陳 治

各國(guó)預(yù)算法治的改革大都經(jīng)歷了一個(gè)從“前預(yù)算時(shí)代”向“預(yù)算時(shí)代”轉(zhuǎn)型的過(guò)程?！邦A(yù)算時(shí)代”的重要法治任務(wù)就是讓預(yù)算成為政府各項(xiàng)財(cái)政收支的依據(jù)，克服在“前預(yù)算時(shí)代”政府隨意支取、揮霍公共收入的弊端。[注]See Naomi Caiden,A New Perspective on Budgeting Reform,Australian Journal of Public Administration,Vol.48,1989,pp.54～59.然而，“有一套好的預(yù)算運(yùn)行體系并不能保證獲得好的財(cái)政效果”[注]Allen Schick,Post-crisis rules: Stabilizing public finance while responding to economic aftersh￣ocks,OECD Journal on Budgeting,Volume 2010,2,p.48.。前期已經(jīng)承諾的民生福利支出、現(xiàn)實(shí)危機(jī)之中的反周期支出以及未來(lái)人口老齡化趨勢(shì)下的預(yù)期支出等多重因素疊加，導(dǎo)致預(yù)算對(duì)支出、債務(wù)、赤字的實(shí)質(zhì)控制能力明顯下降。在此背景下，如何維系財(cái)政可持續(xù)發(fā)展進(jìn)而保持公共服務(wù)穩(wěn)定供給成為各國(guó)共同面臨的任務(wù)。而“預(yù)算時(shí)代”的制度設(shè)計(jì)已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)財(cái)政可持續(xù)的發(fā)展訴求，亟待進(jìn)一步轉(zhuǎn)型。

一、基于財(cái)政可持續(xù)視角考量預(yù)算法實(shí)施的現(xiàn)實(shí)困境

財(cái)政可持續(xù)(fiscal sustainability)概念最早是由經(jīng)濟(jì)學(xué)者Buiter在20世紀(jì)80年代針對(duì)公共部門(mén)擴(kuò)張和債務(wù)增長(zhǎng)問(wèn)題提出的，用于分析政府償債能力與財(cái)政存續(xù)狀況。他認(rèn)為政府如果有能力清償?shù)狡趥鶆?wù)，財(cái)政即為可持續(xù)，反之即為不可持續(xù)。[注]See Willem H. Buiter,A Guide to Public Sector Debt and Deficits,Economic Policy,Vol.1,1985,p.36.世界銀行《財(cái)政可持續(xù)的理論與實(shí)踐手冊(cè)》(Fiscal Sustainability in Theory and Practice: A Handbook)將財(cái)政可持續(xù)的認(rèn)知維度從特定時(shí)間節(jié)點(diǎn)的償債能力擴(kuò)展到更長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)政策實(shí)施的可行性上，認(rèn)為如果政府在維持償債能力的同時(shí)，能夠持續(xù)性保障政策實(shí)施，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，則表明財(cái)政處于可持續(xù)狀態(tài)；反之，即使債務(wù)能夠清償?shù)菬o(wú)力調(diào)配多余資源支持政策實(shí)施，亦不能認(rèn)為財(cái)政是可持續(xù)的。[注]See Craig Burnside,Fiscal Sustainability in Theory and Practice,The World Bank, 2005,p.11.美國(guó)馬里蘭大學(xué)Schick教授在考量債務(wù)清償與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)要素的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了資源汲取的適度性與代際利益的公平性，從而形成包含政府債務(wù)清償能力(solvency)、維持經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)能力(growth)、穩(wěn)定現(xiàn)有稅負(fù)能力(stability)及保障代際公平能力(fairness)的多維度財(cái)政可持續(xù)理論體系。[注]See Allen Schick, Sustainable budgeting: Concept and Approaches,OECD Journal on Budgeting,Vol.5,No.1,2005,pp.109～110.概括起來(lái)，財(cái)政可持續(xù)反映的是一種在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)政府能夠通過(guò)財(cái)政收支活動(dòng)滿(mǎn)足當(dāng)前和未來(lái)財(cái)政責(zé)任的狀態(tài)，它既要求防控當(dāng)期債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，亦追求遠(yuǎn)期收支平衡；既能回應(yīng)現(xiàn)實(shí)發(fā)展需求，又能為未來(lái)資源分配與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供持續(xù)動(dòng)力。

從財(cái)政可持續(xù)的視角衡量，我國(guó)現(xiàn)有以規(guī)范性控制為導(dǎo)向的《預(yù)算法》并不能有效控制支出擴(kuò)張，對(duì)債務(wù)融資規(guī)模與赤字水平的控制亦存在局限。

(一)預(yù)算編制過(guò)程實(shí)體性約束的缺失與碎片化、年度性決策模式導(dǎo)致對(duì)支出增長(zhǎng)的控制有限

首先，預(yù)算編制過(guò)程事先并無(wú)明確的、自上而下的規(guī)則對(duì)支出安排進(jìn)行實(shí)體性約束。盡管《預(yù)算法》修訂后規(guī)定預(yù)算編制應(yīng)當(dāng)考慮支出標(biāo)準(zhǔn)、績(jī)效管理等要求，但是實(shí)踐中預(yù)算編制仍然是在以往預(yù)算規(guī)?；A(chǔ)上進(jìn)行漸進(jìn)性調(diào)整，使政府支出呈現(xiàn)整體擴(kuò)張的趨勢(shì)。

其次，某些支出需求并不與其他需求處在同等的資源競(jìng)爭(zhēng)地位上。它們可能憑借獨(dú)立的資金“儲(chǔ)備池”以專(zhuān)款專(zhuān)用的形式得到“特別照顧”，可能借助中長(zhǎng)期項(xiàng)目的固有特性以持續(xù)性支出的形式避開(kāi)年度預(yù)算的權(quán)衡，還可能依托預(yù)算外的正式立法或其他政策性因素以法定支出、擔(dān)保支出等形式提前將部分資源“鎖定”。由于免除了在預(yù)算分配的整體格局中進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)的壓力，預(yù)算決策過(guò)程實(shí)際上被分裂成若干自成一體的“微型預(yù)算體系”(mini-budgets)，[注]參見(jiàn)前注〔1〕，p.56。這種預(yù)算碎片化現(xiàn)象表明預(yù)算程序不具有對(duì)支出的實(shí)質(zhì)控制能力。

最后，年度化審議不能實(shí)質(zhì)性改變預(yù)算分配格局。年度化審議程序從形式上看縮短了政府支出合法存續(xù)的時(shí)間，但事實(shí)上，本身具有中長(zhǎng)期運(yùn)作特點(diǎn)的支出項(xiàng)目以及具有法定受益條件的權(quán)利性支出計(jì)劃，都要求預(yù)算安排應(yīng)當(dāng)連續(xù)而不能隨意中斷，因而，即便是年度化審議也往往無(wú)法實(shí)質(zhì)性改變既有的資源分配格局。

(二)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程制度安排失當(dāng)導(dǎo)致追加支出不受控制

