◎ 單 純

中國社會治理有一個傳統(tǒng)，即基層單位治理的成敗決定著 “廣土眾民”的福祉和 “家—國—天下”的盛衰，也決定著執(zhí)政者和行政者的命運(yùn)。在中國傳統(tǒng)的社會結(jié)構(gòu)中，作為執(zhí)政的 “天子”和行政的 “朝廷”，其管理空間是 “天下”； “天下”本為 “行省”之和，“行省”為 “道府”之和，“道府”為 “州縣”之和。故 “天下者，州縣之積也”，“自古及今，天下治亂，未有不起于州縣者。州縣無不治，而天下治矣”［1］?！爸菘h” 即 “郡縣”， “無不治” 即 “治”，故 “郡縣治” 則 “天下安”。而對于如何實現(xiàn) “郡縣治，天下安”的思考和經(jīng)驗總結(jié)，作為中國社會基層治理群體的 “官吏”“牧令”撰寫或輯錄了大量的文獻(xiàn)，形成了蔚為大觀的 “官箴書”或 “牧令書”體系，它們蘊(yùn)含豐富的、具有 “中國特色”的 “地方行政學(xué)”或 “牧民學(xué)”思想。

一 牧民學(xué)的文獻(xiàn)：“官箴書”與 “牧令書”

自秦一統(tǒng)天下、廢棄諸侯國而設(shè)立郡縣，及至明清，中國社會的治理基本以“郡縣”為基礎(chǔ)，延續(xù)兩千多年未改。對于其社會治理經(jīng)驗，各代官員，特別是有切身基層治理經(jīng)驗的 “牧令”多有思考和總結(jié)，其情形如王夫之所總結(jié)者：“郡縣之制，垂二千年而弗能改矣，合古今上下皆安之，勢之所趨，豈非理而能然哉……世其位者習(xí)其道，法所便也；習(xí)其道者任其事，理所宜也。法備于三王，道著于孔子，人得而習(xí)之?！保?］“郡縣之制”的延續(xù)性生命力一定有其制度自身的理論，這就是以儒家總結(jié) “三代之治”而形成的政治倫理和社會管理思想。這些倫理和管理思想的文獻(xiàn)整理形式，也就是秦漢之后逐漸積累起來的 “官箴書”和 “牧令書”。

在中國傳統(tǒng)的社會治理中，中央政府層面的關(guān)系通常被稱為 “君臣關(guān)系”，社會基層的關(guān)系則通常被稱為 “官民關(guān)系”。盡管某些文獻(xiàn)中也說 “君民關(guān)系”，如荀子著名的 “君者舟也，庶人者水也。水則載舟，水則覆舟”［3］，但那畢竟是就社會政治原則講的。而就社會治理意義講，“官民關(guān)系”中的 “官”基本是指郡縣或州縣一級的 “官吏”，如 “州官”“郡守” “州牧” “縣令”之屬［4］，因此，“官箴書”和 “牧令書”都屬于對基層社會治理的經(jīng)驗總結(jié)和政治倫理的探討。加之中國的文官制度傳統(tǒng)，中央治理層面的將相重臣亦有不少是從基層擢升而致，所謂 “臨天下者以人為本，欲令百姓安樂，惟在刺史、縣令……自古郡守、縣令皆妙選賢德。欲有遷擢為將相，必先試以臨人，或從二千石入為丞相及司徒、太尉者”［5］。 “臨天下”是君主的政治，但必然得從 “臨人”的守令治理開始，所以 “臨人”的守令即為 “親民之官”。對這些 “臨人”官吏的德行政績考查，即成為他們在文官制度中擢升的依據(jù)，也象征著對整個社會治理的經(jīng)驗總結(jié)。然而，在總結(jié)社會基層的治理經(jīng)驗時，“官箴書”于德政倫理方面多有側(cè)重，而 “牧令書”則偏重于實際治理的經(jīng)驗以及體現(xiàn)在 “親民之官”身上的人倫情感。

關(guān)于 “牧令書”的撰述和編輯，中國已有久遠(yuǎn)的傳統(tǒng)。最早的資料見于 《管子》書中的首篇 “牧民”。盡管這個篇首 “章節(jié)”只有1200字左右，但其重點內(nèi)容并不是中國歷史上見到的 “牧令書”或 “牧民學(xué)”，相反，它論述的主要是諸侯國中央層面的政治議題，如我們后來熟悉的 “禮義廉恥，國之四維；四維不張，國乃滅亡”“政之興廢，在民心之順逆” “天下不患無臣，患無君以使之；天下不患無財，患無人以分之”等。這些議題都是關(guān)乎治國理政的原則性問題，于 “牧民學(xué)”關(guān)切的基層社會治理仍然具有明顯的界限。而真正成為后世 “官箴書”和 “牧令書”濫觴的文獻(xiàn)，應(yīng)為司馬遷 《史記》中的 《循吏列傳》，之后一直延續(xù)至民國的《清史稿》，皆將 “循吏”列入正史之中。司馬遷自己在 《太史公自序》中稱：“奉法循理之吏，不伐功矜能，百姓無稱，亦無過行?！北砻鬟@些人就是 “承上啟下”的基層治理人員：君臣在上制定政策、法令，他們因循貫徹執(zhí)行，既不居功自傲，也不貪贓枉法，算是兢兢業(yè)業(yè)的政策執(zhí)行者。但是，《循吏列傳》與后世的 “官箴書”和 “牧令書”仍有明顯不同?！堆袅袀鳌窞槭饭僦?，作者沒有切身的管理經(jīng)驗，只是對基層治理者的 “嘉言懿行”加以客觀記述和主觀評贊，而后世 “官箴書”和 “牧令書”的編者或作者大多有基層治理經(jīng)驗，對其編撰的對象和內(nèi)容既有經(jīng)驗之談，又有創(chuàng)新總括，更有鮮活的 “親民”情感。

與 “牧民”和 《循吏列傳》相似的 “官箴書”，其濫觴同樣久遠(yuǎn)。 《左傳·襄公四年》中言西周時的 “虞人之箴”和戰(zhàn)國晚期 《睡虎地秦墓竹簡》中的 “為吏之道”，亦可視為其早期的淵源。

另外，傳說中南朝時官吏即有私自整理 “牧民”經(jīng)驗的家傳著述， 《理縣譜》即當(dāng)時著名的例證。傳說中的傅氏家族出了四代南朝的縣令——曾祖父傅僧佑、祖父傅琰、父親傅翙以及翙子傅岐。在當(dāng)時的傳聞中，傅氏四代居官且政績卓著，因有家傳 《理縣譜》。此事間接被記述在后人編撰的文獻(xiàn)之中，《南史·循吏列傳第六十》傅琰云：“琰父子并著奇績，時云諸傅有 《理縣譜》，子孫相傳，不以示人?！备电谀铣瘯r當(dāng)過武康和山陰的縣令，為官清廉，政績突出，深得民心，被譽(yù)為一縣之 “神明”。傅琰的兒子傅翙 “為官亦有能名”，在吳縣做縣令，其官聲遠(yuǎn)播。時建康縣令孫廉曾好奇地問他，你們家族是否有當(dāng)好官的秘籍，否則何以致 “神明”之譽(yù)？傅翙回答：“無他也，唯勤而清。清則憲綱自行，勤則事無不理。憲綱自行則吏不能欺，事自理則物無疑滯，欲不理得乎？”此所謂秘籍者，無非 “勤政加清廉”，秉此二者于心，其他事情自會順理成章，要想混亂都不可能。對此，后來山陰的縣令劉玄明評價說，“我有奇術(shù)，卿家譜所不載”，自以為有高過傅家的治縣秘籍。傅翙的兒子是傅岐，后來任新縣縣令，亦勤政愛民，仁義斷獄，能名冠絕一時。傅氏一家四代能官廉吏，為中國牧民學(xué)之美談，然而其家傳秘籍 《理縣譜》恐怕只是附會之說，當(dāng)然這也可能是鼓勵 “循吏”“善政”的 “虛言”。

