唐曉英

(黑龍江省社會(huì)科學(xué)院，哈爾濱 150018)

公共政策過程的基本模式研究
——基于權(quán)力主導(dǎo)型和聯(lián)盟型政策的視角

唐曉英

(黑龍江省社會(huì)科學(xué)院，哈爾濱 150018)

在現(xiàn)代社會(huì)，依賴官僚制系統(tǒng)輸出的政策呈現(xiàn)出集中化、等級(jí)化和家長(zhǎng)式作風(fēng)的特征，表現(xiàn)在政策目標(biāo)群體依賴政策制定者的自我構(gòu)建，公共政策執(zhí)行過于重視自上而下的方法，政策評(píng)估體系單一化和簡(jiǎn)單化。權(quán)力主導(dǎo)型政策被描述為官僚主導(dǎo)政策目標(biāo)群體的構(gòu)建、政策方法的選取以及政策評(píng)估中占支配地位的政策。在聯(lián)盟型政策中，政策分析的單元不再是傳統(tǒng)的政府組織，而是政策的子系統(tǒng)。借助政策核心信仰，不同的行動(dòng)者在公共政策過程中形成支持、中立和反對(duì)等聯(lián)盟，這些聯(lián)盟中的集體行動(dòng)和協(xié)同一致為公共政策過程提供了可觀察和可驗(yàn)證的科學(xué)途徑。但是，二者都存在各自的缺陷和不足。因此，政策過程只有通過二者交叉化的網(wǎng)絡(luò)來理解和分析，才能呈現(xiàn)政策過程運(yùn)行的完整圖。

公共政策過程；官僚制；權(quán)力主導(dǎo)型政策；政策聯(lián)盟

在傳統(tǒng)政策分析框架中，認(rèn)為公共政策過程只要具備強(qiáng)有力的權(quán)力主導(dǎo)特性，政策就能有效地實(shí)現(xiàn)既定的政策目標(biāo)和提升目標(biāo)群體的實(shí)際福祉。然而，隨著公共事務(wù)復(fù)雜性的加劇、公民權(quán)的進(jìn)一步發(fā)展和政策參與渠道的廣泛性增強(qiáng)，權(quán)力主導(dǎo)型的政策過程面臨一系列的困境。政策聯(lián)盟的構(gòu)建跳出傳統(tǒng)的政策過程僅依賴行政機(jī)關(guān)、立法部門的委員會(huì)和各種集團(tuán)或利益集團(tuán)的“鐵三角”觀念，以政策子系統(tǒng)作為分析單元，來實(shí)現(xiàn)政策過程的協(xié)同共治。本文通過論述兩種基本模式的特征，分析二者各自局限，并從交叉化網(wǎng)絡(luò)路徑的視角出發(fā)，力圖呈現(xiàn)政策過程的完整圖景。

一、權(quán)力主導(dǎo)型公共政策的消極特征

公共政策過程的特征，是不同的群體將它們的共同目標(biāo)指向權(quán)力中心，尋求權(quán)力中心制定有利于各自群體的政策、方案和計(jì)劃，而權(quán)力中心通過制定和執(zhí)行政策，來實(shí)現(xiàn)對(duì)部分目標(biāo)群體利益的改善與增進(jìn)。因此，公共政策過程受到政治過程的內(nèi)在影響，大多數(shù)政策都在某種程度上由權(quán)力來主導(dǎo)。但是，政治過程的權(quán)力結(jié)構(gòu)，要通過某種特定的形式具體化，以便權(quán)力主體能夠?qū)唧w領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)支配和控制。由政治與行政二分理念所產(chǎn)生的政治與行政在形式或?qū)嵸|(zhì)上的區(qū)分，為這一具體化的形式奠定了基礎(chǔ)，這就是行政過程中的官僚制結(jié)構(gòu)。官僚制在高效率的前提下，也呈現(xiàn)出一系列缺陷。這種缺陷會(huì)傳導(dǎo)到依賴官僚系統(tǒng)制定的政策之中，表現(xiàn)為權(quán)力主導(dǎo)型政策。權(quán)力主導(dǎo)型公共政策可以描述為官僚主導(dǎo)政策目標(biāo)群體的構(gòu)建、政策方法的選取以及政策評(píng)估中占支配地位的政策。權(quán)力主導(dǎo)型政策視公共政策過程處于政府的控制之下，認(rèn)為公共政策過程是自上而下的理性活動(dòng)，各類行動(dòng)者將自覺按照其角色發(fā)揮應(yīng)有功能。政策執(zhí)行結(jié)果的有效性取決于政策制定者能否正確地制定政策、合理地規(guī)定執(zhí)行規(guī)范并有效地保證執(zhí)行者按既定規(guī)范予以實(shí)施，而其他的組織和群體不具備促進(jìn)政策制定與執(zhí)行的條件，政策的制定和執(zhí)行只是行政官僚或通過其授權(quán)的代表來履行的任務(wù)。官僚制自身追求效率的邏輯也就必然隱含著政策追求效率的邏輯。權(quán)力主導(dǎo)型政策在強(qiáng)化政策目標(biāo)、控制政策執(zhí)行和結(jié)果的過程中發(fā)揮出獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)和執(zhí)行力，使得公共政策成為現(xiàn)代社會(huì)中解決公共事務(wù)的有力工具。