一是預(yù)算調(diào)整制度對(duì)預(yù)算追加難有實(shí)質(zhì)控制?！额A(yù)算法》規(guī)定“在預(yù)算執(zhí)行中，各級(jí)政府一般不制定新的增加財(cái)政收入或者支出的政策和措施”，但如果屬于“必須作出并需要進(jìn)行預(yù)算調(diào)整的”，則“在預(yù)算調(diào)整方案中作出安排”。預(yù)算調(diào)整的程序性意味較濃，對(duì)收支變動(dòng)的實(shí)質(zhì)影響不大。更何況在一些雖引起收支變動(dòng)但并未納入預(yù)算調(diào)整的情形下，行政機(jī)關(guān)擁有更大的追加收支的自由裁量權(quán)。因此，在預(yù)算執(zhí)行中行政機(jī)關(guān)制定新的政策或措施，要求增加財(cái)政收支的，幾乎不存在制度性障礙。

二是預(yù)算赤字彌補(bǔ)制度缺乏可操作性程序。《預(yù)算法》針對(duì)省級(jí)預(yù)算執(zhí)行中可能出現(xiàn)的短收問(wèn)題，規(guī)定可以增列赤字并在下一年度彌補(bǔ)。但由于缺乏彌補(bǔ)赤字的具體規(guī)定，尤其是對(duì)省級(jí)以下財(cái)政赤字的控制不足，在下一年度預(yù)算安排時(shí)很可能出現(xiàn)為彌補(bǔ)赤字而增加收入、擴(kuò)大公債發(fā)行或者尋求其他財(cái)政救助的情況，從而對(duì)未來(lái)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生消極影響。

(三)預(yù)算執(zhí)行后的績(jī)效結(jié)果對(duì)預(yù)算支出不具有控制力

在《預(yù)算法》修訂之前，財(cái)政部于2003年、2011年分別出臺(tái)《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》、《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，進(jìn)一步明確績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)、方式等核心內(nèi)容。但是社會(huì)實(shí)踐及制度供給的焦點(diǎn)放在政府內(nèi)部的績(jī)效管理尤其是預(yù)算執(zhí)行中績(jī)效信息的形成(即績(jī)效評(píng)價(jià)問(wèn)題)上，而并未觸及績(jī)效信息與預(yù)算支出的關(guān)系，尚未形成以績(jī)效控制預(yù)算的運(yùn)行機(jī)制。支出績(jī)效仍然主要作為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的管理對(duì)象存在，負(fù)責(zé)績(jī)效管理的財(cái)政部門(mén)督促支出部門(mén)落實(shí)績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，[注]《預(yù)算法》第57條第3款規(guī)定“各級(jí)政府、各部門(mén)、各單位應(yīng)當(dāng)對(duì)預(yù)算支出情況開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)”。引導(dǎo)支出部門(mén)在一定資源條件下最大限度提高資金使用效益，其局限性是：一方面行政機(jī)關(guān)之外的其他主體在績(jī)效信息形成及應(yīng)用環(huán)節(jié)參與不足，績(jī)效信息主要是在負(fù)責(zé)預(yù)算編制的財(cái)政部門(mén)及具體形成編制草案的支出部門(mén)之間流動(dòng)；另一方面，支出績(jī)效目標(biāo)與其他宏觀控制目標(biāo)之間缺乏關(guān)聯(lián)，同時(shí)績(jī)效結(jié)果對(duì)預(yù)算分配——要不要支出及支出規(guī)模大小并未產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。

(四)債務(wù)融資階段的制度安排未能控制政府債務(wù)的持續(xù)增長(zhǎng)

《預(yù)算法》及國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《債務(wù)管理意見(jiàn)》)，正式確認(rèn)了從中央到省級(jí)政府的適度舉債融資權(quán)，并形成了規(guī)范的公債運(yùn)作機(jī)制。但不容忽視的是，前期累積債務(wù)、新增債務(wù)及到期需償還債務(wù)的規(guī)模十分龐大。從2010年到2015年，國(guó)債和地方債余額分別從6.7萬(wàn)億、10.7萬(wàn)億增長(zhǎng)到11.2萬(wàn)億、16萬(wàn)億。2016年國(guó)債、地方債余額上限進(jìn)一步提高到12.59萬(wàn)億和17.18萬(wàn)億。[注]參見(jiàn)《2016年政府工作報(bào)告》。國(guó)家審計(jì)總署2013年對(duì)全國(guó)政府性債務(wù)的審計(jì)結(jié)果顯示，負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)增長(zhǎng)較快，[注]截至2013年6月底，省市縣三級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額達(dá)到10.5萬(wàn)億余元，自2010年以來(lái)債務(wù)年均增長(zhǎng)19.97%，其中縣級(jí)債務(wù)增長(zhǎng)最快，達(dá)到26.5%。參見(jiàn)《2013年全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果公告》。部分省級(jí)以下(包括省級(jí))地方政府債務(wù)率超過(guò)100%，償債負(fù)擔(dān)較重。[注]債務(wù)率是指年末債務(wù)余額與當(dāng)年政府綜合財(cái)力的比值，是衡量債務(wù)規(guī)模大小的指標(biāo)，國(guó)際貨幣基金組織確定債務(wù)率控制標(biāo)準(zhǔn)參考值為90%～150%。截至2012年底，全國(guó)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率為105.66%，有3個(gè)省級(jí)、99個(gè)市級(jí)、195個(gè)縣級(jí)、3 465個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%。參見(jiàn)《2013年全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果公告》。而大量用于償還債務(wù)的資金來(lái)源于與經(jīng)濟(jì)、政策等因素密切相關(guān)的土地出讓收入，[注]截至2012年底，11個(gè)省級(jí)、316個(gè)市級(jí)、1 396個(gè)縣級(jí)政府承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)余額34 865.24億元，占省市縣三級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額93 642.66億元的37.23%。參見(jiàn)《2013年全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果公告》。高度依賴(lài)土地出讓收入的償債資金結(jié)構(gòu)無(wú)疑使地方政府的財(cái)政可持續(xù)面臨壓力。從債務(wù)累積與債務(wù)類(lèi)型角度分析，現(xiàn)有關(guān)于舉債、用債和還債程序的規(guī)定對(duì)公債融資的風(fēng)險(xiǎn)控制存在不足。按照規(guī)定，省級(jí)政府根據(jù)國(guó)務(wù)院確定的分地區(qū)年度限額舉借債務(wù)，并列入本級(jí)預(yù)算調(diào)整方案，報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)，換言之，舉債限額及預(yù)算調(diào)整的審批程序都是在年度預(yù)算范圍內(nèi)進(jìn)行設(shè)置并實(shí)施的，[注]2015年8月第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議表決通過(guò)了《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于批準(zhǔn)〈國(guó)務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)審議批準(zhǔn)2015年地方政府債務(wù)限額〉的議案》，這是新《預(yù)算法》規(guī)定地方債務(wù)實(shí)行余額限額管理以來(lái)通過(guò)的首個(gè)地方債務(wù)限額議案，也可以由此看出地方債務(wù)年度管理的特點(diǎn)。缺乏對(duì)中長(zhǎng)期債務(wù)累積的預(yù)算管理與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；國(guó)務(wù)院頒布的《債務(wù)管理意見(jiàn)》與財(cái)政部制定的《關(guān)于對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見(jiàn)》中對(duì)或有債務(wù)的處置都做出了規(guī)定，但二者都采取事后規(guī)制的路徑，主要目的是為存量或有債務(wù)提供規(guī)范化的轉(zhuǎn)化或清償機(jī)制，而對(duì)或有債務(wù)的整體性風(fēng)險(xiǎn)控制缺乏應(yīng)對(duì)措施。