至南宋 “牧民之官”胡太初作 “縣令居官之道”——《晝簾緒論》時，《理縣譜》再度被提及： “《世說新語》載傅氏有 《理縣譜》，其書不傳，牧民者能得是編，則此一卷書，亦足以補(bǔ)其闕矣?！边@就是說，傅家的 “為官秘籍”根本就沒有流布于世，現(xiàn)代中國版本的 《世說新語》中亦不見 《理縣譜》，胡太初本人作 《州縣提綱》也只是揣摩其精神而已：“以潔己清心，愛民勤政為急務(wù)?！保?］清人金庸齋編撰 《居官必覽》，亦相信傳說中傅僧佑一門四代為令，端賴家傳 《理縣譜》。此事使得韓國大儒丁若鏞亦確信 《理縣譜》為中國的 “牧民之書”。然而，從中國目前公布的文獻(xiàn)來看，仍沒有發(fā)現(xiàn)此著的版本實證材料，言之、引之者皆為其他史籍中所做的提示而已。

明確有大量的 “官箴書”和 “牧民書”撰述的時代應(yīng)當(dāng)是宋代，之后代有撰述，至有清一代蔚為大觀。據(jù)版本目錄學(xué)專家介紹，宋代陳襄的 《州縣提綱》、李元弼的 《作邑自箴》、呂本中的 《官箴》、胡太初的 《晝簾緒論》，元代張養(yǎng)浩的《牧民忠告》、徐元端的 《吏學(xué)指南》，明代 （佚名）的 《牧民政要》，清代李容輯錄的 《司牧寶鑒》、王景賢撰寫的 《牧民贅語》等，此類 “官箴書”和 “牧民書”，據(jù)初步調(diào)查統(tǒng)計，大約有400種［7］。這些書傳到日本和朝鮮之后引起廣泛重視。日本在寬政十一年 （1799年）刊印了明朝朱逢吉撰的 《牧民心鑒》，寬政十二年（1800年）刊印了明朝胡纘宗編的 《薛文清公從政名言》。在中國 “官箴書”和“牧民書”的影響下，1818年，韓國大儒丁若鏞寫出了三卷本的 《牧民心書》，將儒家行政倫理與韓國的行政實踐結(jié)合起來，成為韓國基層治理的重要經(jīng)典。

涉及基層社會治理的匯編類著作，明萬歷年間李廷機(jī)撰述的 《宋賢事匯》也值得特別提及。原本雖然不見流傳，但明清之際的相關(guān)著述多有轉(zhuǎn)述，特別是涉及宋儒為官吏或為知州、知縣的情況，多采其錄。而清雍正時，官吏陳宏謀采錄前人“修齊治平”的事跡和著述，編有五種 “遺規(guī)”——分別為 《養(yǎng)正遺規(guī)》 《教女遺規(guī)》《訓(xùn)俗遺規(guī)》《從政遺規(guī)》 《在官法戒錄》，這是中國古代晚期社會流傳較廣的類編著作，成為之后 “牧民書”和 “官箴書”類編的樣板。多卷本類編中最有影響的，大概要屬清道光年間徐棟 （字致初）輯錄的 “牧令書”。該類編輯錄了清代州縣 “二百年來循績嘉言”667篇，涉及知名和佚名作者137人，“為目十八，為卷二十三”，輯錄完成于道光十八年 （1838年），1848年刊印，是中國古代社會總結(jié)基層治理經(jīng)驗的集大成之作。受此書影響，清同治年間丁日昌重新輯錄了十卷本的《牧令書輯要》，刪減原書，加點斷句，不時加以評析，增加 “戡暴”一卷，以示時代特征。丁日昌是洋務(wù)重臣，經(jīng)歷過太平天國動蕩，且為有清一代三大藏書家之一，故選評 “牧令書”眼光獨(dú)到，議論懇切，其 “采精遺粗，沿流溯源，勤求民隱，飾以經(jīng)術(shù)”之用心宏闊［8］，是 “牧令書”中的經(jīng)典輯錄。

民國年間，曾擔(dān)任過晚清封疆大吏和民國總統(tǒng)的徐世昌編錄了一套 《將吏法言》，共101部，主要將清代各種 “官箴書”和 “牧令書”輯錄其中，特別補(bǔ)選輯錄了徐棟 “牧令書”中的遺漏者，成為20世紀(jì)末中國人編輯 《官箴書集成》的權(quán)威藍(lán)本。1997年，安徽黃山書社編輯了影印本 《官箴書集成》 （十卷本）。該叢書除了收錄之前已經(jīng)編印的 “官箴書”和 “牧令書”之外，還選錄了宋元之前的此類著作如武則天撰的 《臣軌》，以及近人的著作如民國時期王守恂的 《從政瑣記》等。

無論是 “官箴書”還是 “牧令書”，其內(nèi)容指向皆為 “理政安民”，故經(jīng)驗必從 “牧令”始，頒行必為 “利民”之用?！疤熘粤⒌弁跽撸詾槊褚?。帝王不能以一人之耳目手足遍及天下，必分立官府以治之，其實政實治在縣令。”［9］因此，此類書籍之編錄，本質(zhì)上乃是 “中國特色”的行政學(xué)，亦可視為研究和理解中國社會文官制度、科舉考試制度和治國理政的重要文獻(xiàn)資料。

二 社會治理的制度區(qū)劃

中國人所謂 “治理天下”或 “天下大治”中的 “天下”，有多重含義。 “天下興亡，匹夫有責(zé)”中的 “天下”，是普遍倫理概念，用以辨明人獸之別；“試看今日之域中，竟是誰家之天下”中的 “天下”，是指國家權(quán)力；“寧教我負(fù)天下人，休教天下人負(fù)我”中的 “天下”，即一國的行政管轄空間。此 “天下”就是君王施行政治權(quán)力的行政空間，而州牧或縣令管轄的空間或其施政舞臺亦即州府或郡縣。

中國行政區(qū)劃的最早劃分，是在原始社會中氏族部落聯(lián)盟的堯舜時代。那時“天下”由十二個州構(gòu)成，州內(nèi)的行政長官就是牧。據(jù) 《尚書·堯典》記載：“肇十有二州，封十有二山，浚川?！?“咨，十有二牧。” “食哉惟時！柔遠(yuǎn)能邇，惇德允元，而難任人，蠻夷率服?！边@是說堯的部落聯(lián)盟由十二州組成，即 《史記》中講的冀、兗、青、徐、荊、揚(yáng)、豫、梁、雍、并、幽、營十二州； “封山”是指十二州皆有祭祀天神的道場——筑土封山，祈求風(fēng)調(diào)雨順，便于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，是人類早期神權(quán)政治的一種形態(tài)。十二州的行政長官就是 “牧”，也稱為 “州牧”。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)必須按照時令進(jìn)行，即 “使民以時”或 “不違農(nóng)時”，州牧必須因地制宜，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，使其轄地的百姓豐衣足食，進(jìn)而安撫周邊部族的人群。州牧以地區(qū)行政官員的身份向部落聯(lián)盟首領(lǐng)——圣王堯述職，圣王堯亦以州牧區(qū)劃的行政政績加以考核獎勵，即所謂 “既月乃日，覲四岳群牧，班瑞于群后”。此處的 “四岳”是聯(lián)盟中央的祭祀官，代表東南西北四個方向的州牧向天祈求保佑，是古代神權(quán)政治的一種表現(xiàn)形式。四方州牧的代表——“方伯”，后即演變成朝廷中央的權(quán)貴重臣或與中央政府 “分庭抗禮”的地方霸主。

