吳 錚

(黑龍江省社會主義學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150090)

監(jiān)督制約行政權(quán)力面臨的問題及對策

吳 錚

(黑龍江省社會主義學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150090)

監(jiān)督制約行政權(quán)力是法治建設(shè)和行政體制改革中永恒的話題。行政機(jī)關(guān)或行政人員違法或濫用行政權(quán)力，不僅損害公民、法人的利益，還會破壞統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)社會秩序和法律秩序，給社會的發(fā)展帶來具有破壞力的負(fù)效應(yīng)。有效限制行政機(jī)關(guān)或行政人員濫用行政權(quán)力，是新常態(tài)下維護(hù)公民、法人合法權(quán)益和國家發(fā)展利益，提高治國理政水平，完善社會主義民主與法制建設(shè)，加大反腐倡廉力度不可或缺的重要內(nèi)容。文章探索了監(jiān)督制約行政權(quán)力面臨的問題，并提出了有價值的對策性建議。

行政權(quán)力；權(quán)力腐??；監(jiān)督制約；依法行政

行政權(quán)力是政治權(quán)力的一種，是國家行政機(jī)關(guān)依靠特定的強(qiáng)制手段，為有效執(zhí)行國家意志而依據(jù)憲法原則對全社會進(jìn)行管理的一種能力。如果行政機(jī)關(guān)或行政人員違法或濫用行政權(quán)力，不僅損害公民、法人或社會組織的利益，還會破壞統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)社會秩序和法律秩序，給社會發(fā)展帶來具有破壞力的負(fù)效應(yīng)。因此，有效監(jiān)督和制約行政機(jī)關(guān)或行政人員濫用行政權(quán)力，是加大反腐倡廉力度，完善社會主義民主與法制建設(shè)，深化“四個全面”戰(zhàn)略布局，構(gòu)建具有中國特色的行政管理體制的當(dāng)務(wù)之急。

一、監(jiān)督制約行政權(quán)力的必要性

當(dāng)前，我國正處在深化“四個全面”戰(zhàn)略布局的關(guān)鍵時期，這就要求我們在確保經(jīng)濟(jì)社會更好更快發(fā)展，注重效益提升的同時，加強(qiáng)對行政權(quán)力的有效監(jiān)督和制約。

1.有效監(jiān)督制約行政權(quán)力是完善人民民主專政國體的必然要求。美國政治家托馬斯·杰弗遜指出：“構(gòu)成一個社會或國家的人民是那個國家中一切權(quán)力的源泉?！薄澳苷{(diào)動人民力量的政府，必然是世界上最強(qiáng)的政府。人民的意志是任何政府的唯一合法的基礎(chǔ)?！盵1]我國是人民民主專政國家，行政權(quán)力由人民代表制定，是人民意志的體現(xiàn)。只有建立健全科學(xué)系統(tǒng)的行政權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制，才能在依法行政的過程中有效防止行政權(quán)力異化，實現(xiàn)“人民當(dāng)家作主”。人民通過人民代表大會行使權(quán)利，選舉執(zhí)掌行政權(quán)力的為政者，通過立法明確其行政權(quán)力及依法行政的范圍、內(nèi)容和相關(guān)規(guī)范，并以廣泛的渠道對行政權(quán)力進(jìn)行有效地監(jiān)督與制約。通過監(jiān)督制約，使行政機(jī)關(guān)或行政人員在依法行政的過程中，始終恪守“以人為本”“為民解困”“為民服務(wù)”的為政宗旨，這是完善人民民主專政國體的必然要求。

2.有效監(jiān)督制約行政權(quán)力是完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和深化行政體制改革的迫切要求。完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制是我國改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的基本內(nèi)容。社會主義市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律要求政府轉(zhuǎn)變職能，簡政放權(quán)，深化社會治理。黨的十八屆三中全會做出《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，首次使用社會治理概念，提出“創(chuàng)新社會治理，必須著眼于維護(hù)最廣大人民根本利益，最大限度地增加和諧因素，增強(qiáng)社會發(fā)展活力，提高社會治理水平”。社會治理的核心思想，就是處理好政府、市場和社會三者之間的關(guān)系，加快政府簡政放權(quán)，維護(hù)好廣大人民的根本利益。有效監(jiān)督和制約行政權(quán)力，防止行政機(jī)關(guān)或行政人員濫用行政權(quán)力，促進(jìn)政府由單純的管理型政府向服務(wù)型政府、法治型政府、誠信型政府的轉(zhuǎn)變，這是完善市場經(jīng)濟(jì)體制，深化行政體制改革，更好地實現(xiàn)社會治理的迫切要求。

