蔡瑞林+莊國波+唐焱

摘 要：農(nóng)地非農(nóng)化增值收益分配是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程中的核心問題。根據(jù)農(nóng)地非農(nóng)化增值的形成環(huán)節(jié)、增值收益相關(guān)利益主體的權(quán)益分析，構(gòu)建了農(nóng)地非農(nóng)化增值收益分配的概念模型，測算了主要利益相關(guān)主體的收益分配，從大到小依次為土地開發(fā)商、地方政府、被征地農(nóng)民、中央政府、支農(nóng)惠農(nóng)和其他主體，比例依次為62%、15%、12%、7%、2%和2%。收益分配政策的優(yōu)化，需要跳出單純的“漲價歸公”和“私權(quán)保護”之爭，只有通過提高土地等資源的利用效率，才能平衡進城農(nóng)民福利保障和地方財權(quán)之間的關(guān)系。當(dāng)前應(yīng)保障農(nóng)民土地權(quán)益，避免掉入中等收入陷阱，促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口可持續(xù)市民化，確保地方政府土地增值收益獲利份額。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化；農(nóng)地非農(nóng)化；土地增值收益分配；福利陷阱；可持續(xù)發(fā)展

中圖分類號：F320.2 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-9107（2017）02-0033-09

一、文獻回顧與問題提出

農(nóng)地非農(nóng)化開發(fā)利用引起的增值收益分配是各國城鎮(zhèn)化進程中的難題，農(nóng)地增值收益問題在不同國家之間存在顯著差異。美國土地發(fā)展權(quán)交易項目的研究表明，較為健全的土地銀行、交易發(fā)起人、交易規(guī)模、市場需求等多方面的制度基礎(chǔ)，較好地處理了農(nóng)地非農(nóng)化使用中的土地增值收益分配[1]。而在土地交易市場相對不健全的非洲加納，農(nóng)地增值收益分配沖突相對突出，當(dāng)普通百姓和民眾意見領(lǐng)袖在土地增值收益分配中占據(jù)主導(dǎo)地位時，土地糾紛相對較少；而當(dāng)政府官員占據(jù)主導(dǎo)地位時，則容易產(chǎn)生農(nóng)民貧困和社會動蕩現(xiàn)象[2]。在越南土地國有制背景下，政府在土地配置方面擁有至高無上的權(quán)力，地方政府和土地開發(fā)投資者容易形成利益集團，而被征地農(nóng)民缺少相應(yīng)的知情權(quán)和話語權(quán)[3]。越南中部順化市的土地征用實例研究表明，被征地農(nóng)民處于弱勢地位，而國有土地使用者在土地增值收益分配中處于強勢地位，相應(yīng)地，農(nóng)民土地增值收益多被相關(guān)主體剝奪[4]。

國內(nèi)農(nóng)地增值收益分配的研究內(nèi)容主要有兩個方面。一是關(guān)于相關(guān)利益主體的分配份額研究。朱一中等基于土地發(fā)展權(quán)概念，認為農(nóng)民、開發(fā)商和政府分享土地增值收益的理想比例是農(nóng)民約占25%～30%，開發(fā)商約占15%～20%，政府約占50%～55%[5]；諸培新等發(fā)現(xiàn)農(nóng)民的土地收益占土地出讓收益比例偏低，約在3%～16%之間，而地方政府的收益份額在75%以上[6]；林瑞瑞等測算了省級層面和城市層面的土地收益分配比例，發(fā)現(xiàn)集體（農(nóng)民）、政府和開發(fā)商所得增值平均百分比分別為3.70、22.32、73.98和4.21、26.01、69.78[7]；Linzhu 利用面板數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)土地使用者、地方政府和土地開發(fā)商的土地增值收益比例為2%、18%和80%[8]。二是關(guān)于分配制度如何完善。朱艷麗針對農(nóng)民參與土地增值收益分配的權(quán)益屬性的界定、權(quán)益損失程度的科學(xué)核算，對科學(xué)的分配制度體系的建立等方面提出了思路和建議[9]；王文系統(tǒng)梳理了征地制度改革可能觸及的相關(guān)利益方及矛盾點，指出規(guī)劃限制會給不同用途土地權(quán)利人帶來不平等待遇，建議通過稅收方式和土地發(fā)展權(quán)交易進行收益調(diào)節(jié)，以實現(xiàn)各方利益均衡[10]。

