史全增

食品安全監(jiān)管是一種高度專業(yè)性、綜合性和復(fù)雜性的工作，與公眾的生命健康和社會(huì)的穩(wěn)定具有直接的關(guān)聯(lián)。為了實(shí)現(xiàn)對(duì)食品安全的有效監(jiān)管，國(guó)家建構(gòu)了中央政府和地方各級(jí)人民政府 （以下簡(jiǎn)稱為地方政府）及其有關(guān)部門(mén)共同參與的監(jiān)管體制。根據(jù) 《食品安全法》的規(guī)定，中央政府的相關(guān)職能部門(mén)主要是通過(guò)提供政策指引和規(guī)范性文件的制定等手段，推動(dòng)全國(guó)食品安全監(jiān)管工作的良性開(kāi)展，并建立食品安全監(jiān)管的統(tǒng)一規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)?！?〕根據(jù) 《食品安全法》第5條的規(guī)定：“國(guó)務(wù)院設(shè)立食品安全委員會(huì)，其職責(zé)由國(guó)務(wù)院規(guī)定。國(guó)務(wù)院食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)依照本法和國(guó)務(wù)院規(guī)定的職責(zé)，對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理。國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)依照本法和國(guó)務(wù)院規(guī)定的職責(zé)，組織開(kāi)展食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，會(huì)同國(guó)務(wù)院食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)制定并公布食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)務(wù)院其他有關(guān)部門(mén)依照本法和國(guó)務(wù)院規(guī)定的職責(zé)，承擔(dān)有關(guān)食品安全工作?！睆脑摋l文可以看出，中央層級(jí)的監(jiān)管部門(mén)很少直接承擔(dān)食品安全的監(jiān)管責(zé)任。而食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的實(shí)際監(jiān)管工作主要由地方政府及其監(jiān)管部門(mén)承擔(dān)，特別是由最貼近公眾的縣級(jí)地方政府及其監(jiān)管部門(mén)來(lái)實(shí)現(xiàn)食品安全保障任務(wù)。為了應(yīng)對(duì)食品安全監(jiān)管中頻頻出現(xiàn)的行政不作為、亂作為、監(jiān)管空白等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，需要建立一種良性、動(dòng)態(tài)的食品安全監(jiān)管職責(zé)的分配和承擔(dān)機(jī)制。我們雖然難以從根本上消除無(wú)盡的權(quán)限沖突，但是，可以從產(chǎn)生權(quán)限沖突后如何化解的機(jī)制上入手，建立解決權(quán)限沖突的法律機(jī)制?！?〕參見(jiàn)金國(guó)坤：《行政權(quán)限沖突解決機(jī)制研究：部門(mén)協(xié)調(diào)的法制化路徑探尋》，北京大學(xué)出版社2010年版，第18頁(yè)。隨著對(duì)食品安全監(jiān)管規(guī)律認(rèn)識(shí)的深化，有權(quán)機(jī)關(guān)力圖通過(guò)法律規(guī)范和規(guī)范性文件對(duì)各個(gè)層級(jí)的地方政府及其相關(guān)部門(mén)責(zé)任的科學(xué)界定來(lái)促進(jìn)其規(guī)制權(quán)的積極行使。地方政府在食品安全監(jiān)管中的責(zé)任也是一個(gè)變遷的過(guò)程，通過(guò)對(duì)有關(guān)文本的考察，不僅使我們明了地方政府在食品安全監(jiān)管中的責(zé)任變遷，也會(huì)深化對(duì)地方政府責(zé)任的認(rèn)識(shí)。但是，同實(shí)踐的需要相比，地方政府在食品安全監(jiān)管中的責(zé)任不僅在理論上較少進(jìn)行系統(tǒng)探討，法律規(guī)定的原則性和模糊性也為其責(zé)任的合理?yè)?dān)當(dāng)埋下了不確定性因素。基于以上認(rèn)識(shí)，筆者試圖通過(guò)對(duì)文本意義上我國(guó)地方政府在食品安全監(jiān)管中責(zé)任的變遷分析，探討地方政府在食品安全監(jiān)管中的責(zé)任性質(zhì)，以及這種責(zé)任對(duì)食品安全監(jiān)管的貢獻(xiàn)，進(jìn)而提出促進(jìn)地方政府有效承擔(dān)食品安全監(jiān)管責(zé)任的統(tǒng)制進(jìn)路。

一、我國(guó)地方政府在食品安全監(jiān)管中責(zé)任的變遷

從文本角度出發(fā)，我國(guó)地方政府的食品安全監(jiān)管責(zé)任大致可以劃分為三個(gè)階段，分別是食品衛(wèi)生時(shí)期、負(fù)總責(zé)時(shí)期和統(tǒng)一負(fù)責(zé)時(shí)期，各個(gè)時(shí)期由于歷史條件和對(duì)食品安全監(jiān)管規(guī)律的認(rèn)識(shí)不同，從立法和政策層面要求地方政府承擔(dān)不同的責(zé)任。

（一）食品衛(wèi)生時(shí)期 （新中國(guó)成立至2004年）

這一時(shí)期以食品衛(wèi)生為關(guān)鍵詞，有關(guān)食品安全的法律、法規(guī)較少，主要有1965年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)的 《食品衛(wèi)生管理試行條例》、1979年的 《食品衛(wèi)生管理試行條例》、1982年通過(guò)的 《食品衛(wèi)生法 （試行）》和1995年通過(guò)的 《食品衛(wèi)生法》，食品衛(wèi)生行政主要是以政策和行政命令為主要依據(jù)。上述法律、法規(guī)對(duì)地方政府的食品安全監(jiān)管職責(zé)很少規(guī)定，在監(jiān)管機(jī)構(gòu)上主要限于衛(wèi)生行政部門(mén)，監(jiān)管目的則主要是為了保障食品衛(wèi)生，防止食品污染和有害因素對(duì)人體的危害。如 《食品衛(wèi)生管理試行條例》僅在其第27條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院各有關(guān)部門(mén)和各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，應(yīng)當(dāng)根據(jù)本條例的規(guī)定，結(jié)合各自的具體情況，制訂實(shí)施細(xì)則和管理辦法?！薄妒称沸l(wèi)生法》對(duì)地方政府的責(zé)任主要集中規(guī)定于第17條：“各級(jí)人民政府的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)食品衛(wèi)生管理工作，并對(duì)執(zhí)行本法情況進(jìn)行檢查。各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)和支持改進(jìn)食品加工工藝，促進(jìn)提高食品衛(wèi)生質(zhì)量。”盡管在法律、法規(guī)中有了部門(mén)之間分工、配合的初步規(guī)定，如根據(jù) 《食品衛(wèi)生法 （試行）》的規(guī)定，出口食品由國(guó)家進(jìn)出口商品檢驗(yàn)部門(mén)進(jìn)行衛(wèi)生監(jiān)督、檢驗(yàn)，海關(guān)憑國(guó)家進(jìn)出口商品檢驗(yàn)部門(mén)的證書(shū)放行等，但是，地方政府與食品安全監(jiān)管部門(mén)之間的關(guān)系規(guī)定比較模糊，地方政府的責(zé)任性質(zhì)也十分不明確。

在新中國(guó)成立后的很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，公眾的生活資料比較匱乏，更多地以溫飽為訴求，加之食品安全的檢測(cè)手段有限、公眾對(duì)健康指標(biāo)缺乏科學(xué)認(rèn)識(shí)，特定的社會(huì)歷史條件導(dǎo)致了缺乏對(duì)食品安全的精細(xì)化監(jiān)管。而且在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的條件下，食品生產(chǎn)企業(yè)以公有制為主，生產(chǎn)和銷(xiāo)售管理上相對(duì)比較規(guī)范，食品衛(wèi)生大致上可以得到保證，以食品衛(wèi)生為訴求的食品安全監(jiān)管體制基本上符合當(dāng)時(shí)的要求，食品安全問(wèn)題不是特別突出，沒(méi)有在法制層面上厘清地方政府責(zé)任的迫切壓力。但是，隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的解體，在國(guó)有食品生產(chǎn)企業(yè)之外，產(chǎn)生了許多個(gè)體企業(yè)，私營(yíng)企業(yè)，政府對(duì)食品安全的管控出現(xiàn)了復(fù)雜化情況。“從計(jì)劃時(shí)代走來(lái)的政府缺乏管理小企業(yè)的經(jīng)驗(yàn)……面臨大量的小作坊、小廠家組成的現(xiàn)代市場(chǎng)，原有的制度似乎捉襟見(jiàn)肘。”〔3〕劉亞平：“美國(guó)食品監(jiān)管改革及其對(duì)中國(guó)的啟示”，《中山大學(xué)學(xué)報(bào) （社科版）》2 008年第4期，第152頁(yè)。因此，在缺乏合理監(jiān)管和科學(xué)監(jiān)管的情況下，食品衛(wèi)生體制已經(jīng)難以保障公眾的食品安全訴求。

