鄒仰松

(中共汕頭市委黨校，廣東 汕頭 515071)

我國(guó)社會(huì)救助制度法治化展望

鄒仰松

(中共汕頭市委黨校，廣東 汕頭 515071)

社會(huì)救助是一項(xiàng)保民生、促公平的托底性、基礎(chǔ)性制度。我國(guó)的社會(huì)救助歷經(jīng)六十余載的發(fā)展，已經(jīng)形成了比較完整的社會(huì)救助體系并在不斷探索中前進(jìn)。在全面推進(jìn)依法治國(guó)的浪潮下，如何在充分借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上構(gòu)建具有本土特色的社會(huì)救助制度并使之法治化，是我國(guó)社會(huì)救助制度的發(fā)展方向與必經(jīng)路徑。

社會(huì)救助；制度；法治化

社會(huì)救助制度有助于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)公平，維護(hù)社會(huì)和諧，保障公民基本生存需要。這項(xiàng)制度已然成為一國(guó)社會(huì)保障體系的重要內(nèi)容和關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，價(jià)值凸現(xiàn)。我國(guó)的社會(huì)救助制度已然形成，這個(gè)具有本土特色的社會(huì)救助制度內(nèi)容豐富，其核心內(nèi)容是最低生活保障制度，重要補(bǔ)充是專項(xiàng)救助等社會(huì)救助制度，這是我國(guó)社會(huì)救助制度歷經(jīng)六十余年發(fā)展完善的重要成果。

一、我國(guó)社會(huì)救助制度法治化的基礎(chǔ)

新中國(guó)成立以來，在不同的歷史時(shí)期我國(guó)的社會(huì)救助制度以不同的形式展現(xiàn)出來，這是由當(dāng)時(shí)特定的社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、經(jīng)濟(jì)體制等諸多因素決定的。目前我國(guó)的社會(huì)救助制度正與國(guó)家法治建設(shè)同步發(fā)展，朝著法治化的方向前進(jìn)，這是我國(guó)構(gòu)建起中國(guó)特色社會(huì)救助制度的重要舉措。

(一)我國(guó)社會(huì)救助制度的現(xiàn)狀

建國(guó)以來的一段時(shí)期，我國(guó)實(shí)行的是一種特殊的救助性福利制度，主要內(nèi)容是針對(duì)特殊群體展開救濟(jì)，是一種民政福利與救濟(jì)相混合的救濟(jì)模式。20世紀(jì)90年代以后，我國(guó)逐步構(gòu)建起以低保救助、五保供養(yǎng)為核心，以專項(xiàng)救助為輔助，覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)救助制度。初步實(shí)現(xiàn)了社會(huì)救助制度的規(guī)范化、定型化和制度化。在這個(gè)過程中，實(shí)現(xiàn)了一個(gè)重大轉(zhuǎn)變，即救助理念逐漸代替了救濟(jì)理念，這是一種濟(jì)貧理念的提升與突破，為社會(huì)救助制度的進(jìn)一步完善奠定了基礎(chǔ)。以此為依托，我國(guó)在社會(huì)救助制度發(fā)展進(jìn)程中確立了居民最低生活保障制度，1997年9月《國(guó)務(wù)院關(guān)于在全國(guó)建立城市居民最低生活保障制度的通知》是這項(xiàng)制度確立的標(biāo)志。這項(xiàng)制度以家庭收入調(diào)查為基礎(chǔ)、以現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付為救助形式，既保證了困難群眾的基本生活，也契合國(guó)際社會(huì)認(rèn)可的社會(huì)救助理念。這項(xiàng)制度的確立，修正了我國(guó)傳統(tǒng)的社會(huì)救濟(jì)形式，為城鄉(xiāng)社會(huì)救助制度邁向統(tǒng)一夯實(shí)了基礎(chǔ)。我國(guó)社會(huì)救助制度內(nèi)容廣泛，涵蓋醫(yī)療救助、住房救助、教育救助、五保供養(yǎng)、臨時(shí)救助等方面，其核心是城鄉(xiāng)低保。2014年2月國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施《社會(huì)救助暫行辦法》，這是我國(guó)第一部社會(huì)救助領(lǐng)域里的行政法規(guī)，亦是社會(huì)救助領(lǐng)域里的最高法律依據(jù)。這部行政法規(guī)首次將救急難、疾病應(yīng)急救助、臨時(shí)救助等政策納入法治軌道，是我國(guó)推進(jìn)社會(huì)救助制度法治化的一項(xiàng)重大舉措。此外，在地方性法規(guī)層面，2014年7月浙江省率先制定了全國(guó)首部社會(huì)救助地方性法規(guī)——《浙江省社會(huì)救助條例》，該條例的制定開啟了地方性社會(huì)救助立法工作。

