錢旭　楊玲

摘要 望謨縣屬于三大集中連片特殊困難地區(qū)之一的滇桂黔石漠化區(qū)，是國家級貧困縣，為新階段扶貧開發(fā)工作重點縣。本文對望謨縣土地整治與扶貧開發(fā)之間的關系進行了研究。結(jié)果表明：土地整治改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，促進農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收；改善了農(nóng)村生活條件，促進了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展；改善了生態(tài)環(huán)境，破解了制約貧困地區(qū)生存發(fā)展的難題；增強了農(nóng)民的自我發(fā)展能力，提高了農(nóng)村的文明程度，對扶貧開發(fā)產(chǎn)生了直接的促進效應；而扶貧開發(fā)為土地整治提供了一定的資金支持，對土地整治有補充促進作用，為土地整治指明了重點方向，對土地整治產(chǎn)生了間接的促進效應。最后，結(jié)合新形勢、新任務，提出了土地整治結(jié)合扶貧開發(fā)的工作思路及建議。

關鍵詞 土地整治；扶貧；直接效應；間接效應；建議；貴州望謨

中圖分類號 F301.2；F323.8 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2017）03-0288-03

當前，我國正處于全面建成小康社會的關鍵時期，也是扶貧攻堅的決勝時期。改革開放以來，我國經(jīng)濟社會高速發(fā)展，工業(yè)化和城市化快速推進，但是廣大老少邊窮地區(qū)尚未擺脫貧困落后的面貌[1]。土地具有資源、資產(chǎn)、資本“三位一體”屬性，這決定了土地資源對于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、消除貧困具有持續(xù)性、根本性作用[2]。土地扶貧是新時期扶貧工作的一種新思路，尤其是通過土地整治項目改善了農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，促進了農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收，是目前農(nóng)村扶貧工作的一種有效方式，取得了不錯的成效?！吨袊r(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》中多處提到要加強土地整治，說明土地整治已成為我國扶貧開發(fā)的重要舉措[3]?！度珖恋卣我?guī)劃（2011—2015）》中提到“土地整治改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，促進了農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，增加了農(nóng)民務農(nóng)收入。通過村莊整治，改善了農(nóng)村面貌，農(nóng)民居住條件、農(nóng)村基礎設施和公共服務設施大為改善”。

部分學者對土地扶貧進行了相關的研究，楊穎瑜總結(jié)了廣西喀斯特石山區(qū)土地整治與扶貧發(fā)展有土地整治旅游扶貧、土地整治生態(tài)移民、土地整治整村推進扶貧開發(fā)、土地整治大會戰(zhàn)與產(chǎn)業(yè)扶貧、依靠科技發(fā)展教育增強貧困石山區(qū)的造血功能等5種模式[4]；陳曉軍等圍繞城鄉(xiāng)統(tǒng)籌創(chuàng)新土地整治模式：首先，由農(nóng)村土地整治形成了地票交易；其次，在全國率先開展了整村整鎮(zhèn)實施國土整治試點[5]；李東法提出要增加農(nóng)村土地整治和新農(nóng)村建設投入，探索建立基本農(nóng)田經(jīng)濟補償機制和基本農(nóng)田保護的財政轉(zhuǎn)移支付政策[6]；阮松濤等就當前中國土地扶貧制度構(gòu)架與具體實施的有關問題進行了分析論證，對下一階段土地扶貧事業(yè)政策構(gòu)建進行了展望[1]；鄭娟爾等對貴州省創(chuàng)新土地利用政策促進地區(qū)脫貧的主要做法進行了分析，并總結(jié)了存在的問題[2]。

本文通過資料搜集、問卷調(diào)查、實地調(diào)研、案例分析和座談交流的方式了解貴州省望謨縣土地整治和扶貧情況，在此基礎上對土地整治與扶貧之間的關系進行深入分析，最后提出了一些對策建議，以期為貴州省其他地區(qū)通過土地整治推動農(nóng)村脫貧致富工作提供借鑒。

