◎ 劉元玲

綠葉觀察

馬拉喀什大會(huì)后的全球氣候治理

◎ 劉元玲

經(jīng)過近兩周時(shí)間的密集磋商，2016年11月7日至18日，《聯(lián)合國氣候變化框架》第22次締約方會(huì)議（COP22）、《京都議定書》第12次締約方會(huì)議（CMP12）、以及《巴黎協(xié)定》第一次締約方會(huì)議（CMA1）在摩洛哥馬拉喀什閉幕。全球共有190多個(gè)國家和地區(qū)的代表參加，一些企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)和非政府組織以出席展會(huì)和邊會(huì)形式參與。除通過有關(guān)決定外，大會(huì)17日還通過《馬拉喀什行動(dòng)宣言》，重申支持《巴黎協(xié)定》，強(qiáng)調(diào)各方應(yīng)當(dāng)做出承諾，以實(shí)際行動(dòng)落實(shí)協(xié)定內(nèi)容。作為一次旨在落實(shí)行動(dòng)的全球氣候大會(huì)，馬拉喀什大會(huì)對(duì)推動(dòng)全球氣候治理具有怎樣的影響？未來全球氣候治理面臨怎樣的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，將是本文要探討的內(nèi)容。

一、馬拉喀什大會(huì)的召開背景及需解決的問題

2015年12月，將近200個(gè)《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的締約方齊聚巴黎，為2020年后全球應(yīng)對(duì)氣候變化做出頂層設(shè)計(jì)，最后簽署《巴黎協(xié)定》。該協(xié)定是人類歷史上繼《京都議定書》之后第二個(gè)具有法律約束力的氣候條約。繼中美兩國在2016年G20杭州峰會(huì)前向聯(lián)合國秘書長潘基文遞交了《巴黎協(xié)定》批準(zhǔn)文書后，歐洲議會(huì)于10月4日、加拿大和尼泊爾在10月5日相繼批準(zhǔn)該協(xié)定。至此，全球共計(jì)74個(gè)締約方提交了批準(zhǔn)文書，所有這些締約方的碳排放總量占全球排放總量約58.82%。這樣，《巴黎協(xié)定》正式滿足其生效所需的兩個(gè)條件：至少55個(gè)締約方批準(zhǔn)，且這些國家至少占全球55%的溫室氣體排放量。因此在2016年11月4日，《巴黎協(xié)定》正式生效，成為歷史上生效最快的多邊國際條約之一。截至到11月19日會(huì)議閉幕，全球共有111個(gè)國家批準(zhǔn)，這些國家的溫室氣體排放占比超過75%，并且還不斷有新的國家參與批準(zhǔn)該協(xié)定（截止到2017年1月22日，全球已經(jīng)有125個(gè)國家批準(zhǔn)了該協(xié)定）。該協(xié)定的正式生效為全球經(jīng)濟(jì)的綠色、低碳甚至去碳化轉(zhuǎn)型釋放出明確的信號(hào)。

作為《巴黎協(xié)定》簽署生效后首次締約方會(huì)議（CMA1），同時(shí)也是《聯(lián)合國氣候變化框架》第22次締約方會(huì)議（COP22）和《京都議定書》第12次締約方會(huì)議（KP12），此次大會(huì)要討論的主要議題包括幾個(gè)方面：

一是如何加強(qiáng)2020年之前應(yīng)對(duì)氣候變化的行動(dòng)力度，以實(shí)現(xiàn)2020年前減緩、適應(yīng)、資金技術(shù)支持與能力建設(shè)等方面的目標(biāo)。在2020年之前，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》、《京都議定書》、以及“多哈修正案”所達(dá)成的共識(shí)、出臺(tái)的決定和各國做出的承諾，應(yīng)該如何兌現(xiàn)。