(二)我國(guó)社會(huì)救助制度的困境

我國(guó)的社會(huì)救助制度已經(jīng)構(gòu)建起來，但與法治化的要求尚有較大的差距，這些差距來自于社會(huì)救助制度所面臨的諸多制約。一是運(yùn)行機(jī)制上的制約?，F(xiàn)有的社會(huì)救助運(yùn)行機(jī)制不夠合理，“多龍治水”的社會(huì)救助工作格局仍然存在。由于社會(huì)救助涉及內(nèi)容廣，必須由多個(gè)部門分工協(xié)作、共同完成。但具有社會(huì)救助職能的各部門在協(xié)調(diào)與銜接方面缺乏一個(gè)有效的溝通機(jī)制，加之彼此間在管理范圍和制度上的差異，使得局部領(lǐng)域的社會(huì)救助出現(xiàn)缺位的情形。二是救助資金上的制約。我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)救助資金主要來源于財(cái)政投入，但是在實(shí)踐中財(cái)政投入并非集中在某一個(gè)職能部門，而是在各個(gè)職能部門分散存在，加上對(duì)相應(yīng)資金管理的監(jiān)督力度不夠有力到位，使得社會(huì)救助的資金不能集中發(fā)揮作用，影響了社會(huì)救助制度功能與價(jià)值的發(fā)揮。三是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制約。受制于城鄉(xiāng)二元的基本結(jié)構(gòu)，相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間以來城鎮(zhèn)一直是我國(guó)社會(huì)救助的重心。相比較而言，對(duì)廣大農(nóng)村的社會(huì)救助就顯得滯后許多，更嚴(yán)重的是對(duì)農(nóng)村的社會(huì)救助缺乏針對(duì)性，通常是簡(jiǎn)單的救助制度的移植。加之基層政府在農(nóng)村社會(huì)救助財(cái)政投入上的不充分以及結(jié)構(gòu)的不合理，使得在社會(huì)救助領(lǐng)域城鄉(xiāng)分割的特征顯著。四是法治化的制約。這是我國(guó)社會(huì)救助制度法治化進(jìn)程中必須面對(duì)和破解的課題。目前我國(guó)社會(huì)救助領(lǐng)域的立法主要有：1994年1月國(guó)務(wù)院頒布的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》、1999年9月國(guó)務(wù)院頒布的《城市居民最低生活保障條例》、2010年6月國(guó)務(wù)院頒布的《自然災(zāi)害救助條例》、2014年2月國(guó)務(wù)院頒布的《社會(huì)救助暫行辦法》，這些立法既反映了我國(guó)社會(huì)救助制度法治化的客觀進(jìn)程，也凸顯了我國(guó)社會(huì)救助制度法治化的進(jìn)程不高，“其在法律效力上仍是無法企及尚未出臺(tái)的《社會(huì)救助法》”[1]。為此，我們亟待制定一部《社會(huì)救助法》，以統(tǒng)領(lǐng)社會(huì)救助工作，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助制度的法治化。

二、德國(guó)社會(huì)救助制度的架構(gòu)及借鑒

“德國(guó)社會(huì)救助制度與主體性的社會(huì)保險(xiǎn)制度、帶有撫恤性質(zhì)的社會(huì)補(bǔ)償制度以及增進(jìn)機(jī)會(huì)平等的社會(huì)促進(jìn)制度等社會(huì)保障制度，為德國(guó)社會(huì)提供基本保障?！盵2]放眼世界，我們發(fā)現(xiàn)在社會(huì)救助制度的構(gòu)建上德國(guó)的經(jīng)驗(yàn)和做法是比較成熟的，在推動(dòng)我國(guó)社會(huì)救助制度法治化的進(jìn)程中，值得我們參考借鑒的。

