鄒 愉，史登峰，曾凌云

(1. 中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149；2. 中國地質(zhì)大學(xué)(北京)，北京 100083)

新形勢(shì)下我國汞礦資源開發(fā)及管理對(duì)策

鄒 愉1,2，史登峰1，曾凌云1

(1. 中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149；2. 中國地質(zhì)大學(xué)(北京)，北京 100083)

《關(guān)于汞的水俁公約》即將生效，汞礦資源開發(fā)利用將逐步被禁止和淘汰，新的形勢(shì)下我國汞礦資源管理政策面臨重大調(diào)整。本文通過對(duì)我國汞礦資源狀況、汞礦礦山開發(fā)利用情況及汞礦資源管理制度履約差距的分析，研究提出公約履約對(duì)策建議：①建立統(tǒng)一的汞資源開發(fā)利用信息統(tǒng)計(jì)機(jī)制；②完善汞礦礦業(yè)權(quán)管理政策；③建立完善汞礦開發(fā)退出機(jī)制；④嚴(yán)格執(zhí)法確保履約到位；⑤ 鼓勵(lì)替代產(chǎn)品開發(fā)利用，保障相關(guān)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

汞；水俁公約；履約；管理；建議

汞是在能源、化工、冶金、醫(yī)療、照明等諸多領(lǐng)域有著廣泛應(yīng)用的有色金屬，同時(shí)也是一種劇毒非必需元素[1]。由于汞開發(fā)利用和排放對(duì)生態(tài)環(huán)境和生物健康的破壞性影響，2013年1月19日，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署通過了旨在全球范圍內(nèi)控制和減少汞排放的國際公約《關(guān)于汞的水俁公約》(簡(jiǎn)稱《水俁公約》)，要求各締約國按期禁止生產(chǎn)及進(jìn)出口含汞產(chǎn)品。2013年10月，我國作為首批簽約國簽署了《水俁公約》，2016年8月31日，我國向聯(lián)合國交存《關(guān)于汞的水俁公約》批準(zhǔn)文書，成為公約第30個(gè)批約國。按照規(guī)定，公約將在第50個(gè)國家批準(zhǔn)公約后第90天生效。根據(jù)目前批約進(jìn)展，預(yù)計(jì)公約將于2017年對(duì)全球生效，其實(shí)施將對(duì)我國汞礦資源開發(fā)利用及管理帶來重大影響。

1 我國汞礦資源狀況

我國汞礦資源較豐富，開采歷史悠久，是當(dāng)前世界上為數(shù)不多的汞生產(chǎn)國，目前已發(fā)現(xiàn)并勘查的多為小型礦床和礦點(diǎn)。綜合分析，我國汞資源具有兩個(gè)主要特點(diǎn)。

1.1 已查明汞礦資源分布集中

近年來，隨著產(chǎn)品替代、環(huán)境準(zhǔn)入導(dǎo)致的市場(chǎng)需求下降，我國查明資源儲(chǔ)量和汞礦礦區(qū)數(shù)不斷縮減。汞礦資源分布集中，貴州、重慶、湖南3省(市)汞儲(chǔ)量之和占到全國總儲(chǔ)量的八成。從分布區(qū)域來看，西南區(qū)汞儲(chǔ)量約占全國四分之三，西北區(qū)和中南區(qū)也有一定比例的分布。已探明有儲(chǔ)量的礦區(qū)數(shù)主要分布在貴州、湖南、重慶、廣西，4省(區(qū)、市)之和約占全國礦區(qū)數(shù)的七成。

1.2 單汞礦床儲(chǔ)量為主，貧礦多

儲(chǔ)量組成以單汞礦床的儲(chǔ)量為主，與其他礦床共伴生的儲(chǔ)量也有一定的比例。由于選冶分離技術(shù)尚未解決，因此一些礦床對(duì)共伴生汞資源未能充分利用或綜合回收[2]。貧礦多，富礦少，我國大部分汞礦床的汞品位介于0.1%～0.3%，部分介于0.3%～0.5%，大于0.5%～1%的品位較少，僅極個(gè)別礦床品位大于1%[3]。

2 我國汞礦資源開發(fā)利用現(xiàn)狀

根據(jù)2010～2015年礦產(chǎn)資源開發(fā)利用數(shù)據(jù)，汞礦礦山企業(yè)數(shù)量變化不大，從業(yè)人員2011年大幅上升后趨于穩(wěn)定。從礦山企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)數(shù)據(jù)來看，變化幅度較大的是采出礦石量、工業(yè)總產(chǎn)值、礦產(chǎn)品銷售收入和年利潤(rùn)總額，均在2012年達(dá)到峰值后持續(xù)下滑。2015年達(dá)到最低點(diǎn)，上述指標(biāo)下降幅度分別達(dá)到57.8%、61.3%、67.3%和82.8%。