二是11月15日啟動(dòng)的《巴黎協(xié)定》第一次締約方大會(huì)將圍繞該協(xié)定的具體問題，以及各國落實(shí)國家自主貢獻(xiàn)（INDC）的行動(dòng)情況展開磋商。截止到2016年年底，已有將近190個(gè)國家提交了應(yīng)對(duì)氣候變化的自主貢獻(xiàn)，2018年將對(duì)此展開全球性的促進(jìn)性對(duì)話，因此需要對(duì)各國的整體落實(shí)情況進(jìn)一步明確。與此同時(shí)，由于《巴黎協(xié)定》只是確定了未來全球應(yīng)對(duì)氣候變化國際合作的框架性安排，提出了中長期的目標(biāo)，并沒有給出具體的方案和實(shí)施細(xì)節(jié)，因此，馬拉喀什大會(huì)需要開展一系列的談判，并做出一些具體安排，最終把《巴黎協(xié)定》所有規(guī)定通過一系列的機(jī)制、制度安排來加以落實(shí)。

三是“共同但有區(qū)別責(zé)任”的原則落實(shí)問題，其核心就是發(fā)達(dá)國家要為發(fā)展中國家提供資金、技術(shù)和能力建設(shè)的支持，這種支持究竟能否落實(shí)到位，包括2025年后如何提升氣候資金承諾等問題，也是大會(huì)的談判焦點(diǎn)和難點(diǎn)。

四是未來長期目標(biāo)問題。此次會(huì)議還將協(xié)商2050年長期低溫室氣體排放發(fā)展戰(zhàn)略，以及增強(qiáng)2020年后各國應(yīng)對(duì)氣候變化雄心的五年評(píng)議機(jī)制等議題。

二、此次大會(huì)取得的成果

經(jīng)過為期近兩周的密集磋商，此次馬拉喀什大會(huì)取得了一系列的成果。COP22主席提出了兩個(gè)決議草案文本供締約方通過：一個(gè)是CMA1中關(guān)于執(zhí)行《巴黎協(xié)定》的事宜；另一個(gè)是為COP22中關(guān)于《巴黎協(xié)定》生效以及《巴黎協(xié)定》首屆締約方大會(huì)的籌備事宜。

在關(guān)于執(zhí)行《巴黎協(xié)定》方面，CMA1大會(huì)一致通過了主席提出的文本草案。主要內(nèi)容包括：在2017年11月COP23期間評(píng)估《巴黎協(xié)定》的落實(shí)進(jìn)展；適應(yīng)基金將適用于《巴黎協(xié)定》，此基金將遵循2018年COP24第一環(huán)節(jié)的第三部分的決定。同時(shí)，關(guān)于適應(yīng)基金的治理、機(jī)構(gòu)安排、保障框架以及運(yùn)營模式將在《京都議定書》締約方大會(huì)下討論并決定；邀請(qǐng)《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的締約方大會(huì)繼續(xù)協(xié)調(diào)《巴黎協(xié)定》的落實(shí)，加速推進(jìn)2018年12月舉行的COP24產(chǎn)生進(jìn)一步成果，繼續(xù)協(xié)調(diào)國家自主貢獻(xiàn)（INDC）方案中關(guān)于氣候適應(yīng)的通報(bào)工作1. http://unfccc.int/files/meetings/marrakech_nov_2016/application/pdf/auv_cma1_ matters_relating_to_the_implementation_of_the_paris_agreement.pdf。

在《巴黎協(xié)定》生效以及該協(xié)定第一屆締約方會(huì)議（CMA1）的籌備方面，COP22大會(huì)決議包含五個(gè)方面，一是盡快完成《巴黎協(xié)定》制定的工作計(jì)劃，最遲必須在2018年COP24將成果提交到該協(xié)定締約方會(huì)議第一環(huán)節(jié)的第三部分。二是邀請(qǐng)締約方于2017年3月31日前提交對(duì)于適應(yīng)基金的治理、機(jī)構(gòu)安排、保障框架以及運(yùn)營模式的意見。三是要求COP22主席與COP23主席共同合作，就組織2018年促進(jìn)性對(duì)話與各締約方展開咨商，在2017年共同向COP23大會(huì)進(jìn)行匯報(bào)。四是2020年前的增強(qiáng)行動(dòng)，締約方大會(huì)強(qiáng)調(diào)了《京都議定書》“多哈修正案”的重要性，并呼吁尚未批準(zhǔn)“多哈修正案”的各《京都議定書》締約方需加速批準(zhǔn)進(jìn)程。五是締約方大會(huì)關(guān)注到2016年10月國際民航組織大會(huì)的決議，并對(duì)《蒙特利爾協(xié)議》第28屆締約方大會(huì)通過的基加利修正案表示歡迎2. http://unfccc.int/files/meetings/marrakech_nov_2016/application/pdf/auv_cp22_i4_eif.pdf。