(一)德國(guó)社會(huì)救助制度的架構(gòu)

德國(guó)作為主要發(fā)達(dá)國(guó)家之一，其社會(huì)救助的產(chǎn)生與發(fā)展歷史是比較長(zhǎng)的，制度的成熟性也是比較高的。早在1961年，當(dāng)時(shí)的聯(lián)邦德國(guó)就制定了《聯(lián)邦社會(huì)救助法》，這標(biāo)志著德國(guó)現(xiàn)代社會(huì)救助制度的確立。從20世紀(jì)90年代起，基于德國(guó)新的社會(huì)情形，改革包含社會(huì)救助制度在內(nèi)的社會(huì)保障制度被提上了議事日程，到2005年1月《聯(lián)邦社會(huì)救助法》更是被納入《社會(huì)法典》，成為德國(guó)《社會(huì)法典》的一部分。在法律發(fā)展完善的進(jìn)程中，德國(guó)社會(huì)救助的理念轉(zhuǎn)變了，社會(huì)救助的落腳點(diǎn)既要解決需要救助之人的最低生活保障，也要充分尊重需要救助之人的人格尊嚴(yán)。不管導(dǎo)致需要救助的原因是突發(fā)狀況所致，還是其他突發(fā)事件所致。在德國(guó)，社會(huì)救濟(jì)、住房津貼、青年津貼、兒童津貼等項(xiàng)目共同構(gòu)成了社會(huì)救助制度的主要架構(gòu)。社會(huì)救濟(jì)所針對(duì)的是低收入群體，這一群體生活貧困需要救濟(jì)，這是最低層次的保障且具有持續(xù)性，發(fā)放主要依靠地方政府，形式上可以是現(xiàn)金或者實(shí)物，保證救助對(duì)象維持一種符合人性尊嚴(yán)的基本生活。住房津貼的目的在于減輕特定人群的房租負(fù)擔(dān)，這個(gè)特定人群主要是老年人、低收入家庭、殘疾人、多子女家庭。青年津貼的目的保證特定人群在職業(yè)培訓(xùn)和學(xué)校教育上獲得平等的機(jī)會(huì)，這個(gè)人群涵蓋大學(xué)生和中學(xué)生。在德國(guó)社會(huì)救助制度中有一個(gè)亮點(diǎn)，這就是兒童津帖的發(fā)放，這項(xiàng)津貼與家庭的子女掛鉤，家庭子女的數(shù)量與得到的津貼成正比。兒童津貼成為德國(guó)社會(huì)救助制度中一道獨(dú)特的風(fēng)景線。