圖1 2010～2015我國汞礦資源開發(fā)利用總體情況數(shù)據(jù)來源：根據(jù)《全國非油氣礦產(chǎn)資源開發(fā)利用統(tǒng)計(jì)年報(bào)》數(shù)據(jù)整理

從投資情況來看，汞礦投資額近6年波動(dòng)變化較大，從2010年2 000多萬元持續(xù)上漲到2012年6 000多萬元， 2013年迅速下跌了約三分之一。2014年，汞礦投資強(qiáng)勢(shì)反彈，達(dá)到峰值，超過1億元。受市場(chǎng)需求和政策變化影響，2015年汞礦投資又迅速下跌超過三成。

隨著世界許多國家限制汞的生產(chǎn)、使用以及汞替代產(chǎn)品的不斷更新?lián)Q代，汞需求量將逐步萎縮?！端畟R公約》生效后，我國汞礦礦山的開發(fā)利用活動(dòng)將受到限制而進(jìn)一步減少。

3 我國汞礦資源管理制度履約差距分析

在汞礦資源開發(fā)利用的整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈條中，國土資源主管部門主要負(fù)責(zé)汞礦的勘查、開采管理。根據(jù)《水俁公約》規(guī)定，公約生效后國土資源部的主要職責(zé)是停止新設(shè)汞礦礦業(yè)權(quán)(包括已有探礦權(quán)不能轉(zhuǎn)采礦權(quán))，已設(shè)汞礦采礦權(quán)在15年內(nèi)關(guān)停(即2030年前關(guān)停)[4]。對(duì)照履約要求分析，我國汞礦資源勘查開發(fā)管理制度履約差距主要有四個(gè)方面。

3.1 我國尚無明確規(guī)定禁止新設(shè)汞礦探礦權(quán)

目前，國土資源部和省級(jí)國土資源行政主管部門均未出臺(tái)禁止新設(shè)汞礦探礦權(quán)的相關(guān)規(guī)定。只要符合探礦權(quán)新設(shè)的相關(guān)條件，省級(jí)國土資源主管部門即可以申請(qǐng)?jiān)谙然蛘?、拍、掛方式出讓汞礦探礦權(quán)，頒發(fā)汞礦勘查許可證，即新設(shè)汞礦探礦權(quán)的源頭尚未切斷。

3.2 我國尚無明確規(guī)定禁止汞礦探礦權(quán)轉(zhuǎn)采礦權(quán)

依據(jù)我國《礦產(chǎn)資源法》，汞礦探礦權(quán)人依法享有優(yōu)先取得汞礦采礦權(quán)的權(quán)利。在現(xiàn)行規(guī)定下，只要汞礦探礦權(quán)完成了勘查工作，地質(zhì)報(bào)告經(jīng)評(píng)審備案，并達(dá)到了勘探程度，地質(zhì)資料完成匯交，探礦權(quán)不在《礦產(chǎn)資源法》第二十條不得開采的地區(qū)，不存在與其他礦業(yè)權(quán)重疊情形，符合礦產(chǎn)資源規(guī)劃(礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃)，探礦權(quán)在有效期內(nèi)且年檢合格，探礦權(quán)價(jià)款已完成處置，那么汞礦探礦權(quán)人即可依法申請(qǐng)劃定礦區(qū)范圍，取得劃定礦區(qū)范圍批復(fù)后，即可準(zhǔn)備申請(qǐng)采礦許可證的相關(guān)報(bào)件材料，只要申請(qǐng)人具有獨(dú)立企業(yè)法人資格和礦山建設(shè)規(guī)模相適應(yīng)的技術(shù)和設(shè)備，申請(qǐng)登記的礦區(qū)范圍不與已設(shè)礦業(yè)權(quán)重疊，符合礦產(chǎn)資源規(guī)劃和國家調(diào)控政策，礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案經(jīng)評(píng)審?fù)ㄟ^，環(huán)境影響評(píng)價(jià)、安全生產(chǎn)設(shè)計(jì)(或評(píng)價(jià))、土地復(fù)墾、礦山環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)等報(bào)告(方案)已經(jīng)相關(guān)主管部門組織評(píng)審?fù)ㄟ^并批復(fù)(備案)，申請(qǐng)人即可依法取得汞礦采礦許可證[5]。