綜上所述，由于國家間土地所有制的不同，農(nóng)地增值收益分配存在顯著的差異；即使針對國內(nèi)增值收益分配議題，不同學(xué)者的研究結(jié)論之間存在較大的差別。由于土地增值實際收益人與權(quán)利人之間的沖突長期客觀存在，且是社會不穩(wěn)定的重要因素，是目前我國農(nóng)村的主要問題[11]，只有較為準(zhǔn)確地探究“農(nóng)地增值收益究竟如何分配”這一基礎(chǔ)性問題，才能更有效地優(yōu)化增值收益分配政策，也才有可能更好地平衡進城農(nóng)民福利保障和地方財權(quán)之間的關(guān)系，促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的可持續(xù)市民化。本文擬構(gòu)建農(nóng)地非農(nóng)化增值收益分配的概念模型，測算多主體增值收益分配的大致比例，據(jù)此提出促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口可持續(xù)市民化的增值收益分配政策優(yōu)化方向。

二、增值收益的分配關(guān)系

（一）農(nóng)地非農(nóng)化增值的理論解析

威廉·配第的《賦稅論》和亞當(dāng)·斯密的《國富論》較早地提出了地租的剩余理論，配第認為社會財富的真正來源是土地和勞動，他把地租看成是剩余勞動的產(chǎn)物；斯密同樣認同地租是總收益減去其他生產(chǎn)成本的剩余，剩余的規(guī)模取決于農(nóng)產(chǎn)品的需求和供給成本，而供給成本取決于土地區(qū)位、肥力等因素[12]。馬克思進一步把地租分為絕對地租和級差地租，其中絕對地租是土地所有權(quán)權(quán)益的經(jīng)濟體現(xiàn)，級差地租進一步分為級差地租I和級差地租II。地租理論得到了廣泛的驗證，在德國柏林城市軌道交通的發(fā)展研究中，發(fā)現(xiàn)地租理論對于軌道交通的網(wǎng)絡(luò)演化具有很強的解釋力，最終使得柏林城市軌道交通呈現(xiàn)單中心模型[13]。也有學(xué)者認為社會經(jīng)濟發(fā)展的驅(qū)動力和政府土地規(guī)劃的決策是土地利用變化的重要因素，并指出土地利用性質(zhì)變化產(chǎn)生的增值往往不是來自于土地使用者的勞動，同時政府采用各種隱蔽和復(fù)雜的“間接模式”捕獲土地增值，作為公共服務(wù)資金的來源[14]。可見，經(jīng)典地租理論能夠解釋農(nóng)地非農(nóng)化的增值原因，而相關(guān)學(xué)者的近期研究，又對增值機理提供了新的詮釋。

（二）農(nóng)地非農(nóng)化增值的形成環(huán)節(jié)

在我國現(xiàn)行制度框架內(nèi)，農(nóng)地非農(nóng)化增值的形成主要有以下三個環(huán)節(jié)。一是土地稅費政策調(diào)整環(huán)節(jié)產(chǎn)生的增值。無論是新古典經(jīng)濟學(xué)提出的“庇古稅”、 現(xiàn)代西方產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)主張的土地產(chǎn)權(quán)界定，還是公共經(jīng)濟學(xué)強調(diào)的政府管制，土地稅費的調(diào)整始終是政府獲得土地增值收益的重要政策工具。二是城鄉(xiāng)規(guī)劃調(diào)整環(huán)節(jié)產(chǎn)生的增值。根據(jù)地租理論，區(qū)位的不同將造成級差地租I，同樣的農(nóng)地可能因為規(guī)劃的界線失去了土地發(fā)展權(quán)；城鄉(xiāng)規(guī)劃調(diào)整對土地增值的影響還體現(xiàn)在城市建設(shè)用地的二次開發(fā)環(huán)節(jié)，城鄉(xiāng)規(guī)劃不僅影響土地相關(guān)主體的級差地租I，還將影響由于投資變化帶來的級差地租II。三是資源要素投入環(huán)節(jié)產(chǎn)生的增值。地租理論最初闡述追加投資將產(chǎn)生級差地租II，事實上除了資本外，土地要素、勞動要素、技術(shù)要素、管理要素等資源要素的投入同樣影響級差地租II；由于區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展的差異，即使同等數(shù)量、同等質(zhì)量的資源要素的投入，也會導(dǎo)致級差地租II的差異。