在現(xiàn)代社會(huì)，公共事務(wù)的復(fù)雜性日益加劇，大多數(shù)政策問題的分散化傾向日益凸顯，公眾對(duì)政策訴求和政策輸入結(jié)果的期望和選擇性日益增強(qiáng)。與此相對(duì)應(yīng)，在政策過程中，權(quán)力主導(dǎo)型政策呈現(xiàn)出愈發(fā)明顯的消極性和被動(dòng)性的結(jié)構(gòu)特征。

1.權(quán)力主導(dǎo)型公共政策對(duì)政策目標(biāo)群體的消極建構(gòu)。美國(guó)學(xué)者海倫·英格蘭姆進(jìn)行了明確和富有創(chuàng)造性的說明。他對(duì)目標(biāo)群體的社會(huì)結(jié)構(gòu)做了區(qū)分，認(rèn)為目標(biāo)群體存在強(qiáng)勢(shì)群體、弱勢(shì)群體、競(jìng)爭(zhēng)者、依賴者、不正常者等五種類型，這些不同的類型在政策中獲得的收益和成本的分擔(dān)是不同的，政策主導(dǎo)者對(duì)這些群體所使用的政策手段也各不相同[1]。即使當(dāng)強(qiáng)勢(shì)群體被要求分擔(dān)部分政策成本時(shí)，被選擇用于達(dá)到政策目標(biāo)的那些手段也只是使用了最低限度的強(qiáng)制，而且依賴自愿服從和自覺行動(dòng)。競(jìng)爭(zhēng)者被置于較遠(yuǎn)的政策目標(biāo)群體的地理方位上，他們只是偶爾成為政策的直接受益者，但他們也并不是帶有某些負(fù)擔(dān)的政策的接受者，因?yàn)樗麄儠?huì)有足夠的權(quán)力來化解施加在自己身上的那些成本，如果他們成為某些負(fù)擔(dān)的政策接受者，他們只是象征性承擔(dān)而不是實(shí)質(zhì)性負(fù)擔(dān)。針對(duì)他們的政策工具既使用正面的刺激手段，也使用負(fù)面的刺激手段，但更多地表現(xiàn)為具有強(qiáng)制性的手段。依賴者群體是受益型政策的接受者，但他們從政策中受益的程度比通常想象的要低，即使存在針對(duì)他們?cè)O(shè)計(jì)的獲益政策，他們也常常成為次要的政策目標(biāo)，而不是最近或較近的政策目標(biāo)。他們更多地是接受政策帶來的負(fù)擔(dān)，很少能夠成為受益型政策的接受者，即使有這種情況，也只是以第二梯隊(duì)的受益者身份出現(xiàn)，他們是最遙遠(yuǎn)的政策目標(biāo)群體。他們是懲罰性政策的最近目標(biāo)群體，制裁和高壓是對(duì)付他們首選的政策手段。政策設(shè)計(jì)方案對(duì)目標(biāo)群體的序列化、等級(jí)化的消極建構(gòu)，在某種程度上和官僚制的屬性具有內(nèi)在性的關(guān)聯(lián)，并使得政策過程的消極性結(jié)構(gòu)特征具有一定程度的穩(wěn)定性和固化性。