3.有效監(jiān)督制約行政權(quán)力是完善社會主義民主政治的必要保障。約翰·羅爾斯指出：“政治制度中非正義的影響比市場的不完善更為痛苦和持久。政治權(quán)力迅速地積累并成為不平等。利用國家和法制的力量，那些得到利益的人總是可以保證他們自己處在一個有利的地位?！盵2]行政權(quán)力濫用的后果會使得行政權(quán)力不再體現(xiàn)人民的意志，民主制度和公權(quán)力遭到破壞。從深化民主政治的意義上講，源于人民權(quán)利的行政權(quán)力得到有效監(jiān)督和制約后，人民權(quán)益得到了保障，在推進(jìn)改革的進(jìn)程中能夠享有和體驗充分的民主，這將激發(fā)其主人翁意識和貢獻(xiàn)社會的積極性和創(chuàng)造力，推動大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，促進(jìn)社會縱向流動和公平正義。讓人們在創(chuàng)造財富的過程中，更好地實現(xiàn)精神追求和自身價值。這不僅可以有效保障廣大人民合法權(quán)益，更是完善社會主義民主政治的重要保障。

4.有效監(jiān)督制約行政權(quán)力是增強(qiáng)政府公信力，創(chuàng)建和諧社會的需要。行政權(quán)力行使得好壞、優(yōu)劣，直接關(guān)乎人民利益乃至國計民生，其支配力和影響力廣布于社會的經(jīng)濟(jì)、政治、生活等各領(lǐng)域。如果行政權(quán)力缺乏規(guī)范合理的監(jiān)督制約，形成社會管理的負(fù)效應(yīng)，不斷損害人民的權(quán)利、社會的秩序，損毀政府的形象和聲譽，則必然導(dǎo)致人民對政府公信力的質(zhì)疑，社會將處于一種失衡、偏離或緊張狀態(tài)，就會干擾社會和諧穩(wěn)定。反之，在有效監(jiān)督和制約之下的行政權(quán)力將有助于政府樹立為民謀利、為民辦事、廉潔高效、秉公執(zhí)法的形象，增強(qiáng)政府的公信力，使公眾對政府的依法行政產(chǎn)生認(rèn)同感、誠信感，進(jìn)而形成安定和諧的良好局面，增進(jìn)社會文明進(jìn)步。

二、監(jiān)督制約行政權(quán)力面臨的問題

行政權(quán)力是最活躍、最富有滲透性、最直接作用于社會生活的權(quán)力，同時也是最具風(fēng)險的、最具誘惑力的權(quán)力。改革開放以來，尤其是中共十八大以來，我國行政權(quán)力制約體系已初步建立，對深化社會治理和防止濫用行政權(quán)力發(fā)揮了積極有效的作用，但濫用行政權(quán)力的問題依然存在。

1.陳腐的封建傳統(tǒng)觀念影響還沒有完全肅清。在延綿數(shù)千年中國傳統(tǒng)文化積淀的過程中，歷朝歷代統(tǒng)治機(jī)制中始終貫穿著“人治”的思想。開明的統(tǒng)治者出于維護(hù)其整體利益和長遠(yuǎn)利益，在施政過程中會階段性地主張“法治”，目的是更好地維護(hù)其專制統(tǒng)治的“大局”。在這種傳統(tǒng)的、根深蒂固的政治文化和價值取向濡化下，個人私欲往往凌駕于法理或規(guī)制之上，這在當(dāng)今一些行政人員的頭腦中余毒未盡，他們不惜把手中的行政權(quán)力異化成凌駕于社會公眾之上的非法特權(quán)，并依靠手中權(quán)力營私舞弊。這種基于傳統(tǒng)的、歷史的觀念是導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)或行政人員濫用行政權(quán)力、違法腐敗的重要原因，也是今天我們著力解決行政權(quán)力異化和腐敗滋生的難點所在。

2.行政權(quán)力缺乏有效的監(jiān)督與制約。我國黨紀(jì)和國法中都有懲治貪污罪、受賄罪等相應(yīng)規(guī)定。我國憲法規(guī)定，一切權(quán)力屬于人民，人民有監(jiān)督的權(quán)力。但個別掌握行政權(quán)力的單位或個人仍把行政權(quán)力當(dāng)成滿足個人私欲的工具。為了達(dá)到這一目的，他們不惜侵害公民、法人或組織的合法權(quán)益。雖然公民、法人或組織可以通過行政訴訟和行政復(fù)議對行政權(quán)力加以監(jiān)督和制約，但在現(xiàn)實生活中，通過行政訴訟和行政復(fù)議渠道監(jiān)督、制約官員或部門濫用行政權(quán)力收效甚微。原因在于行政機(jī)關(guān)或行政人員往往以裁判者的身份來解決其與公民、法人或組織之間發(fā)生的糾紛，給公民申請復(fù)議造成沉重的心理障礙和現(xiàn)實困難。行政權(quán)力監(jiān)督與制約薄弱，給行政權(quán)力的濫用和腐敗提供了滋生的土壤與溫床。

