毛景

摘 要現(xiàn)階段我國養(yǎng)老保險體系中需由政府提供補(bǔ)貼的險種包括城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險與城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險，但我國央地財政責(zé)任劃分相當(dāng)混亂，其根源在于養(yǎng)老保險歷史債務(wù)的存在。未來我國養(yǎng)老保險體系宜設(shè)置為四層結(jié)構(gòu)——國民基礎(chǔ)養(yǎng)老保險、職業(yè)養(yǎng)老保險、企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險和個人儲蓄養(yǎng)老保險，其中前二者均為強(qiáng)制性保險且須由政府提供補(bǔ)貼。故劃分養(yǎng)老保險補(bǔ)貼央地之間財政責(zé)任應(yīng)分為兩步——首先界定歷史債務(wù)的央地之間財政責(zé)任；其次確定新的養(yǎng)老保險體系下央地之間財政責(zé)任。

關(guān)鍵詞養(yǎng)老保險；政府補(bǔ)貼；央地關(guān)系；財政責(zé)任；合理劃分

[中圖分類號]F812.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號]1673-0461（2017）03-0080-06

一、問題的提出

2015年10月29日通過的黨的《十八屆五中全會報告》提出，“建立更加公平更可持續(xù)的社會保障制度，實施全民參保計劃，實現(xiàn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社?；??！?016年3月17日發(fā)布的《十三五規(guī)劃綱要》再次提出“堅持精算平衡，完善籌資機(jī)制，分清政府、企業(yè)、個人等的責(zé)任……實現(xiàn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌?！秉h和政府最高文件同時提及養(yǎng)老保險的改革方向與財務(wù)籌集方式，可見與養(yǎng)老保險相關(guān)的財政問題的重要性。2015年1月1日實施的新《預(yù)算法》新增規(guī)定“社會保險基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照統(tǒng)籌層次和社會保險項目分別編制，做到收支平衡?！鄙鐣ｋU基金納入預(yù)算，與政府的財政補(bǔ)貼緊密聯(lián)系在一起，而養(yǎng)老保險費的財政支出，向來是我國社會保險財政支出的最大部分。在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、養(yǎng)老保險制度“碎片化”的背景下，研討?zhàn)B老保險費的中央政府與地方政府之間財政責(zé)任如何劃分，具有十分重要的價值。

關(guān)于養(yǎng)老保險費的政府補(bǔ)貼，如何在中央與地方之間財政之間作合理界定與劃分，學(xué)術(shù)界探索不多，經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會保障學(xué)領(lǐng)域的學(xué)者已嘗試關(guān)注這一重要問題，但法學(xué)界則幾無涉及。但已有研究成果①的局限性體現(xiàn)在以下幾個方面：①偏重從保險技術(shù)角度分析央地之間財政責(zé)任的區(qū)分，忽視了養(yǎng)老保險的社會性；②即使從保險技術(shù)視角出發(fā)界定央地之間財政責(zé)任，亦對問題的核心環(huán)節(jié)即央地之間財政責(zé)任劃分的依據(jù)、原則、措施采取了避重就輕的模糊態(tài)度；③尚未將政府補(bǔ)貼契入我國養(yǎng)老保險制度演變歷程（過去、現(xiàn)在與未來）中來清晰厘定央地之間財政責(zé)任。鑒于此，本文擬以社會法學(xué)為基礎(chǔ)，兼以憲法學(xué)與財稅法學(xué)為兩翼，針對養(yǎng)老保險費的政府補(bǔ)貼，在中央與地方財政責(zé)任的劃分問題上從法學(xué)角度作一次拋磚引玉式的探討。

二、養(yǎng)老保險的政府補(bǔ)貼及央地之間財政責(zé)任劃分的現(xiàn)狀

現(xiàn)行需要提供政府補(bǔ)貼的法定養(yǎng)老保險包括三個，即城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險以及并軌后的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險，本部分主要分析前二者。關(guān)于養(yǎng)老保險補(bǔ)貼責(zé)任在中央與地方之間的劃分，因歷史債務(wù)存在、官方公開數(shù)據(jù)有限、養(yǎng)老保險體系急劇演變等原因，顯得相當(dāng)含混復(fù)雜。