因此，在現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源勘查開采管理法規(guī)制度下，尚找不到明確的法律法規(guī)依據(jù)不予批準(zhǔn)已有的汞礦探礦權(quán)轉(zhuǎn)采礦權(quán)。

3.3 我國尚無明確規(guī)定限制汞礦采礦權(quán)延續(xù)

按現(xiàn)行規(guī)定，對(duì)已有的汞礦采礦權(quán)，若經(jīng)資源儲(chǔ)量核實(shí)還存在可供開采的剩余資源儲(chǔ)量，且汞礦礦山在生產(chǎn)期間能依法依規(guī)組織生產(chǎn)，按要求繳納了每年度的采礦權(quán)使用費(fèi)、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、資源稅等相關(guān)稅費(fèi)，采礦權(quán)價(jià)款已完成處置，履行了相關(guān)法定義務(wù)，那么采礦權(quán)登記機(jī)關(guān)即應(yīng)依法給予辦理采礦權(quán)延續(xù)。目前，國土資源部和地方國土資源行政主管部門尚無明確的規(guī)定限制汞礦采礦權(quán)延續(xù)，若已有汞礦采礦權(quán)在有效期屆滿申請(qǐng)辦理延續(xù)時(shí)，符合延續(xù)條件，且剩余保有儲(chǔ)量支持的剩余服務(wù)年限超過2030年，則可申請(qǐng)辦理采礦權(quán)延續(xù)登記。

3.4 我國尚未建立汞礦礦業(yè)權(quán)政策性注銷或關(guān)閉的相關(guān)補(bǔ)償機(jī)制

現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，對(duì)于地方政府或國土資源行政主管部門政策性注銷或關(guān)閉汞礦礦業(yè)權(quán)，目前礦業(yè)權(quán)登記管理機(jī)關(guān)可以直接注銷采礦許可證的情形僅限于縣級(jí)以上人民政府因安全生產(chǎn)問題決定關(guān)閉的礦山且企業(yè)法人不再存續(xù)的，企業(yè)法人主體資格滅失并且沒有合法權(quán)利義務(wù)承繼主體的，以及法律法規(guī)規(guī)定的其他需要直接注銷的情形。對(duì)于依法履行了相關(guān)法定義務(wù)、符合礦產(chǎn)資源勘查開采要求的汞礦探礦權(quán)、采礦權(quán)，若實(shí)施政策性注銷或關(guān)閉，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，礦業(yè)權(quán)人有取得相應(yīng)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利，即國家應(yīng)對(duì)權(quán)益受損的汞礦礦業(yè)權(quán)人進(jìn)行賠償，但我國尚未建立汞礦礦業(yè)權(quán)政策性注銷或關(guān)閉的相關(guān)補(bǔ)償機(jī)制。

4 新的國際國內(nèi)形勢(shì)下，汞管理政策亟需調(diào)整

黨的十八大做出“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”的戰(zhàn)略決策，對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)及管理工作提出了更高要求。汞礦資源開發(fā)是全球汞污染鏈條重要的污染源，汞礦開采和選冶生產(chǎn)過程對(duì)環(huán)境也產(chǎn)生嚴(yán)重污染，汞礦的開發(fā)利用及管理在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面會(huì)受到越來越多嚴(yán)格的限制。鑒于我國是汞消費(fèi)大國，在PVC生產(chǎn)等諸多行業(yè)有著大量汞需求，在《水俁公約》談判中，我國堅(jiān)持“需求決定供應(yīng)”原則，爭(zhēng)取到已有汞礦在公約簽署后15年內(nèi)關(guān)停的有利結(jié)果，保障了已有礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益，也為下游涉汞企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)爭(zhēng)取了時(shí)間。公約生效后，我國相關(guān)行業(yè)及管理部門面臨在15年的窗口期內(nèi)調(diào)整生產(chǎn)方式和管理政策的時(shí)限要求，建議從五個(gè)方面進(jìn)行調(diào)整。