3.社會轉(zhuǎn)型增加了濫用行政權(quán)力導(dǎo)致腐敗的機(jī)會。塞繆爾·享廷頓指出：“一般來講，不太穩(wěn)定的社會比相對穩(wěn)定的社會更容易出現(xiàn)腐敗。處于現(xiàn)代化進(jìn)程中的國家比傳統(tǒng)社會國家的腐敗更普遍?！盵3]我國正處在深化“四個全面”戰(zhàn)略布局，加速實現(xiàn)“兩個一百年奮斗目標(biāo)”的關(guān)鍵期。在轉(zhuǎn)型期、新常態(tài)下，舊的體制被打破，新的體制正在建立，許多制度還不夠完善。在新舊交替的過程中，建構(gòu)完善的、與社會改革發(fā)展相適應(yīng)的行政權(quán)力制約機(jī)制尚需時日。由于行政權(quán)力缺乏與社會發(fā)展配套的制約機(jī)制，極少數(shù)行政機(jī)關(guān)或行政人員就可能在有縫隙可鉆的情況下，僭越公權(quán)力，損害公民、法人或相關(guān)組織的權(quán)利，甚至以權(quán)謀私，徇私舞弊，形成危害社會、侵害人民利益的腐敗現(xiàn)象。

4.私欲膨脹是出現(xiàn)濫用行政權(quán)力的突出原因。在我國，個人私欲是名利觀念、道德失衡與監(jiān)督機(jī)制弱化下形成的社會負(fù)效應(yīng)。從古代到近代，通行的是以科舉為通道邁向發(fā)達(dá)人生的入世原則，人們普遍認(rèn)為當(dāng)了官就意味著掌握了行政權(quán)力，就會帶來相關(guān)的利益，這是行政權(quán)力腐敗突出的原因。在社會生活中，某些把握行政權(quán)力的行政機(jī)關(guān)或行政人員，在特定的條件下總是把行政權(quán)力異化成為己謀利、滿足私欲的工具。當(dāng)行政權(quán)力失去限制或制約時，必然導(dǎo)致掌握行政權(quán)力者對金錢、物質(zhì)、地位等超現(xiàn)實地追求，形成腐敗。

三、建構(gòu)具有中國特色行政權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制的對策

我國行政權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制是多維的，必須配置合理，相互銜接，綜合治理。法國啟蒙思想家孟德斯鳩認(rèn)為：“一切有權(quán)力的人都愛濫用權(quán)力，這是萬古不變的經(jīng)驗。防止權(quán)力濫用的辦法，就是用權(quán)力約束權(quán)力。權(quán)力不受約束必然產(chǎn)生腐敗。”[4]有效監(jiān)督和制約行政機(jī)關(guān)和行政人員濫用行政權(quán)力，確保行政權(quán)力廉潔行使，關(guān)乎公民的切身利益、國家政權(quán)的穩(wěn)定發(fā)展和社會的興盛發(fā)達(dá)。

1.強(qiáng)化人民代表大會和司法機(jī)關(guān)對行政權(quán)力的制約。我國憲法規(guī)定，人民代表大會制度是國家的根本制度，是我國最高的權(quán)力機(jī)關(guān)，由此明確了人民代表大會監(jiān)督約束行政權(quán)力的憲法依據(jù)。目前，我國人民代表大會對行政權(quán)力的監(jiān)督、制約還比較薄弱，必須徹底突破以往“橡皮圖章”“舉手通過”的瓶頸，依法依律強(qiáng)化人民代表大會對政府相關(guān)法規(guī)、重特大項目安排的審批監(jiān)督和計劃督查；要在各級人大常委會中推行人大行政專員制度，以實現(xiàn)對行政權(quán)力監(jiān)督制約體制化、常態(tài)化，對濫用手中權(quán)力的行政機(jī)關(guān)和行政人員依法依律嚴(yán)肅處理；要按照規(guī)范的行政制度體系培養(yǎng)和調(diào)動行政機(jī)關(guān)和行政人員尊重法律、按章辦事、以人為本、為民請命的積極性和創(chuàng)新性，以此構(gòu)建國家權(quán)力機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)和行政人員的監(jiān)督體系，強(qiáng)化監(jiān)督制約效能；要加大司法機(jī)關(guān)運用司法手段、司法程序依法監(jiān)督和制約政府行政管理活動的力度，不斷推進(jìn)司法體制改革，保證司法機(jī)關(guān)的獨立地位，擺脫行政機(jī)關(guān)的牽制或掣肘，實現(xiàn)真正的司法公正，實現(xiàn)人大、司法和行政權(quán)力三者的監(jiān)督制約機(jī)制。

