為圖6，它是將“兩個市場”、“兩種資源”、“兩種能力”合二為一成“一個市場”、“一種資源”、“一種能力”的總體規(guī)劃*“兩個市場”即國內、國際兩個市場；“兩種資源”即國內、國際兩種資源；“兩種能力”即管理中國海關科技工作、參與世界海關IT分工兩種能力?！耙粋€市場”即全球市場、“一種資源”即全球資源、“一種能力”即參與并駕馭世界海關網絡的能力。，由于規(guī)劃內容全部基于業(yè)內的最佳實踐，因此它即覆蓋“事前、事中、事后”三個步驟，同時也具有指導“近、中、遠”三個階段的效力。

圖6 海關科技供給側改革規(guī)劃建議藍圖

結合2015年的總體情況，全國海關運行網骨干網可用率99.995%、H2010系統(tǒng)三級(含)可用率為99.7%、信息中心核心節(jié)點效能指數(shù)為1.74…這些都表明海關信息化的總體質量已經很高，但海關科技系統(tǒng)經歷連續(xù)兩輪“需求側”刺激后，對于“供給側”提出了急迫要求；繼續(xù)大規(guī)?！靶枨髠取卑l(fā)力而不考慮技術服務的“供給側”改革，會加劇海關信息化的結構性風險，“需求側”刺激的效果也可能受到邊際效用遞減規(guī)律越來越弱化；同時，如Say等(2006)所說的那樣，只有用戶充分了解科技部門的信息化內容，海關科技部門的供給才會發(fā)生效應。

抓住金關二期從建設向運維“轉段”的關鍵階段，啟動科技部門的“供給側”改革恰逢其時。為防止錯失改革時機，應當在海關的科技系統(tǒng)全面引入諸如IT4IT、企業(yè)架構方法、項目組合管理等最佳實踐，充分認識“制定好方案是做好供給側結構性改革的基礎”，做好藍圖、順勢推行。

從“需求側”向“供給側”變軌，除了需要提高各要素的生產率，更要保證全要素生產率的持續(xù)提高，其中科技人員作為執(zhí)行各項工作的主體，為他們營造開放創(chuàng)新、規(guī)范競爭的工作環(huán)境至關重要。科技部門應向業(yè)務部門“取經”，領會AEO、單一窗口等便利化工具背后蘊含的管理理念。在科技隊伍對外商務活動中加以運用，做到簡化外包管理的同時提升實效；同時，創(chuàng)造性的運用IT4IT理念做好科技部門自己的信息化，簡投增效、控好風險。

盡管上述各項“供給側”改革可能見效周期更長，但面臨“需求側”的反復沖擊，改進供給能力、優(yōu)化供給結構、提升供給能力才是海關信息化“行穩(wěn)致遠”的長久之策。

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(責任編輯 趙世璐)

Supply-Side Reform of China Customs Informatization

Wang Xiang

Adopting the research methodologies of economics，management science，and information science，the article analyzes all key factors in China Customs informatization，on basis of it，it is found that large-scale initiative of informationization is not sustainable merely on the “demand-side” ，and instead it should be propelled from both “demand-side” and “Supply-side”.This study proposes suggestions on “supply-side” informationization from micro，meso and macro levels respectively，including improving the productivity of factors，converting various technological demand into active technological service through such improvement measures as IT4IT，enterprise architecture governance and portfolio management，and finally measuring the results of reform against total factor productivity，which are the basic ideas in alleviating current imbalance between supply and demand in China Customs informatization.

Customs Informatization；Trade Facilitation；Supply-Side Reform

王翔，全國海關信息中心技術管理處技術架構專家、經濟學博士。