蔡曉霞

(廣西大學(xué) 公共管理學(xué)院，南寧 530007)

社會(huì)組織參與社區(qū)網(wǎng)格化管理的功能定位和行動(dòng)障礙

蔡曉霞

(廣西大學(xué) 公共管理學(xué)院，南寧 530007)

社區(qū)網(wǎng)格化管理是一種多元主體共治的社區(qū)治理模式，是我國(guó)基層社會(huì)治理創(chuàng)新的重要成果。在網(wǎng)格化管理中，社會(huì)組織的功能應(yīng)當(dāng)定位為社區(qū)服務(wù)的供給人、社區(qū)管理的配合者、社區(qū)訴求的傳聲筒、社會(huì)資源的動(dòng)員方、社區(qū)矛盾的緩解閥。然而，在網(wǎng)格化管理的施行過程中，由于受到制度體制、社會(huì)生態(tài)和組織建設(shè)等三個(gè)層面的制約，社會(huì)組織未能有效發(fā)揮其功能作用。

社區(qū)網(wǎng)格化管理；社會(huì)組織；功能；障礙

實(shí)踐表明，社會(huì)組織的協(xié)同治理功能發(fā)揮得越好，社會(huì)有序、和諧的程度就越高，社會(huì)的活力就越強(qiáng)。中國(guó)共產(chǎn)黨歷來重視社會(huì)組織的發(fā)展和功能，特別是黨的十八大明確提出“加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制”。黨的十八屆三中全會(huì)又提出“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”的新要求。將原來的“政府負(fù)責(zé)”改為“政府主導(dǎo)”，將“社會(huì)管理”改為“社會(huì)治理”作為重要的社會(huì)治理主體之一，社會(huì)組織的功能有了更大的發(fā)展空間。然而，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，作為基層政府加強(qiáng)社區(qū)治理的一項(xiàng)普遍性創(chuàng)新舉措，社區(qū)網(wǎng)格化管理未能充分發(fā)揮社會(huì)組織的協(xié)同治理功能(如上海、深圳等)，或者沒有有效推動(dòng)社會(huì)組織參與其中(如南寧等)?！熬W(wǎng)格”是近十年來興起的一項(xiàng)重要信息技術(shù)，其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下的資源共享與高效協(xié)作。網(wǎng)格化管理思想源于水、電的應(yīng)用，發(fā)展于互聯(lián)網(wǎng)“網(wǎng)格”技術(shù)，其基本要義是網(wǎng)格思路在所選范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)信息整合、運(yùn)作協(xié)同、條塊總合的現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)式的管理[1]。有關(guān)社區(qū)網(wǎng)格化管理的研究還不夠深入，缺乏對(duì)社會(huì)組織功能作用的挖掘，沒有理清政府和社會(huì)組織在網(wǎng)格化管理中的功能區(qū)分，沒有深入探討社會(huì)組織協(xié)同治理功能的發(fā)揮，對(duì)社區(qū)網(wǎng)格化管理實(shí)踐缺乏有效指導(dǎo)。本文在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，著重分析了社會(huì)組織參與社區(qū)網(wǎng)格化管理的功能定位和行動(dòng)障礙。

