劉 欣

（中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)學(xué)院 研究生部， 河北 廊坊 065000）

邊檢機(jī)關(guān)采集旅客生物信息的安全問題

劉 欣

（中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)學(xué)院 研究生部， 河北 廊坊 065000）

隨著電子護(hù)照以及自助通關(guān)設(shè)備在出入境邊防檢查領(lǐng)域的推廣普及，出入境人員的個(gè)人信息安全問題受到廣泛關(guān)注。通過將日常工作中遇到的問題作為研究對(duì)象（以實(shí)踐問題導(dǎo)向?yàn)槌霭l(fā)點(diǎn)），提出我國(guó)出入境邊防檢查領(lǐng)域中個(gè)人信息采集及使用保護(hù)方面的建議。

邊防檢查；隱私權(quán)；信息安全

邊防檢查工作是圍繞旅客身份確認(rèn)展開的。在目前的身份認(rèn)證研究和應(yīng)用領(lǐng)域，可以區(qū)分個(gè)體生物的特征有人臉、虹膜、指紋、聲音、掌紋、步態(tài)、指靜脈、掌靜脈、簽名等①。若在出入境時(shí)首次使用自助通關(guān)設(shè)備，旅客需要到邊檢旅客生物信息采集處采集指紋、面相等信息備案，簽署《信息采集授權(quán)書》?！冻鼍橙刖彻芾矸ā奉C布實(shí)施之前，在我國(guó)的立法中關(guān)于出入境人員信息使用的規(guī)定很少，所以本文擬通過對(duì)出入境旅客提出的質(zhì)疑為切入點(diǎn)，對(duì)我國(guó)出入境邊防檢查領(lǐng)域中個(gè)人信息的安全問題予以討論。

一、旅客生物信息在出入境查控中起到了重要作用

出入境證件中最重要的信息包括持證人的證件號(hào)碼、姓名、出生年月日、照片等。采集旅客照片需要龐大的數(shù)據(jù)庫作為支撐，人像數(shù)據(jù)信息量巨大，對(duì)技術(shù)要求較高，但是其對(duì)于查控工作的價(jià)值同樣巨大。2001年美國(guó)“911恐怖主義襲擊事件”之后，國(guó)際上反恐形勢(shì)嚴(yán)峻，在出入境口岸阻止恐怖分子出入境的任務(wù)也更為繁重。為了有效阻截違法人員，各國(guó)的移民部門更加注重對(duì)出入境人員的個(gè)人生物信息的采集工作，其中包括出入境人員的面部、指紋以及虹膜，此外，包括國(guó)際航班載運(yùn)人員信息預(yù)報(bào)系統(tǒng)（advance passenger information，API）在內(nèi)的旅客信息分析研判系統(tǒng)也已成熟并投入使用。數(shù)據(jù)表明，新時(shí)期恐怖分子、偷渡人員、“三非”人員采用更多的是替換資料頁信息或持用他人證件而非整版?zhèn)卧?，這不僅降低制假成本而且更不易被識(shí)別。替換照片是近期高發(fā)的案件類型，廣州出入境邊防檢查總站針對(duì)此種情況開發(fā)出人像識(shí)別系統(tǒng)，此系統(tǒng)是通過人臉識(shí)別技術(shù)來有效識(shí)別旅客身份，發(fā)現(xiàn)企圖從事非法出入境活動(dòng)人員。該總站自從使用此系統(tǒng)后查獲了多起此類案件。而利用人像系統(tǒng)進(jìn)行查控的基礎(chǔ)就是采集出入境旅客的面相信息。

二、出入境邊防檢查領(lǐng)域中旅客生物信息采集存在的安全問題及成因

出入境邊防檢查的核心工作職能就是驗(yàn)證旅客出入境證件的真?zhèn)我约叭藛T身份和所持證件是否相符。近些年來電子護(hù)照、電子簽證、自助通關(guān)設(shè)備在出入境邊防檢查領(lǐng)域的應(yīng)用越來越廣泛，隨之而來的個(gè)人生物信息采集與個(gè)人信息安全之間存在的問題也受到更多人的關(guān)注。