（二）地方政府負(fù)總責(zé)時(shí)期 （2004年至2009年）

“地方政府負(fù)總責(zé)”實(shí)際上是一種剩余監(jiān)管權(quán)，即當(dāng)某一環(huán)節(jié)出現(xiàn)監(jiān)管真空或權(quán)力爭(zhēng)奪時(shí)，地方政府要統(tǒng)一擔(dān)負(fù)起責(zé)任來(lái)?！?〕參見(jiàn)胡穎廉：“奶粉事件 政府需要承擔(dān)什么責(zé)任”，載 《中國(guó)國(guó)門(mén)時(shí)報(bào)》2008年11月17日，第001版。地方政府 “負(fù)總責(zé)”的概念首次出現(xiàn)在1991年 《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)計(jì)劃生育工作嚴(yán)格控制人口增長(zhǎng)的決定》中。由于在20世紀(jì)末和21世紀(jì)初的這段時(shí)間內(nèi)食品安全事故頻發(fā)，為了應(yīng)對(duì)規(guī)制機(jī)關(guān)不作為的現(xiàn)象，提升地方政府在食品安全監(jiān)管中的能動(dòng)性，負(fù)總責(zé)制度在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域得到了采用?！?〕在1998年春節(jié)前后，發(fā)生了山西省朔州市假酒案，造成27人喪生，數(shù)百人中毒；2 002年發(fā)生了南京 “9-14”湯山特大投毒案，致42人死亡，300多人中毒。2 004年安徽發(fā)生阜陽(yáng)劣質(zhì)奶粉事件，共查出輕、中度營(yíng)養(yǎng)不良的嬰兒189例，重度營(yíng)養(yǎng)不良患兒28例，死亡12例。以上系列事件曝光后，暴露了食品安全監(jiān)管領(lǐng)域的諸多問(wèn)題。一方面無(wú)論是生產(chǎn)還是銷(xiāo)售都存在多頭管理，以致最后無(wú)法落實(shí)責(zé)任，管理效率不高；另一方面監(jiān)管和處罰力度有待加強(qiáng)。參見(jiàn)唐哲：“誰(shuí)制造了大頭娃娃”，《中國(guó)質(zhì)量萬(wàn)里行》2004年第6期，第22～28頁(yè)。2004年9月1日通過(guò)的 《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》，明確 “地方各級(jí)人民政府對(duì)當(dāng)?shù)厥称钒踩?fù)總責(zé)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)本地區(qū)的食品安全監(jiān)管和整治工作”。該 《決定》正式確定了在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域地方政府負(fù)總責(zé)制度。2007年7月26日公布的 《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》承繼了地方政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)品安全監(jiān)督管理負(fù)總責(zé)制度。2007年8月5日，國(guó)務(wù)院發(fā)布的 《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全工作的通知》，明確要求 “縣級(jí)以上地方人民政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全監(jiān)督管理負(fù)總責(zé)。”然而，2008年三鹿毒奶粉事件的發(fā)生使我們反思食品安全監(jiān)管中地方政府的責(zé)任界定。同以前的多由個(gè)人、小企業(yè)引發(fā)的食品安全事件相比，三鹿毒奶粉事件是由一個(gè)擁有諸多榮譽(yù)光環(huán)并深受政府和公眾信賴的國(guó)有企業(yè)造成的，給社會(huì)和受害者造成了巨大的傷害，當(dāng)?shù)卣谑录澈笊踔疗鸬搅朔浅Ｘ?fù)面的作用。鑒于三鹿毒奶粉事件的惡劣影響，為了落實(shí)地方政府在食品安全監(jiān)管中的責(zé)任，2008年10月6日通過(guò)的 《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》依然要求縣級(jí)以上地方政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理負(fù)總責(zé)。一方面基于對(duì)地方政府負(fù)總責(zé)制度理解的問(wèn)題，為什么地方政府負(fù)總責(zé)反而沒(méi)能阻止悲劇的不斷發(fā)生；另一方面怎樣合理把握地方政府與食品安全監(jiān)管部門(mén)之間的關(guān)系問(wèn)題，這些都亟待在理論和實(shí)踐中進(jìn)行厘清。

有學(xué)者認(rèn)為：當(dāng)前，地方政府負(fù)總責(zé)領(lǐng)域的快速擴(kuò)張，在一定程度上揭示了中央政府常規(guī)管理與調(diào)控制度的失靈，因此必須頻繁借助于對(duì)地方政府官員最具威懾力的負(fù)總責(zé)制度。然而，地方政府負(fù)總責(zé)制度只可能在過(guò)渡階段治標(biāo)，不可能長(zhǎng)期治本。要持續(xù)、有效地規(guī)范地方政府的行為，使其積極履行各項(xiàng)政府職能，必須依靠常規(guī)管理與調(diào)控制度的重建或再造，地方政府負(fù)總責(zé)制度充其量只應(yīng)該是其中的一個(gè)環(huán)節(jié)或者說(shuō)是最后的威懾工具?！?〕周漢華：“地方政府負(fù)總責(zé)制度分析及其改革建議”，載吳敬璉主編：《比較》（第四十一輯），中信出版社2009年版，第24頁(yè)。過(guò)于強(qiáng)調(diào)地方政府負(fù)總責(zé)的提法，容易給人一種籠統(tǒng)的印象，即地方政府為了應(yīng)對(duì)食品安全事件，是可以超越和隨意干涉監(jiān)管部門(mén)履行職責(zé)的，這與科學(xué)行政、合理行政和依法行政的要求也是相違背的，因此需要對(duì)地方政府的責(zé)任予以科學(xué)的界定。另一方面，在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下要求地方政府對(duì)發(fā)生的一切食品安全事件都要負(fù)有責(zé)任，是不現(xiàn)實(shí)的。因此，應(yīng)確立在現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)條件下，最大程度地減少風(fēng)險(xiǎn)而非消滅風(fēng)險(xiǎn)的思想，促進(jìn)地方政府面對(duì)問(wèn)題時(shí)的積極行政。

