田 碩

(華東政法大學(xué)，上海 200042)

【法學(xué)理論研究】

完善我國(guó)立法監(jiān)督制度的思考

田 碩

(華東政法大學(xué)，上海 200042)

立法監(jiān)督的通說(shuō)概念混淆了立法活動(dòng)本身和立法結(jié)果之間客觀存在的差異。將立法活動(dòng)過(guò)程本身納入立法監(jiān)督的范圍之中，不適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大了立法監(jiān)督的范圍。目前，我國(guó)以權(quán)力機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)為主導(dǎo)的立法監(jiān)督，即全國(guó)人大及其常委會(huì)與國(guó)務(wù)院在立法監(jiān)督中占主導(dǎo)地位的模式存在著較大的缺陷，立法監(jiān)督難以得到有效實(shí)施。立足實(shí)踐與相關(guān)規(guī)定，充分發(fā)揮法規(guī)范的直接適用者人民法院在立法監(jiān)督中的作用，利用級(jí)別管轄制逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)法律性規(guī)范的有效監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)成為激活立法監(jiān)督制度的重要途徑。

立法法；立法監(jiān)督；法院審查

2015年3月15日，全國(guó)人民代表大會(huì)對(duì)《立法法》進(jìn)行了重要修改。修改后的《立法法》在黨的十八大和十八屆三中、四中全會(huì)精神的指導(dǎo)下，總結(jié)《立法法》實(shí)施以來(lái)的經(jīng)驗(yàn)，在完善立法體制、提高立法質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，發(fā)揮人大立法的主導(dǎo)作用以及推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法等方面作出了修改或新的規(guī)定。但這些修改對(duì)于立法監(jiān)督制度并沒(méi)有進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的改變，對(duì)于怎樣實(shí)現(xiàn)行之有效的立法監(jiān)督依舊沒(méi)有得到妥善的解決方法①事實(shí)上，除了實(shí)踐中問(wèn)題外，理論上有關(guān)立法監(jiān)督的研究成果也不多，已有的相關(guān)文獻(xiàn)具有重復(fù)性、歷史性(年代久遠(yuǎn))的特點(diǎn)。。據(jù)此，重新理解立法監(jiān)督，反思現(xiàn)行立法監(jiān)督體系，尋找建立有效立法監(jiān)督方案與機(jī)制，具有重要的理論價(jià)值與實(shí)踐意義。

一、立法監(jiān)督的內(nèi)涵

“立法監(jiān)督”同其他法學(xué)專業(yè)術(shù)語(yǔ)一樣，擁有一副“普羅休斯的臉”。人們常常在三種意義上使用它們②參見(jiàn)朱力宇，張曙光.立法學(xué)(第三版)[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2009：213.周旺生.立法學(xué)(第二版)[M].北京：法律出版社，2009：324.徐向華、卞琳.立法學(xué)教程[M].上海：上海交通大學(xué)出版社，2011：255.黃文藝.立法學(xué)[M].北京：高等教育出版社，2008：104.：一是用來(lái)說(shuō)明對(duì)立法活動(dòng)本身以及所產(chǎn)生的立法結(jié)果的監(jiān)督；二是說(shuō)明相關(guān)主體通過(guò)立法手段對(duì)政府行政行為、司法行為等方面的監(jiān)督，在我國(guó)則主要是指國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督；三是用以說(shuō)明由立法機(jī)關(guān)，或者議會(huì)對(duì)行政、司法等帶有國(guó)家目的的行為以及對(duì)立法活動(dòng)本身的監(jiān)督，另外還包括對(duì)相關(guān)立法主體的監(jiān)督。原始意義，或者說(shuō)嚴(yán)格意義上的立法監(jiān)督就是指的第一種③周旺生.立法學(xué)(第二版)[M].北京：法律出版社，2009：324.魏海軍.立法概述[M].沈陽(yáng)：東北大學(xué)出版社，2013：380.。因此，立法監(jiān)督是指特定主體依照法定程序，在法律規(guī)定的權(quán)限范圍之內(nèi)，對(duì)立法過(guò)程及其結(jié)果進(jìn)行的審查和監(jiān)控。根據(jù)以上的通說(shuō)定義，立法活動(dòng)過(guò)程情況與該活動(dòng)過(guò)程的結(jié)果都需要被監(jiān)督。也就是說(shuō)，對(duì)實(shí)施的立法行為本身和對(duì)作為該立法行為過(guò)程的結(jié)果，即產(chǎn)生的規(guī)范性文件中有關(guān)條文合法性與合憲性這兩方面的內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)督。作為立法行為結(jié)果的規(guī)范性法律文件，保證其合憲性與合法性是立法監(jiān)督的目的。因此通說(shuō)將立法活動(dòng)的結(jié)果納入立法監(jiān)督概念中是正確的。但是通說(shuō)將立法活動(dòng)過(guò)程本身也納入立法監(jiān)督的范圍之中卻是不妥當(dāng)?shù)?，因?yàn)檫@擴(kuò)大了立法監(jiān)督的范圍，容易使得立法活動(dòng)本身和立法活動(dòng)結(jié)果之間客觀存在的差異被混淆①周偉.論立法監(jiān)督的概念.[J].法學(xué)，1996(12)：10.。

