徐信貴，康 勇，高長(zhǎng)思

(重慶行政學(xué)院 法學(xué)教研部， 重慶 400041)

論食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示行為的行政自制

徐信貴，康 勇，高長(zhǎng)思

(重慶行政學(xué)院 法學(xué)教研部， 重慶 400041)

食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示行為的不當(dāng)使用會(huì)給相對(duì)人的利益帶來不可挽回的損失，因而警示行為應(yīng)當(dāng)受控。基于外部控制效果的有限性和內(nèi)部規(guī)制的必要性原則，必須加強(qiáng)對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示行為的行政自制。行政組織以及人員結(jié)構(gòu)的重構(gòu)，內(nèi)部行政規(guī)則的制定，內(nèi)部行政監(jiān)督以及責(zé)任設(shè)置的細(xì)致化、合理化是構(gòu)建警示行為行政自制模式的基本路徑。

風(fēng)險(xiǎn)警示；行政自制；內(nèi)部行政監(jiān)督

伴隨著社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)逐步滲透到公眾日常生活的方方面面，政府對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制模式與路徑選擇也在悄然發(fā)生改變，尤其在食品安全領(lǐng)域更是如此。政府從最初的在食品安全事故爆發(fā)之后對(duì)事故的處理以及事后對(duì)相關(guān)責(zé)任人的懲罰，逐步向事前的食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估以及在監(jiān)督檢查過程中發(fā)現(xiàn)有毒有害食品時(shí)及時(shí)向社會(huì)發(fā)出食品安全危險(xiǎn)警示的模式轉(zhuǎn)變。因此，食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示行為應(yīng)運(yùn)而生。尤其是自2009年《食品安全法》頒布后，該種食品安全風(fēng)險(xiǎn)處理模式得以普遍適用?；谑称钒踩L(fēng)險(xiǎn)警示行為的特殊性，若行政機(jī)關(guān)運(yùn)用不當(dāng)，該行為將會(huì)給相對(duì)人的利益帶來不可挽回的損失，因此警示行為應(yīng)當(dāng)受控。那么如何控制警示行為？傳統(tǒng)控權(quán)模式在該領(lǐng)域是否可行？為何偏愛行政自制控制模式？探索何種行政自制模式以適應(yīng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示領(lǐng)域的特殊性？

一、食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示行為受控的原因分析

我國(guó)學(xué)者對(duì)行政警示[1]、消費(fèi)警示[2]、風(fēng)險(xiǎn)公告[3]、公共警告[4]以及風(fēng)險(xiǎn)警示行為的概念以及相互之間的差別都進(jìn)行了比較細(xì)致的論述。然而，本文認(rèn)為這種差別并不具有實(shí)質(zhì)性意義，“它們之間僅有形式差別，其行為模式與價(jià)值目標(biāo)并無二致”[5]。在食品安全領(lǐng)域，它們的實(shí)質(zhì)內(nèi)容以及最終目的具有同一性，即預(yù)防食品安全事故的發(fā)生。因此，我們不應(yīng)過分地糾結(jié)于它們相互之間存在的細(xì)枝末節(jié)的差別，轉(zhuǎn)而以共同價(jià)值目標(biāo)為導(dǎo)向來分析政府的新型規(guī)制模式。鑒于《食品安全法》以條文的形式明確了“風(fēng)險(xiǎn)警示”這一概念，本文以“食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示行為”為研究對(duì)象。

食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示行為作為一種新近流行的政府規(guī)制手段，旨在改變以前規(guī)制方式的事后性以及效果的微弱性，實(shí)現(xiàn)食品安全風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防與控制。行政規(guī)制作為行政權(quán)的一種運(yùn)行模式，具有雙重效應(yīng)：一方面，政府憑借其強(qiáng)大的行政權(quán)力，作用于規(guī)制對(duì)象，實(shí)現(xiàn)規(guī)制目標(biāo)；另一方面，由于裁量權(quán)行使的主觀性，“可能導(dǎo)致權(quán)力尋租現(xiàn)象的出現(xiàn)，致使權(quán)力異化以及規(guī)制俘獲現(xiàn)象的發(fā)生，導(dǎo)致規(guī)制失敗”[6]，并可能造成規(guī)制對(duì)象的權(quán)益受損。食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示行為亦是如此。從2015年4月24日新修訂的《食品安全法》第二十二條和第一百一十八條將食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示信息納入食品藥品監(jiān)督管理部門以及其他部門公布的信息范圍來看，食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示行為實(shí)際上是一種“執(zhí)法信息”公開行為*根據(jù)《食品安全法》第一百一十八條和《食品安全法實(shí)施條例》第五十一條的規(guī)定，在國(guó)家層面，由食品藥品監(jiān)督管理部門統(tǒng)一公布食品安全信息；在地方層面，農(nóng)業(yè)行政部門和質(zhì)量監(jiān)督部門也可以公布食品安全信息。。理論上，根據(jù)《政府信息公開條例》中的有關(guān)規(guī)定，執(zhí)法信息應(yīng)當(dāng)屬于行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開的范圍之列，行政機(jī)關(guān)對(duì)此應(yīng)當(dāng)負(fù)有不可推卸的責(zé)任。“風(fēng)險(xiǎn)警示既是一種警示風(fēng)險(xiǎn)的有效工具，又具有一般侵害行政行為的屬性，具有雙面特征，很多時(shí)候還構(gòu)成一種重大的‘信息懲罰’?！盵7]在警示行為效果的軸線一端，可以有效防范食品安全事故于無形之中；但在軸線的另一端，效果卻是相反的，即故意或過失造成風(fēng)險(xiǎn)警示信息的錯(cuò)誤不僅損害了消費(fèi)者對(duì)政府警示信息的信賴?yán)?，而且?dǎo)致食品生產(chǎn)者、銷售者的商譽(yù)、信譽(yù)以及營(yíng)業(yè)利益受損。因此，對(duì)警示行為進(jìn)行系統(tǒng)性規(guī)制成為現(xiàn)代政府不可推卸的責(zé)任。這也是對(duì)行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的控制，從而確保其在公布警示信息時(shí)已充分掌握了確鑿的證據(jù)，并全面考慮了多方主體利益訴求。

