馬春曉

(山東科技大學(xué) 文法學(xué)院，山東 青島 266590)

正當(dāng)法律程序在海域征收程序中的適用

馬春曉

(山東科技大學(xué) 文法學(xué)院，山東 青島 266590)

我國現(xiàn)行的法律中，都沒有對海域征收所需要的程序進(jìn)行規(guī)定。然而，倘若沒有正當(dāng)?shù)姆沙绦?，那么行政機(jī)關(guān)的權(quán)力將不能受到限制，誘發(fā)權(quán)力的濫用，被征收者的權(quán)益也就無法得到保障。因此，有必要在海域征收程序中適用正當(dāng)法律程序，來約束行政機(jī)關(guān)的行為，防止征收權(quán)的濫用，增加海域征收程序的公開性與透明度，保證被征收者的權(quán)益。本文提出了我國實(shí)踐中海域征收程序所存在的不足，并希望通過正當(dāng)法律程序來建構(gòu)一個(gè)公平合理的海域征收程序。

海域征收程序；公共利益；正當(dāng)法律程序

一、正當(dāng)法律程序與海域征收的關(guān)系

(一)正當(dāng)法律程序的發(fā)展

正當(dāng)法律程序源于“自然正義”?！白匀徽x”的主要涵義可歸結(jié)為兩個(gè)規(guī)則：其一，任何人不得自己做自己的法官；其二，任何人在受到公權(quán)力不利行為的影響時(shí)，都有獲得告知、說明理由和提出異議的權(quán)利。按照第一個(gè)規(guī)則，法庭的判決或其他公權(quán)力機(jī)關(guān)的決定如果有與相對應(yīng)的判決、決定有利害關(guān)系的人或其他可能影響該判決、決定公正的人參與，則該判決或決定視為無效；按照后一個(gè)規(guī)則，法院在作出的判決或行政機(jī)關(guān)作出行政決定的時(shí)候，若沒有為受到公權(quán)力行為不利影響的人保留申辯的權(quán)利，則該判決或決定也視為無效[1]。

早期的正當(dāng)法律程序多數(shù)表現(xiàn)為告知和表明理由、聽取申辯以及與案件有利害關(guān)系的公權(quán)力人的回避。后來經(jīng)過不斷的發(fā)展和完善，公眾參與以及公開透明在正當(dāng)法律程序中所占的地位不斷提升。美國的《信息自由法》和1976年的《陽光下的政府法》，后來全部被納入到了《行政程序法》，成為正當(dāng)法律程序的一部分。歐盟及其眾多成員國，以及韓國、日本、和我國臺(tái)灣、香港地區(qū)等近50個(gè)國家和地區(qū)都制定了與美國“陽光法”和“信息自由法”相似的透明法[2]。由此可以看出，公眾參與以及公開透明已成為當(dāng)代正當(dāng)法律程序最基礎(chǔ)的，甚至是必不能少的重要內(nèi)容。

(二)正當(dāng)法律程序在各國海域征收中的適用

在海域征收問題上，美國在其憲法第5條修正案中做了如下幾個(gè)要件的約束：正當(dāng)法律程序、公平補(bǔ)償和公共使用。美國海域征收的具體步驟有：(1)預(yù)先通告。(2)舉行聽證會(huì)，對該征收行為的必要性以及合理性聽取各方的意見。(3)審核員審核。在裁定允許征收該海域后，審核員會(huì)通過調(diào)查確定一個(gè)補(bǔ)償金額，并報(bào)送至負(fù)責(zé)征收的機(jī)構(gòu)，上級審核員對該補(bǔ)償金額核查后，征收機(jī)關(guān)將確定補(bǔ)償金額的結(jié)論交給被征收人并提出補(bǔ)償金的首次要約，被征收方也可提出反要約。(4)如果雙方在補(bǔ)償金額上不能形成一致意見，則由行政機(jī)關(guān)將案件交由法院處理。(5)在法院審理環(huán)節(jié)，征收機(jī)關(guān)和被征收人將就補(bǔ)償金額進(jìn)行最終的協(xié)商。若就補(bǔ)償金額無法形成統(tǒng)一的意見，將由一般公民組成的陪審團(tuán)來確定最終的補(bǔ)償金額。(6)判決書正式生效后，征收機(jī)關(guān)在30天內(nèi)將最后確定的補(bǔ)償金額交付被征收人并取得被征收的海域[3]。