首先，對(duì)立法活動(dòng)過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督并無(wú)法律依據(jù)。立法是國(guó)家有權(quán)機(jī)關(guān)行使國(guó)家權(quán)力的活動(dòng)，立法機(jī)關(guān)的立法行為是其正常行使職權(quán)的體現(xiàn)，立法機(jī)關(guān)的組成人員在此過(guò)程中具體實(shí)施的立法行為以及整個(gè)立法活動(dòng)過(guò)程是行使相應(yīng)國(guó)家權(quán)力的體現(xiàn)。根據(jù)我國(guó)《憲法》第2條規(guī)定，一切權(quán)力屬于人民。各級(jí)人民代表大會(huì)是代表人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)，其立法權(quán)力的行使應(yīng)當(dāng)由相應(yīng)的選民進(jìn)行監(jiān)督。所以，對(duì)具體的國(guó)家權(quán)力行使過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督并沒(méi)有相應(yīng)的法律依據(jù)。

其次，對(duì)立法活動(dòng)的所有環(huán)節(jié)、整個(gè)過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督并不適宜，也無(wú)法做到。立法活動(dòng)整個(gè)過(guò)程漫長(zhǎng)、復(fù)雜，包括立法準(zhǔn)備、草案擬定、審議、表決等具體環(huán)節(jié)。而每一個(gè)環(huán)節(jié)都是獨(dú)立的，都可能產(chǎn)生特定的結(jié)果(如草案的通過(guò))或不產(chǎn)生結(jié)果(如草案未能得到批準(zhǔn))②當(dāng)然對(duì)于如草案得不到通過(guò)的否定性結(jié)果也是一種結(jié)果，本文僅僅是為了區(qū)別而如此表述。。我們可以也應(yīng)當(dāng)也有必要對(duì)產(chǎn)生出特定結(jié)果的立法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，但是對(duì)未產(chǎn)生任何結(jié)果的立法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督比較困難，也沒(méi)有必要。因此，籠統(tǒng)地將立法活動(dòng)的具體活動(dòng)過(guò)程全部納入立法監(jiān)督中是不合適的。

最后，在立法過(guò)程中，權(quán)限的行使是否合法并不是監(jiān)督的對(duì)象。通說(shuō)堅(jiān)持將立法過(guò)程納入立法監(jiān)督概念中的一個(gè)有力論點(diǎn)是：必須監(jiān)督對(duì)立法權(quán)限的行使是否合法。但從實(shí)際來(lái)看，某個(gè)國(guó)家相應(yīng)立法權(quán)限的劃分與界定是由該國(guó)的憲法亦或是憲法性文件明確規(guī)定的，而與立法活動(dòng)相同，立法權(quán)限的行使同樣可能產(chǎn)生立法結(jié)果，也可能不產(chǎn)生立法結(jié)果。立法權(quán)限的行使只有在相關(guān)超越權(quán)限的行為，或者不合法的權(quán)限行使產(chǎn)生了特定的結(jié)果，即形成了特定規(guī)范性文件時(shí)才能確認(rèn)其逾越了自身權(quán)限的范圍。換言之，越權(quán)行使立法權(quán)限的行為只有通過(guò)一定的形式表現(xiàn)出來(lái)之后(一般是形成了規(guī)范性法律文件)，才可能對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。所以，立法權(quán)限行使的過(guò)程是依照法定程序運(yùn)作的過(guò)程，其本身并不能作為立法監(jiān)督的內(nèi)容和對(duì)象。