二、食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示行政自制的制度證成

在諸多的控制模式中，行政自制亦是一種有效的控制方式。食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示行政自制是指行政主體自發(fā)地對(duì)有關(guān)食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示信息的公布行為采取約束性措施，以防止警示行為給行政相對(duì)人的利益造成不可挽回的損失。食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示行政自制主要是基于食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理過程中存在較大自由裁量權(quán)這一事實(shí)，而合理行政則是食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示行政自制的理論基點(diǎn)，它確立了食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示行政自制的價(jià)值目標(biāo)。

(一)食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示行政自制的概念分析

行政自制理論是一種內(nèi)部行政法理論，是對(duì)內(nèi)部行政法功能的再認(rèn)識(shí)和強(qiáng)化。目前學(xué)界有不少公法學(xué)者對(duì)“行政自制”理論進(jìn)行過研究。崔卓蘭教授認(rèn)為，行政自制是指“行政主體自發(fā)地約束其所實(shí)施的行政行為,使其行政權(quán)在合法合理的范圍內(nèi)運(yùn)行的一種自主行為，也即行政主體對(duì)自身違法或不當(dāng)行為的自我控制，包括自我預(yù)防、自我發(fā)現(xiàn)、自我遏止、自我糾錯(cuò)等一系列下設(shè)機(jī)制”[8]。行政自制理論是基于行政權(quán)的擴(kuò)張以及行政的專業(yè)化、技術(shù)化導(dǎo)致了外部控制模式顯得“捉襟見肘”這一客觀情況而提出的，目的在于從行政系統(tǒng)內(nèi)部探索出一種控制行政裁量權(quán)任意性行使的方法。行政自制強(qiáng)調(diào)的是行政主體進(jìn)行自我規(guī)制的自愿性、自覺性以及非強(qiáng)制性。行政自制依據(jù)內(nèi)部規(guī)范性文件，實(shí)現(xiàn)行政權(quán)運(yùn)行的自我規(guī)范和完善。“沒有權(quán)威性政府機(jī)構(gòu)、強(qiáng)制性法律要求行政機(jī)關(guān)這么做，但基于自愿性選擇，其還會(huì)自發(fā)地約束自身的裁量權(quán)?！盵9]對(duì)此，我們應(yīng)當(dāng)注意以下幾個(gè)問題。第一，這里所謂的“非強(qiáng)制性”是相對(duì)于行政系統(tǒng)之外的強(qiáng)制性權(quán)力而言，即立法機(jī)關(guān)、法院等機(jī)構(gòu)沒有對(duì)行政機(jī)關(guān)施加強(qiáng)制力，但是政府機(jī)關(guān)內(nèi)部可以相互設(shè)定強(qiáng)制性義務(wù)。第二，自愿性也并非完全意義上的毫無約束性。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)的自我規(guī)制行為從某種程度上來說總是符合法律的要求，契合法律的框架性規(guī)定，是在法律的限定范圍之內(nèi)進(jìn)行自我約束。如《行政處罰法》第四條規(guī)定：“實(shí)施行政處罰應(yīng)當(dāng)與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害性程度相當(dāng)?！币虼?，各省市的裁量基準(zhǔn)的劃定應(yīng)當(dāng)以此原則性規(guī)定為限。可見，此處的自覺性意指非權(quán)威性的、明確的、具體的、直接的強(qiáng)制性法律規(guī)定的壓力?！靶姓灾频闹黧w是政府自身，客體是行政權(quán)以及行政行為，載體是內(nèi)部行政法，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)善治。”[10]

食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示的行政自制是指行政主體自發(fā)地對(duì)有關(guān)食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示信息的公布行為采取約束性措施，以防失真的食品安全信息發(fā)布后給相對(duì)人的利益造成不可挽回的損失。根據(jù)新修訂的《食品安全法》的規(guī)定，食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示行政自制主體主要是食品藥品監(jiān)督管理部門、衛(wèi)生行政部門、農(nóng)業(yè)行政部門以及質(zhì)量監(jiān)督部門；行政自制的客體是食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示行為；行政自制的目標(biāo)是規(guī)范信息公布者的自由裁量權(quán)，避免給相對(duì)人的利益帶來不可挽回的損失。