4.1 建立統(tǒng)一的汞資源開發(fā)利用信息統(tǒng)計(jì)機(jī)制

汞資源開發(fā)利用和排放涉及到產(chǎn)業(yè)政策、資源管理、環(huán)境管理、行業(yè)管理等諸多管理領(lǐng)域，相關(guān)部門和相關(guān)行業(yè)關(guān)于汞資源開發(fā)利用和排放的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性、精確性和銜接配套程度，是公約履約的重要基礎(chǔ)。為此，建議通過部門協(xié)商，建立一個(gè)基于全產(chǎn)業(yè)鏈的汞統(tǒng)計(jì)體系，統(tǒng)一各部門和行業(yè)對(duì)汞開發(fā)利用尤其是汞排放的統(tǒng)計(jì)口徑、填報(bào)要求、填報(bào)進(jìn)度，最終建立同步、共享、開放的汞排放統(tǒng)計(jì)機(jī)制，并將統(tǒng)計(jì)結(jié)果及時(shí)公開，接受社會(huì)監(jiān)督。從汞礦資源管理的角度，建議對(duì)現(xiàn)有汞礦礦產(chǎn)地、礦業(yè)權(quán)進(jìn)行全面調(diào)查摸底，系統(tǒng)摸清我國現(xiàn)有汞礦資源分布、開采能力和規(guī)模、生產(chǎn)銷售等情況，為后續(xù)加強(qiáng)履約管理提供基礎(chǔ)信息。

4.2 完善汞礦礦業(yè)權(quán)管理政策

建議針對(duì)《水俁公約》履約要求，制訂專門的礦業(yè)權(quán)管理政策，進(jìn)一步提升汞礦礦業(yè)權(quán)出讓、審批、監(jiān)管的信息化、規(guī)范化、公開化水平[6]。嚴(yán)格規(guī)范汞礦礦業(yè)權(quán)新立、延續(xù)、注銷登記管理，以及閉坑退出、土地復(fù)墾、礦山環(huán)境治理恢復(fù)等方面的管理政策。嚴(yán)格執(zhí)行礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示辦法，加強(qiáng)監(jiān)督管理。嚴(yán)格按照公約要求的時(shí)間進(jìn)度，禁止新設(shè)礦業(yè)權(quán)，從嚴(yán)控制已設(shè)采礦權(quán)延續(xù)，明確已有礦業(yè)權(quán)的退出時(shí)間和退出政策要求，嚴(yán)格規(guī)范退出汞礦山土地復(fù)墾和環(huán)境治理恢復(fù)工作，確保國土資源部在汞礦資源管理方面盡職履職。

4.3 建立完善汞礦開發(fā)退出機(jī)制

汞礦山關(guān)閉淘汰面臨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、職工安置和社會(huì)保障、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等多方面等問題。建立汞礦山退出機(jī)制，做好汞礦山關(guān)閉淘汰工作，是關(guān)系到公約成功履約的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。建議在國家層面建立完善汞礦開發(fā)退出機(jī)制，具體包括：①明確將汞礦開發(fā)利用列入《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》禁止類，并納入《市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單》管理，確保在可能涉汞的各個(gè)行業(yè)和產(chǎn)業(yè)鏈條全面禁止汞的使用；②加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，給予適當(dāng)補(bǔ)貼或補(bǔ)償，鼓勵(lì)已有汞礦企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，加大就業(yè)培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)幫扶和社會(huì)保障力度，妥善安置關(guān)閉礦山職工，確保區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定；③從資源管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)角度做好礦業(yè)權(quán)管理、礦山閉坑、環(huán)境治理恢復(fù)和土地復(fù)墾等方面工作；④做好政策宣傳，向企業(yè)和公眾宣傳解讀《水俁公約》和國內(nèi)配套政策，爭(zhēng)取理解和支持，積極聽取企業(yè)、職工聲音，回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，確保履約及時(shí)、順利和社會(huì)穩(wěn)定[7]。

4.4 嚴(yán)格執(zhí)法確保履約到位

《水俁公約》生效后，將具有完全的法律效力，對(duì)公約執(zhí)行的力度和效果既關(guān)系到我國資源環(huán)境和生態(tài)安全，也關(guān)系到我國的國際形象。建議在公約生效的3年內(nèi)，開展汞礦資源開發(fā)利用專項(xiàng)執(zhí)法檢查，通過定期定點(diǎn)專項(xiàng)治理，嚴(yán)厲打擊和全面禁止非法開采汞資源，對(duì)已有探礦權(quán)勘查行為進(jìn)行監(jiān)督，避免以采代探等違法行為，加強(qiáng)已有汞礦采礦權(quán)開發(fā)利用監(jiān)督檢查，嚴(yán)厲查處超范圍和超能力開采以及亂排亂放等違法違規(guī)行為，確保汞資源開發(fā)有序安全。從中長(zhǎng)期來看，建議在專項(xiàng)治理的基礎(chǔ)上，繼續(xù)健全汞礦巡查檢查和執(zhí)法監(jiān)察機(jī)制，建立有獎(jiǎng)舉報(bào)及“黑名單”制度，持續(xù)加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)汞礦區(qū)的監(jiān)督檢查，重拳打擊非法開采、選冶行為，確保汞資源有序開發(fā)，礦山到期有序關(guān)停，依法治理復(fù)墾。