(二)德國(guó)社會(huì)救助制度的借鑒

在德國(guó)，社會(huì)救助的輔助性特征凸顯，社會(huì)救助作為一種輔助手段必須是在窮盡其他方法后不得已而用之。社會(huì)救助在類型、范圍、性質(zhì)等方面要實(shí)事求是，特別是要給救助對(duì)象以必要的尊重并考慮其特殊情況、需要、愿望、當(dāng)?shù)厍闆r，體現(xiàn)了社會(huì)救助的原則性和靈活性。社會(huì)救助注重增強(qiáng)受救助者參與文化生活的機(jī)會(huì)和生活環(huán)境的改善，體現(xiàn)出德國(guó)社會(huì)救助中的人文關(guān)懷。德國(guó)社會(huì)救助制度中體現(xiàn)出來的這些理念，可以成為我國(guó)社會(huì)救助制度的借鑒?；谖覈?guó)社會(huì)救助制度的現(xiàn)有情況，以法治化的維度審視之，筆者以為在德國(guó)社會(huì)救助制度蘊(yùn)含的諸多理念中，法治化理念是非常突出的一個(gè)。在德國(guó)，社會(huì)救助制度的發(fā)展完善過程是與法治化理念相契合的。在1942年德國(guó)就以政府救濟(jì)法令的形式，對(duì)公共救助的救助種類、救助程度和享受條件作了統(tǒng)一規(guī)定，為德國(guó)后來社會(huì)救助制度的構(gòu)建積累了經(jīng)驗(yàn)。1949年5月頒布《德意志聯(lián)邦共和國(guó)基本法》，這是德意志聯(lián)邦共和國(guó)的憲法，這部憲法在第1條第1款和第20條第1款的規(guī)定為德國(guó)社會(huì)救助制度的建立及法治化奠定了憲法依據(jù)。聯(lián)邦德國(guó)于1961年制定的《聯(lián)邦社會(huì)救助法》把德國(guó)社會(huì)救助制度推向了一個(gè)新的高度，標(biāo)志著法治化在德國(guó)社會(huì)救助領(lǐng)域的初步實(shí)現(xiàn)；1975年生育救助被列入《聯(lián)邦社會(huì)救助法》，是德國(guó)社會(huì)救助制度法治化的再發(fā)展，2005年1月起該法并入《社會(huì)法典》，是德國(guó)社會(huì)救助制度法治化的巔峰。除此以外，德國(guó)社會(huì)救助的實(shí)施機(jī)制法治化程度亦是很高很縝密的。德國(guó)的地方政府是社會(huì)救濟(jì)的主要責(zé)任主體，當(dāng)然具體事務(wù)的承擔(dān)則是由地方社會(huì)救濟(jì)機(jī)構(gòu)和社區(qū)社會(huì)救濟(jì)機(jī)構(gòu)共同負(fù)責(zé)。具體而言，住房津貼主要由聯(lián)邦交通、建設(shè)和城市規(guī)劃部下設(shè)的市級(jí)辦公室負(fù)責(zé)來管理，城市規(guī)劃和建設(shè)部、聯(lián)邦交通部則行使津貼發(fā)放的監(jiān)督權(quán)，而兒童津貼、青年津貼則由青年部及聯(lián)邦家庭事務(wù)部負(fù)責(zé)總體監(jiān)督，社會(huì)救濟(jì)事務(wù)則由聯(lián)邦勞動(dòng)和社會(huì)部負(fù)責(zé)監(jiān)督等等。由此可見，德國(guó)的社會(huì)救助制度，不管是法治化理念抑或是高度法治化的實(shí)施機(jī)制，都是我國(guó)社會(huì)救助制度法治化進(jìn)程中的有益借鑒。

三、我國(guó)社會(huì)救助制度的法治化展望

法治化是我國(guó)社會(huì)救助制度的必然選擇與發(fā)展方向，這是與法治國(guó)家建設(shè)相契合的，是法治浪潮下的自覺追隨?！皩?shí)現(xiàn)社會(huì)救助的法治化，可以有效避免救助政策的任意性，促進(jìn)社會(huì)救助行為從行政主導(dǎo)向權(quán)利主導(dǎo)轉(zhuǎn)型，更為重要的是，法律作為利益的調(diào)整機(jī)制，可以加強(qiáng)弱勢(shì)群體權(quán)利與法律正義之間內(nèi)在的聯(lián)系?！盵3]

(一)完善憲法規(guī)范

憲法是國(guó)家之根本大法，是治國(guó)理政之重器，是國(guó)家所有法律、制度的總依據(jù)、總源頭，社會(huì)救助的制度設(shè)計(jì)、完善都應(yīng)以憲法為準(zhǔn)繩。在推進(jìn)我國(guó)社會(huì)救助制度法治化的進(jìn)程中，相關(guān)憲法規(guī)范的完善，是不可或缺的環(huán)節(jié)。在我國(guó)現(xiàn)行憲法中，第33規(guī)定“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”。第45條規(guī)定“公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利”。這兩個(gè)憲法條文之中就有社會(huì)救助的精神蘊(yùn)含，既是我國(guó)社會(huì)救助制度的憲法依據(jù)，也是推進(jìn)我國(guó)社會(huì)救助制度法治化的根本遵循。與此同時(shí)，我們也注意到，現(xiàn)行憲法對(duì)“社會(huì)救助”的規(guī)定是不系統(tǒng)的、不明確的、碎片化的，作為相關(guān)憲法條文的第33條、第45條在表述中均未直接使用“社會(huì)救助”字樣，也就是說，在現(xiàn)行憲法中并未明確規(guī)定“社會(huì)救助”。為推進(jìn)我國(guó)社會(huì)救助制度的法治化，我們應(yīng)該在憲法條文中明確規(guī)定“社會(huì)救助”的問題，進(jìn)而為我國(guó)社會(huì)救助制度的法治化做好頂層制度設(shè)計(jì)。