（一）出入境邊防檢查中個(gè)人生物信息使用存在泄漏的問題

隨著邊檢便民措施的不斷推行，某邊檢站前不久對(duì)檢查臺(tái)實(shí)施了改造：出境入境各減少兩個(gè)驗(yàn)證臺(tái)，各增加五條自助通道，并且更新了自助通關(guān)的系統(tǒng)，采用更加高效清晰的識(shí)別設(shè)備。出入境人員生物信息在出入境邊防檢查領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用在為工作帶來便利的同時(shí)也可能出現(xiàn)對(duì)旅客信息安全的威脅。在一線工作近兩年的時(shí)間里，筆者曾多次遇到采集旅客生物信息遭到質(zhì)疑的情況，例如：

1.在前臺(tái)驗(yàn)放旅客并照相時(shí)，有旅客問到照相的目的以及照片的作用及存儲(chǔ)安全問題如：為何要照相，照片做何用，照片的存儲(chǔ)是否安全？

2.旅客如果想要使用自助通關(guān)時(shí)，需要采集旅客的面相和指紋的信息。采集信息之后，要求旅客簽一份《授權(quán)邊檢機(jī)關(guān)使用指紋面相信息確認(rèn)書》，同意邊檢機(jī)關(guān)在旅客使用自助通道時(shí)使用其面相和指紋。有些旅客擔(dān)心自己的指紋等信息泄漏。

3.之前在微博等社交媒體上曾發(fā)現(xiàn)一些明星出入境時(shí)，邊檢機(jī)關(guān)所采集的他們的照片。因此有些旅客質(zhì)疑邊檢民警的保密意識(shí)。

旅客的擔(dān)憂并不是毫無根據(jù)的，我們執(zhí)法者的法律意識(shí)的確有待提高，在對(duì)一些問題的處理方面缺乏深入的思考。

（二）出入境邊防檢查中旅客生物信息存在泄漏風(fēng)險(xiǎn)的原因

證件資料頁和旅客生物信息被泄漏，主要原因有：

一是缺少個(gè)人信息數(shù)據(jù)庫的管理制度。邊防檢查機(jī)關(guān)在數(shù)據(jù)收集過程中，保密硬件設(shè)施不完備，存在黑客入侵的風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致個(gè)人信息泄漏。

二是部分邊檢民警法律意識(shí)淡薄。出于對(duì)明星的好奇，將信息發(fā)布到社交工具上，甚至?xí)型蒂u數(shù)據(jù)的情況發(fā)生?！蹲o(hù)照法》中第12條、第20條規(guī)定②了護(hù)照簽發(fā)機(jī)關(guān)及其工作人員保守因工作中知悉的公民個(gè)人信息的義務(wù)及法律責(zé)任。但有些民警意識(shí)淡薄違規(guī)操作，就可能出現(xiàn)泄露出入境人員個(gè)人信息的情況。

三是監(jiān)督機(jī)制不健全。我國(guó)出入境系統(tǒng)對(duì)出入境人員生物信息的監(jiān)督機(jī)制不夠明確。公安部四局和六局職責(zé)分散，沒有統(tǒng)一的移民機(jī)構(gòu)，在工作和業(yè)務(wù)上無法實(shí)現(xiàn)其獨(dú)立的領(lǐng)導(dǎo)，信息共享無法有效實(shí)現(xiàn)，從而無法進(jìn)行有效的監(jiān)督。出入境監(jiān)督機(jī)構(gòu)職能問題也未得到真正解決，以往的監(jiān)督主要是針對(duì)邊檢工作人員索取或收受賄賂、徇私舞弊等情況，而對(duì)出入境邊防檢查機(jī)關(guān)和工作人員是否侵害出入境人員個(gè)人信息權(quán)的監(jiān)督則較少。另外，邊檢機(jī)關(guān)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置仍不夠完善、合理，監(jiān)督上存在盲區(qū)，這些都不利于我國(guó)保護(hù)出入境人員生物信息機(jī)制的發(fā)展。同時(shí)，在對(duì)出入境人員個(gè)人信息侵害如何賠償問題上，更是沒有相關(guān)規(guī)定。