(五)收支平衡階段的赤字控制難以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)

《預(yù)算法》修訂后收支平衡并非必須在預(yù)算編制時(shí)體現(xiàn)出來(lái)，而是可以事后通過(guò)赤字彌補(bǔ)實(shí)現(xiàn)，但是，這種僅僅局限于事后彌補(bǔ)的平衡機(jī)制可能使赤字成為一種常態(tài)化的存在。一旦上一年度預(yù)算出現(xiàn)短收，在無(wú)法通過(guò)調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、削減支出方式實(shí)現(xiàn)平衡時(shí)，就可以在下一個(gè)預(yù)算年度內(nèi)彌補(bǔ)，而在下一年度預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中同樣可能出現(xiàn)新的赤字，于是又將赤字彌補(bǔ)的責(zé)任推到第三個(gè)預(yù)算年度，由此周而復(fù)始，赤字演變?yōu)橐环N常態(tài)化的現(xiàn)象，對(duì)財(cái)政可持續(xù)產(chǎn)生消極影響。

二、預(yù)算法實(shí)現(xiàn)財(cái)政可持續(xù)的功能限度

從財(cái)政可持續(xù)的角度審視，在預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、執(zhí)行后評(píng)價(jià)、債務(wù)融資、收支平衡的各個(gè)運(yùn)行階段，都不同程度存在預(yù)算控制失效的問(wèn)題，財(cái)政可持續(xù)面臨制度障礙。然而，應(yīng)當(dāng)指出的是，預(yù)算只是控制工具箱中的一種選擇，并不代表全部。預(yù)算法實(shí)現(xiàn)財(cái)政可持續(xù)存在自身的功能限度。

預(yù)算法的程序性限度。預(yù)算法的運(yùn)作特點(diǎn)是通過(guò)預(yù)算形成、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算監(jiān)督等一系列程序機(jī)制實(shí)現(xiàn)預(yù)算對(duì)政府財(cái)政活動(dòng)的控制，它本身并不能形成預(yù)算控制的實(shí)體性標(biāo)準(zhǔn)，例如支出規(guī)模增長(zhǎng)究竟應(yīng)當(dāng)保持在何種水平內(nèi)才是合理的，舉債規(guī)模或者債務(wù)結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)控制在什么標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)才是安全的，赤字財(cái)政應(yīng)當(dāng)設(shè)定怎樣的指標(biāo)作為支撐可持續(xù)發(fā)展的條件，支出項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行優(yōu)先性選擇以符合績(jī)效目標(biāo)等，此類(lèi)問(wèn)題無(wú)法在預(yù)算法中找到答案。在財(cái)政可持續(xù)視野下，總額控制、風(fēng)險(xiǎn)控制、績(jī)效控制都應(yīng)當(dāng)與預(yù)算法相應(yīng)的程序機(jī)制關(guān)聯(lián)起來(lái)才能轉(zhuǎn)變?yōu)轭A(yù)算法可以操作實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，而實(shí)體性標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定需要交由其他法律形式加以解決。

預(yù)算法的約束內(nèi)容限度。預(yù)算法所提供的預(yù)算支出控制機(jī)制是以強(qiáng)化預(yù)算本身的約束力為內(nèi)容，但是實(shí)踐中影響預(yù)算控制的支出因素是多元的，預(yù)算法無(wú)法對(duì)這些支出活動(dòng)實(shí)施全面有效控制。主要包括：一是法定支出(mandatory expenditure)，是由預(yù)算外的立法對(duì)受益者的資格及接受資助的條件、方式等進(jìn)行直接規(guī)定，而支出金額通常與工資水平、通貨膨脹率、物價(jià)漲幅、人口結(jié)構(gòu)、公眾觀念等因素掛鉤，不受年度預(yù)算撥款程序的影響。該類(lèi)支出在西方福利國(guó)家主要表現(xiàn)為養(yǎng)老、醫(yī)療、貧困救助等權(quán)利性支出計(jì)劃，占其全部政府預(yù)算支出的比例達(dá)到50%以上；在我國(guó)主要表現(xiàn)為教育、農(nóng)業(yè)、科技等基礎(chǔ)領(lǐng)域的扶持性支出，占我國(guó)預(yù)算總支出的30%以上。法定支出的預(yù)算決策具有自動(dòng)性而非年度性的特點(diǎn)，除非對(duì)決定支出的立法進(jìn)行修訂，否則支出本身自動(dòng)延續(xù)，并且，在未來(lái)可預(yù)期的社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷的背景下，該類(lèi)支出還將呈現(xiàn)剛性增長(zhǎng)的趨勢(shì)。因此，對(duì)法定支出的控制不能依賴(lài)預(yù)算法的單一力量，還必須借助授權(quán)支出的相關(guān)立法的修訂。二是周期性支出(cyclical expenditure)，主要表現(xiàn)為兩種形式：一種是順周期支出(pro-cyclical expenditure)，即在經(jīng)濟(jì)上升或增長(zhǎng)期持續(xù)擴(kuò)大支出；另一種是反周期支出(anti-cyclical expenditure)，即在經(jīng)濟(jì)危機(jī)發(fā)生時(shí)通過(guò)擴(kuò)大支出、降低稅負(fù)以盡快恢復(fù)經(jīng)濟(jì)。在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)較好時(shí)如果一直實(shí)行順周期政策，就會(huì)使經(jīng)濟(jì)在轉(zhuǎn)入下降甚至衰退時(shí)實(shí)施反周期政策的空間受到抑制，因?yàn)榍捌谶\(yùn)行的結(jié)果可能已經(jīng)導(dǎo)致財(cái)政收支存在較大缺口，債務(wù)、赤字處于較高水平，在此情況下實(shí)施反周期政策無(wú)疑會(huì)使財(cái)政狀況進(jìn)一步惡化。但失去反周期財(cái)政政策的支持，又會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇產(chǎn)生不利影響。這種兩難處境在2008年金融危機(jī)后的一些高負(fù)債國(guó)家得到印證，表明預(yù)算本身對(duì)支出的控制事實(shí)上只是諸多作用機(jī)制之一，特定經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的公共政策意圖對(duì)政府財(cái)政活動(dòng)產(chǎn)生至為關(guān)鍵的影響。三是其他偏離預(yù)算控制的支出(off-budgeting expenditure)，主要由政府借款、信用擔(dān)保、財(cái)政補(bǔ)貼等并未納入預(yù)算控制范圍的支出形式構(gòu)成。其中，信用擔(dān)保是政府或有負(fù)債的主要來(lái)源，政府是否承擔(dān)特定支出責(zé)任取決于未來(lái)?yè)?dān)保人的行為及經(jīng)濟(jì)環(huán)境等因素，具有極大的不確定性，亦不在預(yù)算中加以反映。控制政府債務(wù)有賴(lài)于財(cái)政權(quán)力格局的調(diào)整，政府債務(wù)問(wèn)題的形成在很大程度上源于政府職能定位與可用資源有限性之間的矛盾，與政府間財(cái)政分權(quán)體制的弊端具有密切關(guān)聯(lián)，[注]主要表現(xiàn)在現(xiàn)有的財(cái)政分權(quán)體制下，地方政府的財(cái)力與事權(quán)不匹配、事權(quán)與支出責(zé)任不適應(yīng)，再加上GDP增長(zhǎng)率、政績(jī)考核等指標(biāo)體系的驅(qū)動(dòng)，因而，地方政府偏好通過(guò)發(fā)債解決融資問(wèn)題，彌補(bǔ)地方政府履行事權(quán)及上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支出責(zé)任形成的收支缺口。因而要控制政府舉債、化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不能僅僅局限于預(yù)算法層面，還需要進(jìn)一步完善政府間財(cái)政分權(quán)體制。此外，偏離預(yù)算的支出固然可以通過(guò)重新歸入預(yù)算的方式實(shí)現(xiàn)控制，但不可否認(rèn)公共政策調(diào)整(例如減少政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù))、政府職能重塑(從注重經(jīng)濟(jì)建設(shè)投資轉(zhuǎn)向公共服務(wù)供給)有利于從根本上減少此類(lèi)支出。[注]Allen Schick, Off-budget Expenditure: An Economic and Political Framework,OECD Journal of Budgeting,Vol.7,2007, p.35.

