文/大連市國土資源發(fā)展研究中心 安濟文 宋真真

“多規(guī)合一”相關(guān)問題探析

文/大連市國土資源發(fā)展研究中心 安濟文 宋真真

2014 年3 月，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃 (2014－2020)》正式發(fā)布，明確提出“推動有條件地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等“多規(guī)合一”。2014年 5 月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)改委《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟體制改革重點任務(wù)的意見 》，提出“落實國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，推動經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等‘多規(guī)合一’，開展市縣空間規(guī)劃改革試點，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展”。同年，國家發(fā)改委、國土資源部、環(huán)保部、住建部《關(guān)于開展市縣多規(guī)合一試點工作的通知》提出“開展‘多規(guī)合一’試點，是解決市縣規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突、缺乏銜接協(xié)調(diào)等突出問題，保障市縣規(guī)劃有效實施的迫切要求”。國家層面的推動，極大地鼓勵了地方政府對“多規(guī)合一”的積極探索，“多規(guī)合一”在全國漸成熱潮。

空間規(guī)劃現(xiàn)狀

我國空間規(guī)劃體系是由多種空間規(guī)劃與多層級空間規(guī)劃共同構(gòu)成的，不同類別、不同層級的規(guī)劃構(gòu)成了一個復(fù)雜的“規(guī)劃矩陣”，主要包括主體功能區(qū)規(guī)劃、土地規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、林地保護規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃等，各個規(guī)劃的空間管制手段各有不同。比如：主體功能區(qū)規(guī)劃根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Γ瑢量臻g劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類；土地規(guī)劃通過劃定規(guī)模邊界、擴展邊界、禁止建設(shè)用地邊界，形成允許建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)、禁止建設(shè)區(qū)和限制建設(shè)區(qū)引導(dǎo)土地利用方向，管制城鄉(xiāng)用地建設(shè)活動；城鄉(xiāng)規(guī)劃劃定禁止建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)和適宜建設(shè)區(qū)，以及藍線、綠線、黃線和紫線四線規(guī)范城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的建設(shè)活動；林地保護規(guī)劃劃定了四級保護林地；環(huán)境保護規(guī)劃劃定了自然保護區(qū)等。不同規(guī)劃各自為政、缺乏銜接等問題突出，難以實現(xiàn)空間集約、高效、可持續(xù)利用。

“多規(guī)合一”存在的問題

1. 空間規(guī)劃體系龐雜，缺乏效率

我國的規(guī)劃體系主要與行政層級和部門管理相配套，呈“多級多類”的格局。各類規(guī)劃編制主體主要為各行政主管部門，各部門基于自身的職責不斷強化其主導(dǎo)規(guī)劃類型的規(guī)劃體系建設(shè)，而每一規(guī)劃體系又包括諸多不同層次、不同深度的規(guī)劃類型，這就造成了空間規(guī)劃體系日趨龐雜。但各類規(guī)劃之間缺乏聯(lián)動協(xié)調(diào)機制，規(guī)劃技術(shù)標準又不盡一致，同一層級的規(guī)劃不協(xié)調(diào)、同一領(lǐng)域的規(guī)劃不銜接等問題突出，難以有效地配置資源。

2.空間規(guī)劃內(nèi)容缺乏溝通，銜接不夠

不同部門的規(guī)劃編制各自為政，各有側(cè)重，缺乏協(xié)調(diào)，存在規(guī)劃邊界模糊、規(guī)劃內(nèi)容交叉重疊等現(xiàn)象，彼此之間銜接難度較大。在規(guī)劃邊界方面，多種規(guī)劃的規(guī)劃基期及基數(shù)差異普遍存在，規(guī)劃期限不盡一致，邊界設(shè)定沖突在所難免；在規(guī)劃目標方面，人口規(guī)模、建設(shè)用地規(guī)模、城鎮(zhèn)化水平等規(guī)劃指標方面差異普遍存在，在用地規(guī)模方面，土地規(guī)劃與城市規(guī)劃差異尤其明顯，銜接難度較大。

3.空間規(guī)劃標準多樣，缺乏協(xié)調(diào)

空間規(guī)劃編制在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、分類體系、技術(shù)標準、編制要求等方面的差異，客觀上給實現(xiàn)規(guī)劃銜接與協(xié)調(diào)帶來一定技術(shù)障礙。如果這些差異不能得到解決，那么規(guī)劃之間的沖突就會凸顯，從而影響社會經(jīng)濟的協(xié)調(diào)、穩(wěn)定發(fā)展。在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)方面，數(shù)據(jù)范圍、數(shù)據(jù)格式、投影方式等不一致，如土地利用現(xiàn)狀中的林地范圍與林業(yè)部門掌握的林斑范圍沖突明顯；在技術(shù)標準方面，土規(guī)采用的《土地利用現(xiàn)狀分類》與城規(guī)采用的《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標準》在分類標準等方面差異明顯。

4.空間管理體制不順，規(guī)劃缺乏執(zhí)行力

首先，各類空間規(guī)劃的法律關(guān)系尚未真正明晰，不同級別不同規(guī)劃之間以及編制過程中各個環(huán)節(jié)、各個方面的關(guān)系難以有效理順；其次缺乏統(tǒng)一有效的規(guī)劃管理機構(gòu)，雖然法律層面上許多規(guī)劃都是以政府名義編制，但現(xiàn)實中各類空間規(guī)劃都是由專業(yè)性強的相關(guān)部門組織編制，這就難免摻雜了部門利益，而部門利益的博弈必然導(dǎo)致規(guī)劃缺位或越位，造成規(guī)劃體系混亂，從而影響規(guī)劃執(zhí)行力。

