◎ 周旭霞

20世紀(jì)中葉以來(lái)，隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，以可持續(xù)理念為指引，改變城市土地資源的利用模式，越來(lái)越受到世界各城市的重視。其中，遵循 “精明增長(zhǎng)”和“鄰近性”勝于 “可達(dá)性”的 “新城市主義”原則，減少土地的無(wú)限擴(kuò)張，開(kāi)發(fā)地下空間資源并將其用于交通、存儲(chǔ)、商業(yè)等領(lǐng)域，已成為發(fā)達(dá)國(guó)家解決城市發(fā)展空間危機(jī)的重要手段。1981年5月，聯(lián)合國(guó)自然資源委員會(huì)把地下空間確定為重要的自然資源。

近年來(lái)，杭州城市建設(shè)用地日益緊缺，城市空間容量供需矛盾日益突出，城市行車難、停車難等問(wèn)題日益增多，挖掘城市地下空間資源，適應(yīng)城市的快速發(fā)展顯得尤為迫切。

一 杭州地下空間開(kāi)發(fā)利用的必要性

合理開(kāi)發(fā)利用杭州地下空間是拓展城市空間、促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展的重要途徑，是提升杭州城市功能、保障和改善民生的有效抓手，也是促進(jìn)新型城市化發(fā)展，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)的迫切需要。

（一）拓展杭州城市空間的需要

向地下縱深拓展空間，是城市化過(guò)程中緩解土地資源稀缺的必然選擇。根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家的統(tǒng)計(jì)，人均GDP超過(guò)3000美元時(shí)，就具備了規(guī)?；_(kāi)發(fā)利用地下空間資源的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。2015年，杭州人均GDP已經(jīng)超過(guò)18000美元，加之土地資源稀缺，迫切需要對(duì)城市地下空間資源進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用。杭州城市用地嚴(yán)重不足，市區(qū)人口的急劇增長(zhǎng)與土地規(guī)模的限制已成為當(dāng)今杭州發(fā)展的突出矛盾，市中心土地利用近于飽和狀態(tài)，地面高層建筑密度大，道路網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)滿足不了需求，在很大程度上制約了杭州向低碳化、國(guó)際化城市推進(jìn)的步伐。因此，向地下要空間，有效開(kāi)發(fā)利用好地下空間，可以緩解杭州城市發(fā)展中的交通、環(huán)保、防災(zāi)、景觀等諸多矛盾，使地上地下協(xié)調(diào)發(fā)展，這對(duì)于把杭州建設(shè)成為立體化、現(xiàn)代化城市具有極其重要的戰(zhàn)略意義。

（二）提升杭州城市功能的需要

城市是現(xiàn)代化文明和社會(huì)進(jìn)步的標(biāo)志，基礎(chǔ)設(shè)施是城市賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，要建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的城市，必須建設(shè)現(xiàn)代化的城市基礎(chǔ)設(shè)施，其中包括現(xiàn)代化的道路交通系統(tǒng)、供水與排水系統(tǒng)、環(huán)境系統(tǒng)、防災(zāi)系統(tǒng)等，而現(xiàn)代化的城市基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)只有通過(guò)地下空間的開(kāi)發(fā)利用才能建立與完善。杭州在城市化進(jìn)程中，人口急劇增長(zhǎng)，建筑用地緊張，生存空間擁擠，出現(xiàn)了交通阻塞、生態(tài)失衡、環(huán)境惡化等問(wèn)題，產(chǎn)生了許多矛盾，城市功能迫切需要進(jìn)一步完善。發(fā)展以地鐵為代表的大容量快速軌道交通，建立現(xiàn)代化的城市立體交通體系，能夠?yàn)榫用裉峁﹥?yōu)質(zhì)的活動(dòng)空間，增強(qiáng)城市的集聚效應(yīng)，滿足城市居民生產(chǎn)、生活功能的需要。

（三）改造杭州城市環(huán)境的需要

地下空間開(kāi)發(fā)利用是改造城市環(huán)境的必由之路。單純的大空間容量不能解決城市綜合環(huán)境問(wèn)題，隨著城市的發(fā)展和人們對(duì)生態(tài)環(huán)境要求的提高，城市地下空間的開(kāi)發(fā)利用已從原來(lái)的以功能型為主轉(zhuǎn)向改善城市環(huán)境、增強(qiáng)城市功能并重。城市地下空間功能必將朝著以生態(tài)環(huán)境為主的方向轉(zhuǎn)變，真正實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展。

（四）協(xié)調(diào)杭州城市發(fā)展的需要

杭州地區(qū)生產(chǎn)總值跨過(guò)萬(wàn)億元門檻，站上了新的發(fā)展起點(diǎn)。承辦2016年G20峰會(huì)和籌辦2022年亞運(yùn)會(huì)，建設(shè)杭州國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)和中國(guó) （杭州）跨境電子商務(wù)綜合試驗(yàn)區(qū)，杭州迎來(lái)了難得的歷史機(jī)遇。交通問(wèn)題、基礎(chǔ)設(shè)施問(wèn)題、環(huán)境問(wèn)題是相互作用、相互促進(jìn)的，因此必須做到協(xié)調(diào)發(fā)展。城市地下空間規(guī)劃必須與地面空間規(guī)劃相協(xié)調(diào)，只有做到城市地上地下空間資源統(tǒng)一規(guī)劃，才能實(shí)現(xiàn)城市地下空間對(duì)城市發(fā)展的推動(dòng)作用。

