黃鵬鵬 梁世峰

(1.華僑大學(xué),福建 泉州 362021;2.湖北省社會主義學(xué)院,湖北 武漢 430062)

從軟法視角看我國協(xié)商民主制度

黃鵬鵬1梁世峰2

(1.華僑大學(xué),福建 泉州 362021;2.湖北省社會主義學(xué)院,湖北 武漢 430062)

軟法擁有獨特的制定程序和實施保障方式,在國家管理尤其是公域治理領(lǐng)域發(fā)揮著重要作用,軟法與硬法共同構(gòu)建組成了完整的法律體系。協(xié)商民主是政治民主的重要形式之一,在我國的實踐主要體現(xiàn)在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度及其運行之中。軟法治理與協(xié)商民主有著天然的適應(yīng)性,在全面建設(shè)法治中國的當(dāng)下,應(yīng)當(dāng)更好地運用軟法治理和協(xié)商民主,推動我國民主法治事業(yè)的發(fā)展。

軟法 協(xié)商民主 人民政協(xié)

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國的基本政治制度之一,是協(xié)商民主在中國、甚至是世界政治舞臺上的成功實踐范例,其產(chǎn)生和發(fā)展體現(xiàn)了與傳統(tǒng)票決民主截然不同的治理思維?！败浄ā笔情L期存在于人類社會的行為規(guī)范形式,到了二十世紀(jì)中后期,軟法在全球范圍內(nèi)特別在公域治理的研究之中越來越多地受到重視。將軟法治理理論運用在我國協(xié)商民主的實踐之中,能夠積極推動中國特色社會主義民主政治進一步完善。

一、軟法的概念界定

一般而言,“法”是由國家立法機關(guān)制定的體現(xiàn)統(tǒng)治階級意志的、由國家強制力保證實施的社會行為規(guī)范,因其具有制定程序的嚴(yán)格性和實施的強制性,又被稱之為“硬法”。軟法這一概念剛剛出現(xiàn)時,因其并不具有傳統(tǒng)意義的法之強制性,因而并未受到法學(xué)界的重視。二十世紀(jì)后期,全球范圍內(nèi)公共治理的勃興、經(jīng)濟全球化的發(fā)展以及國際交流的日益密切,使得越來越多的法學(xué)專家開始對軟法進行深入研究,學(xué)界對于軟法及相關(guān)理論的態(tài)度也變得更加積極。

軟法的準(zhǔn)確定義,在學(xué)術(shù)界存在不同意見。我國的羅豪才教授認(rèn)為軟法具有以下特征:首先在立法主體上,軟法規(guī)范的制定主體相較于硬法更加多樣,其中既有公權(quán)力機關(guān),也有社會群體組織或其他組織等,后兩者制定的軟法必須以某種方式獲得國家公權(quán)力的認(rèn)可;其次從表現(xiàn)形式考察,軟法不像硬法那樣,必須以較為固定的形式結(jié)構(gòu)呈現(xiàn),既可以文字書面形式存在,也可以具有規(guī)范作用的、無形的社會慣例存在;再次從規(guī)則的內(nèi)容來看,軟法通常不包含罰則的內(nèi)容,一般不具有像硬法那樣的否定性法律后果,軟法的保證實施主要依靠立法對象的自我約束以及立法主體制定的相關(guān)激勵性措施;最后從法律效力考察,軟法由于上述制定主體、表現(xiàn)形式及內(nèi)容上的特點,使其一般不具有國家強制約束力。同時,硬法一般會有明晰的法律位階體系,而軟法往往不具有上述清晰明確的位階排列。根據(jù)目前學(xué)術(shù)界的各種研究成果,筆者認(rèn)為,所謂軟法,是指由一定社會群體為了實現(xiàn)共同意志而制定或認(rèn)可的以保護力為主強制力為輔、主要依靠自我約束或社會影響力等內(nèi)在約束機制對社會個體的行為產(chǎn)生實際效果的行為規(guī)范。與傳統(tǒng)硬法相比,軟法在制定主體、制定程序、淵源形式及保障措施等方面更加多樣化。

軟法規(guī)范廣泛存在于我國的經(jīng)濟社會運行的各個領(lǐng)域,在公共治理領(lǐng)域尤為突出,其中既有在社會發(fā)展中形成的各種社會生活慣例,也有國家機關(guān)、社會群體制定或認(rèn)可的具有對外功能的各種公共規(guī)范措施,同時還有公共權(quán)力機構(gòu)、行業(yè)自治組織、社會團體組織及群眾自治機構(gòu)為了進行自我規(guī)制而制定形成的多種規(guī)范。與硬法相比,上述軟法規(guī)范更加貼近現(xiàn)代中國社會生態(tài)的具體情況,其執(zhí)行力和活力也更加突出;這些在過去被忽視的軟法規(guī)范,同硬法一起,保障和推動了社會生活各個領(lǐng)域的規(guī)范化、制度化。