到部落聯(lián)盟解體、形成第一個 “家天下”——夏朝時，中國 “天下”的行政區(qū)劃已經(jīng)變?yōu)?“九州”，它的實際管轄空間或許比唐堯虞舜的 “十二州”還大。據(jù)《史記·五帝本紀(jì)》記載：“唯禹之功為大，披九山，通九澤，決九河，定九州，各以其職來貢，不失厥宜?！薄妒酚洝ば倥珎鳌芬喾Q：“堯雖賢，興事業(yè)不成，得禹而九州寧?！笨梢妶蛩词莸?“天下”并為 “九州”，及夏禹治水后，才達(dá)到了天下大治和萬民安寧。禹治理天下的貢獻(xiàn)之大，當(dāng)時的史官在 《尚書》中專門以 “禹貢”銘記之。戰(zhàn)國時代，儒家的人相信中國自禹創(chuàng)立的 “天下”就是 “赤縣神州”，即 “中國名曰赤縣神州。赤縣神州內(nèi)自有九州”［10］。而名家的人鄒衍相信，在中國的九州之外，還有九個 “九州”。周秦朝代之后的中國就在內(nèi)九州和外九州之間演變，形成各個歷史朝代的行政區(qū)劃。近代龔自珍在 《己亥雜詩》中所謂的 “九州生氣恃風(fēng)雷，萬馬齊喑究可哀。我勸天公重抖擻，不拘一格降人才”中，“九州”既有行政區(qū)劃的意思，亦有 “政治合法性”的深意，這是中國人 “天下”多重含義的又一例證。

與夏禹定九州相應(yīng)的情況是：關(guān)于殷商的疆域或行政區(qū)劃， 《史記·殷本紀(jì)》中并無明確記載。但是，殷商的卜辭中所見的古地名多達(dá)數(shù)百個，它們可能是夏禹九州內(nèi)的一些小地名。如果數(shù)百個地名都有如夏禹的 “九州”或更早的 “十二州”，那么史書一定會大書而特書的。可是，我們從甲骨文出土和文獻(xiàn)記載來看，殷商的疆域大概不會比夏大，甚至還會小一點［11］，這是因為四邊的夷狄不斷發(fā)展壯大。以至于周文武起于西戎，成為西部各部落聯(lián)盟的首領(lǐng)，史稱 “西伯”，由其聯(lián)合西部九州內(nèi)外的部族，兼并殷商九州之內(nèi)的領(lǐng)土，致 “三分天下有其二”，最終取代了殷商政權(quán)。

周取代商之后，將自己原來的部落聯(lián)盟和殷商的九牧及其他歸屬部落加在一起，受到周武王和周公先后兩次分封的大約有四百個。這些封國主要是周王的同姓——姬姓親族如管叔、蔡叔等，其次是開國功臣如姜太公封齊，最后是先朝貴族如商紂之子武庚等，其他邊緣地區(qū)的服國則更多。后來，《呂氏春秋·觀世》有所謂 “周之所封四百余，服國八百余，今無存者矣，雖存皆嘗亡矣”之嘆。從 《史記·殷本紀(jì)》中 “周武王之東伐，至盟津，諸侯叛殷會周者八百”來看，參與中央權(quán)力爭奪的大小部落或其聯(lián)盟數(shù)量可觀。可是，武王立國不到兩年即病逝，幼子成王繼位，由周公輔政，誘發(fā)滅國的商紂之子武庚和周公之弟管叔、蔡叔的叛亂。待平定叛亂之后，成王親政時中央天子實際管轄的諸侯國也就七十一個［12］?！俺煽抵巍焙笪髦苤饾u盛極而衰，為避西戎游牧部落的侵?jǐn)_，周平王向東遷都至洛邑。周天子的中央權(quán)威衰微，齊、楚、秦、晉成為新的 “方伯”，操控東周的政局。至東周春秋初年，大小諸侯經(jīng)傳上提及的雖然有一百七十余，但是真正有影響力的、能參與春秋會盟或征戰(zhàn)討伐的也就是一二十個諸侯國［13］。春秋中期，諸侯征伐兼并后形成的諸侯國也還有一百二十余，權(quán)力爭斗也仍然在初期的那些 “方伯”之間進(jìn)行，最終形成了 “春秋五霸”，其中大部分為周天子權(quán)力轄制邊緣的 “夷狄”——如秦、楚、吳、越。此即 “天子微，諸侯力政，五伯代興，更為主命”［14］，“挾天子以令諸侯”的春秋 “天下大亂”局面。從公元前475年到公元前221年秦統(tǒng)一中國，春秋時的一百多個國家征戰(zhàn)更為頻繁、慘烈，是有名的 “戰(zhàn)國時期”。征戰(zhàn)討伐中形成了七個大諸侯國，即 “戰(zhàn)國七雄”，其中以西邊的秦最為強(qiáng)大，最終統(tǒng)一了中國。

秦統(tǒng)一中國后，將原來周代的 “天下”和自己擴(kuò)展的疆域分為三十六郡，郡下設(shè)縣，統(tǒng)為 “郡縣”之制，即將春秋之后諸侯的縣、郡制度改鑄成為新的社會治理制度：“以諸侯為郡縣，人人自安樂，無戰(zhàn)爭之患，傳之萬世?！保?5］然而，興起于春秋后期周天子控制較弱地區(qū)的縣、郡之間又有所不同。在秦、楚、晉、吳等新興“方伯”的轄區(qū)內(nèi)，楚、秦的縣都只屬于君主，郡反而是卿大夫的采邑，而晉、吳的縣則多為卿大夫的封邑，有些縣下再辟郡，君主并不實際控制。由此看來，最初設(shè)置的縣大于郡，所謂 “千里百縣，縣有四郡”［16］，軍功者授獎 “克敵者，上大夫受縣，下大夫受郡”［17］。到秦國自己改制，特別是商鞅第二次變法，全境普遍設(shè)縣，將原來的鄉(xiāng)、邑、聚等悉數(shù)合并為縣，有置縣 “四十一”之說。而春秋后期的一些文獻(xiàn)間，或又以 “郡縣”概念指稱秦國的政府機(jī)構(gòu)。至戰(zhàn)國時，秦的郡縣制已趨穩(wěn)定，此時郡已明確置于縣之上，郡下設(shè)二三十個縣。其他諸侯也郡縣并用，以郡統(tǒng)縣，如趙國上黨郡有二十四縣、代郡三十六縣以及燕國上谷郡三十六縣等。至秦統(tǒng)一時，三十六郡下已有一千多個縣。由于統(tǒng)一的秦帝國只存在了16年，其郡縣制的衣缽幾乎全盤為漢帝國所繼承，這就是 “漢承秦制”。