二 杭州地下空間開(kāi)發(fā)利用的現(xiàn)狀

（一）地下空間開(kāi)發(fā)的歷史變遷

杭州是我國(guó)城市地下空間開(kāi)發(fā)利用成績(jī)較為顯著的城市之一，早在20世紀(jì)70年代，人防工程體系建設(shè)、平戰(zhàn)結(jié)合等方面就處于國(guó)內(nèi)領(lǐng)先地位。由于特殊的歷史原因，杭州地下空間開(kāi)發(fā)始于人防工程建設(shè)，目的是滿足戰(zhàn)備需要。

20世紀(jì)90年代以后，地下空間開(kāi)發(fā)建設(shè)進(jìn)入多樣化發(fā)展、綜合開(kāi)發(fā)利用的新階段。1993年，杭州開(kāi)展探索人防工程建設(shè)與地下空間相結(jié)合的規(guī)劃編制，開(kāi)創(chuàng)了國(guó)內(nèi)城市地下空間利用專項(xiàng)規(guī)劃編制的先河。

2002年，杭州市人防辦與杭州市規(guī)劃院等單位完成了市本級(jí)和區(qū)、縣 （市）共9個(gè) “人民防空與城市地下空間相結(jié)合”的專項(xiàng)規(guī)劃，組織編制的 《杭州市人民防空與城市地下空間開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃》是我國(guó)人民防空與地下空間有機(jī)結(jié)合、同步編制最早的版本，為杭州 “十一五”時(shí)期城市地下空間開(kāi)發(fā)利用及人防工程建設(shè)提供了規(guī)劃引導(dǎo)與技術(shù)保障。

2011年，《杭州市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃 （修編）》的批復(fù)獲準(zhǔn)，迎來(lái)了軌道交通新的大規(guī)?？焖俳ㄔO(shè)期。截至2012年6月，市區(qū)已竣工和在建的地下空間總建筑面積達(dá)到4046萬(wàn)平方米。

2013年實(shí)施的 《杭州市城市建筑工程機(jī)動(dòng)車停車位配建標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施細(xì)則》明確要求，公共租賃住房應(yīng)充分利用地下空間，設(shè)置至少一層地下車庫(kù)作為公共停車庫(kù)，公共停車位數(shù)量不少于總戶數(shù)的20%；中小學(xué)校操場(chǎng)下方應(yīng)充分利用地下空間，設(shè)置至少一層地下車庫(kù)，作為公共停車庫(kù)；公交場(chǎng)站、公共綠地應(yīng)設(shè)置公共停車位；當(dāng)用地面積大于3000平方米時(shí)，應(yīng)設(shè)置至少一層地下車庫(kù)，當(dāng)用地面積小于等于3000平方米時(shí)，應(yīng)結(jié)合場(chǎng)地條件盡可能多地設(shè)置公共停車位。2014年，杭州市計(jì)劃開(kāi)發(fā)地下空間500萬(wàn)平方米，其中新開(kāi)工300萬(wàn)平方米、完工200萬(wàn)平方米，同時(shí)建成地下停車位3.5萬(wàn)個(gè)，其中主城區(qū)3萬(wàn)個(gè)。在這些地下停車位中，很大一部分屬于房屋項(xiàng)目的配建車位。截至2015年末，市區(qū)各類地下空間開(kāi)發(fā)利用新增總量超過(guò)2200萬(wàn)平方米，這是杭州市發(fā)展史上地下空間開(kāi)發(fā)利用規(guī)模最大、速度最快、涉及面最廣的超常規(guī)發(fā)展期。

《杭州市 “十三五”發(fā)展規(guī)劃》明確提出，到2020年形成250公里以上軌道交通骨架網(wǎng)絡(luò)，軌道交通分擔(dān)率占城市公共交通客運(yùn)量的20%以上。

（二）地下空間利用的顯著成效

土地資源作為城市發(fā)展的最核心載體，已變得越來(lái)越緊缺。21世紀(jì)以后，杭州土地資源開(kāi)發(fā)模式已由早期的 “粗放型”轉(zhuǎn)向 “精細(xì)化、集約化”。在此背景下，杭州地下空間開(kāi)發(fā)建設(shè)進(jìn)入多樣化發(fā)展的綜合開(kāi)發(fā)利用新階段，發(fā)展成效可歸納為以下幾個(gè)方面。

1.規(guī)模大且功能類型較為齊全

杭州地下空間開(kāi)發(fā)利用規(guī)?？焖倥噬?jù)統(tǒng)計(jì)，截至2012年，杭州市人均地下空間面積為6.48平方米，是國(guó)內(nèi)大城市地下空間利用人均面積最大的城市之一。地下空間開(kāi)發(fā)利用的功能類型較為齊全，主要包括地鐵、地下停車場(chǎng)、地下道路和交通隧道、地下人行過(guò)街通道、地下商業(yè)娛樂(lè)場(chǎng)、地下博物館、綜合管溝、平戰(zhàn)結(jié)合人防工程等。隨著軌道交通、地下道路交通設(shè)施建設(shè)的推進(jìn)，地下空間開(kāi)發(fā)利用功能類型漸趨豐富，綜合效益明顯提升。

2.地下交通設(shè)施建設(shè)有力推進(jìn)