（三）地方政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)時(shí)期 （2009年至今）

2008年4月20日公布的 《食品安全法》（草案）本來(lái)也規(guī)定地方政府在食品安全監(jiān)管中負(fù)總責(zé)〔7〕《食品安全法》（草案）第4條規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府對(duì)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理負(fù)總責(zé)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作，建立健全食品安全監(jiān)督管理協(xié)調(diào)機(jī)制；統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、指揮食品安全突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作；建立食品安全監(jiān)督管理責(zé)任制，對(duì)食品安全監(jiān)督管理部門(mén)進(jìn)行評(píng)議、考核。上級(jí)人民政府所屬部門(mén)在下級(jí)行政區(qū)域設(shè)置的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在所在地人民政府的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，依法做好食品安全監(jiān)督管理工作。”。但是，在后來(lái)的全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)審議中，有些常委委員和地方提出，目前負(fù)責(zé)食品安全分段監(jiān)管的質(zhì)監(jiān)、工商和食品藥品監(jiān)管部門(mén)均實(shí)行省以下垂直管理，草案應(yīng)當(dāng)更好地體現(xiàn)權(quán)責(zé)一致的原則，因此法律委員會(huì)對(duì)這一表述進(jìn)行了修改?！?〕參見(jiàn)2 008年8月25日 《全國(guó)人民代表大會(huì)法律委員會(huì)關(guān)于 〈中華人民共和國(guó)食品安全法（草案）〉修改情況的匯報(bào)》。最終，在2009年通過(guò)的 《食品安全法》中采用了縣級(jí)以上地方政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)的提法。筆者以為，《食品安全法》對(duì)地方政府 “統(tǒng)一負(fù)責(zé)”的提法不僅是對(duì)負(fù)總責(zé)的一種變通，也不僅是應(yīng)對(duì)地方政府和垂直管理部門(mén)協(xié)調(diào)難題，更重要的是對(duì)地方政府食品安全責(zé)任的一種科學(xué)認(rèn)識(shí)。統(tǒng)一負(fù)責(zé)與負(fù)總責(zé)相比，前者更加突出了在日常食品安全監(jiān)管中，地方政府在尊重法定監(jiān)管部門(mén)權(quán)限前提下的協(xié)調(diào)監(jiān)督職責(zé)，設(shè)定了地方政府在食品安全監(jiān)管中不越位、不缺位的制度保障。地方政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)是科學(xué)合理地分配行政職權(quán)和責(zé)任，是有效規(guī)制的制度前提和保障路徑，更加符合合法行政和合理行政的基本理念?！耙燥L(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的思路來(lái)管理食品安全，強(qiáng)調(diào)的是對(duì)危險(xiǎn)或?yàn)?zāi)難的可能性進(jìn)行評(píng)估及控制，它將管理的重心前置，要求管理者主動(dòng)去預(yù)測(cè)和評(píng)估未來(lái)可能發(fā)生的危險(xiǎn)，尋找最有價(jià)值的風(fēng)險(xiǎn)集聚點(diǎn)，并將有限的監(jiān)管資源有針對(duì)性地用于重大的風(fēng)險(xiǎn)控制?！薄?〕劉亞平：“中國(guó)食品安全的監(jiān)管痼疾及其糾治——對(duì)毒奶粉卷土重來(lái)的剖析”，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2011年第3期，第92頁(yè)。而統(tǒng)一負(fù)責(zé)正是以食品安全為最終目的，促進(jìn)地方政府統(tǒng)籌運(yùn)用各種資源減少或避免重大風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

2015年4月24日修訂后的 《食品安全法》在食品安全監(jiān)管主體上有較大的變化，主要是由國(guó)務(wù)院食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的監(jiān)管，打破了以往由質(zhì)檢、工商和食藥部門(mén)分別對(duì)食品生產(chǎn)、食品流通和餐飲服務(wù)活動(dòng)進(jìn)行分段監(jiān)管的分工模式。在地方政府層面，則在繼承統(tǒng)一負(fù)責(zé)制度的基礎(chǔ)上，建構(gòu)了一種促進(jìn)保障型的地方政府責(zé)任，加強(qiáng)食品安全監(jiān)督管理能力建設(shè)，為食品安全工作提供保障。修訂后的 《食品安全法》可以說(shuō)是對(duì)地方政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)的深化認(rèn)識(shí)，更加突出地方政府在保障食品安全監(jiān)管部門(mén)有效履職中的主體作用。

二、我國(guó)地方政府的食品安全監(jiān)管責(zé)任分析

《食品安全法》第6、7、8條的規(guī)定在對(duì)我國(guó)食品安全監(jiān)管實(shí)踐的深刻認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上，將地方政府的責(zé)任分為組織協(xié)調(diào)、應(yīng)急處置、評(píng)議考核和建設(shè)性保障四個(gè)方面。本文基于對(duì)行政職權(quán)科學(xué)分配的認(rèn)同，尊重實(shí)定法的這種責(zé)任分類，并對(duì)其內(nèi)涵進(jìn)行適度分析和拓展。

（一）組織協(xié)調(diào)責(zé)任

地方政府對(duì)食品安全監(jiān)管的組織協(xié)調(diào)責(zé)任，即統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作，建立健全食品安全全程監(jiān)督管理的工作機(jī)制和信息共享機(jī)制?！?0〕參見(jiàn) 《食品安全法》第6條第1、2款。通過(guò)對(duì)食品安全監(jiān)管部門(mén)的組織協(xié)調(diào)以有效彌補(bǔ)法律和政策的漏洞問(wèn)題，減少監(jiān)管領(lǐng)域的職責(zé)空白或糾紛是地方政府的重要責(zé)任。在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域的五龍治水的現(xiàn)實(shí)及其導(dǎo)致的惡果，是修訂前 《食品安全法》對(duì)地方政府提出組織協(xié)調(diào)責(zé)任的最重要原因。〔11〕我國(guó)原來(lái)的食品安全監(jiān)管體制以分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔，即農(nóng)業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管；質(zhì)檢部門(mén)負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管；工商部門(mén)負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管；食品藥品監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)餐飲業(yè)、食堂等消費(fèi)環(huán)節(jié)的監(jiān)管?，F(xiàn)行監(jiān)管體制是以食品藥品監(jiān)管部門(mén)為主，其他部門(mén)承擔(dān)相關(guān)食品安全工作。雖然現(xiàn)行法律確定了以食品安全監(jiān)管部門(mén)為主，負(fù)責(zé)對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管的機(jī)制，〔12〕《食品安全法》第6條第2款規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府依照本法和國(guó)務(wù)院的規(guī)定，確定本級(jí)食品藥品監(jiān)督管理、衛(wèi)生行政部門(mén)和其他有關(guān)部門(mén)的職責(zé)。有關(guān)部門(mén)在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作。”但職權(quán)的確定畢竟有灰色地帶，通過(guò)地方政府的積極協(xié)調(diào)以消弭在監(jiān)管實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)的法律漏洞和監(jiān)管空白問(wèn)題，是有利于對(duì)食品安全監(jiān)管的動(dòng)態(tài)把握的。如在2011年沈陽(yáng)毒豆芽事件中，沈陽(yáng)市打假辦雖然會(huì)同公安、工商、質(zhì)監(jiān)、農(nóng)委等部門(mén)召開(kāi)專題會(huì)議對(duì)豆芽的生產(chǎn)和銷(xiāo)售的監(jiān)管問(wèn)題進(jìn)行研究，但是各部門(mén)均稱毒豆芽不歸自己監(jiān)管。市長(zhǎng)明確指示，這類事情在國(guó)家、省、市有關(guān)部門(mén)沒(méi)有做出明確規(guī)定之前，由市農(nóng)委全權(quán)牽頭處理?！?3〕參見(jiàn) “沈陽(yáng) ‘毒豆芽’明確由農(nóng)委處理”，載 《青年時(shí)報(bào)》2011年4月25日，第A 08版。而在日常的食品安全監(jiān)管工作中對(duì)職能部門(mén)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，一般由地方政府設(shè)立相應(yīng)的食品安全協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)，如食品安全監(jiān)管協(xié)調(diào)辦公室、食品安全委員會(huì)等。