一、社區(qū)網(wǎng)格化管理下社會(huì)組織的功能定位

1.社區(qū)服務(wù)的供給人。社會(huì)組織提供社區(qū)公共服務(wù)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的必然結(jié)果，“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”成為社會(huì)組織提供社區(qū)服務(wù)的催生土壤。社會(huì)發(fā)展日趨復(fù)雜和多元，僅靠市場(chǎng)和政府兩個(gè)主體進(jìn)行社區(qū)公共服務(wù)供給力有不殆，無法有效滿足社區(qū)居民的需求。因此，社會(huì)組織提供社區(qū)服務(wù)是現(xiàn)實(shí)的需要。作為一種新的社區(qū)治理模式，社區(qū)網(wǎng)格化管理的施行有賴于社會(huì)組織的社區(qū)公共服務(wù)供給。網(wǎng)格化管理下社會(huì)組織有兩種提供社區(qū)服務(wù)的方式：一是運(yùn)用自有資源主動(dòng)提供服務(wù)。社會(huì)組織依照組織宗旨、使命、目標(biāo)，發(fā)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)需求，制訂服務(wù)提供計(jì)劃，投入自有人力、物力，向社區(qū)居民提供有針對(duì)性的服務(wù)。在這一過程中，社會(huì)組織可以更好整合社區(qū)空間，解決社區(qū)問題，維護(hù)社區(qū)利益，在一定程度上彌補(bǔ)“政府失靈”和“市場(chǎng)失靈”。二是受政府委托提供社區(qū)公共服務(wù)。簡(jiǎn)言之，就是政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)。政府通過簽約外包、委托代理等形式，利用公共資金向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)，從而將社會(huì)組織提供公共服務(wù)納入政府公共服務(wù)體系。在這一過程中，社會(huì)組織獲得發(fā)展資金，同時(shí)也為社區(qū)居民提供了有需要的社區(qū)服務(wù)。在網(wǎng)格化管理過程中，可以鼓勵(lì)、動(dòng)員社會(huì)組織以上述兩種方式參與社區(qū)服務(wù)提供。

2.社區(qū)管理的配合者。轉(zhuǎn)型期，“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”的社會(huì)治理模式逐漸與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相背離。面對(duì)復(fù)雜多元的社會(huì)事務(wù)，特別是細(xì)微的社區(qū)事務(wù)，政府顯得力不從心。社會(huì)組織既是被管理者，也是社會(huì)治理的主體之一，有責(zé)任配合政府管理社區(qū)事務(wù)。一方面，政府出臺(tái)既促進(jìn)社區(qū)和諧又激發(fā)社會(huì)組織活力的政策，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)督與管理；社會(huì)組織服從政府管理，合法有序地開展活動(dòng)。另一方面，政府要專注于宏觀政策制定，從微觀事務(wù)中解放出來，把部分網(wǎng)格化管理事務(wù)轉(zhuǎn)移給合適的社會(huì)組織。社會(huì)組織的發(fā)展不但推進(jìn)了國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的變革，而且使政府在社區(qū)管理中的職能角色獲得了重新定位，從“怎樣把居民管得住”向“怎樣使居民過得好”的方向轉(zhuǎn)變[2]。因此，作為社會(huì)治理的重要主體，社會(huì)組織有能力承擔(dān)部分社會(huì)事務(wù)管理。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，上海、浙江等地在開展網(wǎng)格化管理的過程中，將治安維護(hù)甚至消防等工作外包給社會(huì)組織，既降低了行政成本，又提高了社會(huì)效益?？梢姡鐣?huì)組織還能扮演社區(qū)管理配合者的角色。

3.社區(qū)訴求的傳聲筒。公民個(gè)人參與公共決策的力量有限。社會(huì)組織是一種公民自發(fā)形成的組織，是公民的聚合體，也是公民利益的集合。作為一個(gè)利益集合，社會(huì)組織將個(gè)人利益整合成為集體利益，能夠增強(qiáng)利益表達(dá)并形成力量，比公民個(gè)人更具代表性和力量性(如圖1)。每個(gè)社會(huì)組織都有其特定的利益訴求和價(jià)值取向，社會(huì)組織通過利益訴求表達(dá)促進(jìn)民主化，擴(kuò)大政治參與。社會(huì)組織參與公共事務(wù)、促進(jìn)民主決策、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的過程，其實(shí)也是一個(gè)利益訴求表達(dá)的過程。在網(wǎng)格化管理中，每個(gè)居民都有權(quán)參與社區(qū)治理。因此，公民利益訴求表達(dá)更為行之有效的方法是，社區(qū)居民通過社會(huì)組織進(jìn)行利益表達(dá)，這不僅能夠提升利益表達(dá)的權(quán)威性，還能夠提升社區(qū)居民利益表達(dá)的有效性。