杭州市建設(shè)行政主管部門為緩解城市交通 “行車難” “停車難”問(wèn)題，加大了地下交通設(shè)施建設(shè)力度。一是加強(qiáng)地鐵軌道交通設(shè)施建設(shè)。杭州地鐵初期規(guī)劃總計(jì)為10條線，總長(zhǎng)約375公里。目前，1號(hào)線已運(yùn)營(yíng)，2號(hào)、4號(hào)、5號(hào)和6號(hào)線正在開(kāi)展建設(shè)或相關(guān)前期工作。軌道交通串聯(lián)起了杭州各大商圈，為城市內(nèi)各節(jié)點(diǎn)的有機(jī)連接增強(qiáng)了活力，提升了站點(diǎn)周邊地下空間開(kāi)發(fā)利用的價(jià)值。毫無(wú)疑問(wèn)，軌道交通線網(wǎng)必將成為一個(gè)城市地下空間發(fā)展及運(yùn)營(yíng)的大動(dòng)脈。二是加強(qiáng)隧道交通設(shè)施建設(shè)。靈溪隧道、五老峰隧道、吉慶山隧道等多條交通隧道已建成并投入使用，錢江隧道、慶春路隧道等已經(jīng)建成，紫之隧道等工程已開(kāi)工建設(shè)，望江路隧道正緊鑼密鼓地開(kāi)展相關(guān)前期工作，古望隧道、青年路隧道也提上議事日程。三是加強(qiáng)地下過(guò)街通道設(shè)施建設(shè)?，F(xiàn)環(huán)城北路地下通道、文一西路地下通道正在實(shí)施建設(shè)，同時(shí)天目山路改造提升工作正在開(kāi)展前期研究。杭州主城區(qū)地下交通設(shè)施的系統(tǒng)推進(jìn)，為緩解城市 “交通擁諸”“行路難”問(wèn)題發(fā)揮了積極的作用。

3.人防工程依法建設(shè)形成體系

杭州市人防行政主管部門堅(jiān)持依法行政、依法建設(shè)，經(jīng)過(guò)多年的努力，初步形成了布局合理、種類齊全、功能配套的防護(hù)工程體系，已建成戰(zhàn)時(shí)用于指揮工程，如醫(yī)療保障、人員掩蔽防護(hù)、物資供應(yīng)和生活保障等，平時(shí)用于市民停車、城市交通、休閑購(gòu)物、健身娛樂(lè)和倉(cāng)儲(chǔ)等的人防工程400多萬(wàn)平方米。杭州市人防工程人均面積居省會(huì)城市前列，為城市的戰(zhàn)時(shí)防空以及市民平時(shí)的生產(chǎn)生活發(fā)揮了服務(wù)作用。

4.地下空間開(kāi)發(fā)工作引起重視

杭州市地下空間開(kāi)發(fā)建設(shè)已成發(fā)展趨勢(shì)，引起了各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、政府部門、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的重視和關(guān)注。進(jìn)入21世紀(jì)以后，杭州市改變了地下空間面積以人防工程面積為主的歷史，普通地下空間面積現(xiàn)已達(dá)到1000多萬(wàn)平方米。錢江新城建成了國(guó)內(nèi)不多見(jiàn)的面積為200多萬(wàn)平方米的地下空間，提升了城市核心區(qū)的品位。城建城管部門就鼓勵(lì)社會(huì)投資停車位建設(shè)專門出臺(tái)了文件，旨在鼓勵(lì)加快普通地下空間開(kāi)發(fā)。

5.各類公共市政管線逐步下移

杭州城市地下公共管線設(shè)施種類較多，主要有給 （排）水管線設(shè)施、電力管線設(shè)施、燃?xì)夤芫€設(shè)施、視音頻管線設(shè)施和共同溝管線等。地面各類公共市政、電力、網(wǎng)絡(luò)管線的下移，不僅消除了城市街道空中的 “蜘蛛網(wǎng)”，而且節(jié)約了地面資源，美化了城市環(huán)境，發(fā)揮了城市地下空間資源的重要作用。錢江新城通過(guò)開(kāi)展地下管線設(shè)施敷設(shè)問(wèn)題的探索研究，建設(shè)了全省唯一的長(zhǎng)達(dá)2161米的共同溝。

6.地下空間管理得到加強(qiáng)

杭州市的地下空間開(kāi)發(fā)建設(shè)，經(jīng)歷了從滿足人防戰(zhàn)備需求，到與城市建設(shè)相結(jié)合，再到城市地下空間綜合開(kāi)發(fā)的發(fā)展過(guò)程，不僅體現(xiàn)了城市地下空間開(kāi)發(fā)理念的轉(zhuǎn)變，而且反映了政府部門對(duì)地下空間開(kāi)發(fā)理念的深化，各個(gè)職能部門認(rèn)真履行職責(zé)，力求規(guī)范管理。在人防工程管理上，2009年出臺(tái)了 《杭州市人民防空工程管理規(guī)定》第250號(hào)市長(zhǎng)令，規(guī)范了工程管理工作。為進(jìn)一步促進(jìn)地下空間開(kāi)發(fā)利用，2011年杭州市頒發(fā) 《關(guān)于加強(qiáng)城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理的若干意見(jiàn)》，結(jié)合杭州市的實(shí)際情況，指導(dǎo)合理有序開(kāi)發(fā)利用城市地下空間資源，增強(qiáng)城市整體防護(hù)能力，優(yōu)化城市功能配置，提高城市空間資源利用效率和綜合承載能力。

三 杭州地下空間開(kāi)發(fā)存在的問(wèn)題及原因分析

經(jīng)過(guò)多年努力，杭州地下空間開(kāi)發(fā)在許多方面已走在全國(guó)前列，但與杭州城市國(guó)際化戰(zhàn)略目標(biāo)要求，以及國(guó)外發(fā)達(dá)城市 “網(wǎng)絡(luò)化、立體化、集約化、深層化、綜合化”的建設(shè)管理水平相比，還存在不小的差距，如規(guī)劃引導(dǎo)與管控作用不夠強(qiáng)、缺乏綜合管理協(xié)調(diào)體制與機(jī)制、開(kāi)發(fā)建設(shè)滯后于城市實(shí)際需求、相關(guān)法規(guī)建設(shè)滯后于發(fā)展需求、缺乏地下空間信息普查和集成等。

（一）政策管理方面存在的問(wèn)題

1.規(guī)劃作用不強(qiáng)