2.打造法治政府。依法行政“是指政府的一切行政行為應(yīng)依法而為，受法之拘束?！盵5]依法行政作為政府法治建設(shè)的核心內(nèi)容，充分體現(xiàn)了法律對行政權(quán)力的約束力。要堅持用法治思維依法行政，切實把行政程序納入法治軌道，打造法治政府、服務(wù)政府、責(zé)任政府、廉潔政府。我國現(xiàn)階段行政程序的現(xiàn)狀與程序法治尚有差距，必須進(jìn)一步完善行政程序法治化體系，建立健全信息公開制度、聽證制度、回避制度、時效制度、權(quán)力監(jiān)督制度，等等。黨的十八大提出，依法治國是治國理政的基本方式，表明了法治在社會治理過程中的基本兜底屬性。中共十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》的總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家。法治體系的建構(gòu)，保障了“國家的一切活動都應(yīng)當(dāng)以根據(jù)憲法制定的各種法律為依據(jù)”。[6]這樣，既可以保障人民通過參與行政程序維護(hù)自身的合法權(quán)益，又可以促進(jìn)行政機(jī)關(guān)和行政人員依法行使行政權(quán)力。要建立健全責(zé)任追究制度，限制行政機(jī)關(guān)和行政人員的自由裁量權(quán)，從法定程序上對自由裁量權(quán)給予法律的、規(guī)范的必要限制，以減少管權(quán)、管事、管人、管錢、管物等牟取私利的機(jī)會和現(xiàn)象。進(jìn)一步落實和完善已經(jīng)出臺的《行政許可法》，強(qiáng)化對行政許可的監(jiān)督，建立健全公民、法人和社會組織對違法行政許可決定的申訴、檢舉制度，及時發(fā)現(xiàn)、糾正違法實施行政許可行為，建構(gòu)政府誠信評價體系，提升政府及其相關(guān)人員的誠信意識，逐步建立完善國家機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)、新聞媒體監(jiān)督等制約機(jī)制，推行政府誠信檔案并定期公開的制度，打造法治政府、誠信政府，構(gòu)建政府與公民之間和諧信任的關(guān)系。

3.以法律的形式對行政人員進(jìn)行監(jiān)督和約束。我國《公務(wù)員法》將公務(wù)員的行為規(guī)范化、法律化，構(gòu)建了一整套完善的國家公務(wù)員制度。在國際上，新加坡在公務(wù)員立法和隊伍建設(shè)方面的成功經(jīng)驗對我國頗有教益和啟示。新加坡先后出臺了《公務(wù)員法》《公務(wù)員行為準(zhǔn)則》《公務(wù)員紀(jì)律條例》《沒收非法財產(chǎn)條例》等一系列專項法律法規(guī)，為公務(wù)員的選拔、考核以及管理提供制度和法律上的保障。我國在依法限制、制約濫用行政權(quán)力方面，應(yīng)汲取和參照新加坡的經(jīng)驗，賞罰分明，把能力高低和工作成績同個人利益直接掛鉤，以凈化公務(wù)人員隊伍，提升政府的工作效率和公信力。