三、財(cái)政可持續(xù)下的預(yù)算法事前改革進(jìn)路：建立與總額控制相契合的預(yù)算程序

如何將總額控制目標(biāo)納入預(yù)算編制程序，在實(shí)踐中，有兩種典型模式：

一種是以立法機(jī)關(guān)為主導(dǎo)的預(yù)算決議程序(budgeting resolution)模式，這是美國(guó)采用的一種獨(dú)特機(jī)制。1974年通過(guò)的《預(yù)算和扣押法》在既有的授權(quán)——撥款程序(authorization-appropriation)基礎(chǔ)上，增設(shè)了一項(xiàng)新的國(guó)會(huì)預(yù)算程序——預(yù)算決議程序。國(guó)會(huì)在總統(tǒng)提交預(yù)算草案之后、做出具體的授權(quán)撥款之前，啟動(dòng)該項(xiàng)程序。它由兩部分組成：第一部分先結(jié)合當(dāng)前財(cái)政政策問(wèn)題以及對(duì)未來(lái)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的預(yù)期確定一個(gè)恰當(dāng)?shù)亩愂蘸椭С鏊?，并就是否需要減少或消除聯(lián)邦預(yù)算赤字、是否應(yīng)當(dāng)提高或降低收入、是否需要債務(wù)融資等問(wèn)題做出決議。第二部分是在已經(jīng)確定的總額、支出、直接貸款、擔(dān)保承諾等的基礎(chǔ)上，在大約20個(gè)功能項(xiàng)——每一個(gè)功能項(xiàng)代表諸如農(nóng)業(yè)、能源、收入保障、國(guó)防和交通等部門(mén)中分配資源。預(yù)算決議做出之后才通過(guò)稅收和支出法案，對(duì)分配給各個(gè)功能項(xiàng)目的資源總額做進(jìn)一步細(xì)分，并完成最終撥款。這套預(yù)算決議程序的特點(diǎn)在于立法機(jī)關(guān)發(fā)展出自己的一套預(yù)算計(jì)劃，即“國(guó)會(huì)預(yù)算”，[注]See Stanley Bach,CRS Report for Congress: An Introduction to the Spending and Budget Process in Congress，1990，p.15.從而使其在面對(duì)“行政預(yù)算”時(shí)不是局限于對(duì)有無(wú)預(yù)算或者其覆蓋范圍的規(guī)范性審查上，而是能夠深入到資源分配的實(shí)體問(wèn)題上，影響行政部門(mén)的優(yōu)先性選擇；同時(shí)，由于預(yù)算決議具有支出控制導(dǎo)向，后續(xù)的授權(quán)和撥款程序是在預(yù)算決議的基礎(chǔ)上實(shí)施的，因而在最終預(yù)算批準(zhǔn)之前，可以確保支出控制在一定水平內(nèi)；此外，為解決國(guó)會(huì)年度審議與中長(zhǎng)期控制的矛盾，預(yù)算決議程序涵蓋三個(gè)預(yù)算年度，對(duì)來(lái)年預(yù)算收支安排產(chǎn)生直接約束，同時(shí)影響兩個(gè)后續(xù)年度的預(yù)算計(jì)劃。

另一種是以行政機(jī)關(guān)為主導(dǎo)的先準(zhǔn)備預(yù)算程序(budgeting prepreparation)模式，主要在英聯(lián)邦國(guó)家、歐洲國(guó)家采用。如澳大利亞在財(cái)政年度開(kāi)始前的一個(gè)較早時(shí)期，政府內(nèi)閣就根據(jù)總的財(cái)政控制目標(biāo)制定該年度的財(cái)政戰(zhàn)略計(jì)劃，然后財(cái)政部通過(guò)一份名為“過(guò)程與指南”的文件詳細(xì)解釋該計(jì)劃，并將允許的最高支出增長(zhǎng)限額通知各支出機(jī)構(gòu)。按照其預(yù)算法的規(guī)定，預(yù)算編制并非僅僅覆蓋一個(gè)預(yù)算年度，而是在年度計(jì)劃基礎(chǔ)上以三年為一個(gè)周期形成中期支出框架(medium expenditure framework)，持續(xù)性地對(duì)當(dāng)前已開(kāi)展項(xiàng)目的未來(lái)成本進(jìn)行評(píng)估預(yù)測(cè)，這樣在每一個(gè)預(yù)算年度，所面對(duì)的就并非限于本年度的資源分配問(wèn)題，而是將后續(xù)預(yù)算年度的可用資源及支出安排亦納入考量范圍。加拿大的內(nèi)閣政策委員會(huì)在預(yù)算編制開(kāi)始之前，也引入了一套行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自上而下的“政策與支出管理體系”(policy and expenditure management system)，在確定可用資源上限的基礎(chǔ)上，再進(jìn)行具體分配。這套預(yù)算程序的特點(diǎn)是，在行政機(jī)關(guān)準(zhǔn)備預(yù)算草案之前通過(guò)內(nèi)部的行政管理機(jī)制植入一個(gè)“先準(zhǔn)備”環(huán)節(jié)，確定控制目標(biāo)并形成支出框架，以此約束預(yù)算編制過(guò)程，同時(shí)立法機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算草案及相應(yīng)戰(zhàn)略計(jì)劃、支出框架一并進(jìn)行審議。