1 研究區(qū)概況及數(shù)據(jù)來源

1.1 研究區(qū)概況

望謨縣位于貴州省南緣，介于東經(jīng)105°49′～106°32′，北緯24°54′～25°37′之間，全縣總面積3 005.5 km2。望謨縣地勢西北高東南低，最高海拔1 718.1 m，最低海拔275 m，境內(nèi)山巒起伏，河流縱橫，東西部喀斯特地貌發(fā)育較典型，西南為非喀斯特地貌。山地面積占76.8%，丘陵占20.4%，河谷壩地僅占2.8%。全縣轄10個鎮(zhèn)6個鄉(xiāng)2個社區(qū)，161個行政村，常住人口32.14萬人。2014年，全縣GDP為36.16億元，比2013年增長14.1%，第一、二、三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比為34.4∶13.3∶53.3。望謨縣屬于三大集中連片特殊困難地區(qū)之一的滇桂黔石漠化區(qū)，是國家級貧困縣，為新階段扶貧開發(fā)工作重點縣。2014年，全縣城鎮(zhèn)化率為31.6%，農(nóng)民人均純收入5 206元，農(nóng)村貧困人口9.88萬人，農(nóng)村貧困發(fā)生率31.6%。

1.2 數(shù)據(jù)來源

本文社會經(jīng)濟數(shù)據(jù)來源于《貴州省統(tǒng)計年鑒》（2015）、《貴州年鑒》（2015），土地利用數(shù)據(jù)來源于望謨縣2014年土地利用變更數(shù)據(jù)。

2 望謨縣土地整治基本情況

土地整治是對土地整理、土地復墾、土地開發(fā)以及城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的總稱[7]。農(nóng)村土地整治是對農(nóng)村地區(qū)低效利用和不合理利用的農(nóng)用地、建設用地和未利用地進行綜合整治，從而提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境與生產(chǎn)生活條件。“十二五”期間，望謨縣積極開展土地整治，國土資源部門積極探索土地整治與扶貧開發(fā)相結(jié)合的途徑，在廣大貧困地區(qū)推進以農(nóng)用地整治為重點的土地整治工作，積極推動田地平整、農(nóng)田水利、生態(tài)環(huán)境保護等工程建設，著力改善貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境。

3 土地整治對扶貧開發(fā)的直接效應與間接效應

3.1 土地整治對扶貧開發(fā)的直接效應

3.1.1 改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，促進農(nóng)業(yè)增效，農(nóng)民增收。首先，通過土地整治中的各項工程措施，優(yōu)化田塊布局，改善耕作條件，完善農(nóng)田水利基礎設施和道路布局等，提升耕地質(zhì)量。通過土地平整工程進行田塊修筑，加上地力保持工程措施的實施，提升了項目區(qū)耕地平整度、規(guī)則度和集中連片度以及有效土層厚度等；通過土壤改良工程改善了土壤質(zhì)地，通過種植綠肥翻埋還田等提高了土壤有機質(zhì)含量，提高了土壤肥力，有效提高了耕地質(zhì)量；通過修建灌溉與排水工程、田間道路工程以及農(nóng)田防護與生態(tài)環(huán)境工程，改善了耕地利用條件和生態(tài)條件，提高了耕作的利用與管理水平，促進了耕地質(zhì)量的提升。根據(jù)收集到的望謨縣最新耕地質(zhì)量等別數(shù)據(jù)庫，與項目區(qū)界線進行疊加分析，通過開展土地整治工程建設，雖然部分耕地斑塊由于整治措施不當給耕地質(zhì)量提升造成了一定的負面影響，但項目區(qū)耕地質(zhì)量利用等別仍有較為明顯的改善和提升，平均提高了1.05等。其次，通過鼓勵、引導當?shù)剞r(nóng)民參與到土地整治工程中來，增加了農(nóng)民務工收入。望謨縣整治項目區(qū)充分吸收閑散的農(nóng)村勞動力參與項目實施，促進了勞力、資金、技術(shù)的合理流動，帶動了農(nóng)民就業(yè)，解決了農(nóng)民增收“缺渠道”的問題，成為社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的有力推手。通過對項目開展問卷調(diào)查，“十二五”期間，望謨縣土地整治涉及12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)128個村，涉及項目受益9.85萬人，農(nóng)民人均年收入增長1 374.86元。項目施工期間，對于農(nóng)民群眾的參與，政府堅持“同工同酬”，讓任何一個積極參與到工程中的農(nóng)民群眾獲得實惠，提高農(nóng)民對于土地整治積極性、認同性的同時，也為農(nóng)民帶來了一定的經(jīng)濟效益。