我國(guó)原來(lái)的食品安全分散化監(jiān)管體制的設(shè)計(jì)源于食品問(wèn)題的社會(huì)交叉性等特點(diǎn)，其本意在于通過(guò)調(diào)動(dòng)多部門(mén)的監(jiān)管力量與監(jiān)管資源，形成食品安全監(jiān)管的合力，以實(shí)現(xiàn)更有力的食品安全控制。然而，多部門(mén)分段監(jiān)管體制在現(xiàn)實(shí)中并沒(méi)有按照制度設(shè)計(jì)者的原意運(yùn)行，相反：監(jiān)管職能交叉重疊，職責(zé)模糊不清；部門(mén)間相互抵觸與損耗，造成重復(fù)監(jiān)管或無(wú)人監(jiān)管；多頭執(zhí)法、責(zé)任不明、監(jiān)管鏈條 “斷裂”；監(jiān)管資源浪費(fèi)，監(jiān)管成本居高不下，監(jiān)管效率低下等一系列的問(wèn)題屢見(jiàn)不鮮。〔14〕參見(jiàn)顏海娜、聶勇浩：“食品安全監(jiān)管部門(mén)間合作困境探討：交易費(fèi)用的視角”，載宋華琳、傅蔚岡主編：《規(guī)制研究》（第2輯），格致出版社、上海人民出版社200 9年版，第52頁(yè)。根據(jù)韋伯的官僚制理論，行政管理應(yīng)該在法律確定的合理管轄權(quán)之內(nèi)運(yùn)作，純粹的官僚制的行政管理體制在技術(shù)和形式上可以達(dá)到完善的分工?！?5〕參見(jiàn) 〔德〕馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》（上卷），林榮遠(yuǎn)譯，商務(wù)印書(shū)館1997年版，第243、248頁(yè)。雖然職能部門(mén)劃分是以有明確的權(quán)限范圍為前提的，但是，由于法律規(guī)范的原則性，各監(jiān)管部門(mén)的法定職權(quán)在核心區(qū)是明確的，但是在邊緣必然會(huì)出現(xiàn)模糊地帶?！耙月氊?zé)、職權(quán)、責(zé)任界限分明為特征的官僚制組織，顯然很難適應(yīng)這種邊際日益模糊的發(fā)展傾向?！薄?6〕〔美〕菲利普·J·庫(kù)柏：《二十一世紀(jì)的公共行政：挑戰(zhàn)與改革》，王巧玲、李文釗譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2006年版，第203頁(yè)。監(jiān)管部門(mén)基于自身的利益考慮，本能地會(huì)利用法律、法規(guī)的模糊性規(guī)定，在制度的邊界游弋，以趨利避害的態(tài)度來(lái)拓展自己的裁量權(quán)。當(dāng)出現(xiàn)了監(jiān)管的法律責(zé)任模糊時(shí)，由于各部門(mén)的利己主義色彩，必然會(huì)出現(xiàn)有利爭(zhēng)著管、無(wú)利都不管的尷尬境地。針對(duì)監(jiān)管碎片化的現(xiàn)實(shí)，需要有整合食品安全監(jiān)管資源、協(xié)調(diào)食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的機(jī)制。由于各監(jiān)管部門(mén)都是平等的執(zhí)法主體，為了維護(hù)部門(mén)的獨(dú)立性和對(duì)資源的競(jìng)爭(zhēng)，它們必然不會(huì)在平等自愿的基礎(chǔ)上長(zhǎng)期、順暢地形成一種監(jiān)管的合力或協(xié)作機(jī)制，在邊界模糊的地方出現(xiàn)監(jiān)管紊亂是必然的現(xiàn)象。如果由某監(jiān)管部門(mén)作為綜合協(xié)調(diào)者出現(xiàn)，平等主體之間不僅難以推動(dòng)其他部門(mén)的監(jiān)管行為和界定監(jiān)管界限，其本身的公正性也會(huì)受到其他部門(mén)的質(zhì)疑的。因此就需要一個(gè)既擁有高于各監(jiān)管部門(mén)的權(quán)威，又具有本地屬性的權(quán)力主體的出現(xiàn)。而為了解決傳統(tǒng)上官僚制的危機(jī)，新公共管理理論應(yīng)運(yùn)而生。它追求一種對(duì)相互沖突或不同的利益調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)性過(guò)程，強(qiáng)調(diào)溝通與合作，既堅(jiān)持科層制下行政機(jī)關(guān)職責(zé)權(quán)限的分工與獨(dú)立，又要充分發(fā)揮政府整體性、統(tǒng)一性職能，實(shí)現(xiàn)在分工基礎(chǔ)上的合作?！?7〕參見(jiàn)前注 〔2〕，金國(guó)坤書(shū)，第180～18 1頁(yè)。根據(jù) 《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》的規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府的各工作部門(mén)受人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并且依照法律或者行政法規(guī)的規(guī)定受?chē)?guó)務(wù)院主管部門(mén)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)。2007年國(guó)務(wù)院通過(guò)的 《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》第10條第2款規(guī)定：“行政機(jī)構(gòu)之間對(duì)職責(zé)劃分有異議的，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)協(xié)商解決。協(xié)商一致的，報(bào)本級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)備案；協(xié)商不一致的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)本級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)提出協(xié)調(diào)意見(jiàn)，由機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)報(bào)本級(jí)人民政府決定。”法律的原則性、滯后性經(jīng)常難以應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)的偶發(fā)性、獨(dú)特性。這樣，擁有監(jiān)管界限調(diào)配權(quán)的地方政府根據(jù)法律規(guī)定的能動(dòng)作用，就可以發(fā)揮行政權(quán)力面對(duì)現(xiàn)實(shí)難題的積極性和創(chuàng)造性。

再者，職能部門(mén)因?yàn)槠渎氊?zé)原因，與被監(jiān)管對(duì)象有著密切的接觸與聯(lián)系，難以避免“被俘獲”的現(xiàn)象，以行政不作為或?yàn)E用職權(quán)為手段，與被監(jiān)管者進(jìn)行權(quán)力與利益的交換，縱容有害于食品安全的行為。在這種情況下，監(jiān)管者基于自身私利的考量，不履行其法定職責(zé)，從而出現(xiàn)了在系統(tǒng)之內(nèi)的規(guī)制失靈現(xiàn)象，必須由有權(quán)機(jī)關(guān)來(lái)對(duì)其行政不作為進(jìn)行監(jiān)督和問(wèn)責(zé)。地方政府基于其權(quán)力的來(lái)源，可以從地方的整體利益出發(fā)而超越部門(mén)利益主義，因此地方政府成了最合適的主體?！妒称钒踩ā吩诜蓪用嬉?guī)定了地方政府對(duì)各個(gè)食品安全監(jiān)管部門(mén)的協(xié)調(diào)職責(zé)，擁有確定和協(xié)調(diào)相關(guān)監(jiān)督部門(mén)職責(zé)的權(quán)力，地方政府可以根據(jù)具體情況，依原則性和靈活性相結(jié)合的原則對(duì)食品安全監(jiān)管部門(mén)的職能進(jìn)行適度調(diào)整，以保障其合法性的存在。由地方政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)，可以起到協(xié)調(diào)和監(jiān)督食品安全監(jiān)管部門(mén)的作用，優(yōu)化行政系統(tǒng)的規(guī)制效能。

（二）應(yīng)急處置責(zé)任

地方政府在食品安全監(jiān)管中的應(yīng)急處置責(zé)任，即地方政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、指揮食品安全突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作。依據(jù) 《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的規(guī)定，縣級(jí)政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)工作負(fù)責(zé)；涉及兩個(gè)以上行政區(qū)域的，由有關(guān)行政區(qū)域共同的上一級(jí)政府負(fù)責(zé)，或者由各有關(guān)行政區(qū)域的上一級(jí)政府共同負(fù)責(zé)。在食品安全監(jiān)管應(yīng)急工作中，面臨各種財(cái)政、設(shè)備、設(shè)施和人員的使用問(wèn)題，突發(fā)事件涉及的范圍廣、時(shí)間緊急，經(jīng)常超越部門(mén)、甚至地域范圍，必須由負(fù)責(zé)綜合管理的地方政府出面，依法采用超常規(guī)的資源配置方式，統(tǒng)一指揮各個(gè)部門(mén)有序、及時(shí)地對(duì)食品安全事件進(jìn)行處理，最大程度地減少損失，盡快恢復(fù)正常生活和社會(huì)秩序。