圖1 公民個(gè)人向政府進(jìn)行利益表達(dá)的兩種渠道

4.社會(huì)資源的動(dòng)員方。面對(duì)日益復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境，僅僅依靠政府和市場(chǎng)兩種方式進(jìn)行資源配置已經(jīng)無法實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化和有效整合。而社會(huì)組織的另一個(gè)重要的功能是動(dòng)員社會(huì)資源(包括獲得捐贈(zèng)的人力、資金、物品等)，實(shí)現(xiàn)資源匯聚。與政府和企業(yè)相比，社會(huì)組織獲取社會(huì)資源的途徑主要有兩種：一是慈善捐贈(zèng)。社會(huì)組織具有非營(yíng)利性、公益性或互益性等屬性，具有較強(qiáng)的社會(huì)公信力。因此，社會(huì)組織的慈善募捐活動(dòng)能夠較快地吸收公民捐贈(zèng)的社會(huì)資源。二是志愿服務(wù)。一般而言，社會(huì)組織獲得的慈善捐贈(zèng)屬于物質(zhì)或信息資源，而社會(huì)組織還可以通過獲取志愿服務(wù)的方式動(dòng)員人力資源。社會(huì)組織通過發(fā)動(dòng)人們參與到其所組織的公益服務(wù)活動(dòng)中，從而獲取志愿服務(wù)資源。社會(huì)組織通過動(dòng)員、整合社區(qū)內(nèi)外的社會(huì)資源用于社區(qū)治理，可以有效補(bǔ)充政府治理資源之不足。

5.社區(qū)矛盾的緩解閥。網(wǎng)格化管理的治理模式，還具有促進(jìn)社區(qū)穩(wěn)定和諧的重要功能。社會(huì)組織是具有較強(qiáng)的自治色彩，不僅能夠起到凝聚民意的作用，還能起到調(diào)解社區(qū)矛盾的作用。一方面，社會(huì)組織可以更加高效地了解并傳遞民意，為社區(qū)居民提供利益訴求的機(jī)會(huì)與平臺(tái)，起到上傳下達(dá)的作用；另一方面，社會(huì)組織可以深入社區(qū)做工作，調(diào)節(jié)社區(qū)居民之間的利益矛盾，通過組織的制度規(guī)范，對(duì)社會(huì)組織的成員起到約束作用，使得在發(fā)生利益糾紛時(shí)能夠更加高效快捷地調(diào)解。再者，社會(huì)組織作為網(wǎng)格化社區(qū)中較具公信力的組織，能夠?yàn)樯鐓^(qū)居民搭建一個(gè)令人信服的調(diào)解和溝通平臺(tái)，有助于社區(qū)和諧穩(wěn)定。

二、社區(qū)網(wǎng)格化管理中社會(huì)組織的行動(dòng)障礙

1.制度體制障礙。制度體制障礙主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，管理體制的高門檻。長(zhǎng)期以來，我國(guó)實(shí)行社會(huì)組織“雙重管理體制”，社會(huì)組織的作用有限。目前，我國(guó)社會(huì)組織正逐步從“雙重管理”向“統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、分級(jí)負(fù)責(zé)、依法監(jiān)管”的社會(huì)組織管理體制轉(zhuǎn)變。因政策慣性影響，仍然存在資金、辦公場(chǎng)地等社會(huì)組織成立門檻，社會(huì)組織法人權(quán)利受限，影響社會(huì)組織數(shù)量增長(zhǎng)和功能社會(huì)有效發(fā)揮。同時(shí)，政府對(duì)“體制外”社會(huì)組織仍缺乏充分信任。政府在推進(jìn)社區(qū)網(wǎng)格化管理過程中，或者沒有合適的社會(huì)組織參與管理，或者不相信社會(huì)組織參與管理的能力，導(dǎo)致社會(huì)組織參與不足。另一方面，法律制度的低保障。總的來看，我國(guó)社會(huì)組織管理的法律法規(guī)建設(shè)還相對(duì)滯后，社會(huì)組織發(fā)展以及參與社會(huì)管理仍然得不到充分的法律保障。一是，社會(huì)組織管理法制化程度低。我國(guó)社會(huì)組織法律體系還不夠健全，缺乏關(guān)于社會(huì)組織的基本法律及其配套法規(guī)。盡管《慈善法》已經(jīng)施行，“三個(gè)條例”已修改完善，但畢竟不是社會(huì)組織基本法。二是，法律法規(guī)過于原則化、操作性不強(qiáng)。社會(huì)組織參與社會(huì)管理等方面缺乏可操作性的法律指導(dǎo)，部分規(guī)章制度過于籠統(tǒng)和滯后，無法及時(shí)解決新問題。在一定程度上，這兩個(gè)原因?qū)е律鐣?huì)組織參與社會(huì)管理的規(guī)章制度沒有建立起來，地方政府及社區(qū)沒有制度依據(jù)制定有關(guān)社會(huì)組織參與社區(qū)網(wǎng)格化管理的政策舉措。