（三）農(nóng)地非農(nóng)化增值收益相關(guān)主體權(quán)益分析

農(nóng)地非農(nóng)化增值收益分配的相關(guān)利益主體主要分為土地所有者和土地使用者兩大類，包括以下六個主體：

1.被征地農(nóng)民。在國家依法征收或征用農(nóng)地情景下，農(nóng)民擁有獲得補償?shù)臋?quán)利。由于城鄉(xiāng)規(guī)劃調(diào)整、資源要素投入等環(huán)節(jié)均會影響農(nóng)地非農(nóng)化使用的增值，按照土地自然增值公私分享的原則，農(nóng)民享有農(nóng)地非農(nóng)化自然增值的級差地租I。

2.農(nóng)民集體組織。農(nóng)民集體作為土地所有者，擁有占有、使用、處分和收益的權(quán)利，享受農(nóng)地使用性質(zhì)轉(zhuǎn)變帶來的增值收益；更進一步，這種收益不僅包括土地出讓產(chǎn)生的即期收益，還應(yīng)該包括土地后期資源要素投入產(chǎn)生的級差地租II。

3.中央政府。《土地管理法》規(guī)定了土地的社會主義公有制，即中央政府代表國家行使土地所有權(quán)，也就擁有終極的土地占有權(quán)、使用權(quán)、處分權(quán)和收益權(quán)，謀求土地帶來的“公共利益”最大化。按照地租理論，中央政府擁有終極的絕對地租，可以利用政策工具捕獲土地增值收益。

4.地方政府。地方政府代理中央政府成為土地經(jīng)營、土地監(jiān)管的代理人，擔(dān)任土地經(jīng)營者和土地管理者的雙重角色。就農(nóng)地非農(nóng)化增值收益而言，地方政府擁有土地所有權(quán)產(chǎn)生的絕對地租、土地經(jīng)營產(chǎn)生的級差地租和壟斷價格帶來的壟斷地租。

5.開發(fā)商。開發(fā)商通過支付國有建設(shè)用地租金獲得土地使用權(quán)，擁有土地占有權(quán)、使用權(quán)、部分的收益權(quán)和部分的處分權(quán)。在“誰投資，誰受益”的資源投入獲利原則下，開發(fā)商擁有土地開發(fā)利用帶來的人工增值收益。按照地租理論，人工增值收益屬于級差地租II。

6.鄰近農(nóng)民。鄰近農(nóng)民是指毗鄰被征農(nóng)地但其承包的農(nóng)地被限制為永久性農(nóng)田，失去農(nóng)地發(fā)展權(quán)的農(nóng)民。鄰近農(nóng)民同樣應(yīng)該享受農(nóng)地非農(nóng)化帶來的增值收益，主要有兩個原因：一是被征農(nóng)地歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，既然農(nóng)民集體享受農(nóng)地非農(nóng)化產(chǎn)生的級差地租II，那作為集體成員的一分子也應(yīng)享受部分農(nóng)地權(quán)利；二是鄰近農(nóng)民承擔(dān)了政府賦予的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的公共職能，政府也該給予其部分土地權(quán)利。

（四）相關(guān)利益主體增值收益的分配關(guān)系

根據(jù)農(nóng)地非農(nóng)化增值的形成環(huán)節(jié)、增值收益相關(guān)利益主體的權(quán)益分析，結(jié)合地租理論，構(gòu)建我國農(nóng)地非農(nóng)化增值收益的分配關(guān)系，如圖1所示。

1.農(nóng)民擁有集體所有土地的使用權(quán)，當(dāng)政府征用農(nóng)地時，農(nóng)民擁有獲得相應(yīng)的土地補償費及地上附著物和青苗的補償費。由于農(nóng)用地實行集體所有制，農(nóng)民集體組織不僅享有農(nóng)地使用性質(zhì)轉(zhuǎn)變帶來的增值收益，而且享有農(nóng)地非農(nóng)化后期資源要素投入產(chǎn)生的級差地租II。