地方政府對(duì)食品安全監(jiān)管統(tǒng)一負(fù)責(zé)，原因也在于相對(duì)于各監(jiān)管職能部門(mén)，其擁有一系列的資源配置優(yōu)勢(shì)，如人事任免權(quán)、預(yù)算管理權(quán)和突發(fā)事件的統(tǒng)一指揮權(quán)等，設(shè)區(qū)的市、州以上的地方政府還享有地方立法權(quán)。首先，地方政府對(duì)所屬食品安全監(jiān)管部門(mén)擁有人事任免權(quán)。地方政府所屬工作部門(mén)負(fù)責(zé)人的法定任命程序是由地方政府行政首長(zhǎng)提名，本級(jí)人大常委會(huì)決定任免，并報(bào)上一級(jí)人民政府備案；本級(jí)地方政府直屬部門(mén)的負(fù)責(zé)人則由地方政府行政首長(zhǎng)直接任命。地方政府行政首長(zhǎng)可以選擇執(zhí)行力比較強(qiáng)的人員擔(dān)任監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)人，通過(guò)人的手段來(lái)影響部門(mén)執(zhí)行政府的決策。其次，地方政府負(fù)責(zé)本區(qū)域的預(yù)算管理。各級(jí)政府對(duì)于作為所屬職能部門(mén)的預(yù)算具有管理的權(quán)力，財(cái)政是職能部門(mén)行使職權(quán)的命脈，地方政府對(duì)本地財(cái)政的控制是對(duì)職能部門(mén)監(jiān)督的重要砝碼?！?8〕根據(jù) 《預(yù)算法》的規(guī)定，國(guó)家實(shí)行一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算的原則，縣級(jí)以上地方各級(jí)政府編制本級(jí)預(yù)算、決算草案；組織本級(jí)總預(yù)算的執(zhí)行；決定本級(jí)預(yù)算預(yù)備費(fèi)的動(dòng)用；編制本級(jí)預(yù)算的調(diào)整方案；監(jiān)督本級(jí)各部門(mén)和下級(jí)政府的預(yù)算執(zhí)行；改變或者撤銷(xiāo)本級(jí)各部門(mén)和下級(jí)政府關(guān)于預(yù)算、決算的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令。除了上級(jí)政府垂直管理的部門(mén)外，地方政府職能部門(mén)的財(cái)政需要地方政府的審核調(diào)配，在突發(fā)事件中地方政府可以根據(jù) 《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的規(guī)定，采取必要的財(cái)政措施，保障突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作所需經(jīng)費(fèi)。再次，也是最關(guān)鍵的，地方政府在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中擁有統(tǒng)一指揮權(quán)。根據(jù) 《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和 《食品安全法》的相關(guān)規(guī)定，國(guó)家建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制，國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方各級(jí)政府是突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作的行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。突發(fā)事件爆發(fā)后，地方政府負(fù)責(zé)履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)或者組織處置突發(fā)事件，發(fā)生地縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)立即采取措施控制事態(tài)發(fā)展，組織開(kāi)展應(yīng)急救援和處置工作，并立即向上一級(jí)人民政府報(bào)告，必要時(shí)可以越級(jí)上報(bào)?？梢哉f(shuō)在突發(fā)事件中，是地方政府而非職能部門(mén)作為決策者出現(xiàn)，因此由地方政府在食品安全應(yīng)急管理中統(tǒng)一指揮是合理的也是必要的。地方政府擁有的諸多超越食品安全監(jiān)管部門(mén)的財(cái)政資源與行政權(quán)力，可以有效影響和制約各職能部門(mén)，適合于對(duì)本地食品安全進(jìn)行統(tǒng)一負(fù)責(zé)。

（三）監(jiān)督考評(píng)責(zé)任

根據(jù) 《食品安全法》第7條的規(guī)定，縣級(jí)以上地方政府實(shí)行食品安全監(jiān)督管理責(zé)任制。上級(jí)政府負(fù)責(zé)對(duì)下一級(jí)政府的食品安全監(jiān)督管理工作進(jìn)行評(píng)議、考核?？h級(jí)以上地方政府負(fù)責(zé)對(duì)本級(jí)食品安全監(jiān)管部門(mén)和其他有關(guān)部門(mén)的食品安全監(jiān)管工作進(jìn)行評(píng)議、考核。該責(zé)任側(cè)重于事后對(duì)職能部門(mén)的工作評(píng)價(jià)，通過(guò)目標(biāo)考核機(jī)制、綜合評(píng)估機(jī)制、信用考核機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制來(lái)推動(dòng)安全責(zé)任的實(shí)現(xiàn)。目標(biāo)考核機(jī)制是地方政府與各食品安全監(jiān)管部門(mén)、下級(jí)政府層層簽訂食品安全責(zé)任書(shū)，建立健全食品安全監(jiān)管責(zé)任制和責(zé)任追究制，年底實(shí)施考核，形成層層抓落實(shí)的工作格局。綜合考評(píng)機(jī)制的評(píng)價(jià)目的有兩個(gè)方面，明線是考核地方各級(jí)政府，暗線是評(píng)估各食品安全監(jiān)管部門(mén)，如北京、上海市研究建立食品安全指數(shù)，科學(xué)評(píng)估食品安全形勢(shì)，以高效展開(kāi)食品安全監(jiān)管。信用考核機(jī)制通過(guò)對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)遵紀(jì)守法的考核，以評(píng)價(jià)食品安全監(jiān)管部門(mén)的日常監(jiān)督是否到位。責(zé)任追究機(jī)制則是通過(guò)嚴(yán)厲的責(zé)任追究，促進(jìn)食品安全工作的有效開(kāi)展。〔19〕參見(jiàn)徐景和：《食品安全綜合監(jiān)管探索研究》，中國(guó)醫(yī)藥科技出版社20 09年版，第66頁(yè)。監(jiān)督考評(píng)責(zé)任不僅是地方政府食品安全監(jiān)管責(zé)任的一個(gè)環(huán)節(jié)，其本身也是一種系統(tǒng)化的責(zé)任。首先，沒(méi)有監(jiān)督的權(quán)力必然會(huì)逃逸于法治的約束，絕對(duì)的權(quán)力必然導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗。只有通過(guò)監(jiān)督考評(píng)責(zé)任的壓力，才能使地方政府的組織協(xié)調(diào)和應(yīng)急管理工作落于實(shí)處。其次，監(jiān)督考評(píng)責(zé)任本身也應(yīng)當(dāng)是科學(xué)的，以目標(biāo)考核為綱，以綜合評(píng)估和信用考核為主干，并以責(zé)任追究機(jī)制為威懾，層層遞進(jìn)，分清主次，才能使評(píng)估和信用考核良性運(yùn)作，并實(shí)現(xiàn)食品安全監(jiān)管的目標(biāo)。

從權(quán)力架構(gòu)體系來(lái)說(shuō)，在地方事務(wù)的管理中，必須有對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)和上級(jí)政府負(fù)責(zé)的統(tǒng)轄主體。我國(guó)地方各級(jí)政府是由本級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)本級(jí)人大負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。地方政府是本級(jí)人大的執(zhí)行機(jī)關(guān)，對(duì)地方行政事務(wù)負(fù)有統(tǒng)轄管理職責(zé)，必須對(duì)地方發(fā)生的各種事務(wù)進(jìn)行及時(shí)的回應(yīng)。在代議體制下，地方政府向人大負(fù)責(zé)也就是向人民負(fù)責(zé)，由政府擔(dān)負(fù)起監(jiān)督考評(píng)責(zé)任有利于人民代表大會(huì)及其常委會(huì)對(duì)政府工作的監(jiān)督。地方政府本身也是職能部門(mén)權(quán)力的授權(quán)主體和監(jiān)督者。我國(guó) 《憲法》第108條規(guī)定：“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門(mén)和下級(jí)人民政府的工作，有權(quán)改變或者撤銷(xiāo)所屬各工作部門(mén)和下級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定?！蔽覈?guó)行政機(jī)關(guān)實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，政府組成部門(mén)或其他職能部門(mén)向本級(jí)政府負(fù)責(zé)，地方事務(wù)應(yīng)該由統(tǒng)轄地位的政府承擔(dān)兜底的職能。地方政府行政首長(zhǎng)至少在原則上說(shuō)，領(lǐng)導(dǎo)著地方的行政機(jī)關(guān)或組織，負(fù)責(zé)執(zhí)行中央政府及其部門(mén)制定的政策和地方代議機(jī)構(gòu)通過(guò)的決議，履行上級(jí)政府或中央政府在本地區(qū)的總代理人職能?！?0〕參見(jiàn)任進(jìn)：《中歐地方制度比較研究》，國(guó)家行政學(xué)院出版社2007年版，第233～235頁(yè)。而在德國(guó)、日本等西方國(guó)家，則由地方公共團(tuán)體作為行政主體，來(lái)統(tǒng)轄其下的各個(gè)行政機(jī)關(guān)。基于地方政府對(duì)其所屬工作部門(mén)和下級(jí)政府的高度權(quán)威性，無(wú)論是從其權(quán)力的來(lái)源，還是作為授權(quán)主體，在食品安全監(jiān)管中都是對(duì)公民的最佳責(zé)任承擔(dān)者，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起對(duì)食品安全監(jiān)管的監(jiān)督考評(píng)責(zé)任。