（一）當(dāng)前養(yǎng)老保險的政府補(bǔ)貼

在計劃經(jīng)濟(jì)時代，我國實行嚴(yán)格的人口管理制度與招工制度，養(yǎng)老保險待遇的享受主體僅為企業(yè)勞動者與機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員，二者均無需繳納養(yǎng)老保險費，且企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位亦未繳費。改革開放后，非公有制經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，人口流動增強(qiáng)，養(yǎng)老保險制度隨之變化，陸續(xù)創(chuàng)設(shè)了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險②、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險③、城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險④等制度。此后，國務(wù)院于2014年2月發(fā)布《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》，將城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險與新型農(nóng)村居民社會養(yǎng)老保險合并為城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險。為因應(yīng)社會各界的強(qiáng)烈呼喚，2015年1月國務(wù)院姍姍來遲地發(fā)布《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》，正式將機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)的養(yǎng)老保險制度并軌，實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的制度。至此，我國法定養(yǎng)老保險制度暫時定型為城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險以及城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險，且三者均須由政府提供補(bǔ)貼。

1.城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的政府補(bǔ)貼

城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險，其基金由個人繳費、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼構(gòu)成；其待遇由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金構(gòu)成，支付終身。對于基礎(chǔ)養(yǎng)老金，中央財政對中西部地區(qū)給予全額補(bǔ)助，對東部地區(qū)地區(qū)給予50%的補(bǔ)助。需說明的是，此處的補(bǔ)貼，中央是按照最低標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金（每人每月55元）。地方政府的補(bǔ)貼分為兩部分：①繳費補(bǔ)貼。參保人按不同檔次標(biāo)準(zhǔn)繳費，給予不同程度的補(bǔ)貼（例如選擇最低檔次繳費，至少補(bǔ)貼每人每年30元）；另外對于繳費困難群體，須代繳部分或者全部最低標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老保險費。②待遇補(bǔ)貼。地方政府可適時地提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，提高的部分由其支出。此外，對于長期繳費的居民，可適當(dāng)?shù)丶影l(fā)基礎(chǔ)養(yǎng)老金，加發(fā)的部分亦由其支出。⑤因此，在城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險費的政府補(bǔ)貼上，中央與地方之間已作出明確的財政責(zé)任劃分。

2.城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的政府補(bǔ)貼

城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，是一個沉重的歷史與現(xiàn)實話題，交雜著經(jīng)濟(jì)技術(shù)與法學(xué)理論，中央與地方之間財政補(bǔ)貼責(zé)任的劃分顯得相當(dāng)復(fù)雜。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合，其基金由個人繳費、單位繳費、政府補(bǔ)貼構(gòu)成，個人繳費部分全部進(jìn)入個人賬戶，單位繳費部分全部進(jìn)入統(tǒng)籌賬戶，職工退休后所領(lǐng)取的養(yǎng)老金來自于個人賬戶。政府的補(bǔ)貼責(zé)任包括兩大塊：①視同繳費補(bǔ)貼。國有企業(yè)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位改革前，個人與單位均未繳費，這一部分費用即所謂的歷史欠債由政府承擔(dān)。②基金補(bǔ)貼。當(dāng)基金出現(xiàn)支付不足時，由政府給付補(bǔ)貼。⑥然而遺憾的是，法律、法規(guī)僅僅是籠統(tǒng)地規(guī)定政府須承擔(dān)財政，并未明確規(guī)定對于各級政府之間財政責(zé)任具體應(yīng)當(dāng)如何劃分⑦。

（二）養(yǎng)老保險補(bǔ)貼的央地之間財政責(zé)任劃分

對于需要政府財政予以補(bǔ)貼的三個險種，從目前官方公布的數(shù)據(jù)來看，中央與地方政府的具體劃分并不明晰，原因在于龐大的養(yǎng)老保險歷史債務(wù)需隱性消化并且我國養(yǎng)老保險體系自改革開放以來一直處于不斷曲折沿襲與急劇演變之中。