2.當(dāng)政府把國有儲備建設(shè)用地出讓給土地使用者時，由于此時的土地所有權(quán)屬于國家所有，因此中央政府和地方政府均應(yīng)獲得相應(yīng)的絕對地租，分享農(nóng)地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地繼而出讓帶來的增值收益；但這種出讓制度是政府壟斷經(jīng)營、管理土地資源的強制行為，犧牲了農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)。按照土地自然增值公私分享的原則，被征地農(nóng)民、鄰近農(nóng)民和農(nóng)民集體組織有權(quán)分享農(nóng)地的自然增值，即土地出讓環(huán)節(jié)的級差地租I。

3.當(dāng)建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)移至新的土地使用者（開發(fā)商），由于開發(fā)商、政府投入相應(yīng)的資本、勞動、技術(shù)、管理等資源要素，按照“誰投入、誰收益”的原則，開發(fā)商有權(quán)獲得土地開發(fā)利用來的人工增值收益部分，即級差地租II。此外，由于此時建設(shè)用地的所有權(quán)仍然屬于國有，因此無論是中央政府還是地方政府均有權(quán)利分享土地所有權(quán)帶來的絕對地租。

4.在國有建設(shè)用地二次開發(fā)環(huán)節(jié)，土地使用權(quán)由原開發(fā)商轉(zhuǎn)移至新的開發(fā)商，或原開發(fā)商追加資源要素投入，開發(fā)商有權(quán)獲得級差地租II；類似地，中央政府和地方政府可以通過財稅政策工具分享土地增值收益，享有土地所有權(quán)帶來的絕對地租。

三、增值收益分配的測算

（一）征地環(huán)節(jié)的增值收益分配

土地出讓需要一定的成本，這些成本主要包括土地征用所支付的補償性費用以及土地前期開發(fā)所支付的開發(fā)費用兩個部分，土地出讓收入扣除土地出讓成本即得土地出讓收益。表1是2009—2014年土地出讓收益構(gòu)成情況。容易理解，征地環(huán)節(jié)的增值收益分配主要包括兩塊：其一是農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織獲得的征地和拆遷補償，其二是土地前期開發(fā)費用投入。

1.征地和拆遷補償費。征地和拆遷補償受惠主體是農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，從補償?shù)挠猛究?，主要包括征地和拆遷過程中的“直接補償”和后期失地進城農(nóng)民各項社會保障的“間接補償”兩個部分。從表1可以看出，征地和拆遷補償維持在較高水平，2009—2014年期間呈現(xiàn)持續(xù)上升趨勢，2014年的規(guī)模達到21 216億元，占比為49.41%。對照圖1農(nóng)地非農(nóng)化增值收益分配的多主體關(guān)系，征地和拆遷補償相當(dāng)于I1 部分。

2.土地前期開發(fā)費用。該費用是農(nóng)地非農(nóng)化人工增值的直接反映，由于政府征地環(huán)節(jié)需要支付的費用是土地一級開發(fā)環(huán)節(jié)產(chǎn)生的必要費用，可以看作是資本、技術(shù)、勞動等資源要素投入產(chǎn)生的級差地租II，歸土地一級開發(fā)服務(wù)商所有。根據(jù)地租理論，由于農(nóng)民擁有的只是農(nóng)地的使用權(quán)，被征地農(nóng)民無權(quán)享受由此帶來的收益。但是，我國實行農(nóng)村土地集體土地所有制，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織享受土地所有權(quán)帶來的絕對地租，不過實際征地中這一權(quán)益通常沒有受到應(yīng)有的尊重。

（二）出讓環(huán)節(jié)的增值收益分配

1.土地出讓收益。地方政府是出讓環(huán)節(jié)增值收益分配的既得利益者，在現(xiàn)行土地有償制度下，特定地塊的土地出讓收入實質(zhì)是國有建設(shè)用地使用者支付的40～70年租金水平。土地出讓收益是地方政府可支配的財力，也即地方政府土地財政的真正收入。從表1可以看出，土地出讓收益整體呈現(xiàn)快速遞增的勢態(tài)?！俺燥埧控斦⒔ㄔO(shè)靠土地”的路徑依賴讓地方政府迷失了社會經(jīng)濟發(fā)展的方向，但是，地方政府的“以地生財、以地融資”是一種不可持續(xù)的發(fā)展模式，冒進的土地經(jīng)營思維隱藏了政府債務(wù)風(fēng)險。