（四）建設(shè)性保障責(zé)任

《食品安全法》第8條第1款規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將食品安全工作納入本級(jí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，將食品安全工作經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)政府財(cái)政預(yù)算，加強(qiáng)食品安全監(jiān)督管理能力建設(shè)，為食品安全工作提供保障。”同修訂前的 《食品安全法》過(guò)于側(cè)重強(qiáng)調(diào)地方政府的事后責(zé)任不同，現(xiàn)行法律則明確要求地方政府將食品安全工作納入規(guī)劃的義務(wù)、經(jīng)費(fèi)保障的義務(wù)和能力建設(shè)的義務(wù)。其中，納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，可以更加清晰地界定政府及相關(guān)部門(mén)在未來(lái)五年中的工作目標(biāo)與任務(wù)，經(jīng)過(guò)人大審議通過(guò)后具有相應(yīng)的法律約束力，從而向政府主要負(fù)責(zé)人施加了來(lái)自代議機(jī)關(guān)的制度壓力。如果政府在規(guī)劃中未能突出食品安全工作或規(guī)劃不合理，則面臨著代議機(jī)關(guān)的質(zhì)疑、干預(yù)。經(jīng)費(fèi)保障義務(wù)則要求地方政府必須將食品安全工作的經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)政府財(cái)政預(yù)算，這類經(jīng)費(fèi)不僅包括監(jiān)管工作所需經(jīng)費(fèi)，也包括為保障食品安全采取其他措施而應(yīng)當(dāng)支出的費(fèi)用。通過(guò)納入本級(jí)政府預(yù)算，有助于足額保障所需費(fèi)用，并要接受代議機(jī)關(guān)的審議。而加強(qiáng)監(jiān)管能力建設(shè)則是對(duì)地方政府責(zé)任的一種更高要求，地方政府不僅作為對(duì)監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)督考評(píng)主體，自身也承擔(dān)了制度建構(gòu)、機(jī)制建設(shè)等建設(shè)性責(zé)任。在監(jiān)管能力建設(shè)方面，地方政府可以在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，從以下幾個(gè)方面著手：其一，加強(qiáng)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的基礎(chǔ)性工作，為提高監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管規(guī)范化水平提供規(guī)范性依據(jù)；其二，加強(qiáng)食品安全監(jiān)管執(zhí)法案例指導(dǎo)制度的建設(shè)，為食品安全監(jiān)管部門(mén)提供制度的支持；其三，從硬件上為食品安全監(jiān)管部門(mén)提供更好的條件，如實(shí)驗(yàn)室建設(shè)改造、裝備的購(gòu)置升級(jí)等；其四，為食品安全監(jiān)管部門(mén)執(zhí)法人員提供更多的培訓(xùn)機(jī)會(huì)，提升執(zhí)法人員的素養(yǎng)等。以上幾個(gè)方面的要求，都是為食品安全工作提供有效的保障，也是地方政府所有相關(guān)工作的最終目標(biāo)。

（五）我國(guó)地方政府食品安全監(jiān)管責(zé)任的內(nèi)在邏輯

在食品安全監(jiān)管中，地方政府的責(zé)任首先體現(xiàn)為一種兜底性、積極性和基層性的責(zé)任，在監(jiān)管部門(mén)不作為或法律責(zé)任不明時(shí)，由地方政府督促協(xié)調(diào)，或指定特定領(lǐng)域的監(jiān)管主體，盡可能地在最短的時(shí)間通過(guò)最短的路徑將問(wèn)題解決，以兌現(xiàn)對(duì)人民的食品安全保障承諾；其次體現(xiàn)為對(duì)食品安全突發(fā)事件的應(yīng)急處理責(zé)任，在非常規(guī)狀態(tài)下突出地方政府的整體功能，超越部門(mén)的界限統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和充分調(diào)配運(yùn)用資源，盡可能地消除食品安全突發(fā)事件的負(fù)面影響；再次體現(xiàn)為通過(guò)對(duì)職能部門(mén)及下級(jí)政府的監(jiān)督考評(píng)責(zé)任，督促其積極履行職責(zé)；最后體現(xiàn)在為食品安全工作提供建設(shè)性保障，為食品安全監(jiān)管部門(mén)及其他相關(guān)部門(mén)的履職提供有力的支持。地方政府的以上四種責(zé)任既是相互獨(dú)立的，也構(gòu)成了一種遞進(jìn)的責(zé)任保障機(jī)制，通過(guò)四者之間的相互配合，在打造良好的監(jiān)管制度與資源環(huán)境的前提下，積極彌補(bǔ)法律漏洞與監(jiān)管空白，消弭職權(quán)交叉，從而形成事前、事中和事后的全程監(jiān)管機(jī)制。地方政府的食品安全監(jiān)管責(zé)任在總體上應(yīng)形成一種注重行政自制的法治化路徑，通過(guò)對(duì)地方政府責(zé)任的明確要求，強(qiáng)化行政系統(tǒng)之內(nèi)的監(jiān)督制約功能，而非消極地寄希望于中央政府的機(jī)制提供和壓力。如根據(jù)德國(guó) 《基本法》所做的權(quán)限劃分，聯(lián)邦在立法領(lǐng)域中占有優(yōu)勢(shì)，而州主要在行政與司法領(lǐng)域中占據(jù)主導(dǎo)地位。聯(lián)邦在照顧到地方特殊性的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一設(shè)定法律的最低標(biāo)準(zhǔn)。〔21〕參見(jiàn) 〔德〕伯陽(yáng)：《德國(guó)公法導(dǎo)論》，北京大學(xué)出版社2008年版，第34～35頁(yè)。聯(lián)邦主要負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)管的立法與政策保障，改善各州的合作和支持各州的工作，而食品安全監(jiān)管則是各州的職權(quán)。根據(jù)我國(guó) 《憲法》第3條第4款的規(guī)定：“中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則。”通過(guò)食品安全監(jiān)管責(zé)任的確定，充分調(diào)動(dòng)地方政府的積極性和能動(dòng)性，也是回應(yīng)我國(guó)憲法所確立的央地關(guān)系和權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的必然要求。

總之，地方政府對(duì)行政事務(wù)的統(tǒng)轄性，可以從地方全局出發(fā)，超越部門(mén)行政的分界及其羈絆，以實(shí)現(xiàn)食品安全的最終保障為目標(biāo)，指導(dǎo)、監(jiān)督和協(xié)調(diào)監(jiān)管部門(mén)的具體工作。地方政府在日常監(jiān)管中的組織協(xié)調(diào)處于隱性狀態(tài)，充分尊重監(jiān)管機(jī)關(guān)的職權(quán)判斷和專業(yè)素養(yǎng)，主要通過(guò)其影響力彌補(bǔ)監(jiān)管的空白或交叉現(xiàn)象，打造有效、全程和無(wú)縫的食品安全監(jiān)管體制；而在食品安全突發(fā)事件中，地方政府則處于顯性狀態(tài)，統(tǒng)一指揮各食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)而成為突發(fā)事件的負(fù)責(zé)主體；通過(guò)其對(duì)專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的考評(píng)，督促各監(jiān)管機(jī)構(gòu)積極行政、能動(dòng)行政，最大程度地保障食品安全；并通過(guò)為監(jiān)管部門(mén)提供有力的保障，提高食品安全的保障能力。

三、促進(jìn)地方政府有效承擔(dān)食品安全監(jiān)管責(zé)任的路徑

制度之間的比較選擇和利弊總是相對(duì)的，對(duì)地方政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)制度的選擇是為了消弭缺乏回應(yīng)和職權(quán)交叉的弊端。但是，地方政府總是有其自身利益的，過(guò)度強(qiáng)調(diào)地方政府的責(zé)任，必然會(huì)導(dǎo)致矯枉過(guò)正，從而產(chǎn)生一系列負(fù)面影響，甚至?xí)^(guò)該項(xiàng)制度本來(lái)應(yīng)該具有的收益。為了保障地方政府在食品安全監(jiān)管中責(zé)任的良性發(fā)揮，必須考慮一系列相關(guān)的因素，避免異化現(xiàn)象的發(fā)生。