兩種方式下的預(yù)算程序體現(xiàn)出一些共性：首先，通過(guò)形成旨在約束預(yù)算編制過(guò)程的財(cái)政戰(zhàn)略、中期框架或者預(yù)算決議，確定總額控制的目標(biāo)，從而克服碎片化的預(yù)算程序所帶來(lái)的擴(kuò)張沖動(dòng)。其次，將預(yù)算編制周期從特定年度延伸到若干年度，在更長(zhǎng)的時(shí)間維度考量現(xiàn)行政策的預(yù)算成本，這對(duì)于解決一些法定支出項(xiàng)目的預(yù)算控制問(wèn)題具有特殊的意義。例如社會(huì)保障支出項(xiàng)目，由于其預(yù)算安排本身就不是基于對(duì)各部門(mén)提出請(qǐng)求的加總，而是對(duì)各種外部因素進(jìn)行綜合考量的結(jié)果，因此傳統(tǒng)的預(yù)算程序起不到控制的作用，而自上而下的集中性預(yù)算程序可以利用相關(guān)的經(jīng)濟(jì)及人口統(tǒng)計(jì)上的信息更好地預(yù)測(cè)、控制該類(lèi)支出。再次，確保程序的公開(kāi)透明。在立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)的預(yù)算決議程序中，預(yù)算決議報(bào)告在國(guó)會(huì)參眾兩院公開(kāi)辯論，形成的預(yù)算決議結(jié)果向社會(huì)公布；行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)的先準(zhǔn)備預(yù)算程序中，國(guó)會(huì)將全面審議預(yù)算草案及相關(guān)戰(zhàn)略計(jì)劃，同時(shí)還會(huì)跟蹤預(yù)算執(zhí)行情況。[注]例如瑞典預(yù)算法規(guī)定政府向國(guó)會(huì)提交關(guān)于政府財(cái)政收入、支出、資產(chǎn)負(fù)債表、債務(wù)發(fā)展情況的預(yù)測(cè)跟蹤與實(shí)際結(jié)果的報(bào)告，并要求政府就實(shí)際結(jié)果與預(yù)算數(shù)額之間存在的重大偏差做出解釋。

我國(guó)《預(yù)算法》修訂之后，為進(jìn)一步改進(jìn)預(yù)算管理和控制，頒布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《中期規(guī)劃意見(jiàn)》)，就編制三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃、引入中長(zhǎng)期重大財(cái)政收支變動(dòng)情況分析、強(qiáng)化財(cái)政規(guī)劃對(duì)年度預(yù)算編制的約束性問(wèn)題做出了規(guī)定。這是目前我國(guó)支撐財(cái)政可持續(xù)的最具相關(guān)性亦是最具操作性的規(guī)范文本。但是《中期規(guī)劃意見(jiàn)》更多強(qiáng)調(diào)了財(cái)政規(guī)劃與預(yù)算編制的銜接，支出控制的導(dǎo)向性并不明顯。一方面，按照制度設(shè)計(jì)，財(cái)政規(guī)劃本身是基于分析預(yù)測(cè)形成的未來(lái)財(cái)政收支改革方案，財(cái)政規(guī)劃的目的是支持更為宏觀層面的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，而不是在可用資源范圍內(nèi)控制支出的增長(zhǎng)，因而，財(cái)政規(guī)劃的建立并不意味著確定了控制目標(biāo)；另一方面，在實(shí)踐中，各級(jí)政府部門(mén)2016年預(yù)算草案的編制過(guò)程已經(jīng)不同程度地顯示出中期財(cái)政規(guī)劃管理的特點(diǎn)，[注]如財(cái)政部啟動(dòng)編制2016—2018年全國(guó)財(cái)政規(guī)劃，并在水利投資運(yùn)營(yíng)、義務(wù)教育等五個(gè)領(lǐng)域開(kāi)展三年滾動(dòng)規(guī)劃試點(diǎn)；一些地方縣級(jí)政府在既有的預(yù)算編制程序之外也增加了制定中期財(cái)政規(guī)劃的環(huán)節(jié)，如規(guī)定財(cái)政部門(mén)在支出部門(mén)上報(bào)預(yù)算編制建議數(shù)之后，應(yīng)當(dāng)根據(jù)縣級(jí)中期財(cái)政規(guī)劃、部門(mén)三年滾動(dòng)規(guī)劃、部門(mén)需求等綜合平衡后下達(dá)預(yù)算控制基數(shù)。參見(jiàn)“預(yù)算管理制度改革取得決定性進(jìn)展”，載《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》2016年2月17日。使預(yù)算編制過(guò)程承載的收支信息在時(shí)間廣度上有一定延展，有利于克服年度化審議的弊端，增強(qiáng)中長(zhǎng)期的財(cái)政預(yù)期性，但是自下而上、“碎片化”的基本運(yùn)行格局并未改變，預(yù)算編制仍然遵循由各個(gè)支出部門(mén)先行上報(bào)預(yù)算建議數(shù)進(jìn)而財(cái)政部門(mén)向各部門(mén)下達(dá)預(yù)算控制數(shù)的基本程序，對(duì)支出控制的效果有限。

基于此，中期財(cái)政規(guī)劃管理制度有待向兩個(gè)方向延展：一方面是向上延展，通過(guò)在預(yù)算法之外建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的實(shí)體性控制規(guī)則，如規(guī)定支出、赤字、債務(wù)等在GDP中的比例上限或者支出增長(zhǎng)限額等，確保財(cái)政活動(dòng)的規(guī)劃性與可預(yù)期性，同時(shí)強(qiáng)化財(cái)政可控性與可持續(xù)性；另一方面是向下延展，通過(guò)預(yù)算程序機(jī)制的完善，在預(yù)算法內(nèi)形成約束年度預(yù)算編制過(guò)程的中期支出框架體系，以三年為一個(gè)運(yùn)行周期，每年自動(dòng)向前滾動(dòng)，并且支出框架可根據(jù)經(jīng)濟(jì)狀況以及對(duì)各個(gè)項(xiàng)目開(kāi)支估計(jì)的變化而調(diào)整，但不能突破前述實(shí)體性控制規(guī)則所設(shè)定的上限，在此基礎(chǔ)上確定年度預(yù)算計(jì)劃和支出重點(diǎn)，約束部門(mén)的預(yù)算申請(qǐng)。[注]參見(jiàn)馬駿、趙早早：《公共預(yù)算：比較研究》，中央編譯出版社2011年版，第247頁(yè)。在《預(yù)算法》的層面，相關(guān)預(yù)算程序的建立不必等到實(shí)體性控制規(guī)則完全定型后才啟動(dòng)，而是可以先形成自上而下、集中性、跨期性的程序性框架，為總額控制目標(biāo)的建立提供預(yù)算運(yùn)行基礎(chǔ)。在具體模式的選擇上，行政主導(dǎo)的預(yù)算程序模式與我國(guó)既有的預(yù)算權(quán)力格局較為接近，引起的相關(guān)制度變遷成本相對(duì)較小，更容易實(shí)施，因此，建議采納此種模式。首先，建立三年期的支出框架形成程序及其具體運(yùn)行機(jī)制，規(guī)定在該支出框架中確立覆蓋相應(yīng)年度的預(yù)算控制目標(biāo)；其次，建立立法機(jī)關(guān)對(duì)支出框架及其控制目標(biāo)的審議程序機(jī)制，規(guī)定以立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)通過(guò)的支出框架及控制目標(biāo)作為行政機(jī)關(guān)預(yù)算編制的行動(dòng)基準(zhǔn)，并向社會(huì)公布，接受公眾監(jiān)督；最后，建立具體支出功能項(xiàng)的額度授權(quán)與撥款程序機(jī)制，規(guī)定行政機(jī)關(guān)在支出框架及控制目標(biāo)范圍內(nèi)細(xì)化各個(gè)支出功能項(xiàng)的授權(quán)限額，由各支出部門(mén)根據(jù)相應(yīng)限額提出具體請(qǐng)求，在此基礎(chǔ)上形成預(yù)算草案并報(bào)立法機(jī)關(guān)審議，完成最終撥款。