2.土地出讓稅收。依據(jù)地租理論，地方政府能夠享有土地一級開發(fā)產(chǎn)生的級差地租，順理成章地成為土地出讓的獲得主體；中央政府作為國有土地的終極所有者，理應(yīng)獲得相應(yīng)的絕對地租。土地出讓稅收的制度安排，為中央政府、地方政府共同分享出讓環(huán)節(jié)的增值收益提供了依據(jù)，如表2所示。

表2說明了在土地出讓環(huán)節(jié)，地方政府不僅獲得了可觀的土地出讓收益，而且獲得與中央政府同等的稅收收入，而中央政府借助稅收制度，分享農(nóng)地非農(nóng)化帶來的增值收益。表2還反映出中央和地方政府借助稅收設(shè)計，圍繞土地出讓環(huán)節(jié)增值收益開展利益之爭。對照圖1農(nóng)地非農(nóng)化增值收益分配的多主體關(guān)系，中央政府和地方政府分享了I2的增值部分，而被征地農(nóng)民、鄰近農(nóng)民和農(nóng)民集體組織卻沒能按照土地自然增值公私分享的原則，享受應(yīng)有的部分土地自然增值。

3.土地出讓收益的再分配。土地出讓收益相當(dāng)于政府土地一級開發(fā)獲得的純收益。政府的土地出讓收益主要用于支農(nóng)支出、保障性安居工程支出和城市建設(shè)支出，其中支農(nóng)支出用于三農(nóng)方面，保障性安居工程支出主要解決城鎮(zhèn)居民住房，城市建設(shè)支出主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

顯然，土地出讓收益的再分配體現(xiàn)了土地增值收益“公私分享”的理念，是政府經(jīng)營土地一級市場獲利后的反哺行為。但從支出結(jié)構(gòu)看，支農(nóng)支出部分明顯低于同期的保障性安居工程支出和城市建設(shè)支出之和，因此，土地出讓收益的再分配仍然堅持“城市偏向”導(dǎo)向。

（三）二次開發(fā)環(huán)節(jié)的增值收益分配

農(nóng)地變成建設(shè)用地后，新的土地使用者（開發(fā)商）可能投入資源進行土地開發(fā)，也可能將土地使用者轉(zhuǎn)讓給其他主體使用，形成土地二次開發(fā)。對照農(nóng)地非農(nóng)化增值收益分配的多主體關(guān)系，這里的增值即圖1中的I3 和I4 兩個部分。鑒于建設(shè)用地用途的多樣性和土地開發(fā)商的市場行為，土地二次開發(fā)的情形非常復(fù)雜，根據(jù)本文研究主題的相關(guān)性，主要探討以下三種增值收益分配問題。

1.建設(shè)用地使用權(quán)再次轉(zhuǎn)讓的增值收益分配。土地開發(fā)商獲得建設(shè)用地使用權(quán)后，由于后續(xù)資金投入限制、產(chǎn)品供應(yīng)市場前景、土地市場價格上漲等多種因素影響，經(jīng)常將建設(shè)用地使用權(quán)再次轉(zhuǎn)讓給新的開發(fā)商，形成土地的再次增值。此處以房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)土地轉(zhuǎn)讓收入為例，原因有三：一是土地延期開發(fā)、分批開發(fā)、土地倒賣在房地產(chǎn)行業(yè)中普遍存在，具有典型性；二是房地產(chǎn)開發(fā)用地建設(shè)用地面積占整個土地出讓面積的較高比例，具有代表性；三是數(shù)據(jù)可獲性。數(shù)據(jù)顯示，2000—2014年期間房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的土地轉(zhuǎn)讓收入存在波動，但整體呈振蕩上揚趨勢，從2000年的129.6億元上升至2014年的572億元，說明土地二次轉(zhuǎn)讓市場的活躍程度處于遞增勢態(tài)。按照地租理論，建設(shè)用地使用權(quán)再次轉(zhuǎn)讓的增值歸土地開發(fā)商所有，政府作為土地的所有者，享有相應(yīng)的絕對地租和壟斷地租。

2.土地二次開發(fā)環(huán)節(jié)的主要稅收。城市維護建設(shè)稅（簡稱城建稅）的設(shè)置是為了加強城市的維護建設(shè)，穩(wěn)定和擴大城市維護建設(shè)資金的來源。除城建稅外，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)主營業(yè)務(wù)稅金及附加也是建設(shè)用地二次開發(fā)環(huán)節(jié)的重要稅源，如表4所示。

