吳國平

(福建江夏學(xué)院 法學(xué)院，福建 福州 350108)

老年人養(yǎng)老權(quán)益保障法律對策研究

吳國平

(福建江夏學(xué)院 法學(xué)院，福建 福州 350108)

目前，我國已進(jìn)入老年型國家行列。老年人養(yǎng)老保障機制還不完善，主要體現(xiàn)在社會養(yǎng)老服務(wù)體系還不成熟，涉老法律不完善，法律保障、政策保障和家庭保障不到位等。相關(guān)部門應(yīng)該加快立法步伐，完善養(yǎng)老權(quán)益保障法律制度，并強化執(zhí)法保障，提升專業(yè)化服務(wù)水平等，不斷強化老年人養(yǎng)老權(quán)益的保障機制。

老年人；養(yǎng)老權(quán)益；養(yǎng)老保障機制

我國早在2000年即已步入老年型國家行列，面對人口“銀發(fā)浪潮”而急劇增加的養(yǎng)老需求，我國的社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)顯得比較滯后，養(yǎng)老權(quán)益保障機制也不夠完善。在老齡化日趨嚴(yán)重的新形勢下，如何強化老年人養(yǎng)老權(quán)益保障機制是一項十分緊迫的任務(wù)。

一、當(dāng)前我國老年人群體的發(fā)展態(tài)勢

本文所指的老年人是指年滿60周歲及以上的公民。近年來，我國老年人群體發(fā)展變化呈現(xiàn)幾個明顯態(tài)勢。第一，老年人口增長速度加快。截至2015年年底，我國 60周歲及以上老年人口已達(dá) 2.22 億，占總?cè)丝诘?6.1%。[1]同時每年平均新增的老年人將達(dá)到800萬。預(yù)計到 2050 年將達(dá)到 4.3 億人。[2]這意味著我國人口平均每3人中就有一位老年人。就福建省而言，2010年60周歲及以上老年人為421萬人；至2015年年底，60周歲及以上老年人已達(dá)515萬人，占福建省總?cè)丝诘?3.41%，老年人口占比提升了將近2%。[3]第二，空巢老年人人數(shù)增多。全國老齡委辦公室發(fā)布的《中國老齡事業(yè)發(fā)展報告(2013)》顯示，2013年我國空巢老年人的人數(shù)就已突破1億大關(guān)，且失獨老年人和未生育子女的老年人人數(shù)在逐漸增多。[4]就福建省而言，空巢老年人、獨居老年人已有100多萬，占老年人口的22%，且農(nóng)村老齡化程度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)。[3]第三，失獨家庭數(shù)量龐大。目前我國失獨老年人至少已達(dá)200萬人，且每年還將新增約15萬人。預(yù)計到2030年，我國失獨家庭將達(dá)到250萬個，失獨老年人將達(dá)到500萬人。[5]第四，失獨老年人權(quán)益保障問題凸顯。目前他們正面臨巨大的養(yǎng)老、照護(hù)、醫(yī)療、心理等方面的現(xiàn)實問題。[5]總體上看，老年人人口越來越多，養(yǎng)老保障的任務(wù)越來越重。嚴(yán)峻的現(xiàn)實告訴我們：人口老齡化已給我國社會養(yǎng)老保障機制提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

二、老年人養(yǎng)老權(quán)益保障現(xiàn)狀與問題

(一)老年人養(yǎng)老權(quán)益保障的現(xiàn)狀

1.老年人養(yǎng)老權(quán)益的法律保障

首先，從立法層面來看。長期以來，我國從中央到地方都十分重視老年人養(yǎng)老權(quán)益保障問題。近20年來，全國人大及常委會、國務(wù)院及其所屬部門頒布的有關(guān)老年人養(yǎng)老權(quán)益保護(hù)方面的法律法規(guī)和規(guī)章政策已有20余個，初步形成了以《憲法》為核心，以《老年人權(quán)益保障法》為主干，以有關(guān)法律、行政法規(guī)、國務(wù)院部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和有關(guān)政策為支撐的老齡法律法規(guī)政策體系框架，為老年人養(yǎng)老權(quán)益保障提供了基本的法律依據(jù)。特別是我國《老年人權(quán)益保障法》《人口與計劃生育法》《婚姻法》《繼承法》等法律對老年人合法權(quán)益的保護(hù)均做了原則性的規(guī)定。*《老年人權(quán)益保障法》第31條第2款規(guī)定：“老年人無勞動能力、無生活來源、無贍養(yǎng)人和扶養(yǎng)人，或者其贍養(yǎng)人和扶養(yǎng)人確無贍養(yǎng)能力或者扶養(yǎng)能力的，由地方各級人民政府依照有關(guān)規(guī)定給予供養(yǎng)或者救助?！贝送?，各地立法機關(guān)也陸續(xù)頒布了老年人權(quán)益保障條例等地方性法規(guī)，并在我國《老年人權(quán)益保障法》修訂后陸續(xù)對原有的條例辦法等進(jìn)行了修訂并重新頒布。例如：《北京市維護(hù)老年人合法權(quán)益條例》(1991年1月起施行)、《上海市老年人權(quán)益保障條例》(2016年5月1日起施行)、《山東省老年人權(quán)益保障條例》(2015年1月1日起施行)、《陜西省老年人權(quán)益保障法實施辦法》(2015年3月1日起施行)。福建省人大常委會早在1990年10月26日就公布并施行了《福建省老年人保護(hù)條例》。為了增強該條例的實用性和針對性，2016年12月22日，福建省十二屆人大五次會議根據(jù)《老年人權(quán)益保障法》的新精神，審議通過了《福建省老年人權(quán)益保障條例》，2017年3月1日起開始施行。