隨著杭州地下空間開(kāi)發(fā)向地下軌道交通、交通隧道、地下過(guò)街通道、地下管線、普通地下室工程項(xiàng)目發(fā)展，逐漸暴露出城市地下空間規(guī)劃滯后、指導(dǎo)作用不強(qiáng)和缺少相互銜接、整體布局、系統(tǒng)整合等問(wèn)題，再加上開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目分布零散、功能單一，導(dǎo)致地下空間工程的整體效能難以發(fā)揮。長(zhǎng)期以來(lái)，杭州地下空間開(kāi)發(fā)規(guī)劃滯后，為進(jìn)一步開(kāi)發(fā)增加了復(fù)雜性和難度。例如，由于缺少超前的、科學(xué)的綜合規(guī)劃，地面大量高層建筑的大規(guī)模建設(shè)已經(jīng)對(duì)地鐵的規(guī)劃、選線、建設(shè)產(chǎn)生了嚴(yán)重影響。同時(shí)，由于缺少規(guī)劃的指導(dǎo)，一方面，總體使用效能難以發(fā)揮；另一方面，盲目開(kāi)發(fā)利用對(duì)后續(xù)的建設(shè)管理帶來(lái)了難以想象的困難。由于缺少系統(tǒng)的規(guī)劃，有的道路下面敷設(shè)的管線幾乎占據(jù)了整個(gè)路幅，使得道路地下空間資源趨于飽和，影響了城市基礎(chǔ)設(shè)施的更新與改造。另外，在地下空間投融資及地鐵沿線捆綁開(kāi)發(fā)等方面，杭州尚缺乏相應(yīng)的配套政策法規(guī)支撐及保障措施。

2.管理體制不順

目前，杭州地下空間規(guī)劃建設(shè)及運(yùn)營(yíng)仍然是多頭管理，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，易造成資源浪費(fèi)。政府部門 （單位）的條塊關(guān)系，體現(xiàn)在城市地下空間的開(kāi)發(fā)利用上，則是條塊分割、政出多門、各自為政，難以形成系統(tǒng)管理，政府公共管理的成效和水平大打折扣。在地下空間開(kāi)發(fā)上，多頭管理與無(wú)人管理并存。由于涉及建設(shè)、地鐵、交通、城管、人防和房產(chǎn)商等不同部門 （單位），過(guò)街通道、交通隧道、地鐵交通、人防工程、普通地下室等建設(shè)項(xiàng)目不同，地下管線涉及20多個(gè)單位且用途不同，再加上地下管線資料難以實(shí)現(xiàn)有效統(tǒng)籌、統(tǒng)一歸口管理，常出現(xiàn)施工 “打架”、馬路多次開(kāi)挖等現(xiàn)象：在同一條道路上，今天這個(gè)單位 “開(kāi)膛剖腹”，明天那個(gè)單位又來(lái)圍擋施工。因施工不慎，斷電、斷氣、斷水和斷通信、斷信號(hào)等事故時(shí)有發(fā)生，影響了市民的日常生活，百姓怨言多多。如何整合地下空間管理機(jī)構(gòu)已顯得越來(lái)越迫切。組建地下空間開(kāi)發(fā)利用專門管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)杭州城市地下空間規(guī)劃、建設(shè)以及運(yùn)營(yíng)管理等工作，是城市地下空間有序發(fā)展的必然趨勢(shì)。

3.缺少法治保障

由于國(guó)家層面的地下空間開(kāi)發(fā)利用立法欠缺，再加上基礎(chǔ)的民事法律也欠缺，客觀上影響了杭州地下空間開(kāi)發(fā)管理的法治建設(shè)步伐，因而對(duì)事關(guān)地下空間開(kāi)發(fā)的融資、稅收、地鐵沿線捆綁開(kāi)發(fā)等缺乏有力措施，對(duì)鼓勵(lì)民間參與地下空間開(kāi)發(fā)利用缺乏相應(yīng)配套政策的政府規(guī)章。從實(shí)際情況看，地下空間開(kāi)發(fā)利用的民事權(quán)利難以得到有效保障，參與地下空間的開(kāi)發(fā)利用者也無(wú)法取得相關(guān)的產(chǎn)權(quán)，由此引發(fā)一系列難題。由于無(wú)法取得地下空間投資工程的權(quán)屬，投資者也就既不能向銀行取得抵押貸款，也無(wú)法進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，難以鼓勵(lì)民間資本參與地下空間的開(kāi)發(fā)建設(shè)。投資渠道單一，只能由政府投資地下空間開(kāi)發(fā)，難以大規(guī)模、集約化地開(kāi)發(fā)地下空間，而投資者僅對(duì)部分黃金地區(qū)開(kāi)發(fā)感興趣。由于缺少相關(guān)的政策措施，直接影響了地下空間開(kāi)發(fā)利用的多元化投資模式，在一定程度上影響了杭州城市地下空間開(kāi)發(fā)建設(shè)的健康發(fā)展。為了使地下空間的開(kāi)發(fā)利用及管理工作有法可依、有章可循，必須盡快建立并完善地下空間開(kāi)發(fā)利用管理法規(guī)體系，包括規(guī)劃法規(guī)、建設(shè)管理法規(guī)、運(yùn)營(yíng)管理法規(guī)等。

4.缺乏統(tǒng)一平臺(tái)

地下空間信息數(shù)據(jù)資源大多只停留在專業(yè)管理功能需要層面，缺少綜合完整的信息資源，杭州市還沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的城市地下空間信息基礎(chǔ)平臺(tái)。長(zhǎng)期以來(lái)，各相關(guān)單位和部門的地下資源信息數(shù)據(jù)都享有自己的版權(quán)，相互之間既不連通也不共享，有的還停留在利用圖紙、圖表等紙介質(zhì)保存管理層面，存在資料不全、查詢不便、更新速度慢、利用效率低等問(wèn)題，有些信息管理還存在 “內(nèi)容不清、分布不清、走向不清、資料不全”的 “四不”現(xiàn)象。管理手段落后、信息封閉、資源不能共享，嚴(yán)重影響了地下空間的規(guī)劃、建設(shè)和管理工作。