1.官方公開統(tǒng)計數(shù)據(jù)的模糊性

現(xiàn)階段，基本養(yǎng)老保險補(bǔ)貼責(zé)任主要地方政府承擔(dān)，但中央轉(zhuǎn)移支付占據(jù)很大比重。官方公布的近年數(shù)據(jù)極為籠統(tǒng)，難以明斷中央與地方之間的補(bǔ)貼比例。從已公布的數(shù)據(jù)分析，可以發(fā)現(xiàn)幾個特點：①中央與地方對基本養(yǎng)老金的補(bǔ)貼在逐年遞增；②中央對基本養(yǎng)老保金的補(bǔ)貼數(shù)額遠(yuǎn)低于地方政府；③中央對人數(shù)眾多的企業(yè)職工、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險金的補(bǔ)貼數(shù)額不及對人數(shù)少量的機(jī)關(guān)事業(yè)單位員工養(yǎng)老保險費的補(bǔ)貼數(shù)額的三分之一，人數(shù)與金額成反比；④中央轉(zhuǎn)移支付占地方政府補(bǔ)貼基本養(yǎng)老金的比例較大，但對各省的具體補(bǔ)貼數(shù)額尚無公開數(shù)據(jù)可查詢（見圖1）。

2.養(yǎng)老保險體系的急劇演變

自新中國成立以來，我國養(yǎng)老保險制度一直處于曲折演變中，大致可分為四個階段：第一階段為企業(yè)保險型，時間跨度為1949年至1985年，其特點是面向城鎮(zhèn)勞動者而設(shè)立、單位負(fù)責(zé)、單一層次、封閉運行。第二階段為社會統(tǒng)籌型，從1986年至1995年，其特點為退休費用開始試行社會統(tǒng)籌，即由社會保險機(jī)構(gòu)在一定范圍內(nèi)統(tǒng)一征集、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)劑，使得企業(yè)間的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)變得較為均衡。同時在此階段，開始對機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員和農(nóng)村居民的養(yǎng)老保險展開探索。第三階段為統(tǒng)賬結(jié)合型，從1996年至2013年，企業(yè)養(yǎng)老保險從社會統(tǒng)籌過渡到社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合，并精確界定了二者的比例，即企業(yè)繳納20%，個人繳納8%。在這個階段，構(gòu)建了新型農(nóng)村居民養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險。第四階段，制度整合型，從2014年至今，新型農(nóng)村居民養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險被整合為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險合并。

從第二階段開始進(jìn)行社會統(tǒng)籌，統(tǒng)籌層次此后一直成為各界討論的重點。自1991年國務(wù)院提出“尚未實行基本養(yǎng)老保險基金省級統(tǒng)籌的地區(qū)，要積極創(chuàng)造條件，由目前的市、縣統(tǒng)籌逐步過渡到省級統(tǒng)籌” ⑧，黨和國家的文件屢次強(qiáng)調(diào)提高統(tǒng)籌層級，截止2016年，據(jù)統(tǒng)計已有31個省份和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)實現(xiàn)省級統(tǒng)籌⑨，但實際上僅有北京、上海、天津、陜西、西藏、青海等少數(shù)省份實現(xiàn)了真正意義上的省級統(tǒng)籌。

3.歷史欠債的混合處理策略

由于第一階段積欠的國有企業(yè)視同繳費的存在，第二階段已萌芽的個人賬戶制長期處于空賬運行狀態(tài)，因為統(tǒng)籌賬戶資金存在缺口，政府不得不挪用個人賬戶中的資金。按照建制時設(shè)想，社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的制度屬于部分積累制，但在實踐中已變異為現(xiàn)收現(xiàn)付制。按照發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，企業(yè)繳納10%，社會統(tǒng)籌賬戶足以滿足養(yǎng)老保險的共濟(jì)性功能，故實際上另外10%的保險費被用于清償歷史欠債，但由于歷史所欠總額過于龐大，即使企業(yè)繳納20%仍不足以滿足局部省份的當(dāng)期支付需求，導(dǎo)致個人賬戶資金被長期挪用。中央于2001年至2005年在東北三省進(jìn)行做實個人賬戶的試點工作，現(xiàn)已增加至13個省份。在試點過程中，地方政府提出做實個人賬戶的真正困難在于資金，而問題的關(guān)鍵是歷史欠債的償還，在分稅制改革前，國有企業(yè)大部分利潤上繳給中央，分稅制改革后事權(quán)下移、財權(quán)上移，地方的財政收入不足以承載養(yǎng)老保險事務(wù)?？陀^地說，國有企業(yè)分為中央所屬與地方所屬，地方所屬的國有企業(yè)利潤上繳給地方政府，故地方政府需對歷史欠債承擔(dān)相應(yīng)的償還責(zé)任。