表4城建稅是政府獲得土地二次開發(fā)環(huán)節(jié)增值收益的重要來源，城建稅整體呈單調(diào)遞增趨勢，2014年城鎮(zhèn)建稅高達7 289.28億元。此外，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)稅金也是政府收益的重要來源，特別是伴隨著城市規(guī)模的擴大，政府的這部分收益同樣呈現(xiàn)快速的增長趨勢，2009—2014年期間平均年增長率高達21.8%。依據(jù)土地權(quán)益和地租理論，無論是農(nóng)民個體還是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，由于既沒有相應(yīng)的土地使用權(quán)，更沒有土地所有權(quán)，因此沒有權(quán)利享受建設(shè)用地二次開發(fā)環(huán)節(jié)的增值收益。政府作為土地的終極所有者，有權(quán)通過稅收獲得相應(yīng)的增值收益。

3.開發(fā)商資源要素投入產(chǎn)生的增值收益。此處同樣以房地產(chǎn)為例探討土地二次開發(fā)產(chǎn)生的增值收益。房地產(chǎn)開發(fā)產(chǎn)生的增值收益根據(jù)開發(fā)環(huán)節(jié)可以分為兩個部分：其一是商品房（包括住宅和商業(yè)用房）建造階段產(chǎn)生的增值，主要是由設(shè)計、施工過程產(chǎn)生的增值；其二是商品房銷售階段產(chǎn)生的增值，主要是營銷活動產(chǎn)生的增值。具體原始數(shù)據(jù)見表5。

商品房建造階段的參與主體是相關(guān)設(shè)計、施工和監(jiān)理等單位，建造階段產(chǎn)生的增值屬于資本、土地、勞動和技術(shù)等資源要素投入產(chǎn)生的級差地租II，歸屬資源投入主體所有，其計算方法為：D=B×C-A，具體如表5的D列所示?？梢钥闯?，2009—2014年期間建造階段實現(xiàn)增值呈單調(diào)遞增，2014年實現(xiàn)的增值為55 002.11億元。

商品房銷售階段的參與主體是房地產(chǎn)開發(fā)公司、相關(guān)營銷中介等，此階段的土地增值屬于區(qū)位產(chǎn)生的級差地租I和資源要素投入產(chǎn)生的級差地租II，顯然，商品房銷售階段產(chǎn)生的土地增值歸屬相關(guān)開發(fā)主體、經(jīng)營主體所有，其計算方法為：H=E×G，其中G=F-B。從表5可以看出，2009—2014年期間商品房銷售階段實現(xiàn)增值也呈單調(diào)遞增，2014年實現(xiàn)的增值為42 315.6億元。

（四）增值收益分配的總體測算

上文分析可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)地非農(nóng)化開發(fā)利用帶來的增值收益分配呈現(xiàn)以下幾個方面的特點：一是由于財稅制度、土地制度的變遷，土地增值形成的具體項目在不同年份之間存在差異；二是受社會經(jīng)濟發(fā)展影響，土地市場價格的變動造成不同年份間的增值收益分配出現(xiàn)波動；三是非農(nóng)化用地結(jié)構(gòu)、土地出讓方式等因素顯著影響土地增值，進而影響相關(guān)主體的利益分配。根據(jù)上述征地環(huán)節(jié)、出讓環(huán)節(jié)和二次開發(fā)環(huán)節(jié)的增值收益分配現(xiàn)狀，將2014年情況在表6中呈現(xiàn)。