4.依法設(shè)立專門的反貪機(jī)構(gòu)抑制腐敗。依法設(shè)立專門的反貪機(jī)構(gòu)，可以從根本上最大限度地抑制腐敗。新加坡在20世紀(jì)六七十年代先后頒布了《沒收貪污所得的利益法》《防止賄賂法》《防止貪污法》等一攬子相關(guān)法律法規(guī)，設(shè)立頗具特色的專門的反貪機(jī)構(gòu)——新加坡貪污調(diào)查局。新加坡貪污調(diào)查局權(quán)力很大，設(shè)立伊始就獨立于三權(quán)之外，由總理直接管轄。貪污調(diào)查局局長直接對總理負(fù)責(zé)，不受其他任何機(jī)關(guān)的限制?！吨袊軓男录悠聦W(xué)什么》一書中有一則發(fā)人深省的廉政事例：1995年，有人指責(zé)國務(wù)資政李光耀購買的兩處房產(chǎn)得到了優(yōu)惠。當(dāng)時總理吳作棟下令貪污調(diào)查局調(diào)查這兩處房產(chǎn)的購買過程。經(jīng)查實，由李光耀的妻子柯玉芝和兒子李顯龍購買的這兩處房產(chǎn)，確實在購買時得到了優(yōu)惠5%～7%的折扣，但這是新加坡發(fā)展商在預(yù)售階段給予所有購買者的優(yōu)惠折扣，也是新加坡房地產(chǎn)界的慣例，并沒有不正當(dāng)之處。盡管這樣，李光耀和家人還是把優(yōu)惠折扣省下的100萬新元上交國庫，但總理吳作棟認(rèn)定政府無權(quán)接受這筆錢，又下令把錢退給李家。而李家為了消除公眾疑慮和社會影響，轉(zhuǎn)而把這100萬新元捐給了慈善機(jī)構(gòu)。這表明在律令森嚴(yán)的新加坡，任何人都不可能享有規(guī)避的特權(quán)。另一方面，針對貪污調(diào)查局權(quán)力過大，對其監(jiān)督也十分到位。除了總理對貪污調(diào)查局自上而下的管理和監(jiān)督以外，還有來自社會各方面的監(jiān)督。首先是來自其他公務(wù)員的監(jiān)督。貪污調(diào)查局秉公執(zhí)法，對新加坡公務(wù)員隊伍起到很大的威懾作用，但同時也得罪了許多人，他們必然成為其他公務(wù)員合力“監(jiān)督”的對象。曾擔(dān)任貪污調(diào)查局局長的楊溫明說：“幾乎每個人都虎視眈眈地盯著我們，隨時隨地都在注意我們的行動，稍一不慎就會有人告我們。一旦貪污調(diào)查局的人有不軌行為，其他部門的人會寫信給總理或者向總檢察長投訴，總檢察長就會命令執(zhí)法機(jī)構(gòu)調(diào)查我們。因此，貪污調(diào)查局的工作人員總是小心翼翼?！盵7]由于貪污調(diào)查局的高效作為，才使得新加坡贏得了廉潔政府、廉政國家的國際形象。我國作為一個發(fā)展中國家和正在崛起的新興大國，在深入推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局，深化行政體制改革的進(jìn)程中，應(yīng)從中國的實際出發(fā)，結(jié)合國情，借鑒新加坡等國的相關(guān)做法，依托已經(jīng)出臺的《中華人民共和國反貪污賄賂法》，著手設(shè)立中央直接隸屬的反貪機(jī)構(gòu)，對濫用行政權(quán)力等腐敗行為實行獨立的剛性約束，依法依規(guī)確保我國社會主義民主法治建設(shè)沿著中國特色社會主義的康莊大道科學(xué)發(fā)展。

[1]張宏生，谷春德.西方法律思想史[M].北京：北京大學(xué)出版社，1990.

[2]約翰·羅爾斯.正義論[M].北京：社會科學(xué)出版社，2009.

[3]塞繆爾·享廷頓.變動社會的政治秩序[M].北京：三聯(lián)書店，1989.

[4]孟德斯鳩.論法的精神(上冊) [M].北京：商務(wù)印書館，1982.

[5]加里·沃塞曼.美國政治基礎(chǔ)[M].北京：商務(wù)印書館，1994.

[6]M．P．賽夫.周偉.德國行政法[M].臺北：五南圖書出版公司.

[7]劉國雄.新加坡的廉政建設(shè)[M].北京：人民出版社，1994.

責(zé)任編輯：李新紅

SupervisionSystemOverAdministrativePower：ProblemsandSolutions

WU Zheng

(Socialist College of Heilongjiang Province，Harbin 150090，China)

To supervise administrative power is a constant topic for the practice of legal construction and administrative system reform. Violation of law or power abuse，by the administrative institution or staff，not only harms the interest of the citizens and legal representatives but also disunities the economic social order and legal order，and hence brings negative effect to social development. An effective practice of constraining their power abuse is an important content for China to promote political management and protect the citizen and legal representative’s legal right，which is also the main content of improving social democracy and legal construction and anti-corruption combat. The problems are discussed to provide valuable suggestions for policy making.

administrative power；power corruption；supervision constraint；law-based administration of government

2017-06-22

吳 錚(1965-)，女，副教授，主要從事統(tǒng)戰(zhàn)理論、公共管理研究。

1004—5856(2017)11—0034—04

D922.1；D924.34

A

10.3969/j.issn.1004-5856.2017.11.006