因此筆者認(rèn)為，立法監(jiān)督就是指擁有立法監(jiān)督權(quán)的主體按照相關(guān)法定程序，在法定權(quán)限內(nèi)，對(duì)依照立法程序產(chǎn)生的規(guī)范性法律文件進(jìn)行的監(jiān)控和審查。

二、我國(guó)立法監(jiān)督的現(xiàn)狀與存在的問(wèn)題

根據(jù)我國(guó)憲法、法律以及新修改的《立法法》規(guī)定，目前我國(guó)的立法監(jiān)督體制呈現(xiàn)以下特點(diǎn)③朱力宇，張曙光.立法學(xué)(第三版).[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2009：217.：

第一，立法監(jiān)督的設(shè)置以權(quán)力機(jī)關(guān)即人民代表大會(huì)及其常委會(huì)為核心，行政機(jī)關(guān)(主要是國(guó)務(wù)院)也行使某些立法監(jiān)督職能，表現(xiàn)為《立法法》第97條。第97條明確規(guī)定了撤銷各種規(guī)范性文件的權(quán)限，指出：對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等規(guī)范性文件的撤銷分別由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)和各級(jí)人民政府分別享有。

第二，立法監(jiān)督以事后監(jiān)督為主，兼有事前監(jiān)督的規(guī)定，如批準(zhǔn)制度。事后監(jiān)督主要表現(xiàn)為《立法法》第98條，該條文指出：包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章等在內(nèi)的相關(guān)規(guī)范性文件，需要在公布后的30日內(nèi)向相關(guān)主體備案。而自治區(qū)、自治州、自治縣的自治條例和單行條例，則需要相應(yīng)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后生效，有的規(guī)范性文件則是人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后施行④設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)須報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后施行。。

第三，監(jiān)督手段的多元性，包括改變、撤銷、批準(zhǔn)、法規(guī)清理及裁決等方式。表現(xiàn)為《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》第28條⑤中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法[S].第28條：行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的備案、審查和撤銷，依照立法法的關(guān)規(guī)定辦理。，《立法法》第95條、第96條、第97條。

第四，立法審查監(jiān)督的程序機(jī)制主要有“備案”審查、“要求”審查和“建議”審查三種類型，新的《立法法》增加了“主動(dòng)”審查。主要表現(xiàn)為《立法法》第98條、第99條。

從以上規(guī)定可以看出，我國(guó)已經(jīng)初步建立立法監(jiān)督體制，并且試圖做進(jìn)一步完善。但是仔細(xì)梳理相關(guān)規(guī)定后，聯(lián)系我國(guó)現(xiàn)實(shí)狀況就會(huì)發(fā)現(xiàn)，我國(guó)現(xiàn)行立法監(jiān)督體制仍無(wú)法承受監(jiān)督之重⑥朱力宇、張曙光主編：《立法學(xué)》(第三版)[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2009：222-224.。

第一，對(duì)法律的立法監(jiān)督。從現(xiàn)有的規(guī)定來(lái)看，對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)制定的基本法律的合憲性如何審查和監(jiān)督，沒(méi)有明確的規(guī)定。從理論上來(lái)說(shuō)，基本法律違反憲法的可能性也是存在的，但是目前只是寄希望于全國(guó)人大自己主動(dòng)糾正，并無(wú)相應(yīng)的程序性規(guī)定。而在全國(guó)人大對(duì)其常委會(huì)的監(jiān)督過(guò)程中，什么叫對(duì)法律的“部分”修改、什么叫基本法律、什么是“不適當(dāng)”的決定、什么是同該法律的基本原則“相抵觸”等并不明確，這也會(huì)導(dǎo)致監(jiān)督無(wú)法有效進(jìn)行。

第二，對(duì)行政法規(guī)的監(jiān)督。全國(guó)人大常委會(huì)是行政法規(guī)的監(jiān)督者，但因?yàn)槿珖?guó)人大常委會(huì)與國(guó)務(wù)院行使的權(quán)力存在某些交叉，有些事項(xiàng)難以判斷國(guó)務(wù)院是否越權(quán)，進(jìn)而無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)控。況且關(guān)于對(duì)行政法規(guī)進(jìn)行監(jiān)督的具體程序也缺少詳細(xì)的規(guī)定，實(shí)踐中操作起來(lái)十分困難。