根據(jù)表6，可以測算2014年農(nóng)地非農(nóng)化產(chǎn)生的增值收益約177 276億元，其中農(nóng)民、農(nóng)民集體組織獲得征地和拆遷補償21 216億元，占比約11.97%，支農(nóng)惠農(nóng)2 435億元，占比1.37%，三農(nóng)獲利占比共約13.34%；土地開發(fā)商是最大的獲得者，其中一級開發(fā)運行商獲利12 736億元，占比7.18%，二級開發(fā)商（以房以產(chǎn)為例）獲利97 889億元，占比55.22%；地方政府獲利26 384億元，占比14.88%；中央政府獲利11 793億元，占比6.65%；反哺農(nóng)業(yè)、農(nóng)村2 435億元，占比1.37%；城市建設(shè)（保障性安居工程、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)）分配4 823億元，占比2.72%。對比現(xiàn)有相關(guān)主題研究，可以發(fā)現(xiàn)農(nóng)地非農(nóng)化增值收益分配主題在研究方法、研究數(shù)據(jù)來源、研究內(nèi)容、研究結(jié)論還存在很大的差別。就2014年土地增值收益分配而言，從大到小依次為土地開發(fā)商、地方政府、被征地農(nóng)民、中央政府、支農(nóng)惠農(nóng)、其他主體，大體比例是62%、15%、12%、7%、2%、2%，本文的研究結(jié)論與林瑞瑞[7]等相對較為接近。

四、增值收益分配政策的優(yōu)化

（一）保障農(nóng)民土地權(quán)益

農(nóng)民的土地權(quán)益主要體現(xiàn)在征地環(huán)節(jié)，即農(nóng)民享有農(nóng)地非農(nóng)化自然增值的級差地租I，而土地出讓環(huán)節(jié)、土地二次開發(fā)環(huán)節(jié)產(chǎn)生的收益分配，則主要在政府和土地開發(fā)商之間分配，農(nóng)民被排除在增值收益分配之外。更進一步，即使征地農(nóng)用享有農(nóng)地非農(nóng)化自然增值的級差地租I，在現(xiàn)行征地制度下，農(nóng)民只能被動接受地方政府的征地補償和安置政策，缺乏應(yīng)有的知情權(quán)、談判權(quán)。下一步，必須通過改革切實保護農(nóng)民的土地權(quán)益。一是切實保護被征地農(nóng)民的土地權(quán)益。政府在推進征地項目時，必須充分尊重農(nóng)民應(yīng)有的土地權(quán)益，擴大征地環(huán)節(jié)中被征地農(nóng)民享有的級差地租I份額；二是切實保護農(nóng)民集體組織的土地權(quán)益。依據(jù)地租理論，農(nóng)民集體組織作為農(nóng)用地的所有權(quán)，不但享有農(nóng)地使用性質(zhì)帶來的自然增值收益，而且作為土地所有權(quán)人享有土地后期資源要素投入產(chǎn)生的級差地租II；三是保護鄰近農(nóng)民的土地權(quán)益。鄰近農(nóng)民本身使用的農(nóng)地雖然沒有被征用，但其附近的農(nóng)地實現(xiàn)了非農(nóng)化開發(fā)，卻由于基本農(nóng)田保護等政策承擔(dān)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的責(zé)任，喪失了土地發(fā)展權(quán)。由于征用的農(nóng)地屬于農(nóng)民集體所有，作為集體成員，鄰近農(nóng)民同樣享有農(nóng)地使用性質(zhì)轉(zhuǎn)變帶來的自然增值，然而各地現(xiàn)行的征地補償安置政策基本沒有考慮鄰近農(nóng)民的土地權(quán)益。

（二）避免掉入中等收入陷阱

“中等收入陷阱”是指一個國家的人均收入達到中等水平后，由于不能順利實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型，導(dǎo)致經(jīng)濟長期停滯徘徊的一種狀態(tài)[15]。中等收入陷阱的主要誘因是資本邊際生產(chǎn)率的下降，導(dǎo)致經(jīng)濟增長長期乏力。由于土地投入的不可持續(xù)性和土地投入的邊際效率的下降，中國不得不控制農(nóng)地非農(nóng)化的規(guī)模和速度，避免盲目的、趕超式的城鎮(zhèn)化帶來的中等收入陷阱的風(fēng)險。結(jié)合農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程帶來的公共成本來看，由于公共成本的主要承擔(dān)主體是各級政府，在土地城鎮(zhèn)化發(fā)展模式下，政府可以通過土地財政獲得相應(yīng)的收益，為進城農(nóng)民提供必要的福利保障，但在建設(shè)用地指標(biāo)紅線約束下，政府必須考慮“推進市民化的錢從哪里來”這一現(xiàn)實問題。由此，既要保證進城農(nóng)民的福利水平不下降，又必須擺脫土地財政的依賴，如果經(jīng)濟不能有效轉(zhuǎn)型升級，日益增長的居民福利保障預(yù)期支出將拖累經(jīng)濟的持續(xù)增長，從而有可能掉入中等收入陷阱。顯然，當(dāng)前需要通過增值收益分配政策工具，控制農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、農(nóng)地非農(nóng)化的節(jié)奏，謀求與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的協(xié)同。