在法國，海域征收程序由兩個(gè)階段組成：行政階段和司法階段。行政階段具體又包括四個(gè)程序:(1)事前調(diào)查。它標(biāo)志著海域征收工作正式展開，目的是搜集相關(guān)資料，以確定其是否符合征收目的。(2)批準(zhǔn)公用目的。這是該階段最重要的一環(huán)，是合法進(jìn)行海域征收的前提條件，目的在于判斷征收目的是否合法。(3)具體位置的調(diào)查。該項(xiàng)內(nèi)容目的是為確定被征收海域的具體位置和應(yīng)該得到補(bǔ)償?shù)谋徽魇杖?，并聽取被征收人的意見?4)可以征收的決定。通過上述程序可知，在行政階段主要面臨的問題是：對征收的目的進(jìn)行審查以及確定可以征收的海域。海域征收的司法階段一般包含海域征收的裁決和補(bǔ)償金的確定。在法國，海域征收的裁決是交由法院來進(jìn)行的，這樣做的原因在于法院作為“裁判”具有中立性，其作出的剝奪私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的決定也容易被公民接受。另外，法國還規(guī)定了征收索還制度，即當(dāng)征收機(jī)構(gòu)在確定海域征收之日起5年內(nèi)，若不能按批準(zhǔn)的公用目的對該海域進(jìn)行利用，則原權(quán)利人可以請求購回被征收的海域[4]。

通過美國和法國的海域征收程序可以看出，只有依照正當(dāng)?shù)姆沙绦蛩M(jìn)行的海域征收行為，才能保障海域征收的順利進(jìn)行。

二、對我國海域征收程序的探討

(一)公共利益認(rèn)定程序的缺失

征收的目的必須是為了公共利益，這是各個(gè)國家在征收問題上一貫堅(jiān)持的原則。就海域征收而言，即便行政機(jī)關(guān)在征收時(shí)給予了被征收人一定的補(bǔ)償，但如若不能堅(jiān)持以公共利益為目的，就會(huì)導(dǎo)致征收權(quán)得不到有效的約束，從而任意侵犯公民所享有的合法權(quán)益[5]。我國《憲法》、《物權(quán)法》對征收的“公共利益”雖然都有明確的規(guī)定，但都較為抽象，沒有列舉出公共利益包含的具體內(nèi)容，對如何認(rèn)定公共利益缺少程序性規(guī)定，導(dǎo)致在實(shí)踐中不好把握。

綜觀目前我國海域征收的現(xiàn)狀，公共利益認(rèn)定程序上的缺陷主要表現(xiàn)為：(1)在確定海域征收的審批環(huán)節(jié)，沒有對公共利益進(jìn)行單獨(dú)審查，缺乏專家論證、舉行聽證會(huì)聽取各方意見等程序。(2)在發(fā)布海域征收公告時(shí)，缺乏對征收目的的合法性說明。(3)對征收目的合法性存在異議時(shí)，缺乏相應(yīng)的救濟(jì)程序。

(二)被征收人參與程度不足

實(shí)踐中，雖然對在程序上保障被征收人的參與權(quán)越來越重視，但實(shí)際上參與程序還亟待完善，被征收人參與到海域征收中的程度有限。實(shí)踐中，被征收人只有在征收行為被確定下來才參與到其中的機(jī)會(huì)，而且僅僅可以對征收補(bǔ)償和安置方案提出意見或請求舉行聽證會(huì)。在實(shí)踐中，被征收人的參與權(quán)更無法得到應(yīng)有保障，很多征收機(jī)關(guān)在征收項(xiàng)目、征收目的、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方面都沒有能夠告知給被征收人，征收行為的透明度不高；對于征收補(bǔ)償金額的確定，也不能充分聽取被征收人的意見，被征收人缺少?zèng)Q策的參與權(quán)，導(dǎo)致其利益得不到應(yīng)有的保障。