2.社會(huì)生態(tài)的障礙。根據(jù)奧斯特羅姆的社會(huì)—生態(tài)系統(tǒng)理論，社會(huì)行動(dòng)者受到政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及自然因素等諸多因素的影響。網(wǎng)格化管理下社會(huì)組織的行動(dòng)與社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)密切相關(guān)，也受社會(huì)生態(tài)環(huán)境的制約。首先，“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象侵蝕社會(huì)組織公信力。由于各種原因，個(gè)別社會(huì)組織的行為與其宗旨和使命相背離，出現(xiàn)失責(zé)、失信的情況，進(jìn)而導(dǎo)致負(fù)面的社會(huì)輿論氛圍，影響社會(huì)組織整體公信力。特別是當(dāng)某些曾經(jīng)頗有威望的社會(huì)組織出現(xiàn)問題時(shí)，“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象尤為明顯。其次，公眾支持度不高，社會(huì)組織成長(zhǎng)緩慢。在我國(guó)，隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及和傳播手段的便捷化，現(xiàn)代“公益”“慈善”理念才逐步為社會(huì)公眾所了解和接受。目前，公眾捐贈(zèng)還不是社會(huì)組織的主要資源來源，社會(huì)組織的數(shù)量仍然不多、規(guī)模仍然不大，功能的發(fā)揮受到很大影響。這些都導(dǎo)致社會(huì)組織在社區(qū)網(wǎng)格化管理過程中參與不足。

3.組織建設(shè)障礙。社會(huì)組織自身建設(shè)是社會(huì)組織有效發(fā)揮社會(huì)功能的內(nèi)部條件和主體基礎(chǔ)。然而，當(dāng)前社會(huì)組織自身建設(shè)面臨諸多瓶頸和困境。首先，內(nèi)部管理不規(guī)范，運(yùn)行過程不透明，自主運(yùn)作能力差，沒有明確的管理體系指導(dǎo)組織運(yùn)行。部分存在專斷專權(quán)，組織作風(fēng)和管理方式官僚化、行政化，存在很大的管理漏洞。志愿性質(zhì)的社會(huì)組織成員原本是基于其所擁有的共同信念和心理訴求聚集在一起，然而不健全的管理制度導(dǎo)致其內(nèi)部結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定，分工落實(shí)不到位，容易造成“責(zé)任鴻溝”，行動(dòng)無序甚至失責(zé)。其次，資源不足。一方面，財(cái)力資源不足。社會(huì)組織資金主要來源于社會(huì)捐贈(zèng)、會(huì)員會(huì)費(fèi)和政府扶持等渠道，資金來源渠道相對(duì)匱乏。資金不足難以滿足正?；顒?dòng)的開展和辦公場(chǎng)所硬件的置辦，使得社會(huì)組織在提供公共物品上舉步維艱，難以承接政府轉(zhuǎn)移的職責(zé)和有效動(dòng)員各種社會(huì)資源承擔(dān)應(yīng)負(fù)的社會(huì)責(zé)任。另一方面，人力資源不足。由于社會(huì)組織從業(yè)人員的社會(huì)地位、福利待遇、醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)等問題得不到妥善解決，造成社會(huì)組織留不住人才，隊(duì)伍不穩(wěn)定，專業(yè)人員嚴(yán)重匱乏，組織成員缺乏歸屬感和工作積極性，不利于社會(huì)組織充分發(fā)揮組織的社區(qū)服務(wù)能力。在面對(duì)資源不足的情況時(shí)，社會(huì)組織往往采取“小型化”策略，雖然小型組織能實(shí)現(xiàn)直接的服務(wù)且運(yùn)行成本小，但是這樣的組織處于自生自滅的狀態(tài)，容易被淘汰。