（三）促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口可持續(xù)市民化

針對農(nóng)民市民化“進得來、留得住、過得好、能發(fā)展”的內(nèi)涵，本文提出農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口可持續(xù)市民化的概念，是指進城農(nóng)民實現(xiàn)城鄉(xiāng)遷移和職業(yè)轉(zhuǎn)變，擁有城鎮(zhèn)永久居住身份、平等享受城鎮(zhèn)居民各項社會福利和政治權(quán)利的同時，能夠獲得和城鎮(zhèn)居民同樣的職業(yè)發(fā)展機會，并且政府能夠促使經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，擁有足夠的財力基礎(chǔ)滿足城鎮(zhèn)居民日益增長的預(yù)期福利。下一步，一是建立進城農(nóng)民福利保障機制。今后的農(nóng)地非農(nóng)化增值收益分配政策調(diào)整，需要讓進城農(nóng)民享有與城鎮(zhèn)居民無戶籍差別的基本公共服務(wù)，需要考慮即期的征地補償與長期的福利保障方面的資金安排，為進城農(nóng)民提供健全的福利保障。二是不能以簡單提高失地農(nóng)民補償標(biāo)準(zhǔn)為目的，而應(yīng)兼顧地方經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，事實上，政府肩負為進城農(nóng)民提供公共成本的主要責(zé)任，地方經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口可持續(xù)市民化的前提。三是在征地拆遷安置中關(guān)注進城農(nóng)民的就業(yè)問題，增值收益分配政策的調(diào)整，不僅要繼續(xù)優(yōu)化“錢的分配問題”，而且要考慮職業(yè)發(fā)展的機會問題，對進城農(nóng)民提供就業(yè)安置、職業(yè)培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)服務(wù)，幫助提高進城農(nóng)民的職業(yè)發(fā)展能力。

（四）確保地方政府土地增值收益的獲利份額

農(nóng)民土地權(quán)益受損是個不爭的事實，但根據(jù)農(nóng)地非農(nóng)化增值收益分配的多主體關(guān)系，失地農(nóng)民只能享有農(nóng)地非農(nóng)化自然增值的級差地租I。目前的問題在于農(nóng)民在征地項目、征地補償標(biāo)準(zhǔn)、征地范圍限定、安置途徑、征地程序中缺乏應(yīng)有的知情權(quán)、談判權(quán)，只能被動接受政府制訂的征地補償和失地農(nóng)民社會保障方案。同時，也不能因此就簡單否認現(xiàn)行增值收益分配政策的合理性，因為這一政策設(shè)計符合中國資源相對匱乏的國情，特別是資本相對不足、科技相對落后的特殊時期實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的快速進程。在當(dāng)前經(jīng)濟增速換擋時期，仍然需要中高速的經(jīng)濟增速，在發(fā)展中解決進城農(nóng)民的公共成本分擔(dān)問題。在土地節(jié)約集約利用的新常態(tài)下，需要統(tǒng)籌市民化進程中人、地、錢的協(xié)調(diào)關(guān)系，土地增值收益分配要從追求效率轉(zhuǎn)向公平共享，強調(diào)土地的公權(quán)力與公益性。由于我國還沒有建立起對居民財產(chǎn)進行大規(guī)模征稅設(shè)計，農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場也尚未成熟，現(xiàn)階段不能夸大市場在城鄉(xiāng)土地資源配置中的決定性作用，也不宜過高抬高被征地農(nóng)民的預(yù)期福利，如果進城農(nóng)民的福利沒有生產(chǎn)效率的提高作為基礎(chǔ)，即使通過合理的土地權(quán)益分配調(diào)整和提高城鄉(xiāng)福利水平，極有可能遭遇以過度福利為本質(zhì)的中等收入陷阱。因此，農(nóng)民私權(quán)的受損不能通過簡單的“漲價歸私”就能解決。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口可持續(xù)市民化的訴求，就是既要兼顧農(nóng)民的土地權(quán)益，又要保證政府有財力基礎(chǔ)可持續(xù)推進新型城鎮(zhèn)化進程。

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