2.權(quán)力主導(dǎo)型公共政策對(duì)政策制定、執(zhí)行與評(píng)估過程的消極建構(gòu)?，F(xiàn)代政府的責(zé)任屬性規(guī)制政策主導(dǎo)者應(yīng)對(duì)政策失敗承擔(dān)某種后果。在實(shí)際的執(zhí)行過程中，政策也必須在特定的時(shí)期內(nèi)取得實(shí)效，這種雙重的壓力導(dǎo)致政策制定者往往優(yōu)先考慮和選擇那些易于實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)和優(yōu)先挑選那些自身具有解決問題的經(jīng)驗(yàn)和方法的政策選項(xiàng)，而不是從真實(shí)存在的問題為導(dǎo)向進(jìn)行選擇。因?yàn)橐詥栴}為導(dǎo)向，需要政策主導(dǎo)者花費(fèi)大量的時(shí)間和精力，尋求創(chuàng)新性的方法，既存在風(fēng)險(xiǎn)，也受到等級(jí)制的層層制約。其結(jié)果是，政策目標(biāo)設(shè)定的科學(xué)性受到抑制，加上經(jīng)驗(yàn)和預(yù)測(cè)能力的不足，政策目的設(shè)定就存在一定的偏差甚至錯(cuò)誤傾向。同樣，政策的執(zhí)行大都由不同的部門主體來完成，受部門利益本位主義和不同部門之間的銜接所產(chǎn)生的限制，政策執(zhí)行并不必然按照政策主導(dǎo)者設(shè)計(jì)的路線圖來進(jìn)行，政策在執(zhí)行過程中會(huì)被執(zhí)行者調(diào)適和修改，他們會(huì)根據(jù)自己所認(rèn)識(shí)的政策環(huán)境在執(zhí)行政策中做出部分變動(dòng)、修改甚至顛覆。政策評(píng)估是針對(duì)政策結(jié)果而言的，政策評(píng)估需要設(shè)置特定的程序和指標(biāo)，不同的程序和指標(biāo)會(huì)對(duì)評(píng)估產(chǎn)生不同的影響。政策過程的復(fù)雜性導(dǎo)致對(duì)政策結(jié)果的評(píng)估變得更為復(fù)雜，政策評(píng)估需要長(zhǎng)期的過程來確定結(jié)果。政策評(píng)估也需要政策受眾的廣泛參與和意見表達(dá)，根據(jù)受益對(duì)象的真實(shí)感受和自我識(shí)別，做出全面和科學(xué)的評(píng)估。在權(quán)力主導(dǎo)型的政策中，政策評(píng)估往往依據(jù)權(quán)力主導(dǎo)者的自我判斷和推理過程來做出，往往有意遮蔽政策結(jié)果的消極方面和產(chǎn)生的副產(chǎn)品，而將結(jié)果評(píng)估簡(jiǎn)單化和抽象化，導(dǎo)致政策目標(biāo)被曲解，政策結(jié)果被遮蔽，失去政策過程借助評(píng)估對(duì)政策進(jìn)行調(diào)整、完善和終止的功能。

二、聯(lián)盟型公共政策的運(yùn)行模式

在公共政策過程中，不同的參與者和行動(dòng)者都發(fā)揮著各自不同的角色和功能，政策的有效性取決于具有各自利益、目標(biāo)和策略的不同參與者互動(dòng)和協(xié)調(diào)的整體程度。