三、完善我國(guó)出入境旅客個(gè)人生物信息保護(hù)的對(duì)策

自2012年新版電子護(hù)照出版以來，人們?cè)谏暾?qǐng)辦理護(hù)照時(shí)，需要采集照片和指紋的信息，在邊檢自助通關(guān)的時(shí)候就不需要再次登記指紋面相等信息。比如香港旅客使用回鄉(xiāng)卡，在任意一個(gè)我國(guó)的口岸采集了生物信息，在其他口岸通關(guān)時(shí)，就不需要再次采集。出入境邊防檢查機(jī)關(guān)和地方出入境管理局為了提高工作效率而進(jìn)行辦證人個(gè)人信息共享，亟需得到法律的規(guī)范。為了減少個(gè)人信息采集重疊浪費(fèi)人力資源，改善公共服務(wù)質(zhì)量，或是加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)督建立個(gè)人信息信用體系網(wǎng)絡(luò)，政府部門之間信息共享正在不斷推進(jìn)。與此同時(shí)，如何平衡邊檢機(jī)關(guān)和地方出入境管理部門在個(gè)人生物信息采集共享和提高服務(wù)行政效率之間的關(guān)系，使政府機(jī)構(gòu)的信息共享不僅可以緩解持證人對(duì)個(gè)人隱私安全性的擔(dān)憂，又可以避免重復(fù)個(gè)人信息采集所帶來的資源浪費(fèi)，提高政府部門的工作效率，這是我們需要關(guān)注的問題。

（一）從立法層面上解決個(gè)人生物信息的保護(hù)問題

《出境入境管理法》第七條規(guī)定，公安部、外交部可以留存出境入境人員的指紋識(shí)別信息，該條修訂標(biāo)志著將我國(guó)政府收集指紋信息的權(quán)力以立法形式確定下來③。但有關(guān)個(gè)人信息保護(hù)的立法仍舊缺位，目前保護(hù)護(hù)照中個(gè)人信息的法律依據(jù)只有2007年1月1日開始實(shí)施的《護(hù)照法》，即護(hù)照法第12條第三款規(guī)定和第20條第5項(xiàng)，這并未涵蓋保護(hù)護(hù)照個(gè)人生物信息的全部過程，缺乏操作性的規(guī)定，象征意義大于實(shí)際意義，對(duì)于保護(hù)出入境人員的生物信息資料的力度有待加強(qiáng)。我國(guó)關(guān)于保護(hù)出入境人員生物信息的法律不夠系統(tǒng)全面，導(dǎo)致目前個(gè)人生物信息被盜用甚至販賣的情況時(shí)有發(fā)生。雖然國(guó)務(wù)院早在2003年初就著手《個(gè)人信息保護(hù)法（草案）》的起草工作，但是至今還未頒布。有學(xué)者就未來有關(guān)個(gè)人信息保護(hù)方面立法的目的進(jìn)行了研究。齊愛民教授認(rèn)為，個(gè)人信息保護(hù)方面的立法目的應(yīng)當(dāng)規(guī)范個(gè)人信息處理，保護(hù)人格權(quán)，保障個(gè)人信息的合法利用。④周漢華教授認(rèn)為，為規(guī)范政府機(jī)關(guān)或其他個(gè)人信息處理者對(duì)個(gè)人信息的處理，保護(hù)個(gè)人權(quán)利，促進(jìn)個(gè)人信息的有序流動(dòng)，根據(jù)憲法制定本法⑤。

從我國(guó)國(guó)情和現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)，由外交部、公安部通過國(guó)務(wù)院法制辦提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)修改護(hù)照法、或者是對(duì)護(hù)照法的相關(guān)條款作立法解釋不失為一種一勞永逸而且全面的做法。一是要明確公民在個(gè)人生物信息隱私權(quán)方面的權(quán)利與義務(wù)：公民有向出入境邊防檢查機(jī)關(guān)提供個(gè)人生物等信息的義務(wù)，同時(shí)也享有查詢、更正、停止使用的權(quán)利。二是要明確出入境邊防檢查機(jī)關(guān)、護(hù)照生產(chǎn)單位、出入境管理部門，在個(gè)人生物信息的提取、使用過程中，承擔(dān)有保密義務(wù)。只有這樣，出入境證件中的個(gè)人生物信息的保護(hù)才具有充分的法律依據(jù)。

(二)強(qiáng)化出入境邊防檢查機(jī)關(guān)對(duì)旅客生物信息保護(hù)的責(zé)任意識(shí)

現(xiàn)階段的安全監(jiān)督機(jī)制所規(guī)定的出入境部門作為監(jiān)督主體的主體地位較弱。《護(hù)照法》雖說規(guī)定了護(hù)照簽發(fā)機(jī)關(guān)及其工作人員對(duì)個(gè)人信息承擔(dān)保護(hù)責(zé)任以及如果泄漏的賠償責(zé)任，但是對(duì)于出入境人員的賠償，出入境行政主體機(jī)關(guān)能否接受，以及對(duì)于不能夠接受的部分行政機(jī)關(guān)是否需要理由等問題，法律沒有規(guī)定，也就是說這部分應(yīng)屬于行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的范圍。既然對(duì)于出入境主體機(jī)關(guān)沒有強(qiáng)制的約束力，其對(duì)個(gè)人生物信息保護(hù)的責(zé)任意識(shí)也存在減弱的可能性。