最后一天，締約方大會(huì)發(fā)布了《長期氣候融資戰(zhàn)略》，該戰(zhàn)略提到，各締約方?jīng)Q定于2017年和2018年舉辦長期氣候融資問題的研討會(huì)，其目的在于擴(kuò)大氣候資金的規(guī)模3. http://unfccc.int/files/meetings/marrakech_nov_2016/application/pdf/auv_cp22_ i10a_ltf.pdf。

三、此次大會(huì)的意義

此次大會(huì)恰似《巴黎協(xié)定》本身，并非讓所有人滿意，也遠(yuǎn)非完美，但它卻是國際社會(huì)當(dāng)下可達(dá)到的最可行狀態(tài)。正如中國代表團(tuán)團(tuán)長解振華接受記者采訪時(shí)稱，馬拉喀什氣候大會(huì)為國際社會(huì)進(jìn)一步應(yīng)對(duì)氣候變化樹立了信心，但“并不圓滿”4. “主席‘趕進(jìn)度’，馬拉喀什氣候大會(huì)創(chuàng)十年最快閉幕紀(jì)錄”http://news.china.com. cn/live/2016-11/19/content_37360832.htm。

首先，此次大會(huì)向國際社會(huì)表明各國積極應(yīng)對(duì)氣候變化、落實(shí)《巴黎協(xié)定》的決心，給國際社會(huì)樹立了信心。馬拉喀什大會(huì)和歷屆氣候大會(huì)一樣，其本身就是保證在應(yīng)對(duì)氣候變化問題上的全球合作和廣泛參與，這對(duì)全球氣候治理能否取得有效成果具有不可替代的深遠(yuǎn)影響。另外，大會(huì)在召開前后的一系列準(zhǔn)備、出臺(tái)的決定以及相關(guān)報(bào)告方面都再次向國際社會(huì)釋放了兩個(gè)明確的信號(hào)，即全球經(jīng)濟(jì)向綠色低碳轉(zhuǎn)型以積極應(yīng)對(duì)氣候變化是大勢(shì)所趨，《巴黎協(xié)議》并非終點(diǎn)而是起點(diǎn)，既為各國指明了前進(jìn)的方向，也為各自努力的力度留下了更多的余地。

與會(huì)各方的分歧尤其是發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家之間的分歧遠(yuǎn)未得到彌合，但也應(yīng)該看到各方就主要分歧進(jìn)行的溝通，既展現(xiàn)出靈活性和建設(shè)性，又使得發(fā)展中國家對(duì)資金等問題的關(guān)切得到了一定的回應(yīng)和安排。中國在積極應(yīng)對(duì)氣候變化問題上的堅(jiān)定信念和強(qiáng)有力的實(shí)踐行動(dòng)，尤其是氣候變化南南合作基金等創(chuàng)新型的氣候資金可以增加發(fā)展中國家應(yīng)對(duì)氣候變化的信心，盡管這類氣候資金并不能夠取代《聯(lián)合國氣候變化框架公約》框架下的氣候資金，但在發(fā)達(dá)國家氣候資金承諾遲遲未曾兌現(xiàn)的情況下，中國的做法無疑提振了此次大會(huì)的信心，成為一個(gè)亮點(diǎn)。