(二)食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示行政自制的理論基礎(chǔ)

行政自制的形成前提是行政自由裁量權(quán)的存在?！靶姓昧繌V泛存在于行政立法、行政計(jì)劃、行政契約乃至所有行政行為領(lǐng)域……裁量行為的要件及內(nèi)容并不受法律規(guī)范的嚴(yán)格拘束?！盵11]為了全面規(guī)范食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示行為，必須對(duì)法院無法干預(yù)的但又有悖常理的合法行政行為進(jìn)行必要的規(guī)制。食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示自由裁量權(quán)既源自于不確定法律概念的語義裁量也源自于預(yù)測(cè)性決策的蓋然性特征[12]。行政自制意味著行政主體自發(fā)地通過行政系統(tǒng)自身的多樣性(裁量基準(zhǔn)、行政慣例、內(nèi)部行政法等)的約束性策略來規(guī)制行政權(quán)以促使其合理地運(yùn)行。行政機(jī)關(guān)在發(fā)布食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示時(shí)應(yīng)當(dāng)在“行政慣例”的基礎(chǔ)上，根據(jù)食品安全風(fēng)險(xiǎn)的危害程度、緊迫程度、行政機(jī)關(guān)支配證據(jù)的證明力大小、涵攝一般公眾的范圍等因素，將此次的事態(tài)性質(zhì)與先前本機(jī)構(gòu)發(fā)布的警示信息的情形作比較，再來決定是否采取以及如何合理采取食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示措施。行政機(jī)關(guān)基于謹(jǐn)慎性原則和法律責(zé)任機(jī)制的約束，時(shí)常根據(jù)先例來判斷是否應(yīng)當(dāng)發(fā)布警示信息以及如何發(fā)布，這為其他行政自制手段的選擇提供了實(shí)踐上與理論上的支撐以及價(jià)值規(guī)范意義上的指導(dǎo)。換言之，“行政自制”應(yīng)成為食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示自由裁量權(quán)的一個(gè)重要邊界。

(三)食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示行政自制的現(xiàn)實(shí)考量

總體而言，對(duì)行政權(quán)進(jìn)行控制的方式無外乎內(nèi)部控制與外部控制兩種。內(nèi)部控制與外部控制相互補(bǔ)充，共同構(gòu)成行政權(quán)力的控制系統(tǒng)。當(dāng)然，作為相互補(bǔ)充關(guān)系的內(nèi)部控制與外部控制在整個(gè)權(quán)力控制系統(tǒng)中的角色分配并非天然均等。換言之，對(duì)某一特定行政權(quán)的控制可能是“外部為主，內(nèi)部為輔”，而對(duì)有的行政權(quán)的控制亦可能是“內(nèi)部為主，外部為輔”。作為內(nèi)部控制的食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示行政自制日顯重要正是因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)警示行為的外部控制天然不足。當(dāng)傳統(tǒng)的外部控制模式顯得“心余力絀”時(shí)，必須從行政系統(tǒng)內(nèi)部挖掘潛力，探索出多樣性的控權(quán)模式來挽救“他律”控權(quán)機(jī)制的危機(jī)。

1.食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示的立法控制不足

行政事務(wù)的復(fù)雜性、多變性、專業(yè)性以及技術(shù)性，導(dǎo)致立法機(jī)關(guān)的法律控制已經(jīng)顯得力不從心，主要表現(xiàn)在：法律對(duì)行政機(jī)關(guān)只進(jìn)行寬泛的授權(quán)，具體的行為模式由行政機(jī)關(guān)自行選擇，行政機(jī)關(guān)的裁量權(quán)無形之中被擴(kuò)大；社會(huì)事務(wù)的復(fù)雜多變性導(dǎo)致立法出現(xiàn)空白與漏洞，行政機(jī)關(guān)不得不根據(jù)行政職權(quán)自行作出決定以彌補(bǔ)法律的真空；法律規(guī)定模糊導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)的判斷余地增大；行政事務(wù)的專業(yè)化傾向使得缺乏大量專業(yè)性人才的立法機(jī)關(guān)無法對(duì)其做出明確的規(guī)定。法律控制的不足必然促使人們對(duì)裁量權(quán)的濫用進(jìn)行反思?，F(xiàn)代社會(huì)的多元利益、多元價(jià)值觀在沖突中妥協(xié)與耦合，導(dǎo)致社會(huì)主體對(duì)能動(dòng)性政府具備行為靈活性的期望值增加。法律保留原則的動(dòng)態(tài)性發(fā)展使一些模糊領(lǐng)域的行政職權(quán)出現(xiàn)了法律保留的真空，這給行政機(jī)關(guān)進(jìn)行職權(quán)設(shè)定留下了可趁之機(jī)?；谀軇?dòng)性行政的追求，除了全部保留說之外，其他保留學(xué)說都存在某種程度上的模糊不清的界定領(lǐng)域，如“重要事項(xiàng)保留說中對(duì)于什么是重要事項(xiàng)并不存在明確的判斷”[13]，這給行政機(jī)關(guān)留下了巨大的選擇空間。在食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示領(lǐng)域，《食品安全法》對(duì)風(fēng)險(xiǎn)警示行為給予了總體性規(guī)定。但是由于食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估以及警示信息制定流程的專業(yè)性、技術(shù)性，立法機(jī)關(guān)只對(duì)其給予了框架性、概括性、原則性規(guī)定。而且，該法在風(fēng)險(xiǎn)警示領(lǐng)域存在一些模糊性法律語言，如第二十二條的“可能具有”，導(dǎo)致了該法的可操作性不強(qiáng)，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估以及警示行為的具體運(yùn)作流程由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行裁量性決定，不確定性法律概念由其自行解釋。這種立法控制無法滿足裁量約束的要求，這對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示任意性的抑制來說是失敗的。