其次，從司法實踐來看。近年來，我國各級人民法院都審理過一些生活中出現(xiàn)的侵犯老年人養(yǎng)老權(quán)益的“欺老”“損老”案件(包括侵犯老年人贍養(yǎng)扶助權(quán)、婚姻自由權(quán)、財產(chǎn)所有權(quán)、債權(quán)、繼承權(quán))，甚至虐待、遺棄老年人等方面的案件，并依據(jù)國家法律和相關(guān)司法解釋對案件進(jìn)行了公正處理。一些地方人民法院對涉老案件優(yōu)先立案、優(yōu)先審理、優(yōu)先執(zhí)行，為老年人養(yǎng)老權(quán)益提供了有力的司法保障。各地司法行政機關(guān)還為經(jīng)濟條件比較困難的老年人提供法律援助，幫助他們處理訴訟維權(quán)問題。

2.老年人養(yǎng)老權(quán)益的政策措施保障

首先，從政策措施層面看。2007年8月31日，我國人口與計生委、財政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于印發(fā)全國獨生子女傷殘死亡家庭扶助制度試點方案的通知》(國人口發(fā)〔2007〕78號)，確立了計劃生育家庭特別扶助制度(即獨生子女傷殘死亡家庭扶助制度)，明確了扶助對象、金額，*該試點方案規(guī)定：“獨生子女死亡后未再生育或合法收養(yǎng)子女的夫妻，由政府給予每人每月不低于100元的扶助金，直至亡故為止；獨生子女傷、病殘后未再生育或收養(yǎng)子女的夫妻，由政府給予每人不低于80元的扶助金，直至亡故或子女康復(fù)為止?！辈⒃?0個省(直轄市、自治區(qū))進(jìn)行試點后向全國推行。其主要內(nèi)容是：對于年滿49周歲獨生子女死亡或者因傷病致殘后未再生育或者未合法收養(yǎng)子女的夫妻，根據(jù)規(guī)定的條件，由政府按月給予每人每月一定數(shù)額的扶助金，直至其亡故或子女康復(fù)為止。但該試點方案沒有規(guī)定扶助金之外的失獨家庭(失獨老年人)的養(yǎng)老、醫(yī)療、住房等其他幫扶措施。

2013年12月18日，國家衛(wèi)計委、民政部等五個部門聯(lián)合頒發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好計劃生育特殊困難家庭扶助工作的通知》(國衛(wèi)家庭發(fā)〔2013〕41號)。該通知對失獨家庭的特別扶助金標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了適當(dāng)提高，規(guī)定獨生子女傷殘、死亡家庭特別扶助金標(biāo)準(zhǔn)：城鎮(zhèn)270元、340元；農(nóng)村150元、170元。*《關(guān)于進(jìn)一步做好計劃生育特殊困難家庭扶助工作的通知》規(guī)定：“自 2014年起，將女方年滿 49 周歲的獨生子女傷殘、死亡家庭夫妻的特別扶助金標(biāo)準(zhǔn)分別提高到：城鎮(zhèn)每人每月270 元、340 元，農(nóng)村每人每月150 元、170元，并建立動態(tài)增長機制?！?/p>

2014年1月3日，國家衛(wèi)計委辦公廳、中國計生協(xié)會發(fā)布了《關(guān)于開展計劃生育特殊困難家庭社會關(guān)懷的通知》(國衛(wèi)辦家庭發(fā)〔2014〕1號)，規(guī)定對失獨家庭的扶助要做到生活、養(yǎng)老、健康、精神、生育“五關(guān)懷”。 此外，還要建立完善特殊困難家庭社會關(guān)懷的保障機制，并對相關(guān)工作提出具體要求。從政府對失獨家庭扶助政策的不斷調(diào)整優(yōu)化的過程可以看到，失獨家庭、失獨群體養(yǎng)老問題越來越受到國家和政府的重視。

其次，從政府對老年人養(yǎng)老權(quán)益的保障措施來看，各地人民政府十分重視老年人養(yǎng)老權(quán)益保障工作。例如，北京市人民政府辦公廳 2013年6月27日轉(zhuǎn)發(fā)了北京市老齡工作委員會辦公室制定的《北京市老年人社會保障和社會優(yōu)待辦法》，福建省人民政府于2012年10月9日頒布了《福建省優(yōu)待老年人若干規(guī)定》，對老年人的就醫(yī)、交通、休閑娛樂、長壽老年人補助等社會保障、社會優(yōu)待事項和內(nèi)容做了具體規(guī)定，使老年人感受到了國家和全社會對他們的尊敬、關(guān)愛與照顧。