（二）功能開(kāi)發(fā)方面存在的問(wèn)題

1.空間分布不均

地下空間開(kāi)發(fā)不均，難以滿足城市功能的需要。杭州地下空間分布主要集中在主城區(qū) （上城區(qū)、下城區(qū)、江干區(qū)、拱墅區(qū)、西湖區(qū)、西湖風(fēng)景區(qū)、之江度假區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)）內(nèi)，占總量的42.4%。地下空間開(kāi)發(fā)較快的區(qū)域多為開(kāi)發(fā)新城，而對(duì)地下空間需求迫切的區(qū)域又往往是城市功能高度集中的中心城區(qū)。在城市中心城區(qū)，“停車難”問(wèn)題比較突出，對(duì)停車功能的要求也高，雖然加大了地下停車庫(kù)的配套建設(shè)力度，但與現(xiàn)代化城市的發(fā)展需求仍有差距。隨著外圍組團(tuán)及新區(qū)的持續(xù)增加，整體而言，城市地下空間分布較為不均衡。

2.開(kāi)發(fā)深度不夠

這主要是由地下空間資源特殊的物理屬性造成的。雖然按目前的技術(shù)水平可以開(kāi)發(fā)地表以下100～150米深的地下空間資源，但是縱深方向淺層開(kāi)發(fā)后會(huì)對(duì)深層開(kāi)發(fā)帶來(lái)相當(dāng)大的難度，最終會(huì)大幅增加開(kāi)發(fā)成本。杭州地下空間開(kāi)發(fā)強(qiáng)度也以淺層為主，地下1層的開(kāi)發(fā)規(guī)模占地下空間開(kāi)發(fā)總規(guī)模的65.68%，這對(duì)后續(xù)的深層開(kāi)發(fā)極有可能會(huì)產(chǎn)生巨大的成本。目前，地下2層及地下3層的開(kāi)發(fā)也逐漸進(jìn)入發(fā)展階段，主要集中在新城核心區(qū)和重要交通樞紐周圍。

3.開(kāi)發(fā)功能單一

杭州地下空間的開(kāi)發(fā)規(guī)模大，但是地下空間的主體功能仍較單一。杭州以地下停車設(shè)施為主的地下空間占地下空間開(kāi)發(fā)總量的80%以上，人防工程約占地下空間開(kāi)發(fā)總量的31%?，F(xiàn)有城區(qū)地下空間開(kāi)發(fā)利用的功能已多樣化，但整體來(lái)看，仍以防空地下室和地下停車庫(kù)為主，地下空間資源綜合開(kāi)發(fā)利用效益不高。其他公共性地下空間開(kāi)發(fā)比例較小，地下市政設(shè)施建設(shè)緩慢，如杭州已建成長(zhǎng)為2.6千米的綜合管溝，遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于同級(jí)城市，且目前還沒(méi)有對(duì)綜合管溝的設(shè)置進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃安排，開(kāi)發(fā)功能性結(jié)構(gòu)有待調(diào)整。

4.開(kāi)發(fā)效益不高

一是系統(tǒng)性有待完善。地下空間建設(shè)滯后于城市發(fā)展需求，難以解決市中心商業(yè)區(qū) “行車難”問(wèn)題。由于沒(méi)有一個(gè)地下街交通體系，以解決人車分流問(wèn)題，交通擁堵問(wèn)題仍十分突出，已開(kāi)發(fā)的地下空間各功能設(shè)施之間缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃。二是連通性差。除錢江新城采取地下空間綜合開(kāi)發(fā)外，杭州市其他區(qū)域地下空間開(kāi)發(fā)模式主要結(jié)合地上建設(shè)工程項(xiàng)目進(jìn)行配建，單建式地下空間開(kāi)發(fā)較多，所開(kāi)發(fā)的地下空間彼此相對(duì)獨(dú)立，基本不連通，很難與附近的新建地下空間再次連通，地下空間整體開(kāi)發(fā)效益不高。大多數(shù)地下空間開(kāi)發(fā)利用處于由地上建筑投資者自主決策的狀況，零星分散、前后失調(diào)、缺乏規(guī)劃，與地下空間合理開(kāi)發(fā)的本質(zhì)要求相距甚遠(yuǎn)。

（三）地下空間開(kāi)發(fā)問(wèn)題的原因分析

1.權(quán)責(zé)關(guān)系不清

一是地下空間與地表土地之間的關(guān)系不清，沒(méi)有明確把城市地下空間資源作為一種獨(dú)立于地表土地的資源來(lái)對(duì)待；二是地下空間產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清，主要是沒(méi)有明確地下空間資源開(kāi)采的歸屬權(quán)。這兩方面的權(quán)責(zé)關(guān)系不清是導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中地表投資者免費(fèi)和無(wú)序開(kāi)發(fā)利用地下空間資源的主要原因。

2.管理體制不暢

一方面，建設(shè)、國(guó)土、民防、財(cái)政、環(huán)保等各個(gè)職能部門都有權(quán)插手和過(guò)問(wèn)城市空間開(kāi)發(fā)的某個(gè)環(huán)節(jié)或某些問(wèn)題；另一方面，對(duì)這些部門之間的職能及其相互關(guān)系沒(méi)有明確規(guī)定，結(jié)果使得在城市地下空間的開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中容易出現(xiàn) “有利一哄而上，有困一哄而散”以及多頭管理與無(wú)人管理并存的現(xiàn)象。