3.1.2 改善了農(nóng)村生活條件，促進了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。首先，隨著近年來城鎮(zhèn)快速發(fā)展和農(nóng)村勞動力大量轉(zhuǎn)移，城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡，農(nóng)村宅基地分散、農(nóng)村土地閑置及不合理用地等問題突出。望謨縣在土地整治工程建設過程中將農(nóng)村土地整治項目與新農(nóng)村建設、城鄉(xiāng)一體化試點、空心村改造等相結(jié)合，大力推進村莊整治和廢舊宅基地復墾，對村莊基礎設施條件差，占地多且利用率低的居民點進行集并，實現(xiàn)了項目區(qū)基礎設施占地率6.61%，新增耕地率達4.41%，大大促進項目區(qū)土地的集約利用。其次，土地整治工程建設基本解決了村莊內(nèi)部垃圾亂堆、雜草叢生、排水排污不暢等問題，對農(nóng)民舊房改造、新居建設、農(nóng)村基礎設施和公共服務配套設施一起規(guī)劃，一起建設，一起更新，建設新農(nóng)村，保障村莊整潔，農(nóng)民的居住條件和生活環(huán)境得到顯著改善。最后，依靠城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，實現(xiàn)了土地、人口、資本等要素在城鄉(xiāng)之間有序合理流動，促進了城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村建設和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.1.3 改善了生態(tài)環(huán)境，破解了制約貧困地區(qū)生存發(fā)展的難題。望謨縣在開展土地整治工程建設過程中，通過對現(xiàn)有田間道、生產(chǎn)路等道路系統(tǒng)兩側(cè)實施生態(tài)措施，達到了美化環(huán)境、涵養(yǎng)水源、保持水土的目的；通過新建和維修排灌渠道，降低耕地坡度，修建生物護坡、沉砂池等工程措施，減少了水土流失和旱澇災害對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響；在進行土地整治工程建設的同時，推廣了農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉和科學施肥、用藥等，減少農(nóng)田水分流失量和農(nóng)田降雨期的排水量，減輕了農(nóng)業(yè)面源污染負荷量，利于項目區(qū)水環(huán)境的改善。在望謨縣石漠化地區(qū)，結(jié)合生態(tài)退耕開展土地整治，建設保水、保土、保肥“三保田”。2014年，望謨縣完成石漠化綜合治理4.5 km2、小流域綜合治理6 km2、土地整治2 373.33 hm2、天然林和珠江防護林333.33 hm2，鞏固退耕還林成果533.33 hm2、封山育林育草1 860 hm2。根據(jù)貴州省出臺的推進扶貧生態(tài)移民工程建設指導意見，要求市縣國土部門：一是在安排建設用地指標時，優(yōu)先保障扶貧生態(tài)移民工程搬遷項目用地；二是根據(jù)當?shù)胤鲐毶鷳B(tài)移民工程布局，積極開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點，實施農(nóng)村土地綜合治理；三是對移民搬遷后有復墾條件的舊村莊、舊宅基地，積極組織復墾。這一系列措施極大地推進了扶貧生態(tài)移民工程建設。通過土地整治對生態(tài)系統(tǒng)進行修復和保護，實現(xiàn)了生態(tài)安全和糧食安全的雙重保障，促進了望謨縣生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的整體提升。

3.1.4 增強了農(nóng)民的自我發(fā)展能力，提高了農(nóng)村的文明程度。望謨縣在推進土地整治的過程中，大力推行公眾參與，使農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和收益權(quán)得到了保障，同時提高了農(nóng)民的參與能力和自我發(fā)展能力。通過土地整治，還促進了新農(nóng)村建設，提高了村民文明素質(zhì)，提高了農(nóng)村的文明程度。在土地整治過程中進行土地權(quán)屬確權(quán)調(diào)整，推選村民代表、召開研討會、反復協(xié)調(diào)溝通，維護了農(nóng)民的合法權(quán)益，減少了土地權(quán)屬糾紛，促進了農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定。“十二五”期間，望謨縣農(nóng)民對土地整治建設工程質(zhì)量情況滿意度為95.45%，農(nóng)民對村集體組織推進土地整治建設情況滿意度為96.19%，農(nóng)民生活便利提高值滿意度為95.33%，農(nóng)民對土地整治建設的總體滿意度為95.44%。