漢雖然沿用了秦的郡縣制，但也在同姓子弟中實行封建制，以同姓封諸侯君王，屏藩朝廷。誤以為秦帝國的崩潰是沒有分封諸侯拱衛(wèi)的結(jié)果，所以最初對秦的郡縣制并非全部承襲，而是在郡縣制之外分封了一些異姓王和同姓王，最終導(dǎo)致 “七國之亂”和 “平亂削藩”的社會動蕩。至 “文景之治”后，西漢才贏得了穩(wěn)定的政局，真正施行有效的郡縣吏治。漢初的天下比秦時三十六郡為多，有五十余郡。西漢強(qiáng)盛時新郡亦有所增加，至平帝元始年間 （公元1～6年），全國已有一百零三個郡國；東漢順帝時則為一百零五個郡國，其地位猶如秦時之郡。一般的郡，其下轄的縣約為二十個，最大的郡如西漢的瑯琊郡，下屬有五十一個縣之多；最小的當(dāng)屬東漢安帝時的玄菟郡，僅轄三個縣。漢大郡的人口上百萬，小郡的人口僅數(shù)千。而郡下縣的面積通常以百里計，但縣的置廢皆以人口多寡為主。據(jù)西漢平帝時的統(tǒng)計，全國的縣、邑、道、侯國總數(shù)為一千五百余。概括地講，漢代一百多個郡，按照每個郡十到二十的平均值計算，總數(shù)大約為一千二百個［18］。漢代的郡縣制不僅構(gòu)成了中國兩千多年社會治理的組織結(jié)構(gòu)，而且郡縣首長的職權(quán)也為后代所承襲，或有變更、損益，亦以漢代郡縣制為其參照。漢代中央與地方的治理，分為內(nèi)官和外官。內(nèi)官是中央政府的官，以三公、九卿為核心；外官是地方兩級政府的官，郡官長為太守，縣官長為縣令。內(nèi)外官皆由皇帝親自任命，官員的下屬則由官員自己任用，官員與其聘用人員之間的關(guān)系很微妙、靈活。官員可以辟用、推薦這些人員，他們或許因此也有升遷的機(jī)會，因此他們在政制 （Political Constitution）上形成官吏：吏是官的準(zhǔn)備和過渡，而官是吏可能的發(fā)展結(jié)果。內(nèi)官中的三公是丞相、太尉和御史大夫，分管行政、軍事和監(jiān)察。九卿是太常、光祿勛、衛(wèi)尉、太仆、廷尉、大鴻臚、宗正、大司農(nóng)、少府，他們是中央政府的幾個職能部門首長，與三公一道協(xié)調(diào)皇帝與地方首長在社會治理方面的關(guān)系。九卿和郡守的官俸都是二千石，只不過由于內(nèi)外官的關(guān)系，九卿被稱為 “中二千石”，郡守通常名為地方二千石或 “二千石”。由于官俸相等，內(nèi)官九卿和外官郡守可以平等調(diào)換，皇帝也借此實行行政權(quán)力制衡，官員之間亦事權(quán)分治，各司其職，提高了行政效率。

中國歷史上的 “漢唐盛世”，在行政管理方面亦多有相互借鑒之處。漢之地方政府為郡縣，而唐則略改為州縣；漢之郡守，唐改為州刺史，而縣令則依舊。刺史在漢代僅為中央政府派往地方的監(jiān)察官，官秩六百石，屬于小官。而唐之刺史，猶如漢之郡守，太宗深為看重，謂：“朕居深宮之中，視聽不能及遠(yuǎn)，所委者惟都督、刺史，此輩實理亂所系，尤須得人?！保?9］因此，州刺史的考績黜陟，太宗本人皆親自過問，縣令人選則由五品以上京官推薦，但一個內(nèi)官只能推薦一位縣令人選。在漢代郡縣的基礎(chǔ)上，唐代的州縣較漢代都有所增加，特別是州增加的幅度很大。就唐玄宗時的情況看，“開元盛世”時州有三百五十八個，是漢代郡數(shù)的兩倍以上，全國縣亦有一千五百七十三個，比漢多出兩百余。不過，就州縣所治理的人口而論，則較漢郡縣人口相去很多，故刺史縣令的實際權(quán)力要小。故此，唐代的州縣均按照所治人口的多寡分為上、中、下三級：縣以六千戶以上為上，三千戶至六千戶為中，三千戶以下為下；州以十萬戶以上為上，兩萬戶至十萬戶為中，兩萬戶以下為下。

經(jīng)過唐末 “五代十國”的動蕩，宋代實際上只掌握了中國的 “半壁江山”。由于西北和東北有西夏、遼、金幾個政權(quán)，其實際控制疆域比漢唐要小許多。宋初因襲唐制，分其行政疆域為 “道”，之后又改為 “路”；在 “道”或 “路”下設(shè)府或州；府、州雖然同級，但府的戰(zhàn)略地位要高于州。據(jù)北宋 《元豐九域志》記載，宋代的行政區(qū)劃為： “總二十三路，京府四，次府十，州二百四十二，軍三十七，監(jiān)四，縣一千二百三十五?！睆闹醒氲降胤剑蟮膮^(qū)劃為三級單位，最高的是二十三路，次一級的是十四府，第三級就是一千二百三十五個縣，在縣與府之間，尚有二百四十二州；軍、監(jiān)是宋代出現(xiàn)的特殊軍政和特許行業(yè)管轄單位。為了防范西夏、遼、金的侵?jǐn)_，北宋的軍鎮(zhèn)被賦予與府或州、縣同等的某些民政權(quán)力，協(xié)助同級的府或州、縣處理邊防軍務(wù)，協(xié)助府或州的軍領(lǐng)縣。不領(lǐng)縣的軍、監(jiān)則與縣同級，軍的權(quán)限主要是軍隊和防務(wù)，監(jiān)的主要職能是代表國家管理特殊的行業(yè)，如礦冶、鑄錢、牧馬、制鹽等?？傊瑥暮暧^治理看，宋代的社會治理還是州、縣兩級，其行政領(lǐng)導(dǎo)是知州和知縣。宋代吸取唐末軍閥割據(jù)的教訓(xùn)，宋太祖 “杯酒釋兵權(quán)”，確立了揚(yáng)文抑武的 “文治”措施。與太祖一道打下大宋江山的功臣多為武將，他們只有能力 “將兵”，而無管理民政的知識，所以地方民政由知道民政事務(wù)的文官進(jìn)行管理，故稱為 “知某府事”“知某州事” “知某縣事”?？傊?，“知事”就是文官治理，“知府”“知州”“知縣”則是其行政級別，是一種新的官名。

元代蒙古人入主中原，統(tǒng)治的時間不及一百年，而且原來只是游牧和戰(zhàn)斗隊伍，社會治理方式基本因襲中國舊制，只是在中央政府和地方政府之間增添了一個 “派駐單位”，居于中書省和路、府、州、縣之上，號為 “行中書省”或 “行尚書省”，簡稱 “行省”，即 “行走于中書省和地方政府之間”的中央派駐機(jī)構(gòu)。后來演變成為地方最高級別的行政單位，協(xié)助中央 “分鎮(zhèn)方面”，行使 “方面之權(quán)”。至元年間（1335～1340年），元置行省十一，為河南、江北、江浙、江西、湖廣、陜西、四川、遼陽、甘肅、嶺北、云南。行省首長多以平章或政事名之。行省之下的行政管理，大體延續(xù)漢唐郡縣制度， “其牧民者，則曰路，曰府，曰州，曰縣”［20］。這些“牧民”官吏的大體稱謂為達(dá)魯花赤、州尹、知州、同知和判官等，其各級行政機(jī)構(gòu)的總數(shù)為：“路一百八十五，府三十三，州三百五十九，軍四，安撫司十五，縣一千一百二十七?！保?1］就州、縣兩級的情況看，大體還是延續(xù)了漢唐宋的格局。