3.法治建設(shè)緩慢

截至2014年5月，我國(guó)專門針對(duì)地下空間開(kāi)發(fā)利用的法律法規(guī)共有55部，但目前杭州還沒(méi)有相關(guān)立法，甚至還沒(méi)有出臺(tái)省一級(jí)的法律法規(guī)。同時(shí)，已有的法律法規(guī)對(duì)于地下空間與地表土地的關(guān)系以及地下空間的產(chǎn)權(quán)歸屬等實(shí)質(zhì)性問(wèn)題沒(méi)有提及，難以為城市地下空間資源的開(kāi)發(fā)利用提供有益的指導(dǎo)和幫助。

四 國(guó)內(nèi)外城市的做法與經(jīng)驗(yàn)借鑒

國(guó)內(nèi)外一些城市的地下空間開(kāi)發(fā)利用形成了各自獨(dú)有的特色。了解其特色和經(jīng)驗(yàn)，對(duì)杭州具有重要的借鑒參考價(jià)值。

（一）國(guó)外城市的經(jīng)驗(yàn)

1.東京的特點(diǎn)與經(jīng)驗(yàn)

日本東京城市用地緊張，地下空間的綜合利用雖比北歐城市起步晚，但是地下街道、地下車站、地下鐵道、地下商場(chǎng)、地下共同溝的建設(shè)規(guī)模和成熟程度已居世界領(lǐng)先地位。東京地下街道建設(shè)規(guī)模大，抗災(zāi)能力強(qiáng)。東京的地下共同溝建設(shè)經(jīng)驗(yàn)成熟，建設(shè)數(shù)量居世界前列。

2.美國(guó)城市的特點(diǎn)與經(jīng)驗(yàn)

美國(guó)城市高度集中，城市用地矛盾十分尖銳。美國(guó)采取了道路交通地下化的措施，如波士頓中央大道經(jīng)歷了由高架道路轉(zhuǎn)入地下道路的過(guò)程，這個(gè)工程被稱為美國(guó)有史以來(lái)工程最大、工期最長(zhǎng)、投資最多的市政工程，驗(yàn)證了城市道路及高架道路走向地下化的發(fā)展趨勢(shì)。紐約市地鐵在世界上運(yùn)營(yíng)線路最長(zhǎng) （443公里），車站數(shù)量最多 （504個(gè)），每天接待510萬(wàn)人次，每年接待近20億人次。紐約中心商業(yè)區(qū)有4／5的上班族選擇公共交通，這是因?yàn)榧~約地鐵突出了經(jīng)濟(jì)、方便和高效率等特點(diǎn)。紐約市中心的曼哈頓地區(qū)，常住人口為10萬(wàn)人，但白天進(jìn)入該地區(qū)的人口接近300萬(wàn)人，多數(shù)是乘地鐵到達(dá)的。洛克菲勒中心地下步行道系統(tǒng)在10個(gè)街區(qū)范圍內(nèi)，將主要的大型公共建筑在地下連接起來(lái)。紐約市的大型供水系統(tǒng)完全布置在地下巖層中。學(xué)校、圖書(shū)館、辦公室、實(shí)驗(yàn)中心、工業(yè)建筑充分利用地下空間。

3.加拿大城市的特點(diǎn)與經(jīng)驗(yàn)

加拿大國(guó)土遼闊，北部冬季高寒漫長(zhǎng)，出行困難。蒙特利爾市、多倫多市重點(diǎn)建設(shè)地下步行道系統(tǒng)，以其龐大的規(guī)模、方便的交通、綜合的服務(wù)設(shè)施和優(yōu)美的環(huán)境享有盛名，保證了那里在漫長(zhǎng)的嚴(yán)冬時(shí)節(jié)各種商業(yè)、文化及其他事務(wù)交流活動(dòng)的正常進(jìn)行。蒙特利爾市借1972年舉辦世博會(huì)之機(jī)，成功地開(kāi)發(fā)了大規(guī)模的地下綜合體，全市地下空間開(kāi)發(fā)利用面積達(dá)360多萬(wàn)平方米，并建成了世界最長(zhǎng)的地下步行道系統(tǒng)。多倫多市地下步行道系統(tǒng)早在20世紀(jì)70年代就已有4個(gè)街區(qū)寬、9個(gè)街區(qū)長(zhǎng)，在地下連接了20個(gè)停車庫(kù)，大量旅館、電影院、購(gòu)物中心以及1000余家商店，此外還連接著市政廳、聯(lián)邦火車站、證券交易所、5個(gè)地鐵車站和30座高層建筑的地下室，這個(gè)系統(tǒng)布置了幾處花園和噴泉，共有100多個(gè)地面出入口。

（二）國(guó)內(nèi)城市的做法

1.重慶、南京免征土地使用稅

2009年國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)文，明確開(kāi)發(fā)商在開(kāi)發(fā)建設(shè)地下空間工程中也要繳納50%的城鎮(zhèn)土地使用稅。重慶、南京實(shí)施了人防工程免繳城市建設(shè)配套費(fèi)政策，對(duì)于平時(shí)使用人防工程及其設(shè)備設(shè)施，免征房產(chǎn)稅、土地使用稅。

2.南京編制地下空間開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃并確定使用權(quán)

2005年6月，南京市編制出臺(tái) 《南京城市地下空間開(kāi)發(fā)利用總體規(guī)劃》，這是全國(guó)最早的城市地下空間開(kāi)發(fā)利用專項(xiàng)規(guī)劃。2006年7月，南京市對(duì)鼓樓區(qū)湖南路地下商業(yè)街等地下空間進(jìn)行拍賣，這是國(guó)內(nèi)將地下空間使用權(quán)獨(dú)立于土地使用權(quán)單獨(dú)出售的最早案例。