二、軟法與我國協(xié)商民主的關(guān)聯(lián)性

中共十八大報告指出:社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式。協(xié)商民主與軟法在性質(zhì)、工作方式等方面,存在著深刻的關(guān)聯(lián)性。在我國,人民政協(xié)是協(xié)商民主實踐的重要陣地,其間所體現(xiàn)的協(xié)商特性具有社會主義協(xié)商民主的一般特性。下面就以人民政協(xié)為例來進行分析。

第一,從人民政協(xié)的性質(zhì)進行分析。人民政協(xié)是一種對國家的政治生活和社會生活產(chǎn)生重要作用的政治組織,具有明顯的公共屬性,但其性質(zhì)嚴(yán)格區(qū)別于一般的公共組織,與私人組織更是存在著本質(zhì)區(qū)別,因此,規(guī)范政協(xié)活動的制度主要是公法規(guī)范。不過,不能因此就將規(guī)范國家機關(guān)的硬法機制簡單地套用到人民政協(xié),因為人民政協(xié)并不是國家機構(gòu)?！吨腥A人民共和國憲法》對人民政協(xié)的廣泛代表性和在歷史中發(fā)揮的重大作用予以肯定,同時明確了人民政協(xié)在今后將在國家政治生活、社會生活及對外友好活動等多個領(lǐng)域中繼續(xù)發(fā)揮其獨特的職能和作用?！吨袊嗣裾螀f(xié)商會議章程》明確規(guī)定人民政協(xié)是中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織,是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機構(gòu),是我國政治生活中發(fā)揚社會主義民主的重要形式。人民政協(xié)具有政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政三項主要職能,雖然其運行中也存在著對公共權(quán)力的運用,但是其與國家機關(guān)所擁有并行使的國家權(quán)力存在著本質(zhì)區(qū)別。人民政協(xié)雖然能夠通過提出意見和建議的方式參與公共治理,但是不能以國家機關(guān)的名義作出公共決策。人民政協(xié)的內(nèi)部架構(gòu)關(guān)系也與國家機構(gòu)內(nèi)部關(guān)系不同,因此不能將規(guī)范國家機構(gòu)的硬法機制運用于人民政協(xié),如此就會違背人民政協(xié)的法律性質(zhì)和政治地位,違背其政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的職能定位。

第二,從人民政協(xié)的工作方式進行分析。政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政是人民政協(xié)的法定職責(zé),在相關(guān)職能的實際運行過程中,規(guī)范相關(guān)政治主體行為、保障人民政協(xié)及其委員完全履行其職能及義務(wù)的主要是內(nèi)部制度、政策性非規(guī)范性文件、社會輿論等軟性規(guī)范。人民政協(xié)履行職能的方式也主要是“提建議”,它所體現(xiàn)的協(xié)商民主是一種柔性民主或稱之為軟民主,與我國人民代表大會所進行的傳統(tǒng)票決民主體現(xiàn)的剛性民主或硬民主不同。這種軟民主、柔性民主,與軟法在精神上存在互通之處,在實現(xiàn)方式、影響方式上是一致的。

第三,從人民政協(xié)的法治化進行分析。法治化的社會是制度化的社會,只有社會生活的方方面面都有可以遵循的規(guī)范,國家的平穩(wěn)運行與治理才有可能,人民的權(quán)利才不會受到公權(quán)力的侵犯和壓迫,社會的和諧穩(wěn)定才有可能實現(xiàn)。因此,作為國家政治生活重要組成部分的人民政協(xié)也應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)其法制化。所謂法治,即指“按照一定原則及相應(yīng)的規(guī)則進行治理”。所謂規(guī)則,隨著軟法理論實踐的不斷發(fā)展,其內(nèi)涵不應(yīng)當(dāng)僅僅理解為傳統(tǒng)的硬法規(guī)范,還包括那些有著內(nèi)在約束力的軟法規(guī)范。法治應(yīng)當(dāng)是硬法與軟法共同對社會的治理,法治化應(yīng)當(dāng)是硬法規(guī)范和軟法規(guī)范共同起作用的治理過程。以上述法治的標(biāo)準(zhǔn)來看,我國的人民政協(xié)的法制化已取得了一些成就和經(jīng)驗,而其中發(fā)揮主要作用的就是各種軟法規(guī)范,因為軟法規(guī)范更能適應(yīng)人民政協(xié)和協(xié)商民主的發(fā)展實際。