“多規(guī)合一”的對策

1.優(yōu)化空間規(guī)劃體系

在現(xiàn)行規(guī)劃編制、審批和管理體制下，為減少規(guī)劃“各自為政”的困境，規(guī)劃體系中需編制形成一個頂層規(guī)劃，作為地區(qū)國土空間合理開發(fā)利用的綜合規(guī)劃。規(guī)劃中需構(gòu)建統(tǒng)一的空間平臺框架，使各類規(guī)劃主次有序，同時應(yīng)明確規(guī)劃間的內(nèi)容分工與銜接重點，以期實現(xiàn)“一張藍圖”的理想目標規(guī)劃。

“一張藍圖”并不代表只編制一種規(guī)劃，而是采取以一個綜合規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)、以其他各類空間規(guī)劃為支撐的“1+X”的空間規(guī)劃體系?！?”代表空間綜合規(guī)劃，作為其他各類規(guī)劃的基礎(chǔ)性基本規(guī)劃；“X”代表保留現(xiàn)有主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃等規(guī)劃。同時需要正確處理好主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃等之間的關(guān)系，明確不同規(guī)劃的定位和內(nèi)容，嚴格落實綜合規(guī)劃確定的戰(zhàn)略目標和空間布局，突出保護性空間的紅線管控，突出空間布局的細化落實。

2.梳理多規(guī)合一內(nèi)容

空間規(guī)劃的矛盾多種多樣，核心是空間利益分配問題。而對于空間發(fā)展來講，最大的利益分配問題就是發(fā)展權(quán)問題，是建設(shè)和保護的問題。這就決定了多規(guī)合一的主要內(nèi)容：建設(shè)和保護邊界的銜接?？臻g規(guī)劃既要明確建設(shè)空間的邊界，也要明確保護空間的邊界。邊界確定的關(guān)鍵是要樹立底線思維，注重在資環(huán)環(huán)境承載力評價基礎(chǔ)上，客觀研判自身發(fā)展，嚴格劃定永久基本農(nóng)田、城市開發(fā)邊界、生態(tài)保護紅線等“三線”，設(shè)定空間規(guī)劃的“三條”底線，倒逼城鎮(zhèn)建設(shè)用地實現(xiàn)節(jié)約集約，提升空間利用效率和可持續(xù)性。

落實到空間規(guī)劃銜接中，建設(shè)空間的劃定應(yīng)該融合主體功能區(qū)規(guī)劃的優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)、土地規(guī)劃的允許建設(shè)區(qū)和有條件建設(shè)區(qū)、城市規(guī)劃的適宜建設(shè)區(qū)等開發(fā)建設(shè)區(qū)域；保護邊界的劃定應(yīng)融合土地規(guī)劃基本農(nóng)田保護區(qū)、環(huán)境保護規(guī)劃的自然保護區(qū)、水源地保護區(qū)，林地保護規(guī)劃的一級保護林地等生態(tài)保護區(qū)域。多規(guī)合一出現(xiàn)的“斑塊”差異，應(yīng)以保護資源和保障發(fā)展為原則，以現(xiàn)狀用地數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，制定差異協(xié)調(diào)原則和方法，提出分類差異處理建議，最終形成“一張藍圖”，確?？臻g的無縫銜接。

3.開展規(guī)劃標準對接

空間規(guī)劃標準的對接需要在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、用地分類、規(guī)劃期限等方面進行銜接?；A(chǔ)數(shù)據(jù)方面需要采用統(tǒng)一口徑的人口、土地等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，以實現(xiàn)“多規(guī)合一”編制基礎(chǔ)的統(tǒng)一?？臻g數(shù)據(jù)坐標體系應(yīng)統(tǒng)一轉(zhuǎn)換為1:2000國家大地坐標系，既滿足國家啟用新大地坐標系的要求，又便于更大空間尺度上的規(guī)劃對接；用地分類的銜接應(yīng)確保同一類型用地在面積和空間布局上對應(yīng)為前提，進而研究確定“多規(guī)”分類之間對接的標準，對于爭議部分，需要召集相關(guān)部門進行協(xié)商，必要時進行實地調(diào)研確定其分類；規(guī)劃期限需要統(tǒng)一，要明確規(guī)劃編制基期，并統(tǒng)籌考慮法律法規(guī)要求和相關(guān)規(guī)劃的特點，確定統(tǒng)一協(xié)調(diào)的規(guī)劃中期年限和目標年限，作為各類規(guī)劃銜接目標任務(wù)的時間節(jié)點，這樣有利于提高各規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的準確性和可靠性，確保規(guī)劃目標的統(tǒng)一。

4.改革空間管理體制

明確空間規(guī)劃的法律地位，確?？臻g規(guī)劃的權(quán)威性和有效性。積極推進空間綜合規(guī)劃的立法工作，將其作為空間規(guī)劃體系的依據(jù)，在法律層面上明確空間規(guī)劃的地位。明確空間規(guī)劃的協(xié)調(diào)機制，提升規(guī)劃執(zhí)行力。規(guī)劃管理機構(gòu)重組是推進規(guī)劃協(xié)調(diào)的一種有效的方式，通過將規(guī)劃銜接與政府規(guī)劃管理的組織架構(gòu)改革相結(jié)合，采取職能調(diào)整、改組、合并等運作方式，最終形成一種“體制”上的融合。上海、武漢規(guī)劃部門和國土部門的整合屬于此類型。此外，還可以通過設(shè)計協(xié)調(diào)路徑，明確部門分工，建立一套完善的規(guī)劃協(xié)調(diào)制度。通過制度的調(diào)節(jié)來保障發(fā)改、國土、規(guī)劃、環(huán)保等職能部門的溝通與協(xié)調(diào)，確保規(guī)劃之間既不越位、也不缺位，實現(xiàn)空間的集約、高效和可持續(xù)利用。