（一）發(fā)揮代議機(jī)關(guān)對(duì)地方政府的民主監(jiān)督作用

代議機(jī)關(guān)是各方利益代表為了本集團(tuán)利益而博弈的場(chǎng)所，有權(quán)討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項(xiàng)，在形式上可以代表選民利益。與具有強(qiáng)大經(jīng)濟(jì)實(shí)力的食品廠商相比，消費(fèi)者雖然群體龐大，但是由于利益的分散性和搭便車(chē)效應(yīng)的影響，消費(fèi)者難以組織起來(lái)與廠商對(duì)抗，因此，必須通過(guò)政府監(jiān)管來(lái)實(shí)現(xiàn)公共利益的目的?！?2〕參見(jiàn) 〔美〕奧爾森：《集體行動(dòng)的邏輯》，陳郁譯，上海人民出版社1995年版，第2頁(yè)。但是，我國(guó)的各級(jí)政府都是由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，選民與政府之間并無(wú)直接的選舉與被選舉關(guān)系。為了促進(jìn)地方政府在食品安全監(jiān)管中的作用發(fā)揮，使其既積極作為，有效督促各職能部門(mén)履行食品安全監(jiān)管的責(zé)任，又避免因地方保護(hù)主義或因官員私人利益而行政不作為、亂作為，必須發(fā)揮代議機(jī)關(guān)對(duì)地方政府的監(jiān)督作用。“嚴(yán)密監(jiān)督政府的每項(xiàng)工作，并對(duì)所見(jiàn)到的一切進(jìn)行議論，乃是代議機(jī)構(gòu)的天職?！薄?3〕〔英〕威爾遜：《國(guó)會(huì)政體——美國(guó)政治研究》，熊希齡譯，商務(wù)印書(shū)館1989年版，第167頁(yè)。由于地方政府領(lǐng)導(dǎo)成員是由地方人大選舉產(chǎn)生，人民代表大會(huì)監(jiān)督政府不僅具有政治權(quán)威性，也具有天然的正當(dāng)性。

地方人大及其常委會(huì)雖然享有的權(quán)能較少，但卻更具有操作性，地方人大代表也更加了解地方國(guó)家機(jī)關(guān)的失職瀆職情況，也便于對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。〔24〕參見(jiàn)周旸洋：“人民代表大會(huì)在憲法實(shí)施中的角色分析”，《廣西大學(xué)學(xué)報(bào) （哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2015年第5期，第1 05頁(yè)。地方人大主要通過(guò)兩個(gè)途徑對(duì)地方政府進(jìn)行監(jiān)督，一是對(duì)地方政府及其職能部門(mén)的質(zhì)詢、詢問(wèn)，要求其及時(shí)地進(jìn)行解答。在必要時(shí)，人大可以組織針對(duì)特定問(wèn)題的調(diào)查團(tuán)。二是通過(guò)投票的監(jiān)督，如通過(guò)選舉、罷免等形式對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)成員進(jìn)行監(jiān)督，也可以通過(guò)投票的形式對(duì)政府的工作報(bào)告、預(yù)算案、決算案等進(jìn)行監(jiān)督，以審查政府是否良好履行了其法定職責(zé)。人大制度作用的發(fā)揮關(guān)鍵在于人大代表產(chǎn)生的正當(dāng)性，人大制度作用的實(shí)現(xiàn)依賴于人大代表真正由人民選舉產(chǎn)生，這樣選民的意愿才能通過(guò)民主的方式反映到立法機(jī)關(guān)中。而人大代表無(wú)論是為了謀求自身的連任還是為了追求公共利益，都會(huì)認(rèn)真傾聽(tīng)群眾的聲音，從而選舉出人民信得過(guò)的政府，并致力于對(duì)政府的監(jiān)督?！?5〕參見(jiàn)史全增、查志剛：“論代議機(jī)關(guān)對(duì)規(guī)制機(jī)構(gòu)不作為的統(tǒng)制——現(xiàn)代問(wèn)題與傳統(tǒng)進(jìn)路”，《人大研究》2014年第9期，第20頁(yè)。代議機(jī)關(guān)對(duì)政府的監(jiān)督有賴于選舉制度的正當(dāng)性、民主性，雖然現(xiàn)在地方各級(jí)人民代表大會(huì)行使法定權(quán)力的局面有了一定的改觀，但是仍未能完全擺脫橡皮圖章的定位，并不能很好地履行監(jiān)督政府的職責(zé)。“民主不僅僅是一個(gè)統(tǒng)治過(guò)程。權(quán)利是民主政治制度不可缺少的組成部分。因此，民主體制內(nèi)在地就是一種權(quán)利體制。權(quán)利是民主統(tǒng)治過(guò)程最為關(guān)鍵的一種建筑材料?！薄?6〕〔美〕羅伯特·達(dá)爾：《論民主》，李柏光、林猛譯，商務(wù)印書(shū)館1999年版，第56頁(yè)。加強(qiáng)代議機(jī)關(guān)對(duì)地方政府的有效監(jiān)督，需要人大制度的進(jìn)一步完善和地位的提升，通過(guò)民主的力量實(shí)現(xiàn)對(duì)食品安全保障主體的競(jìng)爭(zhēng)性選擇。

（二）處理好專業(yè)監(jiān)管與綜合管理的沖突

地方政府作為一種政治性機(jī)構(gòu)，其領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)屬于政治家，需要具備綜合性管理的能力和決策判斷能力，而非專業(yè)性管理技能。由于食品安全監(jiān)管的復(fù)雜性，政府領(lǐng)導(dǎo)人往往不如專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)擁有更多的信息和專業(yè)知識(shí)，其對(duì)食品安全的決策也需要專業(yè)信息輸入。因此，地方政府對(duì)食品安全監(jiān)管的責(zé)任應(yīng)該停留在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、應(yīng)急和事后考評(píng)層面?，F(xiàn)在各地方的食品安全監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)大多是由當(dāng)?shù)卣姓组L(zhǎng)擔(dān)任主任，政府副職、相關(guān)職能部門(mén)負(fù)責(zé)人擔(dān)任副主任或委員，雖然是議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，但是由于行政首長(zhǎng)在政治上的高度權(quán)威性，政策在政府行政首長(zhǎng)視線可及的范圍內(nèi)能夠得到順利執(zhí)行，在這種情況下，行政首長(zhǎng)的政治決斷就有可能和職能部門(mén)的專業(yè)判斷出現(xiàn)沖突。因此，怎樣把握各部門(mén)的職能界限、食品安全監(jiān)管的動(dòng)態(tài)平衡和地方政府的責(zé)任就是一個(gè)高難度的工作，并會(huì)遇到專業(yè)判斷和政治決策的沖突。地方政府因?yàn)槠渎毮艿娜嫘?，必然?huì)在事件處理中進(jìn)行綜合平衡，法律規(guī)定與本地區(qū)利益要求之間、長(zhǎng)期利益與短期利益之間是一個(gè)艱難的博弈過(guò)程。這種情況下，政府首長(zhǎng)的決斷就有可能與食品安全專業(yè)監(jiān)管部門(mén)的判斷出現(xiàn)抵觸。如現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)了一些地方政府授予某些食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè) “重點(diǎn)保護(hù)企業(yè)”的地位，限制其職能部門(mén)對(duì)該企業(yè)的監(jiān)督和處罰。食品安全監(jiān)管中，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府、政府對(duì)其職能部門(mén)實(shí)行一票否決制度，凡是出現(xiàn)重大事故，不論原因?qū)χ饕?fù)責(zé)人實(shí)行一票否決，其出發(fā)點(diǎn)是好的。但是一票否決制度也產(chǎn)生了逆向威懾作用，如對(duì)已經(jīng)發(fā)生的食品安全事故或可能發(fā)生的事故，負(fù)責(zé)人基于自身利益的考慮，刻意隱瞞真相。本來(lái)應(yīng)起到監(jiān)督作用的制度在壓力下出現(xiàn)了變異的現(xiàn)象。地方政府在各種壓力下，是否能夠尊重專業(yè)判斷也是其能否做出科學(xué)決策的前提。