其次，也要承認(rèn)此次大會(huì)依舊是“負(fù)重前行”，很多歷史遺留問題尚未解決的同時(shí)又面臨一系列新的困難和挑戰(zhàn)。其中最大的一個(gè)“負(fù)重”在于世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展短期內(nèi)難以完成深度調(diào)整，且“反全球化”的趨勢(shì)日趨顯現(xiàn)。除此之外，未來全球氣候治理還將面臨下列挑戰(zhàn)。

一是2016年美國大選帶來的不確定性。對(duì)氣候變化問題歷來持消極對(duì)抗態(tài)度的唐納德·特朗普就任美國第45任總統(tǒng)，并且實(shí)現(xiàn)了共和黨在參議院和眾議院占多數(shù)席位的局面。這給美國自身在應(yīng)對(duì)全球氣候變化問題上帶來很大的不確定性，很可能出現(xiàn)短時(shí)期內(nèi)的停滯甚至倒退。因?yàn)樘乩势占捌涔埠忘h歷來反對(duì)奧巴馬政府在氣候問題上的一系列做法：包括承認(rèn)全球氣候變化的存在；認(rèn)可人類燃燒化石燃料對(duì)全球氣候變化造成的影響；主張采取一系列積極行動(dòng)來降低碳排放、適應(yīng)氣候變化、積極參與國際合作。甚至在其就職典禮一結(jié)束，其團(tuán)隊(duì)就立刻在白宮網(wǎng)站中刪去了“氣候變化”的所有相關(guān)內(nèi)容，發(fā)布了“美國第一能源計(jì)劃”，并在計(jì)劃中宣稱要廢除美國《應(yīng)對(duì)氣候變化的行動(dòng)計(jì)劃》5. https://www.whitehouse.gov/america-first-energy。奧巴馬在兩屆總統(tǒng)任期內(nèi)幾乎“盡其所能”積極推行一系列應(yīng)對(duì)氣候變化的國內(nèi)行動(dòng)、國際雙邊和多邊的氣候合作，但是最終仍“壯志未酬”，很多想法由于得不到相應(yīng)的政治資源支撐而被迫放棄、擱淺、稀釋、軟化。特朗普的上臺(tái)將會(huì)使得在過去八年內(nèi)被壓抑和控制的氣候變化問題上的“反對(duì)派”力量和影響得到釋放，從而讓美國自身在應(yīng)對(duì)氣候變化問題上的力度和效度不如從前。

由于美國在全球氣候治理進(jìn)程中所具有的不可替代的重要性，這一轉(zhuǎn)向短期內(nèi)必將對(duì)全球氣候治理未來發(fā)展造成很大的負(fù)面影響。《巴黎協(xié)定》倘若因美國國內(nèi)政治格局的改變而失敗，那么全球治理作為國際關(guān)系核心議題可行性都將遭受到嚴(yán)重的質(zhì)疑?？梢哉f，全球氣候治理如果離開了美國的積極參與和支持，勢(shì)必成為一場(chǎng)無望的努力。

二是就此次馬拉喀什大會(huì)具體的談判內(nèi)容而言，發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家在“誰依據(jù)什么原則具體該做什么”的老問題上依舊分歧巨大，突出體現(xiàn)發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家在資金問題上的分歧甚至對(duì)立。這種局面將隨著特朗普上臺(tái)變得更加突出，他曾經(jīng)明確提出不會(huì)為全球氣候治理的綠色氣候基金（GCF）提供資金支持，認(rèn)為這會(huì)削弱美國的競(jìng)爭(zhēng)力。