三、發(fā)揮社會(huì)組織在社區(qū)網(wǎng)格化管理中的協(xié)同治理功能

網(wǎng)格化管理通過行政力下沉的方式實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理與公眾參與的微觀連接。社會(huì)組織積極參與社區(qū)自治，發(fā)揮協(xié)同治理功能，能夠大幅提高社區(qū)治理績(jī)效。為此，我們認(rèn)為在網(wǎng)格化管理中，社會(huì)組織必須明確協(xié)同治理的功能定位。為此，社會(huì)組織需扮演好五個(gè)角色：社區(qū)服務(wù)的供給人、社區(qū)管理的配合者、社區(qū)訴求的傳聲筒、治理資源的匯聚方、社區(qū)矛盾的緩解閥。但是，研究發(fā)現(xiàn)，社會(huì)組織仍然無法充分融入網(wǎng)格化管理中，其協(xié)同治理功能的發(fā)揮受到來自制度體制、社會(huì)生態(tài)、組織建設(shè)等層面的影響。

為了充分釋放社會(huì)組織的能力，推動(dòng)社區(qū)網(wǎng)格化管理的順利實(shí)施，政府、社會(huì)組織和公眾等主體需要協(xié)同配合，互助共濟(jì)。首先，要激發(fā)社會(huì)組織活力，實(shí)現(xiàn)政府、社區(qū)與社會(huì)組織的良性互動(dòng)。在網(wǎng)格化管理下，政府應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變職能，社區(qū)要構(gòu)建資源網(wǎng)絡(luò)，共同搭臺(tái)讓社會(huì)組織“唱戲”，加大政府購(gòu)買服務(wù)力度，實(shí)現(xiàn)“公眾點(diǎn)菜、社會(huì)組織做菜、政府買單”的協(xié)同治理模式。其次，要加強(qiáng)社會(huì)組織自身能力建設(shè)，強(qiáng)化社會(huì)組織的專業(yè)服務(wù)能力、公共參與能力、內(nèi)部治理能力、資源獲取能力和協(xié)作互助能力。再次，要加強(qiáng)社會(huì)組織公信力建設(shè)，培育社會(huì)互幫互助的環(huán)境氛圍，引導(dǎo)更多的社會(huì)資源流向社會(huì)組織?？偠灾?，社區(qū)網(wǎng)格化管理是一項(xiàng)系統(tǒng)的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的社會(huì)治理工程，需要以全面的、發(fā)展的眼光對(duì)待各個(gè)主體的功能作用，發(fā)揮各個(gè)主體的積極性與主動(dòng)性，穩(wěn)步推進(jìn)社區(qū)善治的實(shí)現(xiàn)。

[1]池宗仁,王浣塵.網(wǎng)格化管理和信息距離理論——城市電子政務(wù)流程管理[M].上海:上海交通大學(xué)出版社,2008：126.

[2]王名，等.社會(huì)組織與社會(huì)治理[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2014:159.

[責(zé)任編輯：欒鳳廷]

2017-02-18

國(guó)家社科基金項(xiàng)目(14BZZ040)階段性成果；廣西人文社科重點(diǎn)項(xiàng)目(ZD2014013)階段性成果

蔡曉霞(1991-)，女，廣西欽州人，碩士研究生。

D630

A

1008-8520(2017)02-0048-03