三、養(yǎng)老保險補(bǔ)貼央地財政責(zé)任劃分的法理透析

法律是治國之重器，良法乃善治之前提，現(xiàn)代國家以法治原則為主要治理策略。我國養(yǎng)老保險制度長期以來，法治化程度較低，具有應(yīng)急性、臨時性、技術(shù)性等特點。透過法理分析，準(zhǔn)確厘清養(yǎng)老保險的政府補(bǔ)貼責(zé)任的法律基礎(chǔ)并從法學(xué)角度探析中央與地方財政責(zé)任的劃分依據(jù)。

（一）政府承擔(dān)養(yǎng)老保險補(bǔ)貼責(zé)任

政府為何需向養(yǎng)老保險項目提供補(bǔ)貼？從法理上考察，因養(yǎng)老保險除了具有商業(yè)保險中的保險精算等技術(shù)性外，尚有社會性特征。現(xiàn)代憲法課予國家照顧國民基本生存的責(zé)任，中央政府與地方政府均具有支援養(yǎng)老保險項目的財政義務(wù)。

1.養(yǎng)老保險兼具保險性與社會性

商業(yè)保險以營利為目的，講究精算平衡的保險技術(shù)，給付由雙方契約規(guī)定；而社會保險以公益為目的，強(qiáng)調(diào)社會適當(dāng)性，給付由法律規(guī)定。[1]商業(yè)保險僅需被保險人個人繳費，養(yǎng)老保險作為社會保險的一種，其財源應(yīng)由被保險人繳費、雇主繳費、政府補(bǔ)貼來支撐。被保險人、雇主、政府各自承擔(dān)財務(wù)責(zé)任的法理基礎(chǔ)在于：被保險人是基于年老照顧的自我責(zé)任；雇主是基于其與雇員之間勞動關(guān)系所產(chǎn)生的照顧義務(wù)；政府則是基于多方社會政策之考量，將本應(yīng)在保險關(guān)系外部的社會給付轉(zhuǎn)化為對保險人的保險費分擔(dān)，亦即將外部的社會福利任務(wù)轉(zhuǎn)由養(yǎng)老保險項目加以承擔(dān)。[2]保障國民基本生存、維護(hù)其人性尊嚴(yán)并促進(jìn)其自我發(fā)展、自我實現(xiàn)，乃是憲法課予國家的一項基本義務(wù)。國家履行自身的憲法義務(wù)，須有配套的經(jīng)費支撐，如果藉由養(yǎng)老保險項目來實現(xiàn)此義務(wù)，則應(yīng)當(dāng)將財政經(jīng)費注入養(yǎng)老保險項目中。

保險精算技術(shù)，以風(fēng)險評估、損益均衡為原則，要求權(quán)利義務(wù)的對稱性，繳費與給付之間的對應(yīng)關(guān)系非常明朗。養(yǎng)老保險雖然采用商業(yè)保險中的保險技術(shù)，但基于社會政策的目的，在實際運作中會偏離保險原則。商業(yè)保險僅承保有利可圖的風(fēng)險，承保前會進(jìn)行風(fēng)險調(diào)查與評估；而社會保險則無此調(diào)查與評估程序，不考慮被保險人的性別、健康狀況、就業(yè)能力、家眷人口等風(fēng)險因素，故它在高低風(fēng)險的個人之間進(jìn)行財富重分配，以完成社會衡平的任務(wù)。但偏離保險原則的負(fù)面后果必然是財務(wù)平衡難以通過被保險人與雇主繳費予以自洽，需由政府予以財政補(bǔ)貼。

2.中央與地方均負(fù)建設(shè)養(yǎng)老保險事業(yè)的財政義務(wù)

鑒于社會保險模式具有社會連帶、風(fēng)險轉(zhuǎn)移、自助與互助等優(yōu)點，成為各國推行養(yǎng)老保險項目的主流制度。養(yǎng)老保險的社會性，要求政府針對不同類別被保險人的經(jīng)濟(jì)能力差異、兼顧勞資雙方負(fù)擔(dān)能力以及自身財政狀況而分擔(dān)部分費用，以減輕被保險人的負(fù)擔(dān)。例如我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，其財源設(shè)計上均由被保險人、雇主和政府各依一定比例分擔(dān)。我國憲法規(guī)定，公民在年老時有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利，國家發(fā)展為享有這種物質(zhì)幫助權(quán)利所需的社會保險事業(yè)。⑩同時憲法規(guī)定，縣級以上政府管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財政、民政等行政工作。{11}在憲法之下的社會保險法亦規(guī)定，縣級以上政府應(yīng)將社會保險事業(yè)納入本級政府的工作規(guī)劃并提供必要的經(jīng)費支持。{12}這些法條課予中央政府與地方政府負(fù)有共同建設(shè)社會保險事業(yè)的義務(wù)，并要求雙方均須承擔(dān)相關(guān)費用。