3.2 扶貧開發(fā)對土地整治的間接效應

3.2.1 扶貧開發(fā)為土地整治提供了一定的資金支持。土地整治項目是一項復雜的社會系統(tǒng)工程，特別是涉及到村莊整治的項目，要統(tǒng)籌解決土地整治、集中居住點建設以及基礎設施配套的資金，需要巨額的資金支持。一方面，由于望謨縣正處在工業(yè)化城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展階段，對資金需求較大，加上土地整治對資金技術(shù)要求較高，政府投入到土地整治的資金難以滿足需要；另一方面，部分項目雖然整合了涉農(nóng)資金，但是仍然存在著資金短缺的現(xiàn)象，尤其是村莊整治資金嚴重不足。部分地區(qū)的土地整治項目因資金投入不足而中途停止施工，阻礙了農(nóng)村土地整治的實施進程。而扶貧資金的投入，可以為土地整治提供一定的資金。根據(jù)《貴州省財政專項扶貧資金管理辦法》（黔財農(nóng)〔2012〕101號）規(guī)定，財政專項扶貧資金使用范圍包括了圍繞培育和壯大特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，支持扶貧對象發(fā)展種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、民族手工業(yè)和鄉(xiāng)村旅游業(yè)；圍繞改善農(nóng)村貧困地區(qū)基本生產(chǎn)生活條件，支持修建農(nóng)村基礎設施建設以及貧困農(nóng)戶危房改造、生態(tài)移民易地扶貧搬遷。由此可見，結(jié)合扶貧資金的投入，土地整治可以解決部分資金的需求。

3.2.2 扶貧開發(fā)對土地整治有補充促進作用。首先，望謨縣始終把優(yōu)化貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、培育主導產(chǎn)業(yè)作為扶貧開發(fā)的著力點。培育山地產(chǎn)業(yè)，增強農(nóng)村內(nèi)生發(fā)展動力。在發(fā)展龍頭產(chǎn)業(yè)上，種植油茶、板栗、火龍果、澳洲堅果，培育扶貧龍頭企業(yè)；以新一輪退耕還林等項目為支撐，種植用材林、速生林；大力發(fā)展山地畜牧業(yè)；通過成立專業(yè)合作社，把安排給貧困群眾的部分財政扶貧資金，以及貧困群眾的田地、山坡等入股農(nóng)村合作社、農(nóng)業(yè)園區(qū)，讓他們參與分紅，實現(xiàn)“資源變股權(quán)、資金變股金、農(nóng)民變股民”。其次，加強基礎設施建設，主要抓好貧困地區(qū)農(nóng)田、水利、道路、通信等工程設施建設，改善生產(chǎn)生活條件。改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎條件，強化基本農(nóng)田的保護，確保大田面積，大力實施沃土工程，提倡使用農(nóng)家肥，培植土壤肥力，加大科技、資金投入，提高土地生產(chǎn)力；抓好貧困地區(qū)水系配套工程，扶持修建窖、井、塘、堰、渠，抓好病險水庫整險加固工程，加強小流域治理，擴大旱澇保收、穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)良田面積，提高抗御自然災害的能力；加快貧困村交通建設，強化部門職責，解決尚未通路的村交通問題，加快改造貧困村村級道路，實現(xiàn)村村通水泥路（油路）；繼續(xù)推進農(nóng)村電網(wǎng)改造和公共文化建設，保障農(nóng)村生產(chǎn)生活電力需求，切實解決村辦企業(yè)安全用電和少數(shù)農(nóng)戶用電條件差的問題。通過完善基礎設施和產(chǎn)業(yè)支撐，對土地整治起到了補充完善作用。

3.2.3 扶貧開發(fā)為土地整治指明了重點方向。習近平總書記2013年提出精準扶貧思想，就是要抓好精準識別，確保精準施策。望謨縣根據(jù)遍訪貧困村貧困戶結(jié)果，通過對精準扶貧信息平臺內(nèi)的貧困戶進行拉網(wǎng)式排查，再次精準識別全縣的貧困村，切實掌握貧困群眾數(shù)量、貧困程度、致貧原因。同時，發(fā)揮“第一書記”、駐村工作隊、基層干部的優(yōu)勢和作用，把貧困村、貧困戶的家底盤清。建立健全精準識別長效機制，確保扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人（第一書記）精準、脫貧成效精準。根據(jù)《貴州省財政專項扶貧資金管理辦法》（黔財農(nóng)〔2012〕101號）規(guī)定，財政專項扶貧資金主要用于國家確定的集中連片特困地區(qū)和扶貧開發(fā)工作重點縣、革命老區(qū)縣、重點貧困鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村及其他重點貧困地區(qū)。因此，扶貧開發(fā)的重點地域和重點方向也為土地整治指明了重點方向。土地整治項目的開展要結(jié)合扶貧開發(fā)工作，向重點地域和方向傾斜。

4 土地整治結(jié)合扶貧開發(fā)的工作思路及建議

4.1 以高標準基本農(nóng)田為重點，著力推進農(nóng)用地整治，改善貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件