1.聯(lián)盟型公共政策的運(yùn)行機(jī)制。美國(guó)學(xué)者薩巴蒂爾等人提出的“聯(lián)盟框架”為這一議題提供了理論創(chuàng)新和獨(dú)特賦值。聯(lián)盟框架認(rèn)為，政策分析單元并不是特定的政府組織，而是公共政策的子系統(tǒng)?！皩?duì)許多自上而下的政策執(zhí)行的研究表明，把分析單元確定為政策子系統(tǒng)而不是特定的組織或項(xiàng)目，已成為一項(xiàng)基本原理”[2]185。一個(gè)政策子系統(tǒng)包括那些來自公共組織、私人組織中對(duì)某一公共政策問題關(guān)注的行動(dòng)者，或那些試圖去影響該領(lǐng)域公共政策活動(dòng)者。政策子系統(tǒng)的概念，將政策分析從傳統(tǒng)的關(guān)于行政機(jī)關(guān)、立法部門的委員會(huì)和影響單一政府層級(jí)的利益集團(tuán)擴(kuò)展到另外兩個(gè)領(lǐng)域：一是政策分析者和研究者，他們?cè)谡咚枷氲漠a(chǎn)生、傳播和發(fā)展中起著重要的作用；二是活躍在政策形成和執(zhí)行過程中的所有層次的政府行動(dòng)者。他們擁有相當(dāng)?shù)淖杂蛇x擇權(quán)，知道如何根據(jù)不同的地方環(huán)境把國(guó)家政策轉(zhuǎn)化成具體的決策。

2.聯(lián)盟型公共政策的信仰系統(tǒng)分層。聯(lián)盟型公共政策從信仰系統(tǒng)出發(fā)，通過對(duì)信仰系統(tǒng)的分解和分層建構(gòu)，來透視政策過程的經(jīng)驗(yàn)世界和實(shí)踐特征，使之更加符合現(xiàn)代社會(huì)利益多元化、偏好差異化和利益分配沖突化的情景，為分析政策過程提供科學(xué)的基礎(chǔ)和依據(jù)。人類生活在一個(gè)對(duì)政策面臨的各種問題并不完全確定和并不會(huì)做出徹底的理性選擇的狀況之中，當(dāng)人們的利益和偏好不相容或出現(xiàn)沖突時(shí)，就會(huì)存在各種不同的選擇，包括較好的和較差的選擇。因此，信仰系統(tǒng)在政策領(lǐng)域不僅真實(shí)存在，還能為大多數(shù)政策所感知。政策核心信仰是基于子系統(tǒng)中的根本性政策立場(chǎng)為特征，它貫穿于整個(gè)子系統(tǒng)，盡管變化困難，但如果現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)揭示出一些嚴(yán)重的反?，F(xiàn)象，也能夠發(fā)生一定的改變和存在對(duì)變化的敏感性，它由“基本的價(jià)值偏好取向、最關(guān)心自己福利的集團(tuán)或?qū)嶓w以及對(duì)問題總體嚴(yán)重性和基本原因的判斷、不同層級(jí)政府之間權(quán)威的合理配置的體制，解決社會(huì)問題的能力，公眾和專家參與政策的愿望”等說明性成分構(gòu)成。第二層面的信仰通過工具性的決策和搜索必要的信息以實(shí)現(xiàn)政策的核心信仰為特征，通常僅為子系統(tǒng)的一部分，易于根據(jù)新的數(shù)據(jù)資料、新的經(jīng)驗(yàn)或變化中新策略的出現(xiàn)而改變。不同的公共政策行動(dòng)者以政策核心信仰為主中心，組合成不同的倡導(dǎo)聯(lián)盟，每個(gè)聯(lián)盟共享一組統(tǒng)一的政策信仰，從事沒有爭(zhēng)議或較少爭(zhēng)議的政策行動(dòng)。當(dāng)一群行動(dòng)者不滿足于現(xiàn)存子系統(tǒng)對(duì)某一特定問題的偏見時(shí)，就會(huì)開拓一個(gè)新的子系統(tǒng)，新的子系統(tǒng)會(huì)界定新的問題和選擇新的行動(dòng)策略。這樣，在政策子系統(tǒng)內(nèi)不斷地進(jìn)行著“筑巢”，形成新的子集，政策子系統(tǒng)不斷地鞏固“成熟的子系統(tǒng)”和出現(xiàn)“新生的子系統(tǒng)”。政策的核心信仰和第二層面的信仰塑造著政策子系統(tǒng)中不同聯(lián)盟的出現(xiàn)、產(chǎn)生和變化，使政策子系統(tǒng)出現(xiàn)了支持者、中立者和反對(duì)者聯(lián)盟，聯(lián)盟根據(jù)對(duì)政策核心信仰的認(rèn)知發(fā)生改變，出現(xiàn)強(qiáng)聯(lián)盟和弱聯(lián)盟。