2.食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示的司法審查受限

法院司法審查范圍及能力的有限性導(dǎo)致法院的司法控制鞭長(zhǎng)莫及。在世界范圍內(nèi)，自由資本主義向壟斷資本主義過渡及轉(zhuǎn)變后，尤其是二戰(zhàn)后福利國(guó)家的推進(jìn)，導(dǎo)致行政權(quán)不斷地?cái)U(kuò)張，行政權(quán)介入人們生活的方方面面。因此，有學(xué)者感嘆道：“行政法制度的發(fā)展史,就是一部日益擴(kuò)大行政權(quán)、不斷限制司法權(quán)的歷史，行政決策的司法復(fù)審范圍不斷受到限制?！盵14]如在美國(guó)謝弗朗案之前，法院可以審查行政機(jī)關(guān)對(duì)法律的解釋是否正確，可以用法院對(duì)法律的解釋來取代行政機(jī)關(guān)的解釋，但是只能審查行政機(jī)關(guān)對(duì)事實(shí)的解釋是否合理。然而，在謝弗朗案之后，法院的審查范圍逐步縮小，“法院只能審查行政機(jī)關(guān)對(duì)法律的解釋是否合理，不能用法院認(rèn)為是正確的解釋代替行政機(jī)關(guān)合理的解釋，雖然該判例受到行政機(jī)關(guān)只對(duì)它負(fù)責(zé)執(zhí)行的法律和由它制定的法規(guī)具有解釋權(quán)”[15]的限制。行政機(jī)關(guān)的裁量權(quán)在不斷擴(kuò)張，而法院的司法審查權(quán)在持續(xù)縮小。對(duì)于自由裁量行為，法院的審查力度更是微弱，僅限于專橫、任性、濫用自由裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)。在德國(guó)，行政法院一般情況下不承認(rèn)行政機(jī)關(guān)享有針對(duì)不確定法律概念的“判斷余地”權(quán)力，但是在特殊情況下，“司法界承認(rèn)行政機(jī)關(guān)的‘判斷余地’特權(quán)”[16]。可見，基于行政事務(wù)的專業(yè)化走向，法院不具備技術(shù)性事務(wù)裁斷方面的專業(yè)性人才，致使法院將此類的決定權(quán)交由行政機(jī)關(guān)自行處置。

在我國(guó)，新《行政訴訟法》擴(kuò)大了傳統(tǒng)的行政訴訟的受案范圍，但是其仍然將受案范圍限制在合法性審查之內(nèi)，只對(duì)“明顯不當(dāng)”類行政行為進(jìn)行合理性審查。這嚴(yán)重制約了我國(guó)司法審查的效果，使得原本力不從心的司法審查更是雪上加霜。并且基于警示行為的特殊性，使得相對(duì)人的利益受到司法保護(hù)的力度更是極其輕微的。對(duì)于消費(fèi)者來說，作為行政指導(dǎo)，即使警示信息錯(cuò)誤，也很難獲得法院的救濟(jì)和行政賠償。對(duì)于食品生產(chǎn)者、銷售者來說，食品安全警示行為是在行政處罰作出之前，政府機(jī)關(guān)已經(jīng)對(duì)其進(jìn)行懲罰的一種執(zhí)法信息公布行為。況且，由于該種利益被排斥在國(guó)家賠償?shù)姆秶?，因而即使企業(yè)在法院獲得勝訴，但是其利益已經(jīng)遭受到了不可逆轉(zhuǎn)的損失。司法審查的滯后性并不能滿足相對(duì)人對(duì)利益保有的需求。這種行政處罰前的利益流失，屬于司法審查的“外部領(lǐng)地”。并且由于我國(guó)還沒有建立預(yù)防性行政訴訟制度，導(dǎo)致法院在該領(lǐng)域?qū)π姓?quán)的控制以及對(duì)相對(duì)人利益的維護(hù)方面顯得“心有余而力不足”[17]。