第三，對(duì)地方性法規(guī)的監(jiān)督。全國(guó)人大常委會(huì)是地方性法規(guī)的監(jiān)督機(jī)關(guān)，但是在中央與地方的權(quán)限劃分上同樣存在著不清楚的問(wèn)題，這就使得對(duì)地方性法規(guī)的監(jiān)督有時(shí)無(wú)根據(jù)可尋。制定地方性法規(guī)一個(gè)重要的原則是“不抵觸”，但是何為“不抵觸”到目前為止并沒(méi)有形成有力的結(jié)論。因此，也無(wú)法為立法監(jiān)督提供依據(jù)。此外，地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間的沖突解決并無(wú)實(shí)際的進(jìn)展。雖然《立法法》第95條規(guī)定了裁決的方式，但是《立法法》對(duì)裁決依據(jù)的原則并無(wú)明確規(guī)定，所以二者在發(fā)生沖突時(shí)仍然難以判斷。

第四，對(duì)規(guī)章的監(jiān)督。部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方性法規(guī)對(duì)同一事項(xiàng)的相關(guān)規(guī)定不一致甚至沖突時(shí)，在立法方面應(yīng)如何監(jiān)督和處理，監(jiān)督的程序尚不完善。目前的《立法法》中，雖有裁決制度，但是這一制度如何啟動(dòng)和實(shí)施卻并未明確。

從此次《立法法》修改可以看出，我國(guó)立法者的本意是希望通過(guò)對(duì)立法權(quán)限作出清晰明了的劃分，使得不同立法主體在各自的法律權(quán)限、職責(zé)范圍內(nèi)，能夠有序地實(shí)施立法行為①苗連瑩.立法重心的位移：從權(quán)限劃分到立法監(jiān)督[J].學(xué)術(shù)交流，2015(04)：78.，避免相互之間的沖突從而實(shí)現(xiàn)整個(gè)法律體系的和諧統(tǒng)一。但是，如果事后缺乏相應(yīng)的強(qiáng)有力的監(jiān)督措施與保障措施，事先任何的權(quán)限劃分想要發(fā)揮應(yīng)有的作用都是極為困難的。所以，必須在現(xiàn)有的制度框架內(nèi)引入一股可行的力量盤活整個(gè)監(jiān)督程序，逐漸積累監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)，最終實(shí)現(xiàn)“立法權(quán)限劃分到立法監(jiān)督”重心轉(zhuǎn)移。

三、完善我國(guó)立法監(jiān)督的方案

目前我國(guó)的立法監(jiān)督體制以權(quán)力機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)為主導(dǎo)，亦即在立法監(jiān)督中占主導(dǎo)地位的，是全國(guó)人大及其常委會(huì)與國(guó)務(wù)院。但是，此種體制并未取得相應(yīng)效果。在立法實(shí)踐中，下位法違反上位法的情況很常見(jiàn)，但是相關(guān)部門行使自己監(jiān)督職能的情形卻幾乎沒(méi)有。其原因是多方面的：首先，我國(guó)的立法監(jiān)督是“從權(quán)力至上而下的流向來(lái)決定的。它雖然形成了一個(gè)監(jiān)督系統(tǒng)，但是作為立法監(jiān)督權(quán)它總是附著在這個(gè)主體的主要職能和其他職權(quán)上”②薛佐文.論我國(guó)的立法監(jiān)督制度[J].西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)·人文社科版，2005(07)：61.，即無(wú)論是對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)還是國(guó)務(wù)院來(lái)講，他們的主要權(quán)力或者職能還是偏向行政方面，而立法監(jiān)督權(quán)只是其附帶的權(quán)力，甚至是其最不“具有價(jià)值的”權(quán)力。因此，面對(duì)違反上位法的規(guī)范性文件，立法監(jiān)督機(jī)關(guān)沒(méi)有能力也沒(méi)有動(dòng)力去刻意審查和追訴③周旺生主編.立法研究(第1卷)[M].北京：法律出版社，2000：433.。其次，從立法監(jiān)督概念本身的要求來(lái)看，是對(duì)立法結(jié)果即法律性規(guī)范文件的監(jiān)控。然而，目前我國(guó)的立法監(jiān)督方式僅僅是一種單純的抽象審查，而要通過(guò)單純的文字閱讀來(lái)發(fā)現(xiàn)越來(lái)越多的下位法中可能存在的違憲違法規(guī)定是很難的。因此，導(dǎo)致立法監(jiān)督面對(duì)浩瀚的下位法“無(wú)從下手”“無(wú)從談起”。最后，也是最重要的原因，那就是只有在具體案件的法條適用中發(fā)生沖突的時(shí)候，我們才能相對(duì)比較容易地發(fā)現(xiàn)下位法是不是違反了上位法④劉松山.中國(guó)立法問(wèn)題研究[M].北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2016：93.。但是目前立法監(jiān)督中起主導(dǎo)地位的全國(guó)人大及其常委會(huì)與國(guó)務(wù)院都沒(méi)有直接接觸具體案件，大量經(jīng)手案件的人民法院卻無(wú)權(quán)監(jiān)督。因此，使得法院在具體案例中發(fā)現(xiàn)的下位法違反上位法的信息無(wú)法正當(dāng)、有效地傳輸給有權(quán)撤銷、改變的有權(quán)機(jī)關(guān)。所以，在立法監(jiān)督中充分發(fā)揮法的直接適用者——人民法院⑤當(dāng)然，在《立法法》第99條中也有設(shè)定法院的立法監(jiān)督“要求權(quán)”，但是它賦予的只是最高人民法院，而真正適用法的廣大主體下級(jí)人民法院的作用并未予以重視。的作用，為其實(shí)施立法監(jiān)督提供“名分”與實(shí)施程序，也許是目前制度框架下激活整個(gè)立法監(jiān)督體制的“催化劑”。