3.北京、上海搭建智能一體化的地下空間開(kāi)發(fā)信息平臺(tái)

2004年，北京市專門組織開(kāi)發(fā)了 “地下管線綜合管理系統(tǒng)”，全面、系統(tǒng)、準(zhǔn)確地反映了地下空間 （管線）分布現(xiàn)狀、運(yùn)行狀態(tài)、各類管線間的相關(guān)關(guān)系等基本信息。上海市政府也由市建設(shè)交通委牽頭，著手全面建立上海城市地下空間信息基礎(chǔ)平臺(tái)。

五 促進(jìn)杭州地下空間開(kāi)發(fā)利用的對(duì)策建議

城市地下空間的開(kāi)發(fā)是一項(xiàng)浩大的工程，開(kāi)發(fā)利用城市地下空間，要積極學(xué)習(xí)、借鑒國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，用超前的理念去謀劃，用高標(biāo)準(zhǔn)的要求去推進(jìn)，用完善的制度和法律去保障，用科學(xué)的規(guī)劃去引領(lǐng)，使開(kāi)發(fā)建設(shè)管理及運(yùn)營(yíng)保障從分散型轉(zhuǎn)向統(tǒng)一型、集中型、網(wǎng)絡(luò)化、立體化、集約化、深層化、綜合化。

（一）合理規(guī)劃，構(gòu)建城市地下空間開(kāi)發(fā)規(guī)劃體系

有序開(kāi)發(fā)城市地下空間資源，構(gòu)建地下空間規(guī)劃的 “龍頭”是關(guān)鍵。在城市總體規(guī)劃指導(dǎo)下，分別對(duì)地下空間的規(guī)劃體系、指標(biāo)體系、豎向形態(tài)和平面形態(tài)進(jìn)行規(guī)劃。根據(jù)杭州城市的空間特點(diǎn)和功能要求，遵循 “人在地上、物在地下” “人的長(zhǎng)時(shí)間活動(dòng)在地上、短時(shí)間活動(dòng)在地下” “人在地上、車在地下”等城市地下空間開(kāi)發(fā)原則，形成完善的地下空間開(kāi)發(fā)網(wǎng)絡(luò)體系，以軌道交通為基本骨架，以地下街道為地鐵車站的延伸，以大型的地下綜合體為節(jié)點(diǎn)，形成城市的地下人流輸送系統(tǒng)，有條理地進(jìn)行城市地下空間的開(kāi)發(fā)利用。另外，針對(duì)杭州城市的實(shí)際情況，突出城市地下空間開(kāi)發(fā)導(dǎo)向策略。一是突出重點(diǎn)，兼顧周邊。有效整合老城區(qū)地下空間，以軌道交通及新城綜合體建設(shè)帶動(dòng)地下空間同步開(kāi)發(fā)。二是交通暢通，動(dòng)靜結(jié)合。在城市主要節(jié)點(diǎn)區(qū)域提倡交通地下化建設(shè)，緩解地面交通壓力，并充分利用公共空間加強(qiáng)地下停車場(chǎng)建設(shè)。三是文化傳承，重在保護(hù)。地下空間的開(kāi)發(fā)要兼顧歷史文物的保護(hù)，合理開(kāi)發(fā)地下空間。在杭州，由于西湖和運(yùn)河的世界歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)，這一點(diǎn)更加凸顯。四是生態(tài)優(yōu)先，提升品質(zhì)。在重要的景觀生態(tài)地段，優(yōu)先考慮交通、市政設(shè)施等地下化建設(shè)，降低對(duì)地面生態(tài)環(huán)境的影響，提升城市環(huán)境品質(zhì)。

（二）界定產(chǎn)權(quán)，確定城市地下空間的國(guó)有化屬性

首先，城市地下空間資源是一種可耗竭的自然資源，可耗竭意味著其在開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中要注重代際公平的重要性，也即需要對(duì)其開(kāi)發(fā)利用進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，因此在此方面選擇國(guó)有化和借助政府的力量，將比其他形式更加有效；其次，從社會(huì)實(shí)踐來(lái)看，城市地下空間資源作為一種可耗竭的自然資源，無(wú)論是在發(fā)達(dá)國(guó)家還是在發(fā)展中國(guó)家，都傾向于由國(guó)家統(tǒng)一控制；最后，參照中國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)制度，我國(guó)城市地下空間資源在產(chǎn)權(quán)歸屬上選擇國(guó)有化，符合整體社會(huì)意識(shí)，也順應(yīng)制度變遷的路徑依賴。因此，選擇將國(guó)有制作為城市地下空間資源開(kāi)發(fā)利用的產(chǎn)權(quán)主體，不僅是開(kāi)發(fā)利用城市地下空間資源的必然選擇，而且是實(shí)現(xiàn)城市地下空間資源有效開(kāi)發(fā)利用的理性選擇。

（三）統(tǒng)一管理，建立城市地下空間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

為了避免在城市地下空間開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中出現(xiàn)多頭管理和無(wú)人管理共存的現(xiàn)象，杭州應(yīng)在統(tǒng)一管理和權(quán)責(zé)利對(duì)等的基礎(chǔ)上，重新構(gòu)建城市地下空間的管理體系。對(duì)此，建議成立一個(gè)全面統(tǒng)籌負(fù)責(zé)城市地下空間開(kāi)發(fā)利用的管理機(jī)構(gòu)，以此綜合協(xié)調(diào)涉及城市地下空間的所有部門，避免出現(xiàn) “有利益相互哄搶、有責(zé)任相互推諉”的不良現(xiàn)象。實(shí)現(xiàn)地下空間開(kāi)發(fā)利用的科學(xué)規(guī)劃和管理，必須理順政府部門的關(guān)系，確立城市地下空間管理模式，建立相適應(yīng)的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，從而使地下空間開(kāi)發(fā)利用效益最大化。如成立 “杭州市地下空間開(kāi)發(fā)管理委員會(huì)”，下設(shè) “杭州市地下空間管理辦公室”，建立聯(lián)席會(huì)議制度，重點(diǎn)協(xié)調(diào)解決相關(guān)難題和重大問(wèn)題，形成 “政府授權(quán)、一家為主、多家配合”的管理體制。同時(shí)，建立資源儲(chǔ)備利用機(jī)制、安全監(jiān)管機(jī)制、社會(huì)融資機(jī)制和專家咨詢機(jī)制，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)、研究咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)等非政府組織的作用。