3.食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示的公眾參與度不高

社會(huì)監(jiān)督是行政權(quán)外部控制的重要內(nèi)容之一，但社會(huì)監(jiān)督往往“心長(zhǎng)力短”，公眾的主觀參與意愿與客觀參與狀態(tài)往往存在落差?，F(xiàn)代民主理論制度經(jīng)過不斷的流變與發(fā)展，“經(jīng)歷了從議會(huì)民主到街頭民主，再演變?yōu)閰⑴c式民主和協(xié)商式民主等更為廣泛的社會(huì)民主”[18]。參與式或協(xié)商式民主強(qiáng)調(diào)的是公眾參與對(duì)于行政決策的意義以及參與者在參與程序中享有為自己的見解提供辯護(hù)的權(quán)利。西方學(xué)者在批判“‘自由主義法律范式’的不受國(guó)家干預(yù)的自由個(gè)人主義以及‘福利國(guó)家范式’的國(guó)家干預(yù)主義的基礎(chǔ)上，提出了新型的‘程序主義范式’”[19]，該種法治模式旨在突出政治國(guó)家與市民社會(huì)的互動(dòng)與合作，強(qiáng)調(diào)多元主體的參與對(duì)于政府有效治理的重要意義。并且西方新公共管理運(yùn)動(dòng)為個(gè)人參與行政決策提供了明確的理論指導(dǎo)。然而，參與式民主對(duì)合理行政的促進(jìn)作用仍具有一定的局限性。首先，因?yàn)楣姷膮⑴c意見對(duì)于政府政策選擇來說只具有參考意義，而不具有強(qiáng)制性，因而公眾的意愿未必都能對(duì)政府行為模式的選擇形成壓力；其次，由于受到現(xiàn)代行政事務(wù)專業(yè)性、技術(shù)性的限制，缺乏專業(yè)技術(shù)的普通民眾很難提出具有實(shí)質(zhì)性參考價(jià)值的意見。甚至可能出現(xiàn)由于短視的、不理性的公眾參與，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)合理的行為選定停滯不前的現(xiàn)象。雖然，利用“專家知識(shí)”限制行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)已經(jīng)被證明效果不佳，但是公眾參與對(duì)于約束裁量權(quán)的任意性來說亦是至關(guān)重要。目前，我國(guó)通過公眾參與的方式抑制行政自由裁量權(quán)濫用現(xiàn)象的效果較差，主要原因在于：參與的資格受到政府機(jī)關(guān)的限制，導(dǎo)致參與者的選定缺乏代表性；各種形式的參與缺乏具體、細(xì)致的程序指導(dǎo)；缺乏有效的制度設(shè)計(jì)(如對(duì)行政機(jī)關(guān)的責(zé)任設(shè)置不明確)保證行政機(jī)關(guān)尊重參與者的意見。在食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作中，公眾參與亦嚴(yán)重不足。食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是指政府機(jī)關(guān)組織人員對(duì)食品、食品添加劑中生物性、化學(xué)性和物理性危害進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果是食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示行為的根據(jù)。由于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作具有十分強(qiáng)的專業(yè)技術(shù)性，導(dǎo)致一般公眾或企業(yè)很難參與其中。此外，基于一般公眾對(duì)政府的風(fēng)險(xiǎn)警示信息的及時(shí)性需求以及行政機(jī)關(guān)為了防止食品安全事故的發(fā)生，政府在公布風(fēng)險(xiǎn)警示信息之前一般不會(huì)提前告知企業(yè)，企業(yè)無法行使為自己充分辯護(hù)的權(quán)利?！妒称钒踩ā芬矝]有規(guī)定該領(lǐng)域的公眾參與權(quán)。

總之，傳統(tǒng)的外部控權(quán)模式已經(jīng)顯得“心余力絀”，面對(duì)警示行為的特殊性，更無法滿足控制裁量權(quán)、維護(hù)相對(duì)人利益的需求。因此，我們急需從行政系統(tǒng)內(nèi)部探索出多樣性的控權(quán)模式來挽救“他律”控權(quán)效果的危機(jī)。

三、食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示行政自制的路徑選擇

食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示行為相對(duì)于其他一般的行政行為具有自身的特殊性。因此，針對(duì)這一點(diǎn)，我們應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)從如何防止警示信息失真以及如何權(quán)衡大眾消費(fèi)者與食品生產(chǎn)者、銷售者之間的利益格局這兩個(gè)角度來探索確保行政自制有效性的模式選擇。

(一)行政組織的內(nèi)部重構(gòu)