四、財(cái)政可持續(xù)下的預(yù)算法事中改革進(jìn)路：將風(fēng)險(xiǎn)控制引入政府債預(yù)算規(guī)制過(guò)程

(一)舉債規(guī)?？刂?/h3>

針對(duì)《預(yù)算法》及相關(guān)實(shí)施細(xì)則在政府債控制上的局限，存在兩種改革路徑：一種是通過(guò)專(zhuān)門(mén)立法的形式規(guī)定舉債的實(shí)體性控制規(guī)則,例如規(guī)定地方債發(fā)行規(guī)模累計(jì)不得超過(guò)本地可征稅財(cái)產(chǎn)價(jià)值的一定比例;另一種是在預(yù)算法層面完善舉債程序機(jī)制,主要表現(xiàn)為舉債決策環(huán)節(jié)的公眾參與程序與具體發(fā)債過(guò)程中的市場(chǎng)化評(píng)級(jí)及信息披露程序。相對(duì)于實(shí)體性控制而言，美國(guó)、日本等國(guó)家更加依賴(lài)公開(kāi)、透明和市場(chǎng)化的舉債程序機(jī)制控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，主要原因是在其財(cái)政體制下，地方政府被賦予較大的自主發(fā)債權(quán)，只要符合總額控制的目標(biāo)，具體舉債規(guī)模由本級(jí)政府確定，無(wú)須報(bào)上級(jí)政府批準(zhǔn)；同時(shí)不少實(shí)體性控制規(guī)則本身存在一定弊端，如規(guī)則過(guò)于僵化、不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)發(fā)展要求、扭曲政府間財(cái)政關(guān)系、納稅人監(jiān)督職能弱化等，這也在一定程度上使得實(shí)踐中更加放松了實(shí)體性控制要求。[注]美國(guó)政府間關(guān)系咨詢(xún)委員會(huì)認(rèn)為，目前憲法和制定法關(guān)于地方政府舉債上限的規(guī)定已經(jīng)使地方自治體制受到嚴(yán)重影響，增加了地方政府對(duì)州和聯(lián)邦政府的依賴(lài)，并且導(dǎo)致地方債務(wù)運(yùn)行的復(fù)雜性。委員會(huì)認(rèn)為州采取行動(dòng)矯正這種形勢(shì)是必要并且是緊迫的。實(shí)踐中表現(xiàn)為美國(guó)不少州選擇調(diào)高舉債上限。See Frances L.Starner, Local obligation bond financing by local governments: a survey of state controls, Bureau of Public Administration University of California Berkeley, 1961,p.2.在這種情況下，有必要通過(guò)強(qiáng)化外部控制的方式對(duì)發(fā)債權(quán)進(jìn)行一定制約，而債券市場(chǎng)即是提供這種外部控制的重要途徑。程序機(jī)制的優(yōu)勢(shì)是在不妨礙地方財(cái)政自主權(quán)的前提下，通過(guò)強(qiáng)化發(fā)債自主、償債自擔(dān)、市場(chǎng)監(jiān)督的方式有效控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

對(duì)我國(guó)《預(yù)算法》的改革而言，受制于固有的財(cái)政體制及政府債券市場(chǎng)發(fā)展的程度，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的控制不能完全依靠舉債程序的公開(kāi)、透明與市場(chǎng)化方式實(shí)現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)將實(shí)體控制納入舉債過(guò)程。在我國(guó)尚未建立有關(guān)舉債規(guī)?；蛘邆鶆?wù)率、負(fù)債率等指標(biāo)控制體系的情況下，《預(yù)算法》可以將國(guó)際上公認(rèn)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)(如《馬斯特里赫特條約》規(guī)定的負(fù)債率60%及國(guó)際貨幣基金組織確定的債務(wù)率90%～150%作為債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制標(biāo)準(zhǔn)參考值)納入舉債程序的各個(gè)運(yùn)行環(huán)節(jié)，在此基礎(chǔ)上增強(qiáng)程序的參與度與透明度。結(jié)合現(xiàn)有的舉債程序來(lái)看，在舉債初始環(huán)節(jié)，即行政機(jī)關(guān)確定地方舉債限額時(shí)，可以增加規(guī)定負(fù)債率、債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率以及債務(wù)融資對(duì)未來(lái)財(cái)政收支的跨期影響等作為確定限額的法定因素，使舉債限額符合中期支出框架及總額控制目標(biāo)的要求。進(jìn)入人大批準(zhǔn)程序環(huán)節(jié)，同樣需要考慮控制目標(biāo)，以使人大對(duì)舉債限額的審批從單純的程序性審議轉(zhuǎn)為結(jié)合實(shí)體性標(biāo)準(zhǔn)的更具約束效力的審議，這將有利于強(qiáng)化人大對(duì)地方舉債過(guò)程的監(jiān)督。在地區(qū)限額分配程序環(huán)節(jié)，行政體系內(nèi)部設(shè)置各地區(qū)舉債限額應(yīng)當(dāng)全面評(píng)估當(dāng)期新增債務(wù)、累積債務(wù)、到期償還債務(wù)對(duì)地方預(yù)算收支的影響，在此基礎(chǔ)上分配地區(qū)限額，并且將結(jié)果向社會(huì)公布，以克服資源分配中的行政恣意，減少政府間因競(jìng)爭(zhēng)稀缺額度而產(chǎn)生的利益博弈。