再次，從以上老年人養(yǎng)老權(quán)益政策措施保障的實施效果來看，絕大多數(shù)老年人已實現(xiàn)老有所依、老有所養(yǎng)。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是全社會尊老敬老氛圍逐漸濃郁。不論是在家庭、社區(qū)、單位、學(xué)校還是在各種公共場所，都形成了尊老敬老的良好社會環(huán)境。二是老年人的養(yǎng)老、醫(yī)療保險等社會保障制度得以落實并不斷完善。國家對企事業(yè)單位離退休人員均按時足額發(fā)放基本養(yǎng)老金，已做到養(yǎng)老金發(fā)放的社會化，并不定期地提高養(yǎng)老金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)。特困老年人的最低生活保障制度已得到基本落實。建立健全了農(nóng)村“五保老年人”集中供養(yǎng)體系。有的地方還對農(nóng)村年滿60周歲的獨生子女戶和雙女戶父母進(jìn)行獎勵補助。三是社會優(yōu)待和社會服務(wù)廣泛開展。在全國各地建設(shè)了許多敬老院、養(yǎng)老院、老年人活動場所，免費為老年人辦理優(yōu)待證，使其享受乘車、就醫(yī)、進(jìn)入公園或風(fēng)景名勝區(qū)等免費或優(yōu)待政策。有的地方還發(fā)放高齡補貼。在一些地方和單位，離退休同志、老干部積極參政議政，參加“關(guān)心下一代工作委員會”工作，參加老年大學(xué)和夕陽紅藝術(shù)團、老年書法協(xié)會、老年門球協(xié)會等各種老年人文體組織活動，擔(dān)任機關(guān)干部作風(fēng)監(jiān)督員和行風(fēng)評議員等，既發(fā)揮了余熱，也豐富了自己的晚年生活。許多法律援助中心對有困難的老年人訴訟依法開展了法律援助。鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所也非常重視涉老糾紛，對涉老糾紛予以優(yōu)先調(diào)處，較好地維護(hù)了老年人的合法權(quán)益。

3.老年人養(yǎng)老權(quán)益的家庭保障

長期以來，國人傳統(tǒng)的養(yǎng)老觀念還是以家庭養(yǎng)老為主要模式，隨著時代的發(fā)展和人們思想觀念的轉(zhuǎn)變，也出現(xiàn)了新變化，但城鄉(xiāng)差異比較大。除空巢家庭、失獨家庭外，在有子女的城市老年人中，不論其是否與子女在一起共同生活，絕大多數(shù)人都有一定的經(jīng)濟基礎(chǔ)(如醫(yī)保、養(yǎng)老保險金等)，因此，老年人在經(jīng)濟需求方面基本上能夠得到滿足。在尊老愛幼等傳統(tǒng)美德的熏陶下，絕大多數(shù)獨生子女都能夠?qū)Ω改嘎男匈狆B(yǎng)扶助義務(wù)。但有的家庭，由于獨生子女結(jié)婚后獨立居住生活、在異地工作等原因，盡管他們也會寄贍養(yǎng)費或者經(jīng)常打電話、發(fā)微信給自己的父母，但他們在生活照料和精神慰藉(贍養(yǎng))方面對父母盡的義務(wù)就比較少，老年人在該需求方面滿足感比較低。而農(nóng)村的情況就更不容樂觀了，目前農(nóng)村許多家庭中青壯年大多到外地打工，剩下婦女、兒童和老年人留守，甚至只有兒童和老年人留在家里，農(nóng)村老年人得到子女生活照料和精神慰藉的機會相對就更少了。

近年來，社區(qū)養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老等新的養(yǎng)老服務(wù)方式已經(jīng)出現(xiàn)，老年人養(yǎng)老權(quán)益保障的社會環(huán)境正悄悄地發(fā)生著變化。2015年4月24日第二次修正的《老年人權(quán)益保障法》對傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式作了重新定位，將“以居家為基礎(chǔ)，社區(qū)為依托，機構(gòu)為支撐” 作為構(gòu)建整個社會養(yǎng)老體系的基礎(chǔ)框架，以“居家養(yǎng)老模式”取代“主要依靠家庭養(yǎng)老”，同時鼓勵全國專業(yè)服務(wù)機構(gòu)、組織為居家養(yǎng)老的老年人提供必要的生活照料、精神慰藉、心理咨詢、緊急救助等全方位服務(wù)。從實踐情況看，我國老年人養(yǎng)老與權(quán)益保障需求是多方面的，養(yǎng)老服務(wù)走市場化的道路、實現(xiàn)多種養(yǎng)老方式并存是一個發(fā)展趨勢。而政府在保障老年人權(quán)益方面的作用已逐漸弱化，是否必須尋求新的更好的方式來保障老年人權(quán)益的順利實現(xiàn)，是一個值得關(guān)注與研究的問題，關(guān)鍵在于要轉(zhuǎn)變觀念。

綜上，我國老年人的各種養(yǎng)老權(quán)益是能夠得到國家、社會和家庭的重視與保障的，全社會尊老、敬老、養(yǎng)老的意識與氛圍不斷強化，絕大多數(shù)人在晚年時期能夠得到很好的贍養(yǎng)與扶助，能夠?qū)崿F(xiàn)“老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所教、老有所學(xué)、老有所為、老有所樂”的目標(biāo)。

(二)老年人養(yǎng)老權(quán)益保障方面存在的主要問題

1.養(yǎng)老法律制度還不夠完善

第一，相關(guān)內(nèi)容有所缺失。如前所述，盡管我國目前初步形成了以《憲法》為核心，以《老年人權(quán)益保障法》為主干，以有關(guān)法律、行政法規(guī)、國務(wù)院部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和有關(guān)政策為支撐的老齡法律法規(guī)政策體系框架，但從總體上說，有關(guān)公民的養(yǎng)老權(quán)益保障的規(guī)定還比較籠統(tǒng)，有些內(nèi)容還不夠具體明確，有的規(guī)定針對性不強，還缺乏配套性的單行法規(guī)。例如，老年人養(yǎng)老權(quán)益的具體內(nèi)容包括哪些？失獨老年人、失能老年人等特殊群體的養(yǎng)老權(quán)益如何保障？政府有關(guān)職能部門在這一問題上的具體職責(zé)有哪些？對政府有關(guān)部門、養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)在維護(hù)老年人養(yǎng)老權(quán)益方面的失職或者違法行為應(yīng)如何界定和追究責(zé)任(即應(yīng)承擔(dān)什么責(zé)任)？類似這些問題都缺乏具體規(guī)定。