另外這也勢(shì)必會(huì)影響到歐洲以及日本等發(fā)達(dá)國家的態(tài)度和做法。早在2009年，發(fā)達(dá)國家就承諾到2020年每年為發(fā)展中國家提供1000億美元資金以支持其應(yīng)對(duì)氣候變化。但近七年來始終無實(shí)質(zhì)性進(jìn)展?！栋屠鑵f(xié)定》中要求發(fā)達(dá)國家在2025年起應(yīng)該繼續(xù)擴(kuò)大調(diào)動(dòng)資金的規(guī)模，以協(xié)助發(fā)展中國家更好地落實(shí)協(xié)定。盡管在COP22之前，發(fā)達(dá)國家提供了1000億美元資金承諾的路線圖，但該路線圖缺乏必要的透明度，并未明確OECD國家將如何落實(shí)這筆資金。在資金來源、核算等方面，發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家仍存很大異議。

三是歐盟作為曾經(jīng)在應(yīng)對(duì)氣候變化問題上領(lǐng)導(dǎo)者，囿于自身所面臨的種種困境，在新形勢(shì)下面對(duì)該問題表現(xiàn)的力不從心。正如中國社會(huì)科學(xué)院歐洲研究所所長黃平研究員所指出的，歐洲面臨五重困境，一是由于金融危機(jī)沖擊至今經(jīng)濟(jì)疲弱復(fù)蘇乏力；二是隨著歐盟不斷擴(kuò)大其政治整合能力下降；三是歐盟面臨恐怖主義襲擊尚無有效應(yīng)對(duì)之策；四是難民涌入導(dǎo)致社會(huì)問題層出不窮消耗了很大政治資源；五是隨著英國脫歐等因素導(dǎo)致歐盟內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)力與執(zhí)行力大大弱化6. 黃平研究員2015年11月19日于北京唐拉雅秀大酒店“《論全球氣候治理》專著發(fā)布暨研討會(huì)”上的發(fā)言。。就現(xiàn)在的發(fā)展趨勢(shì)來看，歐盟所面臨的種種困境在短期內(nèi)很難得到徹底的改變和扭轉(zhuǎn)，從而不能在推動(dòng)全球氣候治理的行動(dòng)中產(chǎn)生積極的正面影響。

四是圍繞《巴黎協(xié)定》后續(xù)談判的技術(shù)性安排，與會(huì)各方也有不同意見。如何讓該協(xié)定的細(xì)則安排平衡體現(xiàn)各方訴求，是未來氣候談判的難點(diǎn)。此次馬拉喀什大會(huì)決定中就發(fā)達(dá)國家2020年前提高行動(dòng)力度等議題體現(xiàn)較弱，期待在今后氣候治理進(jìn)程中能夠作出進(jìn)一步安排7. “ 氣候大會(huì)達(dá)成《巴黎協(xié)定》程序安排”http://www.ncsc.org.cn/article/xwdt/gjxw/201611/20161100001820.shtml。

四、結(jié)語

有效的國際氣候治理不僅依靠一個(gè)有法律約束力性的全球協(xié)定，更重要的是各國各地區(qū)的行動(dòng)和努力，持續(xù)有力的國內(nèi)氣候政策與行動(dòng)尤為關(guān)鍵，尤其是那些在該問題上能夠發(fā)揮巨大影響力的大國。此次馬拉喀什大會(huì)期間，美國選出了新一屆“反氣候”的總統(tǒng)特朗普，這不僅讓當(dāng)時(shí)在會(huì)議現(xiàn)場(chǎng)的美國工作人員淚灑會(huì)場(chǎng)，也給整個(gè)全球氣候治理蒙上陰影。好在包括中國、歐盟和小島嶼國家政府等先后明確無論美國氣候政策如何改變，自己都將堅(jiān)定落實(shí)氣候承諾。同時(shí)，公民社會(huì)也會(huì)一如既往地發(fā)揮正面影響，尤其是考慮到美國各州和各級(jí)地方，以及市場(chǎng)的巨大影響力都在美國氣候行動(dòng)中一直發(fā)揮著重要作用，民間社會(huì)在繼續(xù)推動(dòng)并監(jiān)督未來特朗普政府的執(zhí)政方面也是有可期待的地方。全球氣候治理的未來，路阻且長。

（責(zé)任編輯 陳瑩）

●劉元玲，中國社會(huì)科學(xué)院美國研究所博士。