（二）央地之間養(yǎng)老保險補(bǔ)貼責(zé)任的劃分

現(xiàn)代憲政強(qiáng)調(diào)地方自治，但不否認(rèn)地方政府承擔(dān)養(yǎng)老保險財政補(bǔ)貼責(zé)任的憲法上正當(dāng)性，關(guān)鍵在于如何將養(yǎng)老保險這一需中央與地方共同辦理的項目，在二者之間作適當(dāng)?shù)姆謹(jǐn)偅紫葢?yīng)界定它們的養(yǎng)老保險事務(wù)承擔(dān)范圍，然后合理劃分它們的財政義務(wù)。

1.中央與地方承辦養(yǎng)老保險事業(yè)的范圍

中央政府的選擇偏好主要體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會發(fā)展的協(xié)調(diào)化，利益分配與公共產(chǎn)品供給的均質(zhì)化，地方控制的穩(wěn)定化；地方政府的選擇偏好表現(xiàn)為選擇性提供公共產(chǎn)品、政績工程，也存在背離中央政策與制度規(guī)定而直接根據(jù)自身利益采取行動的違規(guī)行為[3]，例如地方政府挪用、貪污社保基金的案子屢見報端。地方自治團(tuán)體與國家均屬統(tǒng)治團(tuán)體性質(zhì)的公法人，兩者均須受到同一目的（保障并提高國民人權(quán)水準(zhǔn)）的約束，在此目的拘束之下，與其強(qiáng)調(diào)中央與地方的對抗關(guān)系，倒不如強(qiáng)調(diào)兩者具有同為國民某福利的伙伴關(guān)系，同時負(fù)有同質(zhì)但不同量的義務(wù)，更為恰當(dāng)。[4]國家所承擔(dān)的養(yǎng)老保險補(bǔ)貼責(zé)任，對于全體被保險人而言并無任何差異，這是為履行憲法要求應(yīng)承擔(dān)的法定義務(wù)，并不會因提供者的層級屬于中央或者地方而有差別。

那么地方政府承辦養(yǎng)老保險事業(yè)的范圍（尤其是財政義務(wù)）如何界定？一般認(rèn)為，法律課予地方政府分擔(dān)費用，不得侵犯地方自治的事物本質(zhì)或者核心領(lǐng)域，換言之，在課予地方政府分擔(dān)費用時，與之相關(guān)的事項必須對地方具有特殊利益。對養(yǎng)老保險予以補(bǔ)貼，含有照顧本地區(qū)國民生存、在貧富群體之間進(jìn)行財富重分配的作用，該項目向來屬于地方政府實踐社會政策的一種手段。因此，它不僅與地方具有特殊的聯(lián)結(jié)關(guān)系，有助于地方社會福利政策的實踐，符合地方政府分擔(dān)費用的事務(wù)本質(zhì)，不得視為侵害地方自治的核心領(lǐng)域。[5]例如在國民基礎(chǔ)養(yǎng)老保險項目運行中，若轄區(qū)內(nèi)的被保險人存在經(jīng)濟(jì)困難，地方政府應(yīng)當(dāng)對其代繳部分或者全部保險費。