早在2001年就有學(xué)者提出?！皢渭冇蓢?guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)承擔(dān)立法監(jiān)督職責(zé)存在著難以克服的缺陷，只有把立法機(jī)關(guān)的抽象性審查同人民法院的附帶性審查結(jié)合起來(lái)，才可能使立法監(jiān)督工作真正落到實(shí)處”⑥苗連營(yíng)，沈開(kāi)舉.論我國(guó)立法監(jiān)督制度中的附帶性審查——兼析《立法法》關(guān)于立法監(jiān)督之規(guī)定[J].鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2002(01)1：96.，但是這一觀點(diǎn)并沒(méi)有引起學(xué)界和實(shí)務(wù)界的重視。此次《立法法》修改前，又有學(xué)者明確提出要確立法院在立法監(jiān)督中的應(yīng)有地位⑦劉松山.修改立法法的若干建議[J].交大法學(xué)，2014(03)：25.，仍然未獲采納。事實(shí)上，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮下位法的直接適用者即人民法院的作用，使之具有立法監(jiān)督的權(quán)力，這才是強(qiáng)化立法監(jiān)督的有效方法，也是實(shí)現(xiàn)立法監(jiān)督應(yīng)當(dāng)遵守的一般準(zhǔn)則①試舉幾例：黎德勝訴廣東省番禺縣土地管理局案；陳乃信訴福建省霞浦縣漁政管理站一案；福建省水電勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院訴福建省地礦廳行政處罰案；廖丹訴東華理工大學(xué)不履行授予學(xué)士學(xué)位法定職責(zé)一案；泰豐大酒店有限公司訴大同市土地管理局土地使用權(quán)出讓糾紛案。事實(shí)上，這樣的例子不勝枚舉，它們都涉及到法院對(duì)規(guī)范性文件的審查判斷和選擇適用問(wèn)題。。而且這并不是理論的空想，在我國(guó)大量的司法實(shí)踐中也不是個(gè)別現(xiàn)象，有著充分的事實(shí)基礎(chǔ)。