第二，某些規(guī)定可操作性差。如對老年人養(yǎng)老權(quán)益如何進(jìn)行保障、老年人養(yǎng)老權(quán)益遭受侵犯時如何進(jìn)行有效救濟等問題還缺乏針對性的規(guī)定。例如，我國《老年人權(quán)益保障法》第3條第3款規(guī)定，禁止歧視、侮辱、虐待或遺棄老年人，但對實施歧視、侮辱、虐待或遺棄老年人的違法行為人、犯罪嫌疑人應(yīng)如何追究法律責(zé)任，沒有更為細(xì)致的規(guī)定來加以強調(diào)和銜接。

2.養(yǎng)老保障機制方面還不夠健全

(1)老年人養(yǎng)老基本需求還無法得到全面有效的保障

第一，從家庭保障來說，20世紀(jì)50年代至60年代出生的這一代人，現(xiàn)已陸續(xù)進(jìn)入老年階段。對上而言，他們上有老。在正常情況下，一對夫妻要同時贍養(yǎng)四位老年人，他們應(yīng)如何承擔(dān)沉重的贍養(yǎng)父母的責(zé)任？對自身而言，他們自己將面臨一個很現(xiàn)實的問題——自己如何養(yǎng)老？具體到生活中，情況就比較復(fù)雜。首先，對工薪階層而言，雖然他們有養(yǎng)老金(退休金)，但在一些地方，有限的養(yǎng)老金(退休金)只能解決老年人的日常溫飽問題。老年人常說，不怕老，就怕病。當(dāng)老年人在年事已高或遇到大病大災(zāi)需要醫(yī)療、護(hù)理、康復(fù)等具體問題時，就顯得很無助。對于農(nóng)村老年人而言，他們所能享受的社會保障水平要低于城市老年人，其養(yǎng)老主要還是依靠子女。如果子女經(jīng)濟條件比較差而無力贍養(yǎng)，或者不愿意贍養(yǎng)老年人，農(nóng)村老年人的家庭養(yǎng)老就缺乏有效保障。其次，就居住情況而言，有的老年人與自己的獨生子女共同生活，而有的老年人的獨生子女并不在自己身邊，無法履行日常照料的義務(wù)。因此，有的老年人特別是空巢老年人依靠獨生子女養(yǎng)老確有困難。再次，就精神贍養(yǎng)而言，現(xiàn)在不少老年人雖已衣食無憂，但他們渴望親情交流和天倫之樂，尤其是與家人的情感互動、精神慰藉。但由于種種原因，近年來在我國多數(shù)家庭中，父母子女兩代人之間情感溝通交流的內(nèi)容和形式已悄悄發(fā)生著變化，情感饑餓癥在老年人群體中普遍存在。精神贍養(yǎng)的缺失已成為家庭生活的新問題。

第二，從社會保障來看：一方面，我國老年人養(yǎng)老權(quán)益保障的社會成本在不斷加大，即“未富先老”的國情使政府的壓力越來越大，盡管政府采取了一系列新舉措，不斷加大政府保障投入，包括建立社會保障基金，制定延長退休政策，實施事業(yè)單位養(yǎng)老金個人繳費改革，全面放開“二孩”政策，甚至制定政策鼓勵海內(nèi)外民間資本投資舉辦養(yǎng)老機構(gòu)等，仍然滿足不了日益增長的老年人養(yǎng)老權(quán)益保障的需求。另一方面，目前政府對老年人權(quán)益保障還僅限于國家民政部規(guī)定的優(yōu)撫、低保、“三無”“五?！崩夏耆说让裾戎鷮ο螅瑳]有涵蓋全體老年人，特別是沒有關(guān)注失獨老年人、孤寡老年人、失能老年人、半失能老年人等群體，而這些老年人幾乎沒有依靠家庭實行養(yǎng)老權(quán)益保障的可能性，更迫切需要政府的公力救助。

(2)老年人權(quán)益保障需求的多元化與社會養(yǎng)老服務(wù)的不完善之間存在矛盾

目前，隨著社會的發(fā)展進(jìn)步、人民群眾生活水平的逐步提高，人們的平均壽命有所延長，老年人群體日益龐大，但由于經(jīng)濟收入水平、社會公共資源配置和養(yǎng)老觀念上的差異，不同的老年人群體和個體對物質(zhì)和精神權(quán)益保障的需求也呈現(xiàn)個性化、多元化特點。而一些地方政府面對發(fā)展迅猛的老年人養(yǎng)老權(quán)益保障的現(xiàn)實需求與發(fā)展趨勢還沒有充分的應(yīng)對措施，表現(xiàn)如下：為老年人養(yǎng)老權(quán)益提供保障的能力不足，其所提供的養(yǎng)老服務(wù)相對滯后和單一，選擇余地小，而具有市場化特征的社區(qū)養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老等新的養(yǎng)老服務(wù)方式和社會福利在實踐中還很不完善，且各地建設(shè)與發(fā)展水平也不平衡，與人民群眾養(yǎng)老需求不相適應(yīng)。

(3)老年人權(quán)益保障執(zhí)法還未能及時到位

首先，立法不完善導(dǎo)致有關(guān)部門在執(zhí)法工作中經(jīng)常遇到無法可依的難題，使老年人權(quán)益保障無法落實到位。其次，個別政府職能部門不依法履行職責(zé)，例如不按時或足額報銷醫(yī)藥費或不按時足額支付醫(yī)藥費等，致使老年人的醫(yī)療或者生活受到嚴(yán)重影響。再次，由于執(zhí)法觀念上的偏差，一些工作人員認(rèn)為贍養(yǎng)扶助、家產(chǎn)分割、老年人再婚等家事屬于“個人私事”，不是自己職責(zé)范圍內(nèi)的事情，或者認(rèn)為“清官難斷家務(wù)事”而不愿管或者互相推諉，導(dǎo)致一些家事糾紛得不到及時有效的處理。