（四）調(diào)整思路，提升城市地下空間開(kāi)發(fā)利用效益

對(duì)于城市地下空間的開(kāi)發(fā)利用，過(guò)于強(qiáng)調(diào) “保護(hù)”和 “控制”，不僅不符合其自身特性，而且不符合杭州經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城市化水平對(duì)城市地下空間的開(kāi)發(fā)要求。因此，應(yīng)盡快調(diào)整開(kāi)發(fā)利用戰(zhàn)略和思路，抓住杭州城市國(guó)際化建設(shè)的新契機(jī)，將城市地下空間的開(kāi)發(fā)利用與地表土地開(kāi)發(fā)盡可能結(jié)合起來(lái)，張弛有度，有計(jì)劃、有步驟、積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城市地下空間的開(kāi)發(fā)利用。同時(shí)，要構(gòu)建城市地下空間資源市場(chǎng)，促進(jìn)城市地下空間資源的流轉(zhuǎn)。對(duì)此，不僅要避免出現(xiàn)城市地下空間資源免費(fèi)使用的現(xiàn)象，努力提高城市地下空間的開(kāi)發(fā)利用效率，而且要在明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系的基礎(chǔ)上構(gòu)建城市地下空間資源市場(chǎng)。這方面具體可以參照城市土地資源市場(chǎng)的相關(guān)做法和經(jīng)驗(yàn)，即在維護(hù)城市地下空間資源國(guó)有屬性的前提下，努力使所有權(quán)和使用權(quán)分離，加快推進(jìn)使用權(quán)主體多元化，以此保障使用權(quán)有效流轉(zhuǎn)。

（五）智能共享，建立城市地下空間開(kāi)發(fā)信息平臺(tái)

加強(qiáng)城市地下空間建設(shè)和有效管理，建設(shè)一個(gè)具有 “統(tǒng)一、通用、標(biāo)準(zhǔn)、智能、共享”的 “信息內(nèi)容豐富、更新維護(hù)及時(shí)、共享交換便捷”的地下空間開(kāi)發(fā)信息綜合管理平臺(tái)。加強(qiáng)地下空間信息管理平臺(tái)建設(shè)，需要加強(qiáng)地下空間 （管線）開(kāi)發(fā)管理的基礎(chǔ)性工作，這也是國(guó)內(nèi)外先進(jìn)城市的普遍做法。如北京市早在2004年就專門組織開(kāi)發(fā)了 “地下管線綜合管理系統(tǒng)”，全面、系統(tǒng)、準(zhǔn)確地反映了地下空間（管線）的分布現(xiàn)狀、運(yùn)行狀態(tài)以及各類管線間的相關(guān)關(guān)系等基本信息。上海市政府由市建設(shè)交通委牽頭，著手全面建立上海城市地下空間信息基礎(chǔ)平臺(tái)。隨著地下空間開(kāi)發(fā)建設(shè)高峰的到來(lái)，杭州市構(gòu)建地下空間信息管理體系已迫在眉睫。應(yīng)建立地下空間信息開(kāi)放式統(tǒng)一管理平臺(tái)，包括儲(chǔ)存、管理、分析、統(tǒng)計(jì)、查詢、輸出、更新等多種功能在內(nèi)的智能化、網(wǎng)絡(luò)化、人性化的地下空間信息系統(tǒng)。

（六）政策激勵(lì)，減免城市地下空間開(kāi)發(fā)各項(xiàng)稅費(fèi)

地下空間開(kāi)發(fā)具有成本高、投入大、回報(bào)率低、成本收回時(shí)間長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)大等特點(diǎn)，建議實(shí)施相應(yīng)的政策鼓勵(lì)、優(yōu)惠等激勵(lì)措施，調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與地下空間的開(kāi)發(fā)建設(shè)。一是出讓金。地下空間地價(jià)應(yīng)在地面地價(jià)打折的基礎(chǔ)上收取，以調(diào)動(dòng)開(kāi)發(fā)商參與地下空間開(kāi)發(fā)建設(shè)的積極性。二是設(shè)施收費(fèi)。地下空間工程設(shè)施運(yùn)行成本高，地下空間建設(shè)施工和運(yùn)行所用的水、電、氣按居民生活類價(jià)格優(yōu)惠收取。三是稅收。2009年國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)文，明確開(kāi)發(fā)商在開(kāi)發(fā)建設(shè)地下空間工程中也要繳納50%的城鎮(zhèn)土地使用稅。建議結(jié)合杭州實(shí)際免征房產(chǎn)稅、土地使用稅。另外，對(duì)于符合防空設(shè)計(jì)要求的地下商場(chǎng)、地下停車場(chǎng)等建筑物，免繳人防易地建設(shè)費(fèi)和城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)。地下停車場(chǎng)達(dá)到國(guó)家規(guī)范要求項(xiàng)目總車位數(shù)2／3以上的，地下部分不計(jì)入建筑總面積和總?cè)莘e率。減免各項(xiàng)稅費(fèi)，積極推進(jìn)參與城市地下空間開(kāi)發(fā)建設(shè)。