(三)聽證程序流于形式化

在海域征收程序中引入聽證制度，其目在于為被征收人參與海域征收決策提供程序上的制度性保障。然而實(shí)踐中，這種保證被征收人參與到海域征收程序中的聽證制度形同虛設(shè)。海域征收程序中被征收人享有的要求聽證的權(quán)利微乎其微，海域征收報(bào)批前的聽證程序極其不完善。依照《海域使用管理法》的規(guī)定，國家依法對海域?qū)嵭姓魇盏那疤嶂挥幸豁?xiàng)，即公共利益，除非緊急情況，以其他原因征收海域都是違法的。然而，實(shí)踐中在進(jìn)行海域征收時(shí)幾乎不會(huì)對海域征收的目的進(jìn)行過多的論證，被征收人往往也不會(huì)對海域征收的目的進(jìn)行過多的質(zhì)疑，從而忽略了通過申請聽證來對“公共利益”這一征收的唯一前提進(jìn)行認(rèn)定的權(quán)利。另外，海域征收決定這一對被征收人影響最大的行政行為被排除在聽證范圍之外，并且現(xiàn)實(shí)中的聽證程序缺乏具體的保證措施，再有就是聽證是在海域征收機(jī)關(guān)主導(dǎo)下進(jìn)行的，聽證程序整體意義不大。

(四)被征收人的救濟(jì)措施不充足

根據(jù)我國現(xiàn)行法律的規(guī)定，被征收人既不享有參與到公共利益的認(rèn)定、要求舉行聽證會(huì)的權(quán)利，也不享有對公共利益的認(rèn)定結(jié)果提出異議的權(quán)利。被征收人只得單方面的并且無條件的接受征收機(jī)關(guān)對于海域征收所做的一系列決定。法律上對于行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)公告而未進(jìn)行公告，或者公告內(nèi)容與法律規(guī)定不符，以及海域征收過程中對于侵犯被征收人合法權(quán)益的情況如何進(jìn)行處理，都缺少明確的規(guī)定。這就導(dǎo)致在實(shí)踐中，復(fù)議機(jī)關(guān)和法院對該類案件不予受理，被征收人的合法權(quán)益無法得到有效的保障。

西方有一句法律諺語：“無救濟(jì)，則無權(quán)利”。西方各國的征收制度之所以能運(yùn)行順暢，很重要的一點(diǎn)在于其完善的救濟(jì)程序，特別是由法院主導(dǎo)的司法救濟(jì)程序。一直以來，我國對海域征收行為采取非訟性，僅賦予被征收者享有尋求行政救濟(jì)的權(quán)利，為賦予其享有尋求司法救濟(jì)的權(quán)利。所以，在我國海域征收的救濟(jì)程序中，必須強(qiáng)化法院對海域征收行為的監(jiān)督，形成一套行之有效的司法救濟(jì)程序。

三、以正當(dāng)法律程序完善我國海域征收程序

(一)增加公共利益的界定程序

公共利益，作為一個(gè)不確定的法律概念，仍然能夠用一定的法律程序使其具體化。我國現(xiàn)有的法律、法規(guī)中，對公共利益的規(guī)定不夠具體化，這就極易引發(fā)行政征收權(quán)的濫用。其實(shí)，公共利益的具體內(nèi)容在不同的時(shí)空背景下也不一樣。單就立法模式而言，我國比較適合采取列舉加概括的模式，西方多數(shù)發(fā)達(dá)國家和地區(qū)都做了這樣的選擇。

(二)堅(jiān)持平等參與制度

平等參與制度是指行政相對人在行政程序中為了維護(hù)自己的合法權(quán)益，就涉及到的事實(shí)問題和法律問題提出自己的主張，對行政主體產(chǎn)生一定影響，進(jìn)而作出對自己有利的行政決定的一項(xiàng)制度。在海域征收程序中，被征收人有權(quán)利參與到海域征收的各個(gè)環(huán)節(jié)并提出自己的意見、有權(quán)利要求征收機(jī)關(guān)對其提出的意見進(jìn)行考慮。海域征收程序應(yīng)當(dāng)為被征收人提供參與到海域征收中的機(jī)會(huì)，從而使海域征收行為更加符合“公共利益”的目的。