政府首長(zhǎng)的政治屬性，決定了其不同于監(jiān)管部門(mén)的專業(yè)屬性。“政府主要是決策機(jī)關(guān)，除了抓好、管好重大的和帶有全局性的事務(wù)之外，應(yīng)以制定政策、規(guī)章等抽象性行政行為為主，應(yīng)以領(lǐng)導(dǎo)指揮為主，而不宜過(guò)多地陷入具體事務(wù)管理。”〔27〕前注 〔2〕，金國(guó)坤書(shū)，第26頁(yè)。地方政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)并不是取代職能部門(mén)的專業(yè)判斷，而是通過(guò)地方政府的資源優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)食品安全監(jiān)管部門(mén)有效履行規(guī)制責(zé)任。地方政府在食品安全監(jiān)管中必須恪守依法行政的原則，尊重專業(yè)機(jī)關(guān)的判斷。在監(jiān)管部門(mén)可以良好發(fā)揮作用，食品安全可以得到保障的領(lǐng)域，地方政府對(duì)食品安全監(jiān)管的具體工作應(yīng)處于相對(duì)隱性的狀態(tài)，以不過(guò)度干涉監(jiān)管部門(mén)工作為宜；在容易出現(xiàn)問(wèn)題并且僅靠某個(gè)監(jiān)管部門(mén)難以解決，或需要跨部門(mén)協(xié)調(diào)時(shí)，地方政府應(yīng)承擔(dān)起統(tǒng)一負(fù)責(zé)的重任，積極協(xié)調(diào)各部門(mén)統(tǒng)籌應(yīng)對(duì)，并進(jìn)而尋求制度化的解決進(jìn)路。為了彌補(bǔ)政府在食品安全監(jiān)管中的專業(yè)限制，可以借鑒日本的食品安全委員會(huì)制度，建立審議會(huì)等專業(yè)性咨詢機(jī)構(gòu)，或聘請(qǐng)專家、廠商、消費(fèi)者代表等為政府提供咨詢意見(jiàn)。此外，還要處理好地方政府與垂直管理部門(mén)的關(guān)系。在食品安全監(jiān)管中，監(jiān)管部門(mén)無(wú)論是政府工作部門(mén)還是省以下垂直管理機(jī)構(gòu)，都會(huì)遇到地方保護(hù)主義與食品安全的沖突，必須保證職能部門(mén)的相對(duì)獨(dú)立性和負(fù)責(zé)任性的統(tǒng)一，尊重監(jiān)管部門(mén)的專業(yè)判斷和發(fā)揮地方政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，才能實(shí)現(xiàn)對(duì)食品安全的有效保障。

（三）消解地方保護(hù)主義的消極影響

地方保護(hù)主義在食品安全領(lǐng)域主要體現(xiàn)為兩個(gè)方面：其一是封鎖、壟斷本地市場(chǎng)，阻止外來(lái)產(chǎn)品的流入；其二是為本地食品生產(chǎn)企業(yè)提供保護(hù)，降低食品生產(chǎn)要求?！?8〕參見(jiàn)胡光景：“我國(guó)食品安全監(jiān)管問(wèn)題研究——基于地方保護(hù)主義視角”，《管理學(xué)家 （學(xué)術(shù)版）》2012年第2期，第44～45頁(yè)。在全能?chē)?guó)家向規(guī)制國(guó)家轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，地方政府的職責(zé)遍及社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、衛(wèi)生、教育等領(lǐng)域。食品安全監(jiān)管是地方政府職責(zé)的一個(gè)重要方面，但是并不構(gòu)成其職責(zé)的全部。當(dāng)因食品安全監(jiān)管而產(chǎn)生的成本收益不均衡，或與其他領(lǐng)域的利益出現(xiàn)沖突時(shí)，地方政府必然會(huì)面臨一個(gè)權(quán)衡與抉擇的過(guò)程。在政績(jī)考核的壓力下，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r往往決定了地方官員的政治、經(jīng)濟(jì)收益。地方政府追求地方利益最大化的 “經(jīng)濟(jì)人”特性逐漸被激發(fā)出來(lái)，其與企業(yè)也就具有某種利益上的 “唇齒相依”的一致性。地方政府因此常常唯當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的 “經(jīng)濟(jì)利益”是從，強(qiáng)調(diào)為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展采取各種 “開(kāi)綠燈”和“行方便”的地方保護(hù)措施。“地方政府從大規(guī)模食品生產(chǎn)企業(yè)中所獲得的收益越多，當(dāng)企業(yè)生產(chǎn)不合格食品時(shí)，地方政府出面保護(hù)企業(yè)的積極性越高……地方政府的保護(hù)最終營(yíng)造了企業(yè)安全生產(chǎn)、食品安全狀況良好的假象。”〔29〕楊合嶺、王彩霞：“食品安全事故頻發(fā)的成因及對(duì)策”，《統(tǒng)計(jì)與決策》2010年第4期，第76頁(yè)。。從表面上看，地方保護(hù)主義似乎在一定程度上暫時(shí)保護(hù)了本地相關(guān)企業(yè)，有利于本地的稅收和就業(yè)；但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，地方保護(hù)只會(huì)助長(zhǎng)地方企業(yè)的惰性和依賴心理，從而削弱地方企業(yè)的發(fā)展?jié)摿?，影響地方?jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展?！?0〕參見(jiàn)封麗霞：“試析轉(zhuǎn)型期地方保護(hù)主義的成因”，《中國(guó)黨政干部論壇》2007年第1期，第41頁(yè)。在近些年來(lái)發(fā)生的食品安全事件中，大多都暴露出了地方保護(hù)主義的陰影，不具有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)條件或違規(guī)操作的食品企業(yè)由于在當(dāng)?shù)氐挠绊懥?，地方保護(hù)主義也往往以政府官員的政績(jī)和私利為取向，并不是真正地追求本地人民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。

對(duì)地方保護(hù)主義的治理是一個(gè)艱巨的系統(tǒng)工程，應(yīng)該從法治建構(gòu)的進(jìn)路出發(fā)，探討地方政府責(zé)任的科學(xué)化問(wèn)題。首先是政府責(zé)任的科學(xué)定位，地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的過(guò)度干預(yù)，是地方保護(hù)主義的重要原因。它替代了市場(chǎng)的淘汰功能，而以政府之手保護(hù)了本地食品生產(chǎn)企業(yè)。因此，地方政府的經(jīng)濟(jì)性規(guī)制應(yīng)該削弱，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)性規(guī)制的關(guān)注。對(duì)地方政府的政績(jī)考核也應(yīng)確立科學(xué)的考評(píng)機(jī)制，將經(jīng)濟(jì)性因素的比重適當(dāng)降低，以使地方政府的注意力能夠集中于社會(huì)性規(guī)制領(lǐng)域。其次，制度上的不正義必然會(huì)導(dǎo)致實(shí)踐的不正義，上級(jí)政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)下級(jí)政府立法的備案審查功能。法律的抽象性，使得地方政府可以利用對(duì)法律的不同解讀而制定出具有濃厚地方保護(hù)主義色彩的地方性立法?！读⒎ǚā反_立了對(duì)地方性立法的備案和審查機(jī)制，而這種機(jī)制不僅需要良好的上位法為下位法提供立法依據(jù)和執(zhí)法準(zhǔn)則，也需要積極的實(shí)踐，形成一種立法審查的壓力機(jī)制。

四、余論：尋求一種基層化治理的進(jìn)路

本文關(guān)于我國(guó)地方政府的食品安全監(jiān)管責(zé)任，更多地從橫向角度論述地方政府對(duì)職能部門(mén)的組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督責(zé)任，而對(duì)縱向不同層級(jí)的地方政府之間管轄權(quán)的分配較少論述。這首先與立法上關(guān)于管轄權(quán)界定的籠統(tǒng)模糊有關(guān)，如 《食品安全法》中僅僅區(qū)分了中央和地方政府的食品安全管轄權(quán)，但是，對(duì)地方各級(jí)政府及其部門(mén)的層級(jí)之間的管轄權(quán)并無(wú)明確的規(guī)定。其次，是因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)的復(fù)雜多樣性，過(guò)于僵化的層級(jí)權(quán)限界定反而不利于立法目的的實(shí)現(xiàn)。因此，對(duì)某一項(xiàng)食品安全問(wèn)題究竟是由省級(jí)、市級(jí)還是縣級(jí)政府及其部門(mén)管轄就成為一項(xiàng)難題。筆者主張一種基層化治理的進(jìn)路，即盡可能地由基層政府及其部門(mén)解決問(wèn)題，在事項(xiàng)超出單一行政區(qū)域范圍內(nèi)并出現(xiàn)管轄糾紛時(shí)，上級(jí)政府及其部門(mén)才出面協(xié)調(diào)，或直接介入解決問(wèn)題。正如前文所言，基層化治理的進(jìn)路更容易實(shí)現(xiàn)對(duì)問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)、解決和防止問(wèn)題的失真，也有利于作為擁有選舉權(quán)的公眾對(duì)地方事務(wù)的參與，并形成良性的權(quán)利——權(quán)力的互動(dòng)和博弈。當(dāng)然這種機(jī)制的建立同樣需要建立在法治的框架下，以食品安全為根本指向，構(gòu)建上級(jí)政府的介入條件和權(quán)力界限，消解因此而產(chǎn)生的副作用。