2.中央與地方負(fù)擔(dān)養(yǎng)老保險補(bǔ)貼責(zé)任的劃分

在證明地方政府須承擔(dān)養(yǎng)老保險補(bǔ)貼責(zé)任后，下一步需探究的關(guān)鍵問題是各級政府之間承擔(dān)的比例。此問題又可分為兩個層次：一是中央與地方政府之間的分擔(dān)比例是否符合憲法保障地方財政自主的意旨；二是地方政府之間的分擔(dān)比例是否合理、均衡。首先，中央與地方之間，鑒于我國的特殊國情，應(yīng)區(qū)分財務(wù)上的歷史債務(wù)與現(xiàn)實任務(wù)，根據(jù)二者的財政收入情況與承擔(dān)的政府責(zé)任范圍，精確厘清二者的界限。其次，各地方政府之間，由于養(yǎng)老保險尚處于構(gòu)建省級統(tǒng)籌的階段，各省之間的歷史債務(wù)、保費收入、保費支出、財政狀況、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等存在巨大的差異，依據(jù)量能原則與平等原則，需合理確定中央轉(zhuǎn)移支付的比例，以平衡各省之間的差距，推進(jìn)各省之間基本公共服務(wù)的均等化，以使全國各地的國民都能享受大致相同的養(yǎng)老保險待遇。

四、養(yǎng)老保險補(bǔ)貼央地財政責(zé)任的重新劃分

根據(jù)上述分析，我國養(yǎng)老保險制度未來的發(fā)展趨勢是四層結(jié)構(gòu)模式：國民基礎(chǔ)養(yǎng)老保險、職業(yè)養(yǎng)老保險、企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險、個人儲蓄養(yǎng)老保險。國民基礎(chǔ)養(yǎng)老保險適用于全體國民，實行強(qiáng)制繳費，中央財政負(fù)責(zé)補(bǔ)貼；職業(yè)養(yǎng)老保險，針對就業(yè)人員的保險，亦屬強(qiáng)制繳費，中央與地方財政共同補(bǔ)貼；企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險與個人儲蓄保險，是自愿性的保險，中央與地方均不提供補(bǔ)貼。這一長遠(yuǎn)目標(biāo)預(yù)計將于2030前基本成型?，F(xiàn)階段的重點任務(wù)是清償歷史欠債。企業(yè)繳費比例過高，導(dǎo)致企業(yè)界極大不滿，并將成本轉(zhuǎn)嫁給勞動者，轉(zhuǎn)型正義闕如。

（一）歷史欠債央地財政責(zé)任的劃分

因原國有企業(yè)養(yǎng)老保險積欠的歷史債務(wù)（包括小比例的事業(yè)單位改制前所積累的）數(shù)額龐大，原先設(shè)想的在現(xiàn)有體制內(nèi)隱性消化的策略已然出現(xiàn)諸多問題，故需積極厘清歷史欠債并合理分配給中央與地方政府。

1.歷史欠債央地財政責(zé)任劃分的必要性

準(zhǔn)確地講，養(yǎng)老保險歷史債務(wù)包括兩部分：一是國有企業(yè)勞動者視同繳費期間的相關(guān)費用；二是農(nóng)村居民的養(yǎng)老保險費。在計劃經(jīng)濟(jì)時代，國家以犧牲農(nóng)業(yè)的方式發(fā)展重工業(yè)，農(nóng)村補(bǔ)貼城市，實行農(nóng)產(chǎn)品價格剪刀差，農(nóng)村居民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收獲全部上繳給國家和集體，卻毫無任何養(yǎng)老保險待遇。因此，國有企業(yè)勞動者與農(nóng)村居民應(yīng)有的養(yǎng)老金全部提交給了國家，但這些養(yǎng)老金本來就屬于勞動者與農(nóng)村居民所有。養(yǎng)老保險金屬于國民個人財產(chǎn)權(quán)，并非政府恩賜；否則，政府隨時可以財政困難為由拒絕補(bǔ)貼養(yǎng)老保險項目，并且它可以任意處置這筆財產(chǎn)而忽視國民個人的需求。[6]此處，筆者重點探討的是國有企業(yè)勞動者的歷史欠債問題。

平心而論，當(dāng)前我國企業(yè)結(jié)構(gòu)以中小企業(yè)為主，這些新興企業(yè)成立于改革開放之后，與國有企業(yè)欠下的養(yǎng)老保險歷史債務(wù)并無直接的關(guān)系，如今將沉重的養(yǎng)老保險歷史債務(wù)分?jǐn)偟剿鼈冾^上，似乎并無法定理由?！渡鐣ｋU法》規(guī)定，國有企業(yè)以及少數(shù)事業(yè)單位轉(zhuǎn)制成企業(yè)前，其員工參加基本養(yǎng)老保險前，視同繳費期間所應(yīng)當(dāng)繳納的個人費用與單位費用均由政府承擔(dān)。但在養(yǎng)老保險制度運行過程中，政府的責(zé)任部分虛化，被巧妙地轉(zhuǎn)移給了企業(yè)（提高企業(yè)繳費比例），而企業(yè)則悄悄地轉(zhuǎn)移給了勞動者（采用勞務(wù)派遣、勞務(wù)外包、壓低基本工資以降低繳費基數(shù)等方式），造成企業(yè)與勞動者承擔(dān)了不應(yīng)有的轉(zhuǎn)制成本。