三、強化老年人養(yǎng)老權(quán)益保障的法律對策

隨著我國老齡化時代的到來和養(yǎng)老問題的日益凸顯，老年人群體的養(yǎng)老權(quán)益保障問題應(yīng)當(dāng)受到國家和社會的高度重視。特別是針對我國老年人養(yǎng)老權(quán)益保障方面存在的具體問題，加快立法步伐，建立符合中國國情的老年人養(yǎng)老保障機制，全面強化老年人養(yǎng)老權(quán)益保障是一項十分緊迫的重要法律任務(wù)。

(一)高度重視老年人養(yǎng)老問題

第一，要大力宣傳中華民族傳統(tǒng)美德。要在全社會大力弘揚“尊老、敬老、愛老、護(hù)老”道德風(fēng)尚和思想觀念。老年人曾為國家、社會和家庭做出了很大的貢獻(xiàn)，現(xiàn)在，由于身體健康狀況的原因，已慢慢退出職場，其在社會和家庭生活中居于明顯的弱勢地位，他們更需要全體社會成員的關(guān)懷、關(guān)愛和關(guān)心，為他們老有所為、老有所依、老有所養(yǎng)、老有所樂創(chuàng)造條件、提供幫助。

第二，要高度重視老年人養(yǎng)老問題。我國已步入老年型國家行列，老年人作為國家公民，依法享有公民的普遍性權(quán)利，同時，由于老年人群體自身的特點，其在社會中往往處于比較弱勢的地位，因而法律既保護(hù)其作為社會公民所享有的普遍性權(quán)利，又保護(hù)其所享有的特殊性權(quán)利，特別是其養(yǎng)老所涉及的各方面權(quán)益及權(quán)益保障問題，確保所有的老年人都能夠安度晚年。

第三，要關(guān)注老年人群體的特殊權(quán)益保障問題。對于絕大多數(shù)老年人而言，由于其年齡逐漸增大，身體機能減退，接受新知識與新信息的能力明顯弱于一般社會群體，其社會參與能力和參與度也明顯小于中青年人，[6]因而很容易被邊緣化，同時，其自我維權(quán)的意識和能力也逐漸減弱。因此，各級政府都應(yīng)當(dāng)注意根據(jù)老年人群體的自身特點和實際需求，建立科學(xué)有效的保障機制和專門的工作機構(gòu)，采取更有針對性和便捷的措施來保障老年人群體的合法權(quán)益，特別是其養(yǎng)老權(quán)益的法律保障問題。

(二)完善養(yǎng)老保障機制

地方各級政府應(yīng)當(dāng)重視新型社會保障和養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)。一是在全社會倡導(dǎo)科技養(yǎng)老、健康養(yǎng)老、快樂養(yǎng)老、生態(tài)養(yǎng)老等科學(xué)養(yǎng)老理念。同時，也要提高老年人的權(quán)利意識、法律意識、自我保護(hù)意識，推進(jìn)養(yǎng)老觀念和維權(quán)觀念的轉(zhuǎn)變。二是要進(jìn)一步完善和健全城市社會養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險體系，將符合條件的老年人全部納入最低生活保障范圍，全面推進(jìn)城鄉(xiāng)困難群眾醫(yī)療救助和農(nóng)村新型合作醫(yī)療救助及大病醫(yī)療救助制度，逐步提高城鄉(xiāng)最低生活保障水平；加快建立農(nóng)村最低生活保障制度，積極進(jìn)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度試點工作，進(jìn)一步完善現(xiàn)行農(nóng)村“五?！惫B(yǎng)制度，[7]以全面建立和完善我國老年人社會保障體系。在此基礎(chǔ)上，從制度上消除因公務(wù)員、事業(yè)單位和企業(yè)職工等不同職業(yè)身份而產(chǎn)生的退休待遇上的差別，并在全社會實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，即對所有老年人實行統(tǒng)一社保和統(tǒng)一醫(yī)保制度。三是實行家庭養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和互助養(yǎng)老(如成立老年志愿者互助養(yǎng)老小組、組合養(yǎng)老、集體養(yǎng)老等)等多種養(yǎng)老方式，積極探索新的先進(jìn)養(yǎng)老模式，以滿足老年人群體多元化、個性化養(yǎng)老的需求。四是大力引導(dǎo)和推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的健康穩(wěn)步發(fā)展，降低準(zhǔn)入門檻，拓展服務(wù)內(nèi)容，積極鼓勵和引導(dǎo)民間(社會)資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，以實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)的多元化，彌補政府公共經(jīng)費支出方面的不足，尤其是農(nóng)村老年人公益事業(yè)發(fā)展中的資金短缺問題。有條件的城市和農(nóng)村，可以分別進(jìn)行“醫(yī)養(yǎng)一體化”養(yǎng)老院試點和集體養(yǎng)老試點(即由民間組織、私營企業(yè)或者子女等與村委會共同出資建立村級養(yǎng)老院)。五是參考國外有關(guān)國家的經(jīng)驗和做法，結(jié)合我國實際情況，建立與現(xiàn)行醫(yī)保制度相配套的護(hù)理保險制度，以緩解高齡老年人、空巢老年人、失能老年人和失獨老年人在日常生活照料和康復(fù)護(hù)理經(jīng)費方面的壓力。[6]88六是探索建立子女贍養(yǎng)的激勵機制。建立勞動者帶薪休假制度，鼓勵勞動者與父母共同居住或者就近居住，并為隨子女遷移的父母提供同等養(yǎng)老服務(wù)(包括同城醫(yī)療和社會服務(wù)等)。七是要重視精神養(yǎng)老問題。要逐步創(chuàng)造條件，在相關(guān)養(yǎng)老院、福利院和社區(qū)建設(shè)適應(yīng)老年人精神需求的文化娛樂設(shè)施，豐富其精神生活。支持老年人上老年大學(xué)。組織志愿者定期到老年人比較集中的地方進(jìn)行結(jié)對子幫扶活動。特別是對高齡老年人、空巢老年人、失獨老年人等特殊群體要有針對性地進(jìn)行有效的專業(yè)服務(wù)，給他們送去社會的溫暖和關(guān)愛。要鼓勵老年人多走出家門，多參加社區(qū)活動，多結(jié)交朋友，發(fā)揮其自身主觀能動性，增強他們的精神幸福感和歸屬感。