“如果行政組織的形式、結(jié)構(gòu)與規(guī)模設(shè)計(jì)不合理,如組織形式的過于集權(quán)化或分散化、組織的結(jié)構(gòu)關(guān)系不協(xié)調(diào)、組織的規(guī)模不適當(dāng)?shù)?那么行政權(quán)內(nèi)部將會(huì)處于一種無序、緊張或矛盾的狀態(tài)。”[20]行政自制要求行政系統(tǒng)內(nèi)部組織體系的再調(diào)整，以適應(yīng)行政機(jī)關(guān)能夠有效地、自發(fā)地選擇約束行政職權(quán)的行為模式的要求。一種不完善的行政組織構(gòu)造是滋生權(quán)力腐敗、權(quán)力濫用、權(quán)力不作為的“土壤”。因此，要避免裁量權(quán)運(yùn)行出現(xiàn)背離初始目的的狀況，應(yīng)當(dāng)從組織系統(tǒng)內(nèi)部來避免權(quán)力的不合理使用現(xiàn)象。在2013年通過的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》與2015年新修訂的《食品安全法》頒布之前，縣級(jí)以上衛(wèi)生行政部門、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門都享有對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示信息的公布權(quán)。這種“九龍治水”“政出多門”的情形嚴(yán)重阻礙了各部門之間信息的流動(dòng)與融通，出現(xiàn)了各部門公布的食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示信息不一致現(xiàn)象。這不僅會(huì)誤導(dǎo)消費(fèi)者的消費(fèi)行為，也會(huì)給企業(yè)帶來不可彌補(bǔ)的損失?！肮芾眢w制上的多頭模式與信息公布上的統(tǒng)一機(jī)制本身就是一對(duì)矛盾?！盵21]鑒于此，《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》將質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門三者的食品安全監(jiān)管職能統(tǒng)一于國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局。新修訂的《食品安全法》進(jìn)一步完善了食品安全信息統(tǒng)一公布制度，明確規(guī)定食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示信息由國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門(影響限于特定區(qū)域的食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示信息)統(tǒng)一公布。但是食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示信息統(tǒng)一公布制度并未實(shí)現(xiàn)完全意義上的“統(tǒng)一”?！妒称钒踩ā返谝话僖皇藯l第二款規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理、質(zhì)量監(jiān)督、農(nóng)業(yè)行政部門依據(jù)各自職責(zé)公布食品安全日常監(jiān)督管理信息?！痹谑称钒踩L(fēng)險(xiǎn)警示信息無法明確界定時(shí)，縣級(jí)以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理、質(zhì)量監(jiān)督、農(nóng)業(yè)行政部門等相關(guān)部門完全可以以“公布食品安全日常監(jiān)督管理信息”之名行“食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示”之實(shí)。事實(shí)上，任何試圖從食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示的內(nèi)涵出發(fā)，強(qiáng)調(diào)食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示權(quán)的專屬性都是徒勞的。因?yàn)槭称钒踩L(fēng)險(xiǎn)警示信息和食品安全日常監(jiān)督管理信息之間的界限具有模糊性。要真正意義上實(shí)現(xiàn)食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示信息的統(tǒng)一公布制度，應(yīng)以行政組織重構(gòu)和平臺(tái)建設(shè)為切入點(diǎn)。食品安全監(jiān)督管理部門與質(zhì)量監(jiān)督部門、農(nóng)業(yè)行政部門、衛(wèi)生行政部門等相關(guān)部門在行政地位上相同，食品安全監(jiān)督管理部門難以全面實(shí)施食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示信息的統(tǒng)一發(fā)布權(quán)。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步將食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示權(quán)上移至食品安全委員會(huì)。由食品安全委員會(huì)統(tǒng)一協(xié)調(diào)食品安全監(jiān)督相關(guān)部門的監(jiān)管職責(zé)和信息發(fā)布權(quán)限，并加快建設(shè)統(tǒng)一的食品安全信息平臺(tái)。食品安全監(jiān)督管理部門、質(zhì)量監(jiān)督部門、農(nóng)業(yè)行政部門、衛(wèi)生行政部門等相關(guān)部門均有在食品安全信息平臺(tái)上發(fā)布信息的權(quán)利，但是這些信息應(yīng)當(dāng)經(jīng)過食品安全委員會(huì)的審查程序后再予以發(fā)布。

(二)內(nèi)部行政規(guī)則的制定

行政自制是以內(nèi)部行政法為規(guī)范依據(jù)的，因而內(nèi)部行政規(guī)則同樣受到行政自制的親睞?！皟?nèi)部規(guī)則包括綱領(lǐng)性質(zhì)的行政文獻(xiàn)、行政機(jī)關(guān)的辦事規(guī)則、行政機(jī)關(guān)公文規(guī)則、行政自我約束的規(guī)則?！盵22]在美國(guó)，行政機(jī)關(guān)亦享有較大的自由裁量權(quán)，尤其是在事實(shí)認(rèn)定方面。但是，行政機(jī)關(guān)大多都比較自愿地、非強(qiáng)制性地通過行為指南、內(nèi)部規(guī)范等措施對(duì)自身的行為加以限定?！爱?dāng)立法機(jī)關(guān)賦予不具備標(biāo)準(zhǔn)的裁量權(quán)時(shí)，行政官員應(yīng)當(dāng)盡量制定標(biāo)準(zhǔn)，然后通過原則和規(guī)則進(jìn)一步限定自身的裁量。”[23]可見，內(nèi)部行政規(guī)則對(duì)于限定行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)來說具有其他外部控制模式所不可比擬的優(yōu)勢(shì)，即基于自控意識(shí)以及合理行政的價(jià)值訴求自愿地接受限制與服從。