2.歷史欠債央地財政責(zé)任劃分的具體策略

我國政府養(yǎng)老保險財政責(zé)任劃分的焦點是養(yǎng)老保險歷史債務(wù)的分擔(dān)，需要對其進(jìn)行固化、顯性化、預(yù)算化；固化，是指將歷史債務(wù)規(guī)模進(jìn)行準(zhǔn)確計算；顯性化，是指將準(zhǔn)確計算后的歷史債務(wù)以政府債券或其他形式顯現(xiàn)給公眾，使其公開化；預(yù)算化，是指將計算出來的歷史債務(wù)作為政府負(fù)債納入國家財政預(yù)算管理，計劃用30～50年時間將其化解掉。[7]在厘清中央與地方各自欠債比例的基礎(chǔ)上，將總的歷史債務(wù)劃分給中央與地方，中央與地方政府各自將應(yīng)負(fù)的債務(wù)納入本級政府財政預(yù)算，分期償還。這才是償還養(yǎng)老保險歷史債務(wù)的應(yīng)有態(tài)度與科學(xué)方法。將歷史欠債納入政府財政預(yù)算后，一方面可以適當(dāng)降低企業(yè)繳費比例，減輕其成本，輕裝上陣，增強(qiáng)企業(yè)活力；另一方面能夠避免地方政府對歷史債務(wù)的推諉、拖欠等消極態(tài)度。再次強(qiáng)調(diào)，新《預(yù)算法》將社會保險基金納入政府財政預(yù)算，是反邏輯的錯誤之舉。最需要納入預(yù)算的恰恰應(yīng)當(dāng)是養(yǎng)老保險歷史債務(wù)。

（二）國民基礎(chǔ)養(yǎng)老保險統(tǒng)一后央地財政責(zé)任的劃分

如果通過將養(yǎng)老保險歷史債務(wù)納入政府各級預(yù)算予以消解，在封存、隔離這部分歷史債務(wù)后，現(xiàn)行養(yǎng)老保險體系可正常運行，但隨著國民權(quán)利意識覺醒、國家強(qiáng)調(diào)改革發(fā)展成果共享，應(yīng)對養(yǎng)老保險體系進(jìn)行重構(gòu)，并對中央與地方之間財政責(zé)任重新劃分予以配合。

1.國民基礎(chǔ)養(yǎng)老保險補(bǔ)貼央地財政責(zé)任的劃分

英、美、日等國已實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，上至國家元首，下至流浪乞丐，均有大致相同的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，并足以維持基本生存。這些民主政治發(fā)達(dá)、市場經(jīng)濟(jì)成熟的國家，大多推行國民基礎(chǔ)養(yǎng)老保險、職業(yè)養(yǎng)老保險、企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險、個人儲蓄養(yǎng)老保險的模式。國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)一后，對于有工作的國民，其法定養(yǎng)老保險體系包含兩部分——基礎(chǔ)養(yǎng)老保險與職業(yè)養(yǎng)老保險。職業(yè)養(yǎng)老保險與國民的工資收入有關(guān)，體現(xiàn)的是養(yǎng)老保險制度的效率原則，且為強(qiáng)制性保險，個人、雇主均需繳費，政府提供補(bǔ)貼。例如日本將養(yǎng)老保險區(qū)分為公的年金與私的年金，公的年金包括基礎(chǔ)年金、厚生年金與共濟(jì)年金，[8]基礎(chǔ)年金即全體國民必須強(qiáng)制加入的國民年金，厚生年金針對在企業(yè)或非營利組織工作的人員，共濟(jì)年金的被保險人為政府公務(wù)員和私立學(xué)校職工。