在保護(hù)個(gè)人生物信息安全的活動(dòng)中，加強(qiáng)對(duì)出入境機(jī)關(guān)工作人員的監(jiān)督以及培育領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任意識(shí)對(duì)個(gè)人生物信息安全的監(jiān)督工作起著至關(guān)重要的作用，對(duì)信息安全的監(jiān)督實(shí)效的提高起著關(guān)鍵性的作用。出入境行政主體機(jī)關(guān)的權(quán)力越大，運(yùn)用權(quán)力失職導(dǎo)致信息泄漏造成的危害后果也就越嚴(yán)重。因此，要提高保護(hù)個(gè)人生物信息的安全性就要提高工作人員的政治素質(zhì)和道德水平，增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)。

（三）建立健全出入境人員生物信息安全監(jiān)督機(jī)制

出入境人員生物信息安全監(jiān)督機(jī)制，需要的是一個(gè)不受其他政府機(jī)構(gòu)部門干擾的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，具有獨(dú)立審查監(jiān)督職能，在行使監(jiān)督職權(quán)的時(shí)候不受其他的指令的約束。獨(dú)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)不僅要對(duì)邊檢機(jī)關(guān)自身違法行為進(jìn)行認(rèn)定，還要對(duì)護(hù)照持有者提供個(gè)人信息保護(hù)方面的援助，還需要對(duì)出入境人員和邊檢機(jī)關(guān)的法律責(zé)任和法律關(guān)系作出明確規(guī)定。

首先，在公眾與出入境主體機(jī)關(guān)之間建立基礎(chǔ)性安全監(jiān)督關(guān)系，使其與出入境主體機(jī)關(guān)監(jiān)管關(guān)系平行。這將有利于破除出入境主體機(jī)關(guān)在對(duì)保護(hù)個(gè)人生物信息安全規(guī)則制定方面的壟斷，與懲罰性賠償措施結(jié)合使用，形成無論是信息安全存在泄漏風(fēng)險(xiǎn)或?qū)嵢粻顟B(tài)，公眾都有與之相對(duì)應(yīng)的安全保護(hù)機(jī)制加以規(guī)制，在監(jiān)督機(jī)制的類型上實(shí)現(xiàn)對(duì)個(gè)人生物信息保護(hù)整個(gè)階段安全風(fēng)險(xiǎn)的調(diào)整。公眾的監(jiān)督權(quán)要內(nèi)化為對(duì)個(gè)人生物信息安全保護(hù)的行動(dòng)能力之上，將公眾對(duì)保護(hù)個(gè)人生物信息防止濫用的熱情轉(zhuǎn)化為對(duì)出入境主體機(jī)關(guān)的監(jiān)督制約之上，從風(fēng)險(xiǎn)階段的利益相關(guān)人轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督機(jī)制的參與者。

其次，建立公眾監(jiān)督出入境主體機(jī)關(guān)的監(jiān)督關(guān)系，確立服務(wù)出入境人員利益的優(yōu)位性。保障出入境人員能夠以自己的名義、依靠已有的對(duì)個(gè)人生物信息安全保護(hù)方面的規(guī)則維護(hù)自身權(quán)利。無論出入境人員是出于保護(hù)自身生物信息安全或是利他的監(jiān)督動(dòng)機(jī)，個(gè)人生物信息安全監(jiān)督機(jī)制都應(yīng)該設(shè)計(jì)防范生物信息安全風(fēng)險(xiǎn)所適當(dāng)?shù)男袨榧?lì)，保障出入境人員在權(quán)衡利弊時(shí)，不僅是站在維護(hù)自身利益的小圈子中，而能夠最大程度上激發(fā)出入境人員維權(quán)的積極性，減少出入境人員與一些出入境工作人員勾結(jié)違法的可能性。