(三)建立聽證制度

聽證制度，是行政機(jī)關(guān)在作出可能影響行政相對人合法權(quán)益的決定前，由其告知行政相對人作出該決定依據(jù)的理由和享有的聽證權(quán)利，行政相對人有權(quán)利表達(dá)自己的意見、提供相應(yīng)的證據(jù)以及行政機(jī)關(guān)聽取行政相對人的意見、接收行政相對人提供的證據(jù)的程序所構(gòu)成的一項(xiàng)法律制度[6]。由于聽證制度是從西方引進(jìn)的，因此，在我國的運(yùn)用并不普遍。合法正當(dāng)?shù)穆犠C程序主要有如下的基本內(nèi)容：(1)告知和通知；(2)公開聽證；(3)委托代理；(4)對抗辯論；(5)制作筆錄。聽證程序必須要通過聽證筆錄的方式予以留存，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以聽證筆錄作為作出行政決定的唯一依據(jù)[7]。

為防止政府濫用征海權(quán)，應(yīng)在擬征海公告發(fā)布后，立即就海域征收是否滿足公共利益進(jìn)行聽證，鼓勵(lì)公眾參與及表達(dá)，發(fā)揮聽證的積極作用。在征收補(bǔ)償方案確定環(huán)節(jié)，可以先由征收機(jī)關(guān)與被征收人在平等的基礎(chǔ)上共同協(xié)商確定征收補(bǔ)償方案，雙方可以就補(bǔ)償金額提出自己的報(bào)價(jià)，如果雙方提出的報(bào)價(jià)差距過大，且雙方難以達(dá)成一致的意見，則引入獨(dú)立的第三方價(jià)格評估機(jī)構(gòu)對該問題進(jìn)行公正的評估或者通過聽證會(huì)對補(bǔ)償金額予以確定。

(四)完善被征收人救濟(jì)措施

如何解決海域征收程序中存在的爭議不僅關(guān)系到海域征收是否能夠順利進(jìn)行，也關(guān)系到一系列國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題和社會(huì)問題。因此，合理的爭議解決程序可以有效解決海域征收中遇到的各種問題，避免問題擴(kuò)大。除了行政機(jī)關(guān)的調(diào)解、裁決和行政復(fù)議外，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人尋求司法救濟(jì)的權(quán)利。

目前，我國海域征收中的爭議主要是對征海行為的合法性產(chǎn)生疑議而引發(fā)的爭議以及對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和金額等引發(fā)的爭議。對被征收人救濟(jì)措施的完善也要相應(yīng)的從這些爭議入手。對海域征收的合法性的疑議引發(fā)的爭議，應(yīng)明確其應(yīng)由行政復(fù)議法、行政訴訟法調(diào)整。對于因征收補(bǔ)償問題引發(fā)的糾紛，其問題相對較多，這也應(yīng)當(dāng)是我們完善被征收人征收救濟(jì)措施的重點(diǎn)。對這類案件也應(yīng)明確納入行政復(fù)議和行政訴訟的范圍中來。此外，為杜絕此類糾紛的發(fā)生，還要從完善征海程序、保障被征收人合法權(quán)益的視角出發(fā)，建立完善的海域征收程序。

[1][英]韋德.行政法[M].徐炳等譯.中國大百科全書出版社，1997：10-11.

[2]趙正群.信息法概論[M].南開大學(xué)出版社，2007：4-10.

[3]韓旺勝.財(cái)產(chǎn)征收程序研究[J].科學(xué)之友,2009(12):121-122.

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[6]楊海坤.行政聽證程序—中國行政程序制度的重要突破[J].行政法學(xué)報(bào),1998(3).

[7]黃學(xué)賢.聽證筆錄在行政決定中的意義[J].蘇州大學(xué)學(xué)報(bào),1999(4).

責(zé)任編輯：董 柯

2017-02-16

馬春曉(1990-)，男，山東臨沂人，山東科技大學(xué)文法學(xué)院2014級環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)專業(yè)碩士研究生，研究方向?yàn)樽匀毁Y源法。

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