明代復(fù)歸于漢人統(tǒng)治，行政區(qū)劃并無明顯變化，只是取消了元 “行省制”，改為 “布政使司”，有時亦簡稱 “省”。明朝大部分時期布政使司總數(shù)為十三，加上京師與南京兩京，共稱 “十五省”。明改元制 “路”為 “府”，府下有州、縣兩級。據(jù)元宣德年間 （1426～1435年）統(tǒng)計，明 “十五省”，分統(tǒng)領(lǐng)府一百一十四、州一百九十三、縣一千一百三十八，略等同于前代［22］。明代的州有兩種情況，一種直屬布政使司，另一種隸屬府，兩種隸屬關(guān)系的州都可以獨(dú)立領(lǐng)縣。 “省級”布政使司的行政首長稱為 “布政使”，掌管監(jiān)察、司法的為按察使，掌管軍隊的則為都指揮使，府、州、縣的行政長官則分別稱為 “知府”“知州”“知縣”。

清代是中國郡縣制的最后一個朝代，其疆域最大時是乾隆二十四年 （1759年），那也是中國歷史上版圖最大的時期。清在明的故土上建立 “內(nèi)地十八省”行政郡縣制，此外，在其祖籍地的滿洲故土上建立 “盛京將軍”轄區(qū)，以軍事首長統(tǒng)領(lǐng)后來所稱的 “東北三省”。其他如西北、外蒙，亦設(shè)立專門的將軍轄區(qū)，青海、西藏則由中央派駐辦事大臣以督領(lǐng)政務(wù)。嘉慶二十五年 （1820年）之后，清廷行政區(qū)劃共二十八省區(qū)。省區(qū)之下則設(shè)有府、州、縣三級。從清代地方官吏編撰的資料看，清之州縣亦如漢唐宋元，總數(shù)無大變化： “天下之為州者凡二百二十有一，為縣者凡一千一百六十有六?！保?3］州、縣官員亦循明代，分別稱為 “知州”和 “知縣”，就他們的管理職能而言，一些文獻(xiàn)也稱呼其為 “州牧”和 “縣令”，即 “古之言治道者，要在于養(yǎng)民而已。牧令，養(yǎng)民者也”［24］。這就是說，歷代中央政權(quán)維持社會治理，保有其政治權(quán)力，基本上依賴直接與民生相關(guān)聯(lián)的郡縣之制，這就是王夫之所謂的“垂二千年而弗能改”的社會治理制度。

三 “牧令書”中的行政倫理

“牧令書”既然是對中國社會基層治理的切身體驗和工作總結(jié)，必然會形成一套作為治理者的官吏與作為被治理者的民眾都認(rèn)可的工作倫理。這種工作倫理，亦可名為具有 “中國特色”的地方行政倫理。正是這種特殊的行政倫理，支撐著中國兩千多年的事務(wù)官體系穩(wěn)定而正常地運(yùn)轉(zhuǎn)，致使中國的主權(quán)疆域并沒有因數(shù)十次政權(quán)更迭而萎縮甚至消失。中國古語云：“一朝天子一朝臣?！睆墓胖两翊蟠笮⌒〉奶熳哟蟾庞袔装賯€，而朝臣大概得以萬計數(shù)——由他們共同構(gòu)成了 “中國特色”的政務(wù)官系統(tǒng)?？墒?“萬變不離其宗”，中國的行政疆域基本沒有變，由一個牧令轄治的郡縣系統(tǒng)維系著基層的行政；中國基層的百姓基本沒有變，由儒道釋信仰凝聚著其文化傳統(tǒng)。而這兩者的結(jié)合點就表現(xiàn)為中國基層社會的行政倫理，即郡縣制行政環(huán)境下的 “牧令倫理”。

任何一種行政倫理都分為倫理原則和倫理規(guī)則，原則是綱領(lǐng)性的，而規(guī)則是技術(shù)性的。在中國 “陽儒陰法”的政制之下，儒家的政治倫理和法家的行政倫理分別被奉行為社會治理的原則和規(guī)則。它們之間的辯證關(guān)系，見于孟子 “徒善不足以為政，徒法不能以自行”的總結(jié)［25］，學(xué)術(shù)界亦以 “儒法互補(bǔ)”概括之［26］。從政治倫理的原則方面講，孟子提出的 “民貴君輕”的思想，在中國社會頂層的 “君臣”政治中并不能公開、不懈地堅守，而在社會基層的 “牧民”治理中則得以巧妙地宣揚(yáng)和較切實地運(yùn)用，否則就會出現(xiàn) “官逼民反”、郡縣行政癱瘓的局面。這種情況在中國文學(xué)名著 《水滸傳》中得到了很好的展示，其主線即圍繞 “官逼民反”和 “替天行道”兩大內(nèi)在關(guān)聯(lián)性議題。孔孟一系儒家從 “王官之學(xué)”（“儒家者流蓋出于司徒之官”）中總結(jié)出 “民貴君輕”的政治原則，故堅持 “三代圣王之治”，君王必須以圣人之德要求自己，天子必須遵從天意而治理天下。這一點和西方 “哲學(xué)王”的政治原則不同。在西方的政治傳統(tǒng)中， “哲學(xué)”往往制約不了 “王”，最后只能“以法約權(quán)”——三權(quán)分立。而儒家則提倡 “以圣人之德制約權(quán)力之王”，形成社會治理中具有持續(xù)影響力的 “民貴君輕”道義原則。雖然中央政府層面的 “君臣”不敢公開堅持，而地方行政的 “牧令”則暗中自由裁量，以兩千多年的 “郡縣之治”證實 “民貴君輕”作為政治原則的合法性和有效性。20世紀(jì)初，中國政治家孫中山在創(chuàng)建亞洲第一個近代民主政治國家——中華民國時，就明確提出了 “天下為公”的政治原則。它不僅輝映了西方近代以 “君權(quán)民約”取代 “君權(quán)神授”的政制原則，而且是中國 “民貴君輕”政治原則在當(dāng)代的成功體現(xiàn)。孔孟儒家的 “圣王”政治原則，在郡縣制盛行的漢代亦為司馬遷所表而出之，以為后世中國治理的政治楷模：“堯立七十年得舜，二十年而老，令舜攝行天子之政，薦之于天。堯辟位凡二十八年崩。百姓悲哀，如喪父母。三年，四方莫舉樂，以思堯。堯知子丹朱不肖，不足授天下，于是乃權(quán)授舜。授舜，則天下得其利而丹朱??；授丹朱，則天下病而丹朱得其利。堯曰： ‘終不以天下之病而利一人’，而卒授舜以天下?！保?7］圣王治理天下，必以天下百姓之利害為原則——這就是 “天下道義”，而不能以君王一人或一姓利害為依歸，否則就會天下無道、交相攻伐，百姓受其害，而君王亦不能自免，暴秦二世十六年而亡的短命政治就是殷鑒，故后世守令多以儒家 “民貴君輕”政治原則貫徹于自己的地方行政之中。