三、我國協(xié)商民主制度的軟法依據(jù)

(一)基本制度依據(jù)

從軟法角度進行分析,目前規(guī)范我國協(xié)商民主實踐的依據(jù)主要有三個:中共中央2015年印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例(試行)》和《中共中央關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》兩個文件,以及1982年通過,并于1994年、2000年、2004年修訂的《中國人民政治協(xié)商會議章程》。

《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例(試行)》主要對統(tǒng)一戰(zhàn)線及多黨合作工作進行了規(guī)范。本文件完善豐富了統(tǒng)一戰(zhàn)線基礎(chǔ)理論,發(fā)展完善了民主黨派和無黨派人士工作的理論政策,明確了統(tǒng)一戰(zhàn)線各領(lǐng)域工作的基本要求和方針政策,明確了黨外代表人士隊伍建設(shè)的政策舉措,深化了加強黨對統(tǒng)戰(zhàn)工作領(lǐng)導(dǎo)的職責(zé)要求,規(guī)范了統(tǒng)戰(zhàn)部門履行職責(zé)、發(fā)揮作用的要求。

《中共中央關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》明確了社會主義協(xié)商民主的本質(zhì)屬性和基本內(nèi)涵,闡述了加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的重要意義、指導(dǎo)思想、基本原則和渠道程序,對新形勢下開展政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團體協(xié)商、基層協(xié)商、社會組織協(xié)商等作出全面部署,是指導(dǎo)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的綱領(lǐng)性文件。而后,中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實施意見》,對進一步加強人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)提出更為詳細(xì)具體的實施意見。

《中國人民政治協(xié)商會議章程》共分五部分,分別是總綱和工作原則、組織總則、全國委員會、地方委員會、附則。《章程》全面系統(tǒng)地從組織形式方面對人民政協(xié)工作進行規(guī)范,使參與人民政協(xié)活動的各群體有了共同的明確的行為準(zhǔn)則,也是地方各級政協(xié)組織實施統(tǒng)戰(zhàn)工作的基本依據(jù)。

上述三個文件,如果以傳統(tǒng)硬法的標(biāo)準(zhǔn)來衡量,都不屬于法律,但是根據(jù)法的一般原理,只要是制定程序具有正規(guī)性、開放性、民主性或協(xié)商性,規(guī)范內(nèi)容具有明確性和可操作性,保障措施具有外在性、物質(zhì)性和約束性,都可納入法律范疇。從這三項標(biāo)準(zhǔn)來看,前文所述的文件均屬于規(guī)制我國協(xié)商民主活動的軟法,因而其具有基本規(guī)范的性質(zhì)。

(二)操作性軟法依據(jù)

在上述基本制度文件的統(tǒng)攝之下,我國協(xié)商民主制度在長期發(fā)展歷程中形成了一系列的更加具體的操作性軟法規(guī)范,使協(xié)商民主活動能夠更加有效有序運行。

多黨合作方面,中共中央歷次下發(fā)相關(guān)文件之后,地方各級黨委機關(guān)先后都制訂了貫徹實施有關(guān)中央文件的規(guī)范性文件。這些文件與中央文件的制定程序類似,而其內(nèi)容更貼近各地具體實際。在多黨合作的具體工作中,當(dāng)出現(xiàn)一些重大事項時,各民主黨派會在當(dāng)?shù)刂泄颤h委的組織協(xié)調(diào)下,召開座談會或類似活動,形成會議紀(jì)要一類的文件。這些文件的制定程序大多都具有相當(dāng)程度的正規(guī)性、開放性和協(xié)調(diào)性,同時內(nèi)容上更具有操作性。

在人民政協(xié)工作方面,由于有全國政協(xié)這樣一個明確而又統(tǒng)一的軟法制定主體,因而從操作層面看,與多黨合作領(lǐng)域相比,人民政協(xié)工作的規(guī)范化、制度化依據(jù)更完善成熟。以《中國人民政治協(xié)商會議章程》為基礎(chǔ)制定了《中國人民政治協(xié)商會議全國委員會常務(wù)委員會工作細(xì)則》、《中國人民政治協(xié)商會議全國委員會專門委員會通則》、《中國人民政治協(xié)商會議全國委員會關(guān)于政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的規(guī)定》及《中國人民政治協(xié)商會議全國委員會提案工作條例》等具體辦法,對全國人民政協(xié)工作作出具體全面的操作性規(guī)定。同時,地方各級政協(xié)組織針對自身實際情況,制訂了相應(yīng)的操作性規(guī)范。上述中央及地方政協(xié)的操作性軟法規(guī)范,保證了我國人民政協(xié)各機構(gòu)運作的制度化、規(guī)范化和程序化。