科學劃定基本農(nóng)田，對基本農(nóng)田采取統(tǒng)一命名，統(tǒng)一永久性保護標識，統(tǒng)一集中監(jiān)管。建立基本農(nóng)田建設臺賬和連片優(yōu)質(zhì)耕地建設集中投入制度，重點保護優(yōu)質(zhì)基本農(nóng)田。按照部《高標準基本農(nóng)田建設標準》（TD/T 1033—2012）及貴州2009年139號文件的相關標準，大規(guī)模建設旱澇保收高標準基本農(nóng)田。嚴格基本農(nóng)田建設規(guī)范和標準，積極推進土地平整工程，合理確定田塊規(guī)模，歸整田塊，完善田間道路系統(tǒng)，提高道路的荷載標準和通達度，為中、小型農(nóng)業(yè)機械生產(chǎn)提供條件。加強田間灌溉與排水工程建設，提高渠系水利用系數(shù)和耕地灌溉面積，增強農(nóng)田防洪排澇能力。

4.2 以增減掛鉤為抓手，穩(wěn)妥推進農(nóng)村建設用地整理，改善貧困地區(qū)農(nóng)民生活條件

科學編制鄉(xiāng)村土地利用規(guī)劃，統(tǒng)籌鄉(xiāng)村土地利用。嚴格控制城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目建設規(guī)模與范圍。以“空心村”、農(nóng)村危房改造、地質(zhì)災害搬遷居民點、生態(tài)移民、工礦廢棄地等為重點，穩(wěn)妥推進農(nóng)村建設用地整治，合理使用結(jié)余指標，確保土地增值收益返還農(nóng)村，加強農(nóng)村基礎設施和公共服務設施配套建設，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

4.3 切實加強土地生態(tài)環(huán)境治理，改善貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境

以土水耦合為核心，以生態(tài)環(huán)境建設為主線，構(gòu)筑區(qū)域生態(tài)安全格局，明顯提高生態(tài)環(huán)境對經(jīng)濟社會發(fā)展的承載能力。將土地整治規(guī)劃深度融入水利建設、生態(tài)建設和石漠化治理“三位一體”規(guī)劃。根據(jù)生態(tài)環(huán)境退化的成因和機理，緊緊圍繞如何解決“人地矛盾”落實各項土地整治工程措施。堅持自然修復為主，宜耕則耕、宜林則林，宜草則草，開展坡耕地水土流失綜合治理，科學規(guī)劃生態(tài)移民，把石漠化治理與解決農(nóng)民長遠生計結(jié)合起來。

4.4 不斷加強機制創(chuàng)新，積極發(fā)揮土地整治在促進扶貧開發(fā)中的平臺作用

建立健全扶貧開發(fā)工作機制，整合各方力量共同促進貧困地區(qū)發(fā)展。以實施土地整治項目為契機，加強對貧困地區(qū)農(nóng)民的培訓，提高農(nóng)民自身發(fā)展和脫貧致富能力。統(tǒng)籌區(qū)域土地整治，加強各部門間的協(xié)作，整合各項農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、扶貧的項目以及項目資金，統(tǒng)籌安排土地整治工作，捆綁資金，節(jié)約使用，使土地整治工作更具可行性。

5 參考文獻

[1] 阮松濤，吳克寧，鄭子敬.中國土地扶貧的制度分析與政策探討[J].國土資源科技管理，2013，30（5）：115-120.

[2] 鄭娟爾，王世虎，袁國華.扶貧攻堅與土地政策創(chuàng)新：基于貴州省的調(diào)研與思考[J].中國國土資源經(jīng)濟，2014（6）：27-30.

[3] 任佳，薛劍，賈文濤.扶貧開發(fā)，土地整治如何“錦上添花”[J].中國土地，2013（5）：56-58.

[4] 楊穎瑜.廣西喀斯特石山區(qū)土地整治與扶貧開發(fā)研究[C]//中國農(nóng)村土地整治與城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展學術(shù)研討會論文集，2012：405-411.

[5] 陳曉軍，鄭財貴，牛德利，等.基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重慶農(nóng)村土地整治創(chuàng)新研究[J].廣東農(nóng)業(yè)科學，2012（2）：182-184.

[6] 李東法.國土資源部支持烏蒙山片區(qū)扶貧攻堅路徑分析[J].中國國土資源經(jīng)濟，2014（2）：32-35.

[7] 趙小風，黃賢金，王小麗，等.基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的農(nóng)村土地綜合整治研究：以南京市靖安街道“萬頃良田建設”為例[J].長江流域資源與環(huán)境，2013（2）：158-163.