司馬遷在記述漢代社會歷史時特別開出 《循吏列傳》文體，以示 “民貴君輕”政治原則之切實貫徹僅見于郡縣官吏中具有儒家倫理情懷者，其他如 “五帝” “三代圣王”，則為 “民貴君輕”的思想源頭?；实?“世家”和君王 “本紀(jì)”者多為嗜權(quán)逐利之屬，《酷吏列傳》更是徒法逐利之屬。此二者基本不信奉或恪守 “民貴君輕”的政治原則，反而醉心于陰謀詭計或嚴(yán)酷的治理規(guī)則，所謂 “賢人而詘于不肖者，則權(quán)輕位卑也；不肖而能服于賢者，則權(quán)重位尊也。堯為匹夫，不能治三人，而桀為天子，能亂天下。吾以此知勢位之足恃，而賢智之不足慕也”［28］。儒法這種政治原則和治理規(guī)則之別，成為中國傳統(tǒng)社會治理中的兩種不同行政倫理。中央的君臣和地方的酷吏，多以信奉法家的治理規(guī)則為主；而基層郡縣，則以信奉儒家“民貴君輕”的治理原則者居多。這或許可以說明政務(wù)官系統(tǒng)的 “改朝換代”動蕩頻繁，而事務(wù)官系統(tǒng)的郡縣可以 “垂二千年而弗能改”的局面，也可以解釋諸多“官箴書”或 “牧令書”為何以儒家 “民貴君輕”思想為其行政倫理。

漢之后的 “官箴書”或 “牧令書”，皆宣稱以 《史記·循吏傳》為其楷模，其意無非是暗指儒家圣王理想所蘊(yùn)含的行政倫理。所以然者， 《循吏傳》中的五人（孫叔敖、子產(chǎn)、公儀休、石奢、李離）皆春秋戰(zhàn)國時期諸侯國官吏的道德和行政楷模，頗得儒家贊揚(yáng)。而所列 “酷吏”全為漢吏，不啻間接貶斥漢代朝廷政治原則——“劉漢家天下”而非 “百姓公天下”。后世學(xué)者以此對比，稱司馬遷列 “循吏”和 “酷吏”兩傳，用意則在 “刺武帝” “抑君權(quán)”；而后世修 “官箴書”或“牧令書”者，亦以儒家 “民貴君輕”的行政倫理約束其行政權(quán)力，其特點在于“以德約權(quán)”。與此儒家 “以德約權(quán)”的行政倫理相關(guān)聯(lián)，清代儒臣陳宏謀評論說：“漢刺史以六條察二千石，而循良爭勸，不肖者望風(fēng)引去。后世科條日繁，吏道益雜，終日薄書勞攘，而擾民則有余，惠民則不足，皆由名與實不相應(yīng)也。于公六戒，本愛民之實心，行惠民之實政。其詞曲而暢，其意婉而切，視漢世六條，尤為簡要矣。篇首提出天理人心四字，為牧民者痛下針砭。噫！官無良心，無天理，民有不受其殃者哉？官如存良心，循天理，民有不蒙其澤者哉？愿諸君子以此四字，懸之心目之間也。”［29］漢代監(jiān)察、考核官員政績的 “六條問事”涉及的內(nèi)容為：①強(qiáng)占民產(chǎn)；②私侵百姓；③濫施刑法；④用人唯私；⑤倚仗權(quán)勢；⑥損公肥私。犯此“六條”，即當(dāng)問責(zé)。以此 “六條”為法戒，官吏行政倫理原則即可歸結(jié)為 “天理人心”，這是孟子 “為民制產(chǎn)”“得人心者得天下”“民為貴，社稷次之，君為輕”的思想總括，與之相侵害者、犯戒者皆得依條糾繩。而遵循天理人心之官吏，則可為行政典范，后來儒家的人作 “官箴書”亦于此特別強(qiáng)調(diào)：“蓋天之立君，惟民是重。而承君以撫民者，莫親于守宰之臣。漢帝有云： ‘與吾共此民者，其惟良二千石乎！’”［30］“二千石”是漢郡守的官俸，喻指其官職，而 “立君重民” “承君撫民”則是 “守宰”的行政倫理，其契合于 “民貴君輕”的政治倫理者，正見于 “愛民”之 “實心”和 “惠民”之 “實政”。

“民貴君輕”的政治原則轉(zhuǎn)化為郡縣治理中的行政倫理就是 “愛民”，即中國人習(xí)慣講的 “勤政愛民”。中國經(jīng)典文獻(xiàn)中習(xí)慣將郡縣牧令或基層治理的官吏稱為“親民之官”，一方面是說他們的行政治理工作切近實際，另一方面則蘊(yùn)含其治理過程中的行政倫理必須表現(xiàn)為愛民；愛民是勤政的目的，勤政是愛民的途徑。落實愛民的具體內(nèi)容當(dāng)然不是一句口號，必須讓民眾得到 “實惠”，而 “親民之官”亦需投入真情實感。用現(xiàn)代的語言講，牧令司職必須讓民眾感受到 “家庭的溫暖”，因為中國文化堅持將 “家”與 “國”視為一體，“國家”不僅表示一個主權(quán)單元，而且是一個社會生命共同體。對此特點，南宋的 “親民之官”何西疇曾有愷切的總結(jié)：“守曰牧民，令曰字民，撫養(yǎng)惟鈞，而孳育取義尤切也。蓋求牧與芻，不過使飽適而無散佚耳。凡乳兒有所欲惡，不能自言。所以察其疾癢，時其饑飽，勿違其意，是可為乳哺者責(zé)也。若保赤子，故縣令于民為最親?！保?1］“牧民”是指牧養(yǎng)、管理和看護(hù)民眾，“字民”（子民）是將民眾視為管理者的子女加以撫養(yǎng)，而且要做到 “惟鈞”（公平）并利其 “孳育” （繁育）和 “若保赤子” （保護(hù)嬰幼），這是《偽古文尚書·大禹謨》“正德、利用、厚生、惟和”中保民、利民、惠民思想的具體闡發(fā)。意在強(qiáng)調(diào) “牧令”的行政倫理和約權(quán)責(zé)任，要求 “親民之官”體察民情、順從民意、觀察其痛癢，以盡 “地方父母官”的職責(zé)。