盡管并不是所有的政策領(lǐng)域都完全按照聯(lián)盟框架的邏輯運(yùn)行，但沒有出現(xiàn)聯(lián)盟型的政策領(lǐng)域，并不能從根本上否定聯(lián)盟框架的邏輯和自洽性地證明不存在聯(lián)盟框架。聯(lián)盟框架提出的信仰系統(tǒng)既為理解政策過程提供了新視角，也為政策變遷提供了原動(dòng)力。聯(lián)盟型政策以政策核心信仰為統(tǒng)攝，在政策子系統(tǒng)內(nèi)，不同聯(lián)盟之間相互競(jìng)爭(zhēng)驅(qū)動(dòng)政策變遷，不同行動(dòng)者能夠根據(jù)自身對(duì)問題的理解和偏好觀念參與政策子系統(tǒng)的政策組群。

三、公共政策運(yùn)行過程的交叉化網(wǎng)絡(luò)路徑

1.公共政策過程的多重認(rèn)知。公共政策過程，與人們對(duì)政策的理解和認(rèn)知密切相連。人們對(duì)政策的理解，呈現(xiàn)出多維的特性。在一定的意義上，人們將政策理解為一種觀念，不同的行動(dòng)者應(yīng)用政策觀念，嘗試塑造出一種公共生活的組織方式，政策因此被認(rèn)為是針對(duì)公共問題，在公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域相互論爭(zhēng)中被建構(gòu)出來。但同時(shí)，政策也被理解為一種概念和工具，是人們用以清楚地闡明世界的觀念，是一種分析統(tǒng)治過程和理解統(tǒng)治復(fù)雜性時(shí)所運(yùn)用的概念。不同的行動(dòng)者利用政策工具，有效地分配價(jià)值和資源，促進(jìn)公共生活的善治和集體行動(dòng)。在更普遍的意義上，政策被理解為一種過程，它并不是簡(jiǎn)單地追求共同目標(biāo)的過程，而是對(duì)公共問題和公共事務(wù)有著不同觀念和觀點(diǎn)的參與者之間集體行動(dòng)的過程。在這一過程中，不同的人們對(duì)政策的理解存在不同，參與者和分析者具有不同的視角，處于各種位置的參與者以不同的方式看待相同的問題，但行動(dòng)者參與政策過程并不是以中立的方式進(jìn)行，而是有選擇性地進(jìn)行，因?yàn)檎咴谔囟ǖ臅r(shí)間集中關(guān)注部分事務(wù)而不是所有事務(wù)。政策不是被決定的，而是多重因素博弈互動(dòng)的結(jié)果，提出政策議題的過程，也是挑戰(zhàn)現(xiàn)存政策議程和挑戰(zhàn)擁護(hù)者的過程，這種挑戰(zhàn)要求承認(rèn)新的政策議題和接納新的參與者。政策過程也是人們關(guān)注的焦點(diǎn)從過程轉(zhuǎn)向結(jié)果的過程?！罢呖梢钥闯墒菭?zhēng)論和參與的終止，制定一項(xiàng)政策或改變可以成為開展議程的工具，允許更廣泛的參與者加入到競(jìng)爭(zhēng)博弈中的過程”[2]206。政策理解的復(fù)雜性和多元化決定著政策過程的復(fù)雜性和多維性。但從具體的政策結(jié)構(gòu)看，政策卻是由垂直維度和水平維度構(gòu)成的二維空間。在垂直維度中，政策被理解為政府選擇做什么或不做什么的決定，權(quán)力主導(dǎo)型政策就是這種觀念和概念的結(jié)果。權(quán)力主導(dǎo)型政策認(rèn)為，政策是政府解決事務(wù)所依賴的工具，政府組織是公共政策賴以執(zhí)行的唯一保障和基礎(chǔ)，而其他的參與者是政府組織主導(dǎo)的附屬物和依賴品，他們按照政府對(duì)政策目標(biāo)的設(shè)定、過程的控制和結(jié)果的評(píng)估行使其附屬角色，他們的功能和定位低于政府組織。盡管權(quán)力主導(dǎo)型政策在聚集政策資源和控制政策過程中存在優(yōu)勢(shì)，但政策資源的存量沒有增加，且抑制了其他行動(dòng)者參與政策過程的動(dòng)機(jī)和意愿。垂直維度的政策過程，導(dǎo)致整個(gè)政策系統(tǒng)中成員之間難以形成有效一致的集體行動(dòng)，他們對(duì)政策存在某種程度的不信任、冷漠和不支持。在水平維度中，政策被理解為由不同的信仰、傳統(tǒng)、制度、歷史文化和不同行動(dòng)者之間互動(dòng)的結(jié)果。