四、我國協(xié)商民主中軟法規(guī)范的發(fā)展路徑

以軟法的標(biāo)準(zhǔn)來衡量,在我國協(xié)商民主實踐領(lǐng)域,一整套比較系統(tǒng)而成熟的法律體系已經(jīng)形成,這個法律體系以憲法為根本依據(jù),以不同層次的軟法為主要內(nèi)容,主要包括根本法、基本制度、操作規(guī)范三個層次。以現(xiàn)代法治的標(biāo)準(zhǔn)來看,雖然我國的多黨合作和人民政協(xié)工作在長期的歷史發(fā)展中取得了諸多成績,但是仍然存在許多不能忽視的缺陷與不足。就軟法的創(chuàng)制來看,基本制度層面較為完善,但操作規(guī)范層面上的缺失依然巨大;而在軟法的具體實施方面,當(dāng)前存在的問題則更多,而且越往基層越突出。

筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面對我國協(xié)商民主活動中的軟法規(guī)范加以完善改進。

首先,應(yīng)當(dāng)明確擁有軟法制定權(quán)的主體及其所制定的軟法規(guī)范的效力范圍。一定軟法的制定主體只能是該群體或組織的全體成員或代表,除此之外的任何主體都不能代表該群體或組織實施制定軟法的活動。具體操作,則可參考傳統(tǒng)硬法立法權(quán),如只有全國人民代表大會及其常務(wù)委員會才有制定在全國范圍內(nèi)有效的法律的權(quán)力,地方各級人民代表大會所制定的地方性法規(guī)只能在其管轄領(lǐng)域之內(nèi)產(chǎn)生效力。由此,在軟法領(lǐng)域,某一政治組織如中國人民政治協(xié)商會議所制定的軟法規(guī)范只能在其內(nèi)部發(fā)生效力,而不能超越其權(quán)力邊界對其他不屬于其管轄的組織或個人產(chǎn)生強制力,而各地方政協(xié)根據(jù)地方實際所制定的文件,也只有在其領(lǐng)域之內(nèi)才具有軟法效力。

其次,針對軟法的制定過程的特點進行規(guī)范。軟法與協(xié)商民主有著天然的一致性,軟法的制定過程中體現(xiàn)了協(xié)商民主的光芒,軟法較之硬法最大的優(yōu)勢是規(guī)制對象對軟法制定的深度參與。規(guī)制對象的參與使得軟法能夠吸納更多階層主體的利益訴求,其立法成果也更能獲得更廣大群體的接受,而硬法由于其制定過程的更加嚴(yán)格和程序化,使得硬法的制定一般采用代表組成立法機構(gòu)進行立法活動制定的方式,雖然可以通過多種途徑提高立法機構(gòu)的包容程度,但是仍無法像軟法那樣廣泛地吸納立法對象的聲音。因此,應(yīng)當(dāng)堅持并適當(dāng)擴大軟法制定過程中立法對象的參與。

最后,軟法也是法律,因此軟法當(dāng)然是國家統(tǒng)一法治體系的有機組成部分,軟法規(guī)范必須與國家法治體系的基本方針保持一致,但由于軟法制定主體的多樣性,制定程序的靈活性,對軟法實施的監(jiān)督也應(yīng)當(dāng)采取與硬法不同的做法。筆者認(rèn)為對軟法的監(jiān)督同樣應(yīng)當(dāng)包含國家監(jiān)督和社會監(jiān)督:國家監(jiān)督方面,主要包括行政監(jiān)督和司法監(jiān)督,行政監(jiān)督是指相關(guān)國家行政機關(guān)在軟法實施的過程中主動或被動進行的監(jiān)督措施,而司法監(jiān)督則主要指國家司法審判機關(guān)在收到社會主體關(guān)于軟法的訴求或者主體實施司法審查而進行的監(jiān)督方式;在社會監(jiān)督層面,可分為規(guī)制對象的監(jiān)督及社會組織的監(jiān)督,軟法規(guī)制對象的監(jiān)督指規(guī)制相對人以申訴或者訴訟的方式進行監(jiān)督,社會組織監(jiān)督則是指組建專門解決有關(guān)軟法相關(guān)紛爭的裁判機構(gòu),并制定相應(yīng)的程序性規(guī)范,以此對軟法實施進行監(jiān)督的方式。

責(zé)任編輯:賀俊春

D621

A

1671-2803(2017)02-0079-04

2017-01-15

1.黃鵬鵬(1993—),男,壯族,河南信陽人,華僑大學(xué)法學(xué)院2015級法律(法學(xué))碩士研究生;2.梁世峰(1986—),男,河南信陽人,湖北省社會主義學(xué)院教研室教師。