居于中國社會治理 “陽儒陰法”傳統(tǒng)主流的儒家思想，其主要來源就是對 “禮樂制度”失序 （“禮壞樂崩”）的政治反思，即孔子所謂的 “人而不仁，如禮何？人而不仁，如樂何？”［32］后世儒者入仕居官，多在 “禮樂制度”中深切體會 “孔仁孟義”，以此為其行政倫理。儒家所謂 “仁義者”，在原則方面是 “仁者愛人”“親親而仁民，仁民而愛物”“見義勇為”“行而宜之曰義”，而于具體的施政規(guī)則方面則表現(xiàn)為 “視民如傷”和 “視民如子”。因為 “州牧”和 “縣令”都是具體的職守，“視民如傷”是從個體的切身體驗，即 “感同身受”方面體會其行政倫理，而“視民如子”則是從 “家庭生命共同體”方面加以闡發(fā)。對于這一點，當(dāng)代中國領(lǐng)導(dǎo)人竭力提倡 “命運(yùn)共同體”“建設(shè)和諧社會”，與傳統(tǒng)儒家的 “天下一家”“四海之內(nèi)皆兄弟”“治國如治家”“前有召父，后有杜母”［33］的思想情感皆可視為受一脈相承的儒家政治原則的影響至深者。宋明儒官儒吏中對 “視民如傷”或 “視民如子”的行政倫理更是刻骨銘心，并以之共勉同儕。清人輯錄的 “官箴書”言及宋儒官吏者，曰：“明道先生作縣，凡坐處皆書 ‘視民如傷’四字。嘗曰：‘顥嘗愧此四字。’”又記曰：“真西山帥長沙，宴十二邑宰于湘江亭，作詩曰： ‘從來官吏與斯民，本是同胞一體親。既以膏脂供爾祿，須知痛癢切吾身。此邦素號唐朝古，我輩當(dāng)如漢吏循。今日湘亭一杯酒，便煩散作十分春?！倍浢鞔韺W(xué)名臣薛瑄時，則慕其心性自覺。薛文清公曰：“吾居察院中，每念韋蘇州 ‘自慚居處崇，未睹斯民康’之句，剔然有警于心云。”［34］可見， “視民如傷”和 “視民如子”，實際上是加諸 “親民之官”權(quán)力之上的一種道德責(zé)任，是儒家提倡的 “官德”和當(dāng)代社會治理中的行政倫理規(guī)則。這種官德和行政倫理，儒家的人以之警覺 “官吏”，俾其升華為 “牧民者”的政治 “良心”。宋代儒官更是以 “臨民”應(yīng)當(dāng)如何作為而告誡 “父母官”其行政倫理的規(guī)則條目：“令為民父母，以慈愛為車，以明斷為軏，而行之以公恕，斯得矣……而竭其撫字之誠者，不知九重以赤子授之令，固望其字吾民也，而可孤所寄乎！故令視事之初，其先務(wù)有四：曰崇學(xué)校。夫士者，民之望也；鄉(xiāng)校者，議政之地也。諸學(xué)奠謁之余，便當(dāng)延見矜佩。假之以辭色，將之以禮意，詢風(fēng)俗之利病，咨政事之得失，廩餼必豐，課試必謹(jǐn)。其端厚俊秀者獎異之，其詞訟蔓及者覆護(hù)之，其凌辱衣冠者懲治之，則士悅而知慕矣。曰獎孝弟……曰勸農(nóng)?！宦詣莘帧保?5］將 “愛民”的政治原則展現(xiàn)為 “父母官”的行政倫理，實際上是對行政權(quán)力的倫理約束和激勵。申明 “父母官”應(yīng)當(dāng)履職的對象和收到的效果為何，對 “子民”應(yīng)盡的 “牧養(yǎng)”義務(wù)成為考績 “父母官”的標(biāo)準(zhǔn)，行政作為和行政不作為皆以生民、利民、惠民、啟民為考績依據(jù)。特別是 “啟民”，這是儒家作為 “司徒之官” “明教化”的一項職業(yè)專屬，即 “開啟民智” “富而教之”也是“父母官”的行政義務(wù)，由學(xué)正和教諭之類的 “學(xué)官”協(xié)助其履職。此外，“啟民”還蘊(yùn)含了一項 “父母官”對 “子民”承擔(dān)的政治義務(wù)。在行政邏輯上，它是 “民貴君輕”原則的自然演繹。但顧及其對 “天子”最高權(quán)力的 “道德制約”［36］， “父母官”均不多講，卻深入百姓的良心。故民間頗為流行這樣的思想： “皇帝輪流做，明年到我家” “當(dāng)官不為民做主，不如回家賣紅薯”等，而這些又都是 “父母官”開啟民智、鼓勵 “子民”議政、咨政、頂門立戶的題中應(yīng)有之義。

照儒家為政的傳統(tǒng)講，“牧令”“勤政愛民”的行政倫理中還蘊(yùn)含對官吏 “反求諸己”的良知自覺，與加諸職權(quán)的外在責(zé)任一樣，其特點是為政者內(nèi)在的道德意識。據(jù)史料記載，孔子弟子子貢欲任職信陽宰，辭行乃師，孔子告誡曰： “知為吏者，奉法以利民；不知為吏者，枉法以侵民，此怨之所由也。治官莫若平，臨財莫如廉。廉平之守，不可改也?！保?7］又，根據(jù)孔子謂為政者 “不患寡而患不均，不患貧而患不安”的社會公平正義原則，儒家所恪守的行政倫理也是一種主體性的道德修養(yǎng)，作為其外在行政責(zé)任的自覺基礎(chǔ)，這樣才能做到心境公平、守死善道、廉潔自律和奉法利民。這幾條后來也被總結(jié)成 “為官三字訣”，視其為 “居官操持”，與當(dāng)代行政倫理頗多相互發(fā)明處：“操持不外 ‘清、慎、勤’三字。清者大節(jié)，慎者無誤，勤則能理，昔人所謂三字符也。取全條而熟玩之，有貴其剛毅無私者，亦由清而致；有貴其謙抑不肆者，亦由慎而致；有貴其關(guān)防不漏者，亦由勤而致，則斯三言可以該矣。舍此三言，其亦何能為政也哉？”［38］但是，在這 “居官三字符”中，“清”是內(nèi)在的修養(yǎng)，是為政的價值信仰基礎(chǔ)，其余二者——“慎”和 “勤”則可視為 “清”的外化責(zé)任。由內(nèi)而外，表里如一，方能一以貫之地施行儒家的 “王道仁政”。無論是位列 “三公”還是職守 “牧令”，儒家 “仁以為己任”的思想無不彰顯于行政倫理之中，因而社會上下也得以借此倫理品評官德、褒貶吏治。

四 結(jié)語

形成于 “垂二千年而弗能改”的 “郡縣制”中的行政倫理不只體現(xiàn)為 “官箴書”或 “牧民學(xué)”中的 “勤政愛民” “視民如傷” “視民如子”等思想，亦見于中國社會耳熟能詳?shù)恼胃裱?，如諸葛亮的 “鞠躬盡瘁，死而后已”、范仲淹的 “先天下之憂而憂，后天下之樂而樂”、張居正的 “寧為循吏，不做清流”以及毛澤東的 “為人民服務(wù)”等。這些行政倫理，不因吏治中的 “貪官污吏”和 “徇私舞弊”等案例而被遮蔽，也不因 “三年清知府，十萬雪花銀”這樣的謔句而使 “清廉”淪為官場腐敗的 “文飾”。相反，這些思想或名言警句倒是為我們提示了儒家倫理在治國理政經(jīng)驗中所積累的政治智慧和民心向背的議題，是值得當(dāng)代中國社會倍加珍惜的精神文明資源。聯(lián)系到 “牧令書”中的行政倫理，“郡縣制”在社會治理中將“天理良心”提煉為儒家政治理想的 “民本”原則，將 “清、慎、勤”歸結(jié)為 “父母官”的行政規(guī)則，其本質(zhì)在于闡明行政權(quán)力必須受到內(nèi)外兩方面的約束才能合法而有效地運(yùn)行。內(nèi)在的方面是對 “民心”的真誠關(guān)切，即 《尚書·泰誓》中 “天視自我民視，天聽自我民聽”的執(zhí)政原則，外在的方面則是 “六條問事”的考績標(biāo)準(zhǔn)，這是 “視民如傷”或 “視民如子”的行政規(guī)則。這種立基于 “牧民”傳統(tǒng)的“實心實政”，正是中國特色的社會 “實業(yè)”。它精妙地凝聚了中華民族的政治智慧和人文情感，形成了別具一格的 “家—國—天下”觀。筆者以為，當(dāng)代社會對于“全球性治理”（Global Governance）的研究，可以從中國乃至韓國、日本的 “牧民學(xué)”中廣泛地吸取其獨(dú)特的精神資源。