2.聯(lián)盟型公共政策的運(yùn)行優(yōu)勢(shì)。聯(lián)盟型公共政策是上述這種觀念的具體化表征。聯(lián)盟型政策從政策子系統(tǒng)出發(fā)，認(rèn)為不同的參與者和行動(dòng)者作為政策聯(lián)盟的潛在成員，擁有非常相近的政策信仰，也愿意在追求政策目標(biāo)中一致行動(dòng)，充分調(diào)動(dòng)和激發(fā)他們的潛力，能為政策目標(biāo)和政策結(jié)果的產(chǎn)出提供多元的資源保障，更為重要的是，為政策過程集體行動(dòng)提供有效的行動(dòng)基礎(chǔ)。一方面，對(duì)單個(gè)聯(lián)盟而言，擁有共同的目標(biāo)和信仰，能夠?qū)ふ业皆诼?lián)盟成員中公正處理各種利益沖突的方案和從事更好的合作，因?yàn)槁?lián)盟內(nèi)部不斷地相互作用，降低交易成本和提升集體行動(dòng)的能力；另一方面，減少了搭便車行為傾向的發(fā)生，在聯(lián)盟框架中，“聯(lián)盟成員共享的信仰減少了搭便車的行為傾向，共享政策核心信仰的行動(dòng)者相互信任，在決定做什么時(shí)能考慮對(duì)方的利益以及增加公平分擔(dān)追求共同目標(biāo)成員的意愿”[3]。最后，聯(lián)盟型政策對(duì)政府的角色和功能給予充分的重視和認(rèn)同。政府在聯(lián)盟型政策中的角色和功能不再是單一的主導(dǎo)和控制，而更多的是分散和滲透，在此基礎(chǔ)上，為不同聯(lián)盟致力于解決公共事務(wù)和實(shí)現(xiàn)政策總體目標(biāo)進(jìn)行溝通、協(xié)同與合作。政府通過科學(xué)、合理的資源配置來彌補(bǔ)其他聯(lián)盟參與集體行動(dòng)的政策成本和政策收益的共享，特別是為反對(duì)聯(lián)盟和中立聯(lián)盟之間參與集體行動(dòng)提供交易成本，使得不同的聯(lián)盟致力于集體行動(dòng)。政府在聯(lián)盟型政策中分散的、滲透式的角色并沒有降低政府在解決問題和資源配置中的重要性，因?yàn)橄啾绕渌麉⑴c者來說，政府掌握著數(shù)量較大的資源，通過正式的渠道募集資源有天然優(yōu)勢(shì)，利用和使用資源也相對(duì)集中和高效。