與此同時，政府的各職能部門應(yīng)當(dāng)各司其職，互相配合，為老年人養(yǎng)老提供全方位的服務(wù)和保障。例如，政府社保部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)我國多種所有制經(jīng)濟長期共存的國情，積極探索我國城鄉(xiāng)私營經(jīng)濟、個體經(jīng)濟從業(yè)人員、城鎮(zhèn)無業(yè)老年人和農(nóng)村老年農(nóng)民等群體的養(yǎng)老金和社會救濟等養(yǎng)老保障機制的解決路徑，以擴大基本養(yǎng)老保險覆蓋面。醫(yī)療衛(wèi)生部門應(yīng)當(dāng)積極探索老年人醫(yī)療救助具體辦法，以完善老年人就醫(yī)條件，逐步解決經(jīng)濟困難老年人群體的“老有所醫(yī)”之道。[8]各街道、社區(qū)也應(yīng)當(dāng)積極配合政府有關(guān)部門，協(xié)助做好所在街道、社區(qū)老年人養(yǎng)老服務(wù)與保障工作，落實政府對老年人的各種優(yōu)待政策。

要消除對老年人就業(yè)歧視心態(tài)，對于身體健康、精力充沛的老年人，應(yīng)當(dāng)允許他們自主自愿參加一些力所能及的工作，為老年人社會活動權(quán)和自我發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)創(chuàng)造良好的條件和保障。老年人就業(yè)不僅能夠減少社保開支，同時也能為社會創(chuàng)造出更多的社會效益和經(jīng)濟效益。

(三)健全養(yǎng)老法律制度

1.進(jìn)一步完善老年人權(quán)益保障法律體系

《老年人權(quán)益保障法》是我國保護(hù)老年人權(quán)益的基本法律，未來立法應(yīng)當(dāng)以該法為核心，逐步向外拓展和延伸，建立具有中國特色的老年人權(quán)益保障法律體系。除完善我國《老年人權(quán)益保障法》或制定《老年人權(quán)益保障法》實施細(xì)則或條例外，還要通過深入調(diào)研論證和科學(xué)規(guī)劃設(shè)計，分批制定《老年人福利法》《失獨老年人權(quán)益保障法》《老年人醫(yī)療保障法》《老年人護(hù)理保險法》《老年人終身教育促進(jìn)法》《老年人彈性退休法》《禁止歧視老年人法》《老年人救助法》等一系列配套法律，形成一個理念先進(jìn)、內(nèi)容全面、保障有力的老年人權(quán)益保障法律體系。

2.進(jìn)一步健全老年人養(yǎng)老保障法律制度

要通過系列立法，對作為一般自然人和作為老年人所享有的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)進(jìn)行全面梳理。同時，根據(jù)老年人養(yǎng)老權(quán)益保障的重點內(nèi)容，全面規(guī)定老年人養(yǎng)老保障的主體、內(nèi)容、措施、救助途徑和法律責(zé)任。特別是要根據(jù)目前存在的薄弱環(huán)節(jié)，明確規(guī)定以下內(nèi)容：一是老年人養(yǎng)老涉及的人身和財產(chǎn)權(quán)益的內(nèi)容，進(jìn)一步明確老年人依法對其財產(chǎn)所享有的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。二是各級政府在養(yǎng)老保障方面的主管責(zé)任。即明確作為老年人養(yǎng)老權(quán)益保障責(zé)任主體(執(zhí)法機關(guān))及其工作人員在維護(hù)和保障老年人權(quán)益方面的責(zé)任，并規(guī)定其工作失職或者違法行為所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任和查處追責(zé)機制。同時，對失能老年人、失獨老年人、空巢老年人、農(nóng)村留守老年人特殊老年人群體的托底保障、禁止年齡歧視、老年人就業(yè)后福利待遇保障和解雇保護(hù)等問題做出明確規(guī)定。[9]三是老年人養(yǎng)老權(quán)益遭受侵犯時的法律救濟制度。即細(xì)化對虐待、遺棄老年人和殘害、侮辱老年人等其他欺老、損老行為的法律責(zé)任和相應(yīng)的救濟機制。四是贍養(yǎng)義務(wù)人對老年人的贍養(yǎng)扶助義務(wù)。首先，要突出子女的主體責(zé)任，即子女有贍養(yǎng)父母的法定義務(wù)，并應(yīng)確保老年人生活水平不低于家庭的平均生活水平；如果子女死亡或者喪失贍養(yǎng)能力，其有負(fù)擔(dān)能力的孫子女、外孫子女應(yīng)當(dāng)承擔(dān)該義務(wù)。贍養(yǎng)義務(wù)人不得以放棄繼承權(quán)或者其他不正當(dāng)理由拒絕履行贍養(yǎng)義務(wù)。同時，對于生活不能自理的老年人，贍養(yǎng)義務(wù)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)照料義務(wù)；確有客觀原因而無法親自照料的，可在尊重老年人意愿的基礎(chǔ)上，委托他人或者養(yǎng)老機構(gòu)等進(jìn)行照料。其次，要規(guī)定贍養(yǎng)義務(wù)人不得干涉老年人對自己的財產(chǎn)行使所有權(quán)，禁止虐待、遺棄、殘害和侮辱老年人。再次，要規(guī)定贍養(yǎng)義務(wù)人應(yīng)當(dāng)履行精神上慰藉老年人的義務(wù)。對入住養(yǎng)老機構(gòu)或者與其分開居住的老年人，贍養(yǎng)義務(wù)人應(yīng)當(dāng)經(jīng)常前往探望。