一個(gè)可行的方案是：法院在具體的案件審理過(guò)程中，一旦認(rèn)為下位法違反上位法，該法院擁有直接決定不予適用該下位法的權(quán)限。當(dāng)然，與此同時(shí)，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)即人民代表大會(huì)對(duì)司法機(jī)關(guān)的這種立法監(jiān)督行為，保留最后的監(jiān)管和控制權(quán)，作為法院審查行為之后的一條“防火線”。鑒于我國(guó)的政治制度現(xiàn)實(shí)與憲法的相關(guān)規(guī)定，在具體操作上應(yīng)做如下設(shè)計(jì)，采用級(jí)別管轄的原則即讓規(guī)范性文件的制定主體高一個(gè)層級(jí)的法院來(lái)管轄②苗連營(yíng)，沈開(kāi)舉.論我國(guó)立法監(jiān)督制度中的附帶性審查——兼析《立法法》關(guān)于立法監(jiān)督之規(guī)定[J].鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2002(01)：99-100.：(1)根據(jù)憲法第126條規(guī)定，人民法院依照法律獨(dú)立行使審判權(quán)。因此，對(duì)于法律(狹義的法律)一級(jí)的規(guī)范不能進(jìn)行審查，這也是作為國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的全國(guó)人大及其常委會(huì)產(chǎn)生、監(jiān)督最高人民法院的內(nèi)涵和要求。因?yàn)榉傻纳衔环ㄖ挥袘椃?，這樣的設(shè)定就能使法院從所謂的“憲法司法化”中擺脫出來(lái)，既符合現(xiàn)行制度又能讓法院有所作為③正如前文提到的，法律在理論上可能會(huì)違法憲法，但是在憲法設(shè)計(jì)之初就排除了對(duì)其審查的可能性，正如張友漁所說(shuō)“......全國(guó)人大違憲怎么辦?這是絕對(duì)不可能的。這是對(duì)我們國(guó)家根本制度的懷疑!如果真的出現(xiàn)，那就是整個(gè)國(guó)家出問(wèn)題了。”張友漁.憲政論叢(下冊(cè)) [M].群眾出版社，1986：292.；(2)如果認(rèn)為行政法規(guī)與法律相抵觸以及地方性法規(guī)與法律、行政法規(guī)相抵觸的，由最高人民法院管轄；(3)如果認(rèn)為設(shè)區(qū)的市通過(guò)的地方性法規(guī)與省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸，由當(dāng)?shù)馗呒?jí)人民法院管轄；(4)如果認(rèn)為規(guī)章與法律或法規(guī)相抵觸，以及規(guī)章相互之間有沖突的，由擁有管轄權(quán)的中級(jí)人民法院作為第一審法院管轄；(5)如果一個(gè)案件涉及的多個(gè)規(guī)范性文件之間存在矛盾與沖突，則由有權(quán)管轄的法院中最高一級(jí)的法院管轄。相關(guān)法院審查后，對(duì)于未予適用的規(guī)范性文件可在判決書中加以說(shuō)明，但不應(yīng)全部撤銷，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)及時(shí)逐級(jí)上報(bào)至最高法院，由最高法院?jiǎn)?dòng)《立法法》第99條的程序。

除了以上對(duì)法院進(jìn)行立法監(jiān)督的程序與級(jí)別管轄設(shè)計(jì)外，還必須明確法院的立法監(jiān)督具有附帶性、非終局性與有限性的特征。附帶性是指法院進(jìn)行法律性規(guī)范文件的審查必須以具體案件為前提，遵循“不告不理”原則，不得脫離個(gè)案主動(dòng)地進(jìn)行審查；非終局性是指法院對(duì)規(guī)范性文件審查的結(jié)論不具有最終的效力，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)保有最后的改變、撤銷權(quán)；有限性是指法院的審查范圍是有限的，除了不能對(duì)法律進(jìn)行違憲性審查外，對(duì)法律性規(guī)范文件的審查也僅限于合法性的審查，不得進(jìn)行合理性審查。

立法監(jiān)督是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家中必須重視的一環(huán)，具有解決立法沖突，保證法律體系內(nèi)在和諧與統(tǒng)一；監(jiān)督立法權(quán)，促進(jìn)民主；提高立法的科學(xué)性，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的重要意義。因此，堅(jiān)持立法監(jiān)督是對(duì)立法結(jié)果監(jiān)控的科學(xué)內(nèi)涵，建構(gòu)相應(yīng)的程序、機(jī)制，充分發(fā)揮法院在立法監(jiān)督中的作用，利用級(jí)別管轄制逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)法律性規(guī)范的有效監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)成為激活立法監(jiān)督制度的可行之路。

【責(zé)任編輯：張 戈】

Reflections on perfecting China’s legislative supervision system

Tian Shuo

(East China University of Political Science and Law，Shanghai 200042，China)

The general concept of legislative supervision confuses the differences between the legislative activities and the legislative results.Taking the process of legislative activities into the scope of legislative supervision inappropriately expand the scope of legislative supervision.At present，there is a big flaw in China’s legislative supervision led by the powerful authorities and administrative organs，namely，the model of NPC and its Standing Committee and the State Council dominant in the legislative supervision，so the legislative supervision is difficult to be effectively implemented.Based on the practice and related provisions，giving full play of the people’s court，the direct application of the norms，in the legislative supervision and using hierarchical control system to achieve the effective supervision of legal norms should be an important way to activate the legislative supervision system.

legislation law；legislative supervision；review by the court

田碩(1994—)，男(漢族)，河南鄭州人，華東政法大學(xué)碩士研究生，主要從事刑事法律研究。

2017-04-22

D901

A

1009-1416(2017)03-039-04