行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)警示信息的制作、發(fā)布過程制定一個(gè)內(nèi)部行政規(guī)范*在大陸法系國(guó)家(如德國(guó))，行政機(jī)關(guān)制定行政規(guī)則的主要目的雖然只是為了規(guī)范行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部的工作程序等，但是依然會(huì)涉及外部相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。因此，這里的“內(nèi)部行政規(guī)范”并不是完全屬于內(nèi)部性質(zhì)的以及不涉及相對(duì)人的權(quán)益。本文只是強(qiáng)調(diào)行政規(guī)則由行政機(jī)關(guān)自身制定的特性。，針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的流程、警示信息形成的步驟、警示信息公布的條件(食品安全風(fēng)險(xiǎn)的危害程度、緊迫程度、證據(jù)的證明力度、輻射消費(fèi)者的范圍)、相對(duì)人的權(quán)利、公布后的處理工作等制定詳細(xì)的、可操作的規(guī)范性文件。我國(guó)行政機(jī)關(guān)自身制定的行政規(guī)則屢遭詬病的關(guān)鍵原因在于：規(guī)范性文件存在違背上位法以及不受司法審查的情況。然而，我國(guó)新的《行政訴訟法》已經(jīng)將規(guī)范性文件納入司法審查的范圍。這彌補(bǔ)了過去違背上位法，侵害公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)部行政規(guī)則逃脫司法審查控制的缺憾。學(xué)者的反感應(yīng)當(dāng)隨著新的《行政訴訟法》的推進(jìn)而逐漸消失。通過對(duì)警示行為形成一個(gè)詳細(xì)的規(guī)范限制，確保行政機(jī)關(guān)對(duì)警示信息的制定、公布的非任意性，力促其在審慎權(quán)衡公共利益以及企業(yè)私人利益的基礎(chǔ)上選擇合適的警示方式。內(nèi)部行政規(guī)范以及警示信息的公布應(yīng)當(dāng)遵循一個(gè)基本的價(jià)值追求，即以最小私人利益的損失為代價(jià)來滿足維護(hù)公共利益的需要，并且對(duì)其行為所造成的公民、法人或其他組織的合法權(quán)益損失給予補(bǔ)償。

(三)內(nèi)部行政監(jiān)督的完善

在我國(guó)的行政系統(tǒng)領(lǐng)域，公務(wù)員具有上級(jí)依附性，這能夠確保上級(jí)的層級(jí)監(jiān)督有效地制約下級(jí)機(jī)關(guān)以及下屬人員的行政權(quán)的任性行使。當(dāng)然這種內(nèi)部監(jiān)督有時(shí)也是雙向的，下級(jí)公務(wù)員亦可制約上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的決策。由于行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人要對(duì)整個(gè)機(jī)關(guān)工作負(fù)責(zé)，因此，他們的重心往往“在內(nèi)不在外、在大不在小”，將主要時(shí)間和精力用在處理機(jī)關(guān)內(nèi)部重要的行政事務(wù)、制定機(jī)關(guān)內(nèi)部的行政規(guī)則、引領(lǐng)機(jī)關(guān)的發(fā)展方向上。事實(shí)上，他們也無時(shí)間和精力過多地參與具體內(nèi)部事務(wù)和外部執(zhí)法工作。機(jī)關(guān)內(nèi)部的具體事務(wù)也主要由其下屬行政人員來完成。行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在作出最終的行政決策前會(huì)征詢具體承辦者的意見。“在原則性問題上,上位機(jī)構(gòu)需要領(lǐng)先于下位機(jī)構(gòu),而在具體的操作性問題上，上位機(jī)構(gòu)則需要依靠下位機(jī)構(gòu)?！盵24]這又給下屬人員對(duì)上級(jí)的權(quán)力制約帶來一定的現(xiàn)實(shí)可行性。此外，上級(jí)機(jī)關(guān)或上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)或下屬人員的行政責(zé)任進(jìn)行具體的、合理的、可操作性的規(guī)定，可為下級(jí)機(jī)關(guān)以及成員的行為模式提供詳細(xì)的責(zé)任性指導(dǎo)。責(zé)任的設(shè)置應(yīng)當(dāng)合理，根據(jù)行政事務(wù)的自身特性，以多角度而非單向性的定式思維對(duì)下級(jí)追究責(zé)任。否則，可能會(huì)抑制下屬人員的積極性，從而導(dǎo)致權(quán)力的不作為，甚至可能出現(xiàn)部門監(jiān)管人員為了避免被追究行政責(zé)任而采取逆監(jiān)管行為，進(jìn)而顛覆行政權(quán)行使的正當(dāng)性目的。從某種意義上說，上級(jí)對(duì)下級(jí)的內(nèi)部控制效果會(huì)比外部控制更好。