3.完善老年人養(yǎng)老權(quán)益保障的地方性法規(guī)

根據(jù)各地經(jīng)濟社會發(fā)展的實際情況，結(jié)合當(dāng)?shù)乩夏耆巳后w的特點和養(yǎng)老需求，逐步完善地方老年人權(quán)益保障性條例和實施細(xì)則，特別是要突出老年人生活保障、精神贍養(yǎng)、社會保險、醫(yī)療救助和照料護(hù)理等養(yǎng)老方面的具體內(nèi)容。2017年3月1日起實施的《福建省老年人權(quán)益保障條例》明確規(guī)定了獨生子女的帶薪護(hù)理制度，即對于獨生子女“年滿60周歲的父母患病住院治療期間，用人單位應(yīng)當(dāng)給予”該獨生子女“每年累計不超過10天的護(hù)理時間”，且“護(hù)理期間工資福利待遇不變”。這一做法具有示范與借鑒價值，值得推廣。同時，要建立老年人權(quán)益保障實施評估監(jiān)督制度，設(shè)立相應(yīng)機構(gòu)負(fù)責(zé)這項工作，定期對有關(guān)單位和社會機構(gòu)提供的老年人養(yǎng)老權(quán)益保障服務(wù)工作進(jìn)行專項評估，并對社會公布。

4.加強對子女履行法定義務(wù)的監(jiān)督

一方面，要通過立法建立家庭成員(子女)履行贍養(yǎng)義務(wù)的評價和監(jiān)督制度，以強化子女等法定義務(wù)人的贍養(yǎng)義務(wù)。對于未與老年人共同生活且較長時間未探望老年人的，贍養(yǎng)義務(wù)人所在的工作單位、居民委員會、村民委員會或者養(yǎng)老機構(gòu)有權(quán)督促其履行探望義務(wù)。老年人生活所在地的居民委員會、村民委員會或者養(yǎng)老機構(gòu)應(yīng)定期上門進(jìn)行調(diào)查。被調(diào)查人包括老年人本人、周圍鄰居等，并將綜合評分結(jié)果向老年人所在地的居民委員會、村民委員會或者養(yǎng)老機構(gòu)和贍養(yǎng)義務(wù)人反饋，提出整改意見；也可以將綜合評分結(jié)果向老年維權(quán)機構(gòu)反饋，由老年維權(quán)機構(gòu)出面進(jìn)行維權(quán)。另一方面，建立贍養(yǎng)激勵機制，鼓勵子女與父母共同居住和同城居住，在遺產(chǎn)繼承、房屋拆遷安置、帶薪休假、稅收減免等方面予以優(yōu)先和優(yōu)惠，為隨子女遷移居住的父母提供同城醫(yī)療與社會服務(wù)支持。應(yīng)當(dāng)指出的是，由于我國長期以來實施計劃生育政策所產(chǎn)生的少子化和人口平均壽命延長的實際情況和特點，目前在有的家庭中，六十多歲子女贍養(yǎng)八九十歲父母的情況逐漸增多，也稱為“老老贍養(yǎng)”現(xiàn)象。在這些六十多歲的贍養(yǎng)義務(wù)人中，有一部分人由于經(jīng)濟拮據(jù)、身體不佳等原因，其本身還需要他人贍養(yǎng)，根本無法完全履行對年滿八九十歲的父母的贍養(yǎng)義務(wù)。因此，需要政府予以救濟或者扶持。筆者認(rèn)為，對65周歲以上的贍養(yǎng)義務(wù)人的贍養(yǎng)義務(wù)，國家應(yīng)當(dāng)從法律上予以適當(dāng)減輕或者免除，這需要通過立法途徑來解決?？傊?，要通過完善國家相關(guān)法律和地方性法規(guī)等途徑，使我國老年人基本生活保障(包括精神贍養(yǎng))、醫(yī)療保險、社會福利和社會救濟等方面的法律法規(guī)更加全面和完整，形成一個內(nèi)容完整、相互銜接的法律體系，并得到切實貫徹和執(zhí)行。

(四)強化老年人權(quán)益保障執(zhí)法和專業(yè)化法律服務(wù)