最后，為出入境人員構(gòu)建完整的責(zé)任追究手段，其中包括信息泄漏的賠償、訴訟、責(zé)任追究等多元化的行為模式。不僅要為出入境人員創(chuàng)造監(jiān)督監(jiān)管者、被監(jiān)管者的法定關(guān)系，也可以利用出入境群體的監(jiān)督能力便利地維護(hù)個(gè)人生物信息的安全，激活出入境人員參與的積極性，在監(jiān)督機(jī)制、舉報(bào)機(jī)制、證據(jù)搜集等方面助力個(gè)人生物信息安全治理活動(dòng)。

綜上所述，出入境邊防檢查中，對(duì)個(gè)人生物信息的采集、使用都必須以法律為基礎(chǔ)，在整個(gè)過程中出入境人員的生物信息都應(yīng)該在法律的保護(hù)之下。在建立出入境邊防檢查個(gè)人生物信息保護(hù)制度時(shí)，不僅要具有中國(guó)特色，還要在完善相關(guān)立法、加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制、強(qiáng)化出入境行政主體對(duì)個(gè)人生物信息保護(hù)的責(zé)任意識(shí)方面做的全面，以期使我國(guó)出入境邊檢領(lǐng)域中對(duì)出入境人員的生物信息安全的保護(hù)更上一層樓。

注 釋：

①夏振杰.深挖人像數(shù)據(jù)價(jià)值探索邊檢識(shí)別管控新標(biāo)準(zhǔn)[J].上海公安高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)（公安理論與實(shí)踐），2011（2）：65-67.

②《護(hù)照法》第12條，對(duì)護(hù)照簽發(fā)機(jī)關(guān)及其工作人員對(duì)因制作、簽發(fā)護(hù)照而知悉的公民個(gè)人信息，應(yīng)當(dāng)予以保密。第20條規(guī)定“護(hù)照簽發(fā)機(jī)關(guān)工作人員在辦理護(hù)照過程中泄漏因制作簽發(fā)護(hù)照而知悉的公民個(gè)人信息，侵害公民合法權(quán)益的，依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”

③《中華人民共和國(guó)出境入境管理辦法》（2013修正）第七條規(guī)定：“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，公安部、外交部根據(jù)出境入境管理的需要，可以對(duì)留存出境入境人員的指紋等人體生物識(shí)別信息作出規(guī)定?！?/p>

④齊愛民.中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法示范法草案學(xué)者建議稿[J].河北法學(xué)，2005（6）：2.

⑤周漢華.中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法（專家建議稿）及立法研究報(bào)告[M].北京：法律出版社，2006:1.

[1]蔣 平.我國(guó)個(gè)人信息法律保護(hù)現(xiàn)狀及完善路徑[J].公安研究，2013（8）：51.

[2]夏振杰.深挖人像數(shù)據(jù)價(jià)值探索邊檢識(shí)別管控新標(biāo)準(zhǔn)[J].上海公安高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)（公安理論與實(shí)踐）,2011（2）：65.

[3]王秀哲.隱私權(quán)的憲法保護(hù)[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2007.

[4]王 忠.大數(shù)據(jù)時(shí)代個(gè)人數(shù)據(jù)隱私規(guī)則[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014.

[5]張秀蘭.網(wǎng)絡(luò)隱私權(quán)保護(hù)研究[M].北京：北京圖書館出版社，2006：162-177.

[6]周漢華.個(gè)人信息保護(hù)前沿問題研究[M]. 北京：法律出版社，2006:145-243.

[7]孫長(zhǎng)永.現(xiàn)代偵查取證程序[M].北京：中國(guó)檢察出版社，2005:42-44.

[8]梅紹租.個(gè)人信息保護(hù)的基礎(chǔ)性問題研究[J].蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2005,7(2):25-30.

（責(zé)任編輯：陳 陽）

The Security Problems of Collecting Passengers’ Biological Information

LIU Xin
(Graduate Division,People’s Armed Police Forces College of China,Langfang Hebei 065000,China)

With the popularization of electronic passport and self-service clearance equipment in the field of entry and exit frontier inspection,the security of personal information of entry-exit personnel has been widely concerned. This paper puts forward some suggestions on the collection and use of personal information in the field of exit-entry front ier inspection in ou r country b y stud ying the problems encountered in the daily work as the research object.

frontier inspection; privacy right; information safety

D631.4

：A

：2096-0727(2017)03 -0065-04

2017-03-10

劉 欣（1991-），女，蒙古族，遼寧朝陽人，廣州出入境邊防檢查總站，科員，碩士研究生。研究方向：出入境邊防檢查。