食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示行為涉及的專業(yè)知識(shí)非常豐富，因此，上級(jí)機(jī)關(guān)作出公布食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示信息的決策時(shí)往往會(huì)征求執(zhí)法人員的意見。執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)充分、有效地履行自身的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估以及監(jiān)測(cè)職能，為上級(jí)機(jī)關(guān)提供正確的食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示信息，避免信息的模糊性以及不確定性，從而限制上級(jí)機(jī)關(guān)的恣意決策。由于《食品安全法》規(guī)定了食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示信息的上報(bào)制度，因此在食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示信息制作之時(shí)，上級(jí)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示信息制作工作進(jìn)行監(jiān)督，防止下級(jí)機(jī)關(guān)暗箱操作。上級(jí)機(jī)關(guān)或上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)為下級(jí)機(jī)關(guān)或下屬成員在不違反《公務(wù)員法》以及《食品安全法》的情況下制定詳細(xì)的行政責(zé)任規(guī)范，以約束他們對(duì)警示權(quán)的濫用?；谑称钒踩L(fēng)險(xiǎn)警示信息的特殊性，這里的行政責(zé)任設(shè)置應(yīng)當(dāng)注意以下問題：由于食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示信息會(huì)給行政相對(duì)人(尤其是企業(yè))帶來不可挽回的損失，因此，行政機(jī)關(guān)只有在具備充分的、嚴(yán)格的證據(jù)的情況下才能公布食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示信息。由于技術(shù)的有限性和技術(shù)檢測(cè)需要一定的時(shí)間，行政機(jī)關(guān)往往不會(huì)在缺乏明確的科學(xué)證據(jù)證明存在食品安全風(fēng)險(xiǎn)的情況下貿(mào)然發(fā)布食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示(除非食品安全事故爆發(fā)的可能性極高，且破壞性極大)。在此種情況下，如果出現(xiàn)食品安全事故，并造成消費(fèi)者的利益損失時(shí)，行政機(jī)關(guān)及其成員由于沒有過錯(cuò)就不應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。因此，行政責(zé)任的設(shè)置應(yīng)當(dāng)考慮到這一特殊性，不能落入教條主義，即只要有社會(huì)事故的爆發(fā)就應(yīng)當(dāng)追究相關(guān)人員的行政責(zé)任。事實(shí)上，如果食品安全監(jiān)管行政責(zé)任制度設(shè)計(jì)時(shí)缺乏這一考慮，其行政責(zé)任設(shè)置亦將失去合理性。并且，行政機(jī)關(guān)可能會(huì)為了避免被行政問責(zé)，在缺乏科學(xué)有效證據(jù)的情況下象征性地發(fā)布食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示信息，食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示的預(yù)警功能漸漸喪失。這將會(huì)給行政相對(duì)人利益和社會(huì)公益造成更大的損害。實(shí)際上，合理的行政責(zé)任設(shè)置也是一種權(quán)衡公益與私益的間接工具。當(dāng)然，就食品安全監(jiān)管的行政責(zé)任設(shè)置而言，我國(guó)的現(xiàn)有規(guī)定還相對(duì)不足，對(duì)食品安全監(jiān)管人員違法的懲罰力度相對(duì)較輕且適用頻率也不太高。例如，《食品安全法》第一百三十八條明確規(guī)定：“食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)、食品檢驗(yàn)人員出具的虛假檢驗(yàn)報(bào)告，由授予其資質(zhì)的主管部門或者機(jī)構(gòu)撤銷該食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的檢驗(yàn)資質(zhì)，沒收所收取的檢驗(yàn)費(fèi)用，并處檢驗(yàn)費(fèi)用五倍以上十倍以下罰款，檢驗(yàn)費(fèi)用不足一萬元的，并處五萬元以上十萬元以下罰款；依法對(duì)食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)直接負(fù)責(zé)的主管人員和食品檢驗(yàn)人員給予撤職或者開除處分；導(dǎo)致發(fā)生重大食品安全事故的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和食品檢驗(yàn)人員給予開除處分?！钡珜?shí)際上這一責(zé)任條款的使用頻率并不高。

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(責(zé)任編輯 馮 軍)

Analysis on the Administrative Self-Restraint to Warning Behavior of Food Safety Risk

XU Xin-gui，KANG Yong，GAO Chang-si

(Teaching and Research Department of Law, Chongqing Administration Insititute, Chongqing 400041, China)

Warning behavior of food safety risk will bring the irreparable loss to the other party, thus warning behavior should be controlled. Based on the limited effects of external control and the theory of the administrative self-restraint principle, it should strengthen the administration self-restraint to warning behavior of food safety risk. Reconstruction of administrative organization and personnel structure, internal administrative rules, internal administrative supervision and refining, rationalizing administrative responsibility are the fundamental paths which establish the mode of administrative self-restraint to warning behavior.

risk warning; administrative self-restraint; internal administrative supervision

2016-03-18 基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示制度研究”(13CFX028)

徐信貴(1982—)，男，江西廣豐人，教授，博士，碩士生導(dǎo)師，研究方向：行政法學(xué)、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制。

徐信貴，康勇，高長(zhǎng)思.論食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示行為的行政自制[J].重慶理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué))，2017(3):77-84.

format：XU Xin-gui，KANG Yong，GAO Chang-si.Analysis on the Administrative Self-Restraint to Warning Behavior of Food Safety Risk[J].Journal of Chongqing University of Technology(Social Science)，2017(3):77-84.

10.3969/j.issn.1674-8425(s).2017.03.012

D922

A

1674-8425(2017)03-0077-08