(二)債務(wù)預(yù)算管理控制

將債務(wù)收支分門(mén)別類(lèi)納入一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算管理的做法實(shí)現(xiàn)了債務(wù)收支與一般公共預(yù)算收支、政府性基金預(yù)算收支的聯(lián)結(jié)，為債務(wù)收入、債務(wù)支出、債務(wù)投資回報(bào)、債務(wù)清償?shù)念A(yù)算管理提供了制度支持。但是從實(shí)踐情況看，納入一般公共預(yù)算或政府性基金預(yù)算的債務(wù)收支預(yù)算主要反映的是有關(guān)確定債務(wù)及顯性債務(wù)的還本付息信息，[注]參見(jiàn)財(cái)政部官網(wǎng)對(duì)實(shí)踐中政府性債務(wù)預(yù)算管理情況的介紹,http://www.mof.gov.cn/xinwen￣lianbo/guangdongcaizhengxinxilianbo/201311/t20131114_1011580.html，最后訪問(wèn)時(shí)間：2016年9月28日。并未統(tǒng)計(jì)產(chǎn)生于或有債務(wù)及隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)信息。將或有債務(wù)及隱性債務(wù)納入預(yù)算管理的方式主要有：

其一，在預(yù)算過(guò)程中提交反映有關(guān)上述債務(wù)的基本信息(如舉債規(guī)模、結(jié)構(gòu)、期限等)與其他風(fēng)險(xiǎn)信息(如債務(wù)率、負(fù)債率等)，但是預(yù)算決策并不對(duì)上述債務(wù)成本進(jìn)行預(yù)測(cè)，立法機(jī)關(guān)亦不會(huì)針對(duì)或有債務(wù)或其他風(fēng)險(xiǎn)信息進(jìn)行表決，因而不會(huì)對(duì)債務(wù)規(guī)模及風(fēng)險(xiǎn)控制產(chǎn)生直接影響。這種方式的預(yù)算管理主要承擔(dān)信息匯總與披露的使命，幫助立法機(jī)關(guān)、社會(huì)公眾評(píng)估政府的預(yù)算動(dòng)機(jī)和目標(biāo)。目前多數(shù)國(guó)家采取此種模式。

其二，設(shè)計(jì)單獨(dú)的政府債預(yù)算管理程序，所形成的獨(dú)立的政府債務(wù)預(yù)算由立法機(jī)關(guān)直接表決，對(duì)涵蓋一定財(cái)政年度的債務(wù)支出做出授權(quán)，同時(shí)限定債務(wù)規(guī)模，為本年度可能出現(xiàn)的償付請(qǐng)求儲(chǔ)備現(xiàn)金資源。20世紀(jì)80年代美國(guó)曾采用這種模式，此后被更新的程序所取代。原因是單獨(dú)債務(wù)預(yù)算是以現(xiàn)金收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)形成的，在核算由財(cái)政擔(dān)保產(chǎn)生的或有負(fù)債時(shí)，由于擔(dān)保支出相比于直接的授權(quán)支出不會(huì)在行為做出時(shí)立刻反映在預(yù)算中，而是等到違約等情形出現(xiàn)才產(chǎn)生相應(yīng)支出，這就可能導(dǎo)致行政部門(mén)在授權(quán)支出、擔(dān)保支出方式之間進(jìn)行人為選擇，以擔(dān)保支出替代授權(quán)支出，從而在當(dāng)年預(yù)算中顯示更低的支出規(guī)模。因此，即便形成單獨(dú)的政府債務(wù)預(yù)算，如果不在預(yù)算收支的會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)上進(jìn)行變革，同樣無(wú)法起到風(fēng)險(xiǎn)控制的作用。

其三，建立成本預(yù)測(cè)基礎(chǔ)上的政府債預(yù)算管理程序，對(duì)或有負(fù)債或隱性負(fù)債收支預(yù)算做進(jìn)一步細(xì)分。美國(guó)在1992年改革了先前的政府債預(yù)算管理程序，將現(xiàn)金收付實(shí)現(xiàn)制改為權(quán)責(zé)發(fā)生制，對(duì)授權(quán)支出、擔(dān)保支出等各類(lèi)支出方式的成本進(jìn)行預(yù)測(cè)評(píng)估，淡化不同方式之間的成本差異，進(jìn)而全面反映債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)信息。在此基礎(chǔ)上，其政府債預(yù)算管理程序還規(guī)定建立項(xiàng)目賬戶(hù)與現(xiàn)金賬戶(hù)兩種賬戶(hù)，前者用于撥付那些未來(lái)確定發(fā)生的債務(wù)支出，并將這部分支出納入一般公共預(yù)算體系；后者用于撥付那些不能確定發(fā)生的債務(wù)支出，其現(xiàn)金流不進(jìn)入一般公共預(yù)算體系，而進(jìn)行單獨(dú)預(yù)算管理。[注]See Brixi & Schick, Government at risk: contingent liabilities and fiscal risk, A copublication of the World Bank and Oxford University Press，2002，p.92.換言之，根據(jù)債務(wù)支出是否確定來(lái)劃分預(yù)算管理程序。我國(guó)《債務(wù)管理意見(jiàn)》中規(guī)定的“或有債務(wù)確需地方政府或其部門(mén)、單位依法承擔(dān)償債責(zé)任的，償債資金要納入相應(yīng)預(yù)算管理”，與此做法有相似之處。但債務(wù)能否確定除取決于經(jīng)濟(jì)條件等外部因素之外，與前述會(huì)計(jì)核算方式亦有密切的關(guān)系，如果采取收付實(shí)現(xiàn)制仍然無(wú)法對(duì)債務(wù)成本做出準(zhǔn)確預(yù)測(cè)；此外《債務(wù)管理意見(jiàn)》對(duì)不能確定承擔(dān)責(zé)任的債務(wù)部分如何進(jìn)行預(yù)算管理亦未做出規(guī)定。

結(jié)合已有的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，建議《預(yù)算法》在推進(jìn)政府債務(wù)會(huì)計(jì)核算方式改革的基礎(chǔ)上，依據(jù)債務(wù)支出的確定性、償債資金的來(lái)源將債務(wù)收支分別納入一般公共預(yù)算(債務(wù)支出確定發(fā)生并以公共預(yù)算收入償還)、政府性基金預(yù)算(債務(wù)支出確定發(fā)生并以對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還)和單獨(dú)債務(wù)預(yù)算(債務(wù)支出不確定發(fā)生并以一定償債儲(chǔ)備資金償還)進(jìn)行管理，形成多種程序并行的“傘狀”結(jié)構(gòu)的預(yù)算管理機(jī)制，[注]參見(jiàn)前注〔14〕,p.38。反映各種政府債務(wù)類(lèi)型，尤其是或有債務(wù)、隱性債務(wù)成本信息，促進(jìn)債務(wù)規(guī)模的合理增長(zhǎng)與風(fēng)險(xiǎn)控制。