國民基礎(chǔ)養(yǎng)老保險，是指針對所有國民的養(yǎng)老保險，不分性別、職業(yè)、收入、家眷，每個國民享有同一的養(yǎng)老待遇，其所體現(xiàn)的是憲法實質(zhì)上的平等。憲法平等原則的必然含義是，如果中央直接介入社保問題，那么它就必須平等對待全國各地的城市和農(nóng)村居民。[9]該保險屬于強(qiáng)制性的，個人需繳費。根據(jù)域外發(fā)達(dá)國家（地區(qū)）的經(jīng)驗，基礎(chǔ)養(yǎng)老金的保障水平，需達(dá)到保障被保險人基本生存的程度，以我國為例，綜合考慮當(dāng)前物價水平、居民消費預(yù)期，大概每人每月800元左右。且其所需補(bǔ)貼，應(yīng)全部來源于中央政府，該筆金額可納入政府財政預(yù)算。對于繳費有困難的國民，根據(jù)量能負(fù)擔(dān)的原理，可予以減免，由地方政府代繳相關(guān)費用。至于個人繳費與政府補(bǔ)貼之間的比例，日本的做法是二者各承擔(dān)一半，中國臺灣地區(qū)規(guī)定一般居民自付60%，而政府補(bǔ)助40%。

2.職業(yè)養(yǎng)老保險補(bǔ)貼央地財政責(zé)任的劃分

我國目前的法定養(yǎng)老保險體系包含城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險，其中城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險與機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合制。此三個險種均需政府補(bǔ)貼。由于城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的被保險人是指另外兩個險種之外的人員，且數(shù)量龐大，覆蓋率高，可將其改造為國民基礎(chǔ)養(yǎng)老保險，全體國民必須參保，補(bǔ)貼責(zé)任由中央政府承擔(dān)，且應(yīng)納入政府財政預(yù)算。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險與機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革為強(qiáng)制性的職業(yè)養(yǎng)老保險，并根據(jù)被保險人職業(yè)的不同，設(shè)置不同的繳費與補(bǔ)助比例。對于職業(yè)養(yǎng)老保險，只需進(jìn)行省級統(tǒng)籌（統(tǒng)一征收保險費、統(tǒng)一管理保險基金、統(tǒng)一發(fā)放保險金），主要由地方政府負(fù)責(zé)，中央需進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付。對于補(bǔ)助金額，為保證支付的穩(wěn)定性與持續(xù)性，中央與地方均須將其納入政府財政預(yù)算。具體到中央與地方的補(bǔ)助比例，鑒于我國在分稅制改革后財權(quán)上移的狀況，二者的比例宜界定為3：7，其中中央轉(zhuǎn)移支付需占地方支出的60%左右為妥。

五、結(jié) 論

目前我國養(yǎng)老保險體系過于注重保險技術(shù)層面，法治化程度較低，與之伴隨的是央地財政責(zé)任之劃分不清，典型例子是將社會保險基金納入財政預(yù)算。一方面，在計劃經(jīng)濟(jì)時代已承受巨大犧牲的農(nóng)民，其后代在改革開放后進(jìn)入企業(yè)工作，承受著低工資、低福利、低人權(quán)的歧視待遇，難以共享國家改革發(fā)展成果；另一方面，現(xiàn)存以中小企業(yè)為主要就業(yè)單位的非公有制企業(yè)一般成立于改革之后，與國有企業(yè)養(yǎng)老保險歷史債務(wù)并無直接關(guān)聯(lián)，在負(fù)擔(dān)過高的養(yǎng)老保險繳費比例后傾向于將其轉(zhuǎn)嫁給勞動者。欲踐行轉(zhuǎn)型正義，須首先準(zhǔn)確界定養(yǎng)老保險歷史欠債，并在央地之間作合理劃分。此外，為實踐憲法確認(rèn)的保障國民基本生存的照顧義務(wù)，宜將我國養(yǎng)老保險體系構(gòu)建為國民基礎(chǔ)養(yǎng)老保險、職業(yè)養(yǎng)老保險、企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險、個人儲蓄養(yǎng)老保險，前二者需由政府提供補(bǔ)貼。其中，國民基礎(chǔ)養(yǎng)老保險由中央政府全額承擔(dān)補(bǔ)貼責(zé)任，職業(yè)養(yǎng)老保險由中央與地方政府按比例分?jǐn)偂Ｒ蚍▽W(xué)界關(guān)注此問題不多，相關(guān)研究成果薄弱，加之筆者水平有限，本文存在諸多不足之處，期望學(xué)界同仁批評并作進(jìn)一步研究。

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