在 “得民心者得天下”的 “民本”政治中，儒家政治倫理亦蘊(yùn)含了 “知民心者治天下”的行政倫理，此其 “牧民守令”以 “知州、知府、知縣”明其官職之深意者。既然是行政倫理，“勤政愛民”或 “視民如子”就可以依理類推，而不受時空和權(quán)位等條件限制，以發(fā)掘其時代價值，一如前賢格言所啟示者： “為政者當(dāng)體天地生萬物之心，與父母保赤子之心。有一毫之慘刻，非仁也；有一毫之忿嫉，亦非仁也……平易便民，為政之本?！保?9］同理，宋儒張載 “為天地立心，為生民立命，為往圣繼絕學(xué)，為萬世開太平”的警句也并非 “好高騖遠(yuǎn)”之 “空言”；相反，這些格言警句所揭示的正是儒家 “經(jīng)世濟(jì)民”的 “民本”政治原則，它與 “郡縣制”下的 “牧令”行政倫理互為表里，是所謂 “利在一身勿謀也，利在天下者謀之；利在一時勿謀也，利在萬世者謀之”［40］。這些話雖然只出自 “親民之官”或 “七品芝麻官”之口，但是以之為中國人居官理政的基本原則，上則約束君權(quán)，下則啟迪民智，未嘗不是 “顛撲不破”的真理，又豈能以 “牧令”吏治或行政倫理為之設(shè)限？

注 釋

［1］（清）丁日昌：《牧令書輯要》“同治七年三月初十日內(nèi)閣奉”，江蘇書局，1868年刊印本。

［2］（清）王夫之：《讀通鑒論》卷一。

［3］ 《荀子·王制》。

［4］老百姓常講的 “只許州官放火，不許百姓點燈”，或 《三國演義》中的亂世英雄、攻城略地、自領(lǐng)州牧等。

［5］《舊唐書·馬周傳》。

［6］見 《四庫提要》卷七十九 《史部》三十五。

［7］張希清：《“清慎勤”：為官第一箴言》，載王杰主編 《領(lǐng)導(dǎo)干部國學(xué)大講堂》（第3冊），中共中央黨校出版社，2011，第251頁。

［8］（清）丁日昌：《牧令書輯要》“輯錄者前言”，江蘇書局，1868年刊印本。

［9］（清） 徐棟：《牧令書》 卷一 “治原”。

［10］《史記·孟子荀卿列傳》。

［11］《史記·周本紀(jì)》云：“武王征九牧之君，登豳之阜，以望商邑?！边@是武王滅商之后的活動，把殷商原來九州之牧召集起來訓(xùn)話，叫他們記住殷商是如何被消滅的。這就說明，殷商的地方行政疆域以九州為限，且后來推翻殷商的 “岐周”則不在九州之內(nèi)，不屬于 “九牧之君”，至少是處于殷商管轄權(quán)力的邊緣地帶。

［12］《荀子·儒效篇》：“周公屏成王……兼制天下，立七十一國，姬姓獨(dú)居五十三人?！?/p>

［13］“《左傳·哀公七年》稱 ‘禹合諸侯于涂山，執(zhí)玉帛者萬國’，至周武王僅千八百國，春秋時見于經(jīng)傳者百四十余國，又并而為十二諸侯，又并為七國?！眳⒁?（清）顧炎武 《日知錄》卷二十三 “郡縣”（下），岳麓書社，2011，第877頁。

［14］ 《史記·天官書》。

［15］《史記·秦始皇本紀(jì)》。

［16］ 《周書·作雒篇》。

［17］《左傳·哀公二年》。

［18］此判斷參照錢穆先生觀點：“大體說，漢代有一百多個郡，一個郡管轄十個到二十個縣。大概漢代縣數(shù)，總數(shù)在一千一百到一千四百之間。中國歷史上講到地方行政，一向推崇漢朝，所謂兩漢吏治，永為后世稱美。”參見錢穆 《中國歷代政治得失》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2012，第10頁。

［19］（唐）吳兢：《貞觀政要·擇官第七》。

［20］ 《元史·百官志》。

［21］ 《元史·地理志》。

［22］ 《明史·地理志》。

［23］（清）陳弘謀撰 《中華藏典·名家藏書》 （23卷） “從政遺規(guī)”，內(nèi)蒙古人民出版社，2003，第217頁。

［24］（清）徐棟：《牧令書》李文瀚序。

［25］ 《孟子·離婁上》。

［26］陳寅恪鴻論：儒者在古代本為典章學(xué)術(shù)所寄托之專家。李斯受荀卿之學(xué)，佐成秦治。秦之法制實儒家一派學(xué)說之所附系?！吨杏埂分?“車同軌，書同文，行同倫”（太史公所謂 “至始皇乃能并冠帶之倫”），為儒家理想之制度，而于秦始皇之身而得以實現(xiàn)之也。漢承秦業(yè)，其官制法律亦襲用前朝。遺傳至?xí)x以后，法律與禮經(jīng)并稱，儒家 《周官》之學(xué)說悉采入法典。夫政治社會一切公私行動莫不與法典相關(guān)，而法典為儒家學(xué)說具體之實現(xiàn)?！皩彶閳蟾?（三）”參見馮友蘭 《中國哲學(xué)史》 （下冊） （增訂本），（臺灣）商務(wù)印書館，民國八十二年，第1206頁。

［27］《史記·五帝本紀(jì)》。

［28］《韓非子·難勢篇》。

［29］（清）陳弘謀撰 《中華藏典·名家藏書》 （23卷） “從政遺規(guī)”，內(nèi)蒙古人民出版社，2003，第312頁。

［30］（清）金庸齋撰、謝景芳譯：《居官必覽》，中國商業(yè)出版社，2010，第175頁。

［31］（清）陳弘謀撰 《中華藏典·名家藏書》 （23卷） “從政遺規(guī)”，內(nèi)蒙古人民出版社，2003，第94頁。

［32］ 《論語·八佾》。

［33］《漢書·循吏傳》中言西漢南陽郡守召信臣 “其治視民如子”“好為民興利”，“吏民親愛信臣”尊其為 “召父”；《后漢書·杜詩傳》謂東漢南陽太守杜詩 “性節(jié)儉而政治清平”“善于計略，省愛民役”“造作水排，鑄為農(nóng)器……百姓便之。又修治坡池，廣拓土田，郡內(nèi)比室殷足”，致 “南陽為之語曰： ‘前有召父，后有杜母’”。

［34］（清）金庸齋撰、謝景芳譯：《居官必覽》，中國商業(yè)出版社，2010，第178頁。

［35］（宋）胡太初撰：《晝簾緒論》，載 （清）陳弘謀撰 《中華藏典·名家藏書》 （14卷），內(nèi)蒙古人民出版社，2003，第423頁。

［36］孟子的 “天爵人爵之辨”，將 “天子”的 “人爵”置于 “天理人心”的 “天爵”之下。見 《孟子·告子上》：“有天爵者，有人爵者。仁義忠信，樂善不倦，此天爵也；公卿大夫，此人爵也。古之人修其天爵，而人爵從之。今之人修其天爵，以要人爵；既得人爵，而棄其天爵，則惑之甚者也，終亦必亡而已矣。”

［37］王盛元譯注：《孔子家語》，上海三聯(lián)書店，2012，第163頁。

［38］（清）金庸齋撰、謝景芳譯：《居官必覽》，中國商業(yè)出版社，2010，第195頁。

［39］（清）陳弘謀撰 《中華藏典·名家藏書》 （23卷） “從政遺規(guī)”，內(nèi)蒙古人民出版社，2003，第335頁。

［40］（清）陳弘謀撰 《中華藏典·名家藏書》 （23卷） “從政遺規(guī)”，內(nèi)蒙古人民出版社，2003，第339頁。