4.5 鼓勵(lì)替代產(chǎn)品開發(fā)利用，保障相關(guān)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展

做好公約履約工作，必須從產(chǎn)業(yè)鏈持續(xù)健康發(fā)展的角度，做好替代產(chǎn)品的開發(fā)利用工作，確保汞礦資源能到期有序退出市場(chǎng)。為此建議從財(cái)稅、市場(chǎng)準(zhǔn)入等方面鼓勵(lì)汞產(chǎn)品替代，限制和禁止涉汞產(chǎn)品，按照公約履約時(shí)間進(jìn)度要求，逐步加大對(duì)汞替代產(chǎn)品開發(fā)的投入和科技支撐力度，引導(dǎo)相關(guān)行業(yè)原料、產(chǎn)品更新?lián)Q代和轉(zhuǎn)型升級(jí)發(fā)展。

[1] 楊海, 李平, 仇廣樂, 等. 世界汞礦地區(qū)汞污染研究進(jìn)展[J]. 地球與環(huán)境, 2009, 37(1): 80-85.

[2] 曹鴻水, 韋天蛟. 我國汞礦資源的開發(fā)及利用[J]. 中國地質(zhì), 1986 (4): 14-16.

[3] 中國汞礦資源主要特點(diǎn)[EB/OL].(2010-03-29).http://www.cbskc.cn/news/zs/5747.html.

[4] 聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署. 關(guān)于汞的水俁公約[R]. 2013.

[5] 國土資源部礦產(chǎn)開發(fā)管理司. 礦產(chǎn)資源開發(fā)管理常用法律法規(guī)文件匯編(第六版)[M]. 北京: 地質(zhì)出版社, 2016.

[6] 曾凌云, 史登峰. 簡(jiǎn)政放權(quán)深入推進(jìn) 助推礦業(yè)供給側(cè)改革—2016年度礦產(chǎn)資源管理形勢(shì)分析[J]. 中國國土資源經(jīng)濟(jì),2016(11): 24-26.

[7] 王祖光, 藍(lán)虹, 吳建民, 等. 我國原生汞礦行業(yè)現(xiàn)狀及未來關(guān)停政策建議[J]. 地球與環(huán)境, 2014, 42(5): 659-662.

China’s mercury resource development and management countermeasures under the new situation

ZOU Yu1,2, SHI Dengfeng1, ZENG Lingyun1

(1.Chinese Academy of Land & Resource Economics, Beijing 101149, China; 2.China University of Geosciences(Beijing), Beijing 100083, China)

As “Minamata Convention on Mercury” is coming into effect, mercury resources exploitation and utilization will be prohibited and eliminated gradually, and China’s mercury resource management policies are in the face of significant adjustment under new situation. Through the analysis on the status of China’s mercury resources, situation of mercury mine exploitation and utilization and gap analysis on mercury resource management system performance, this article has researched and proposed countermeasures and suggestions on performing the convention: ① to establish a unified mercury resource exploitation and utilization information statistics mechanism; ② to consummate mercury mining right management policies; ③ to establish and perfect mercury exploitation exit mechanism; ④ to guarantee solid convention performance through strict enforcement of laws; ⑤ to encourage the development and utilization of substitute products, and safeguard sound development of correlated industries.

mercury; Minamata Convention on Mercury; performance; management; suggestion

2016-10-11

全球環(huán)境基金項(xiàng)目“中國水俁公約初步評(píng)估”資助 (編號(hào)：GF/5862)；中國地質(zhì)調(diào)查局項(xiàng)目“全國礦產(chǎn)資源勘查開采監(jiān)測(cè)與管理技術(shù)支撐”資助(編號(hào): DD20160091)

鄒愉(1984-)，男，中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院與中國地質(zhì)大學(xué)(北京)聯(lián)合培養(yǎng)博士后，主要從事礦產(chǎn)資源經(jīng)濟(jì)與管理研究，E-mail：zouyu-0504@163.com。

F407.1

A

1004-4051(2017)03-0006-03