3.公共政策的交叉化網(wǎng)絡(luò)應(yīng)對(duì)。在社會(huì)領(lǐng)域中，聯(lián)盟型政策在涉及農(nóng)業(yè)、水利、能源、環(huán)境、醫(yī)療教育、社會(huì)福利、再分配等政策領(lǐng)域真實(shí)存在，且特征明顯，但也存在法規(guī)性政策、項(xiàng)目投資性政策，針對(duì)特定問題制定的特定政策，在這些政策領(lǐng)域，聯(lián)盟型政策應(yīng)用有限。因此，聯(lián)盟型政策在普遍化的過程中面臨困境，并呈現(xiàn)出衰微的特點(diǎn)。大多數(shù)聯(lián)盟型政策并沒有從不同的領(lǐng)域和不同的地區(qū)向外延伸。從地區(qū)上看，基本限于分權(quán)化結(jié)構(gòu)的體制中，從領(lǐng)域上看，也僅僅限于少數(shù)幾個(gè)利益交織和涉及龐大群體規(guī)模的領(lǐng)域。因此，從權(quán)力主導(dǎo)型和聯(lián)盟型相互交叉的網(wǎng)絡(luò)化過程中去理解和分析政策過程，才能完整地呈現(xiàn)出公共政策過程運(yùn)行的圖景?！罢呔W(wǎng)絡(luò)的概念在公共政策或政治科學(xué)領(lǐng)域的出現(xiàn)與應(yīng)用，主要起源于現(xiàn)代國(guó)家機(jī)關(guān)推動(dòng)公共政策時(shí)，越來越不容易通過相關(guān)部門動(dòng)員到所有必要的政策資源， 往往必須依賴政策利害關(guān)系者的合作，結(jié)合與動(dòng)員原本分散的社會(huì)資源，達(dá)成在和諧的集體行動(dòng)過程中解決政策問題，而政策網(wǎng)絡(luò)正是這種穩(wěn)定與持續(xù)關(guān)系所形成的互動(dòng)形態(tài)”[4]。公共政策過程并不是“局內(nèi)人”和“局外人”之間的簡(jiǎn)單二分，而是一個(gè)相互交叉的網(wǎng)絡(luò)化過程。從邏輯上看，在互動(dòng)、博弈的政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中，不存在一個(gè)“超級(jí)中心”，但政府在網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中仍然是最強(qiáng)有力的、不可忽視的節(jié)點(diǎn)，具有“導(dǎo)航”的功能，指導(dǎo)政策的制定和執(zhí)行，它通過構(gòu)建、調(diào)整和激活網(wǎng)絡(luò)，最大限度地鼓勵(lì)資源交換。在實(shí)際層面，也很少有單一的權(quán)力主導(dǎo)型政策；相反，地方行動(dòng)者也試圖追求特定的政策目標(biāo)。聯(lián)盟型政策本質(zhì)上源于公共事務(wù)的復(fù)雜性和社會(huì)成員需求的多元性。社會(huì)成員要求政策能夠取得實(shí)際成效，并以較高的效率來實(shí)現(xiàn)對(duì)復(fù)雜事務(wù)的解決，而政府受制自身龐大的官僚體系和規(guī)則化的運(yùn)行機(jī)制，解決公共事務(wù)和回應(yīng)公眾訴求很難通過自身主導(dǎo)的政策去單一解決。政府只有在充分尊重不同聯(lián)盟真實(shí)存在的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ街校ㄟ^聯(lián)盟型政策來實(shí)現(xiàn)集體的一致行動(dòng)和政策的總體目標(biāo)，才能從根本上增強(qiáng)解決事務(wù)的有效性。同樣，聯(lián)盟試圖通過改變政府機(jī)構(gòu)的行為以實(shí)現(xiàn)他們按照各自政策核心來確定的政策目標(biāo)，通過不同行動(dòng)者之間的整體互動(dòng)，在既定的成本投入基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)出的最大化，最大限度地增進(jìn)自身或群體的福祉水平。

[1]海倫·英格蘭姆.新公共政策——民主制度下的公共政策[M].上海：上海交通大學(xué)出版社，2005：63.

[2]保羅·A·薩巴蒂爾.政策過程理論[M].北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2004.

[3]科爾巴奇.政策[M].長(zhǎng)春：吉林人民出版社，2005：4.

[4]王春城.公共政策過程的邏輯：倡導(dǎo)聯(lián)盟框架解析、應(yīng)用與發(fā)展[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2013：23.

[責(zé)任編輯：欒鳳廷]

2016-12-28

唐曉英(1960-)，女，黑龍江呼蘭人，副研究員。

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1008-8520(2017)02-0043-05