(二)制訂《社會(huì)救助法》

2014年2月頒布的《社會(huì)救助暫行辦法》是在國(guó)家層面的立法中首次有了一部統(tǒng)籌各類社會(huì)救助的行政法規(guī)。這部行政法規(guī)首次將救急難、疾病應(yīng)急救助、臨時(shí)救助等方針政策納入法治安排，是我國(guó)統(tǒng)籌構(gòu)建社會(huì)救助制度體系的里程碑，對(duì)于推動(dòng)我國(guó)社會(huì)救助制度的完善和法治化具有重大現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)歷史意義。但我們也要承認(rèn)，我國(guó)現(xiàn)有社會(huì)救助制度的構(gòu)建更多的是停留在行政法規(guī)、地方性法規(guī)、政府規(guī)章等層面，在法律這個(gè)層面至今尚未制訂統(tǒng)一的《社會(huì)救助法》，制訂《社會(huì)救助法》既可以使社會(huì)救助領(lǐng)域有一部基本法，又可以更有力引領(lǐng)和推動(dòng)各項(xiàng)社會(huì)救助工作的開展，進(jìn)而為推進(jìn)社會(huì)救助制度法治化夯實(shí)基礎(chǔ)。因?yàn)椤耙豁?xiàng)社會(huì)制度要想實(shí)現(xiàn)良性運(yùn)行，就必須有堅(jiān)實(shí)的法律保障”[4]。為此，我們務(wù)必要立足于國(guó)情，對(duì)我國(guó)的社會(huì)救助領(lǐng)域進(jìn)行立法上的頂層制度設(shè)計(jì)，有步驟地推動(dòng)社會(huì)救助工作的法治化，使社會(huì)救助領(lǐng)域法律制度的構(gòu)建自成一體，使社會(huì)救助工作有法可依、有章可循，以完備的社會(huì)救助法律體系，杜絕社會(huì)救助工作中的隨意性與多變性，把社會(huì)救助工作固定在法治的軌道上運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助制度的法治化。

(三)規(guī)范運(yùn)作機(jī)制

運(yùn)作機(jī)制是一個(gè)具有根本性、全局性的大問題，運(yùn)作機(jī)制的規(guī)范化是我國(guó)社會(huì)救助制度法治化的本質(zhì)要求。推進(jìn)我國(guó)社會(huì)救助制度法治化，健全的法律體系是法治化的硬件，規(guī)范化的運(yùn)作機(jī)制是法治化的軟件。目前我國(guó)社會(huì)救助工作在運(yùn)行機(jī)制方面亟待進(jìn)一步理順，因承擔(dān)社會(huì)救助職能的各部門之間有著不同的管理制度與管理范圍，加之社會(huì)救助管理的分散化，使得社會(huì)救助的功能得不到充分發(fā)揮，導(dǎo)致了政府在社會(huì)救助的某些領(lǐng)域出現(xiàn)缺位，這其中的根源在于彼此之間缺乏合理的銜接與協(xié)調(diào)，以致于社會(huì)救助工作的運(yùn)行機(jī)制出現(xiàn)不暢。為此，推進(jìn)我國(guó)社會(huì)救助制度法治化，一是要把落實(shí)平臺(tái)和協(xié)調(diào)平臺(tái)搭建好，二是要把管理體系構(gòu)建好，實(shí)現(xiàn)跨部門的有效聯(lián)動(dòng)，最終把救助工作及其組織體系推向?qū)I(yè)化。同時(shí)，我們還要把基本生活救助與其他專項(xiàng)救助區(qū)分開來，實(shí)施分層分類管理，進(jìn)而做到差異施助和分類施助，建設(shè)正式救助與非正式救助相結(jié)合的制度，建立規(guī)范靈活的救助機(jī)制，合理分擔(dān)中央與地方政府責(zé)任，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)運(yùn)行機(jī)制的規(guī)范化，促進(jìn)我國(guó)社會(huì)救助制度法治化。