一是建立健全老年人維權(quán)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。在區(qū)(縣)、街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))、居民委員會、村民委員會、老年人協(xié)會等組織中建立老年人維權(quán)機構(gòu)，聘請專職或兼職專業(yè)人士及時為老年人就地或就近提供法律咨詢、法律事務(wù)指導(dǎo)、家事糾紛調(diào)解和家事訴訟代理。也可以發(fā)揮已經(jīng)退休的老法官、老律師和老教授等人員的專業(yè)優(yōu)勢和作用，為老年人提供法律咨詢與力所能及的幫助。還可以建立相應(yīng)的信息服務(wù)平臺，通過微信群、QQ群等形式，為廣大老年人普及養(yǎng)老保障、養(yǎng)生保健知識，開展相互間互動交流，提供政策法律信息咨詢服務(wù)。二是為養(yǎng)老糾紛案件的快速審理提供優(yōu)先保障。根據(jù)養(yǎng)老糾紛案件的特點，為養(yǎng)老糾紛案件的受理和審理開辟“綠色通道”。有條件的地方，應(yīng)當(dāng)探索設(shè)立專業(yè)性的老年法庭或者審判庭，為維護(hù)老年人的權(quán)益提供更加專業(yè)化的司法保障。三是為老年人提供優(yōu)質(zhì)法律專業(yè)化服務(wù)。有條件的地方，可以在區(qū)(縣)一級設(shè)立老年人法律援助中心，并在街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))或者居民委員會、村民委員會建立老年人法律援助工作站。公證處、律師事務(wù)所可以探索養(yǎng)老糾紛案件的專門化、專業(yè)化服務(wù)途徑(如老年人法律援助等)，并主動上門為行動不便的老年人提供優(yōu)質(zhì)的咨詢、公證或咨詢代書、見證、調(diào)解、訴訟代理等方面的服務(wù)。四是開展老年人權(quán)益保障執(zhí)法專項檢查。即由中央政法委和地方政法委牽頭，公檢法司民政等部門共同參與，定期或不定期對各地方老年人權(quán)益保障執(zhí)法情況進(jìn)行專項檢查，總結(jié)經(jīng)驗，樹立典型，協(xié)調(diào)解決存在的問題，使我國《老年人權(quán)益保障法》和相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定能夠落實。

(五)加強老年人養(yǎng)老專項服務(wù)建設(shè)

一是加強對失獨家庭和失獨老年人的幫扶力度，拓寬對失獨老年人的幫助救濟途徑，設(shè)立失獨老年人疾病醫(yī)療特別扶助金，提高失獨老年人扶助金標(biāo)準(zhǔn)。對失獨老年人等特殊群體在維權(quán)法律服務(wù)(包括調(diào)解、公證等)和訴訟法律事務(wù)方面予以優(yōu)先、減免收費和免費待遇。二是根據(jù)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，逐步建立與醫(yī)保相配套的老年人(特別是高齡老年人、失獨老年人、空巢老年人、失能老年人)護(hù)理保險制度，以緩解其生活照料與康復(fù)護(hù)理方面的經(jīng)費壓力，也替政府減輕壓力。三是根據(jù)老年市場需求與老年服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，積極鼓勵民間資本投向老年服務(wù)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，為健康老年人提供養(yǎng)生保健、休閑娛樂、老年旅游、情感交流、文化生活、心理咨詢、養(yǎng)老服務(wù)等方面的系列化、專業(yè)化和多元化的服務(wù)，專業(yè)法律服務(wù)機構(gòu)和律師應(yīng)為相關(guān)機構(gòu)和單位及時提供優(yōu)質(zhì)高效的法律服務(wù)，把好事辦好，全面提高老年人晚年生活的幸福指數(shù)。

[1]中華人民共和國國家統(tǒng)計局．2015 年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報[EB/OL]．(2016-02-29)[2017-01-23].http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201602/t20160229_1323991.html.

[2]佚名.中國老齡化加快：15%國民是60歲以上老人[EB/OL]．(2016-02-20)[2017-01-23].http://www.chinairn.com/news/20140220/164816495.html.

[3]張立慶.福建省擬立法規(guī)定：家庭成員應(yīng)?？赐B(yǎng)老機構(gòu)老人[EB/OL]．(2017-01-05)[2017-01-05].http://fj.qq.com/a/20170105/005952.htm.

[4]郭士輝.朱曉進(jìn)委員：關(guān)愛失獨老人[N].人民法院報，2013-03-13(07).

[5]新華社.我國年增“失獨家庭”7.6萬個 總數(shù)達(dá)100萬個[EB/OL]．(2013-03-03)[2017-01-03].http://www.chinanews.com/sh/2013/03-03/4609978.shtml.

[6]陳龍，何龍.我國老年人權(quán)益保障路徑探究[J].江蘇科技信息，2014(20)：85-88.

[7]張連民，張益剛.我國老年人權(quán)益保障的現(xiàn)狀、問題與對策[J].城市發(fā)展研究，2011(3)：117-124.

[8]王洪婧，郭繼志，胡善菊.老年人社會權(quán)益的法律保護(hù)研究[J].醫(yī)學(xué)與法學(xué)，2015(3)：5-8.

ResearchontheLegalCountermeasuresoftheProtectingPensionRightsandInterestsoftheElderly

WU Guoping
(CollegeofLaw,FujianJiangxiaUniversity,Fuzhou350108，China)

At present, China has stepped into the aging society. The system of old-age social security still needs to be improved, whose deficiencies are indicated by the immaturity of the present system of old-age social service, the imperfection of the law concerning the elderly as well as the fact that the legal protection, policy security and family safeguard are not in place. Therefore, the relevant departments are supposed to speed up the pace of legislation, improve the law and security system of the pension rights and interests of the elderly, strengthen the security of legal enforcement and enhance the equality of professional service.

the elderly; pension rights and interests; security system

2017-03-29

吳國平(1962- )，男，福建泉州人，福建江夏學(xué)院法學(xué)院教授，發(fā)展規(guī)劃與評估處處長，廈門大學(xué)、福州大學(xué)和福建師范大學(xué)碩士生導(dǎo)師，中國法學(xué)會婚姻法學(xué)研究會常務(wù)理事，中國民法學(xué)研究會理事，研究方向為民商法學(xué)。

D922.55

A

1674-3318(2017)04-0037-07