(四)明晰違法成本

違法與守法之間假如有一個(gè)成本比較的話，依人之本性必然選擇成本低的。在我國(guó)的社會(huì)救助領(lǐng)域同樣如此，一旦在社會(huì)救助工作中違法的成本低于守法，那么選擇違法就是一個(gè)大概率的結(jié)果。這種結(jié)果將嚴(yán)重傷害社會(huì)的公正、損害法律的尊嚴(yán)，因此，明晰違法成本就成為我國(guó)社會(huì)救助制度不可或缺的重要組成部分，是社會(huì)救助制度法治化的重要內(nèi)容。在我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)救助工作中，因欠缺相應(yīng)的工作機(jī)構(gòu)及具體的法律依據(jù)，以致于在社會(huì)救助的執(zhí)法、監(jiān)察、問責(zé)、處罰等領(lǐng)域出現(xiàn)盲區(qū)。為此，在推進(jìn)我國(guó)社會(huì)救助制度法治化的進(jìn)程中，我們應(yīng)強(qiáng)化對(duì)社會(huì)救助的監(jiān)管，在法治的軌道上用法治方式開展社會(huì)救助工作。一是加強(qiáng)監(jiān)督檢查和審計(jì)監(jiān)督，確保社會(huì)救助資金物盡其用，一旦發(fā)現(xiàn)工作人員有違法違紀(jì)行為，要及時(shí)依法追究責(zé)任。二是要加重對(duì)騙取社會(huì)救助者的懲罰力度，對(duì)涉及金額較大的行為，要追究其法律責(zé)任，決不姑息。唯有如此，方能展現(xiàn)社會(huì)救助制度的正義本質(zhì)?！罢x是社會(huì)制度的首要價(jià)值，正像真理是思想體系的首要價(jià)值一樣，”[5]進(jìn)而為社會(huì)救助制度的法治化保駕護(hù)航。

[1]朱琪.我國(guó)社會(huì)救助制度存在的問題和對(duì)策研究[J].人力資源管理，2016(04)：208.

[2]李家喻.社會(huì)救助制度的國(guó)際比較研究——以英美德日等國(guó)家為例[J].中山大學(xué)研究生學(xué)刊(社會(huì)科學(xué)版)，2015(03)：137.

[3]蔣悟真，洪明.社會(huì)救助制度變革的社會(huì)化、中國(guó)化與法治化[J].江漢論壇，2015(05)：28.

[4]樊佳晶.完善我國(guó)社會(huì)救助制度的意見分析[J].勞動(dòng)保障世界，2014(01)：101.

[5]約翰·羅爾斯.正義論[M].何懷宏等譯.北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1988：396.

【責(zé)任編輯：柴 瑋】

The legalization of social assistance system in China

Zou Yangsong

(CPC Shantou Municipal Party School，Shantou Guangdong 515071，China)

Social assistance is a basic institutional arrangement to protect the people’s livelihood and promote the fairness.China’s social assistance has formed a relatively complete social assistance system and continues to be forward in the exploration with more than 60 years of development.Under the wave of comprehensively promoting the rule of law，how to construct the social assistance system with local characteristics and make it legalized on the basis of fully drawing lessons from foreign experience is the development direction and necessary path of China’s social assistance system.

social assistance；system；legalization

鄒仰松(1975—)，男(漢族)，廣東普寧人，中共汕頭市委黨校副教授，主要從事法學(xué)教學(xué)與研究。

2017-01-30

D922.58

A

1009-1416(2017)03-073-04