(三)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制

《預(yù)算法》偏重行政內(nèi)部性的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控妨礙了其對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的控制能力?！额A(yù)算法》授權(quán)國(guó)務(wù)院建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制以及責(zé)任追究制度，并由國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)施監(jiān)督，制度重心放在以財(cái)政部門(mén)為主導(dǎo)的行政控制上。而事實(shí)上，行政主體之外提供債務(wù)信用評(píng)級(jí)的市場(chǎng)機(jī)構(gòu)、作為債務(wù)收支決策重要利益相關(guān)者的社會(huì)公眾以及在行政權(quán)力體系內(nèi)承擔(dān)特殊監(jiān)督職責(zé)的審計(jì)機(jī)構(gòu)都在不同程度上起到風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控的作用?！秱鶆?wù)管理意見(jiàn)》對(duì)建立地方政府信用評(píng)級(jí)制度、發(fā)展地方政府債券市場(chǎng)亦做出了原則規(guī)定，明確了制度改革的方向。圍繞債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控，《預(yù)算法》應(yīng)當(dāng)增加對(duì)政府信用評(píng)級(jí)、債務(wù)定期審計(jì)及風(fēng)險(xiǎn)信息披露的原則規(guī)定，尤其是在債務(wù)審計(jì)上應(yīng)當(dāng)建立具有約束力的運(yùn)行機(jī)制。債務(wù)審計(jì)在實(shí)踐中產(chǎn)生了廣泛的影響，針對(duì)地方債務(wù)相關(guān)信息的匯總、診斷，接受職能部門(mén)整改的意見(jiàn)反饋以及全程的信息披露構(gòu)成社會(huì)公眾了解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)威渠道，但是目前這一重要的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控途徑在《預(yù)算法》上缺乏明確的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)在《預(yù)算法》中建立債務(wù)定期審計(jì)及風(fēng)險(xiǎn)信息披露機(jī)制，確保社會(huì)公眾對(duì)債務(wù)運(yùn)行信息的知情權(quán)。

同時(shí)現(xiàn)有立法在償債儲(chǔ)備機(jī)制上存在明顯不足。按照《預(yù)算法》及《債務(wù)管理意見(jiàn)》的規(guī)定，中央政府對(duì)地方政府舉借的債務(wù)實(shí)行不救助原則，從而阻斷了中央政府為地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)埋單的制度通道，這無(wú)疑有助于強(qiáng)化地方政府的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)與責(zé)任觀念。但是規(guī)定本身偏重風(fēng)險(xiǎn)的事后應(yīng)急處置，對(duì)事前的償債資金儲(chǔ)備缺乏必要的強(qiáng)制性規(guī)定。關(guān)于償債資金儲(chǔ)備問(wèn)題，在其他國(guó)家立法及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中非常普遍，如瑞典、哥倫比亞授權(quán)政府的債務(wù)管理機(jī)構(gòu)跟蹤和管理或有債務(wù)，要求政府財(cái)政擔(dān)保的受益人按預(yù)期成本的大小繳納一定資金作為風(fēng)險(xiǎn)儲(chǔ)備，印度的聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行和財(cái)政部建立專(zhuān)門(mén)的償債基金，預(yù)備未來(lái)中央政府的擔(dān)保支出，在地方政府層面也設(shè)立了相應(yīng)的償債基金，為地方政府未來(lái)的擔(dān)保支出儲(chǔ)備資金。[注]參見(jiàn)前注〔21〕，pp.27～28。《預(yù)算法》應(yīng)當(dāng)建立償債資金儲(chǔ)備機(jī)制，提供該儲(chǔ)備資金建立程序、收入來(lái)源、支出方式等方面的基本規(guī)定。

五、財(cái)政可持續(xù)下的預(yù)算法事后改革進(jìn)路：基于績(jī)效控制的結(jié)果與預(yù)算的整合

在已經(jīng)確定總額控制或風(fēng)險(xiǎn)控制目標(biāo)的基礎(chǔ)上，如果不能通過(guò)實(shí)際項(xiàng)目的運(yùn)行結(jié)果反饋資金配置效率并影響新一輪預(yù)算分配決策，那么控制目標(biāo)也將最終落空，并會(huì)妨礙財(cái)政對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的支撐能力。結(jié)果與預(yù)算的整合程度在本質(zhì)上是理性因素與政治因素在預(yù)算過(guò)程中權(quán)衡的結(jié)果。實(shí)踐中既無(wú)法將理性因素推向極端，完全以技術(shù)性或效率因素作為分配資源的標(biāo)準(zhǔn)，亦不能將預(yù)算分配完全視為政治力量博弈的主觀性選擇過(guò)程，[注]參見(jiàn)〔美〕愛(ài)倫·魯賓：《公共預(yù)算中的政治：收入與支出，借貸與平衡》，葉娟麗、馬駿等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2001年版，第25～26頁(yè)。而是將理性因素與政治因素進(jìn)行不同程度的融合。

在理論上有以下模式可供選擇：第一種是將績(jī)效信息包含在預(yù)算文件中，但并不作為分配預(yù)算資源的考慮因素；第二種是在確定預(yù)算的過(guò)程中考慮到項(xiàng)目的績(jī)效信息，但實(shí)際決策中這些信息僅作為次要考慮因素；第三種是在資源分配中，績(jī)效信息與其他因素一并發(fā)揮著重要作用；第四種是資源分配直接而明確地與績(jī)效相聯(lián)系。其中，第一種模式僅僅基于信息披露的角度在績(jī)效評(píng)價(jià)與預(yù)算分配之間形成極其寬松的聯(lián)結(jié)，缺乏對(duì)結(jié)果信息運(yùn)用的任何實(shí)質(zhì)性要求，可能使績(jī)效評(píng)價(jià)變成行政機(jī)關(guān)在預(yù)算方案之外的“裝飾品”，[注]參見(jiàn)〔美〕戴維·奧斯本、彼得·哈欽森：《政府的價(jià)格》，商紅日等譯，上海譯文出版社2011年版，第82頁(yè)。對(duì)支出控制與績(jī)效提升作用有限；第四種則是過(guò)于理想化的選擇，實(shí)踐中影響預(yù)算分配的因素眾多并且相互作用，在績(jī)效評(píng)價(jià)與預(yù)算分配之間要實(shí)現(xiàn)一種高度整合狀態(tài)存在客觀障礙。[注]比如政府部門(mén)的目標(biāo)任務(wù)難以準(zhǔn)確界分，某些目標(biāo)很難歸功于某個(gè)單一的機(jī)構(gòu)；對(duì)某些項(xiàng)目的產(chǎn)出及效果難以評(píng)估，評(píng)估技術(shù)的局限使得人們對(duì)評(píng)估結(jié)果的可靠性、準(zhǔn)確性乃至績(jī)效信息運(yùn)用于預(yù)算決策產(chǎn)生疑慮；項(xiàng)目規(guī)模的大小及其社會(huì)影響力也會(huì)左右結(jié)果與預(yù)算的聯(lián)系，有些規(guī)模小的項(xiàng)目受績(jī)效評(píng)估結(jié)果的影響大，規(guī)模大的項(xiàng)目即使績(jī)效評(píng)估結(jié)果不理想，但因?yàn)榇胬m(xù)時(shí)間較長(zhǎng)、對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)具有較大影響也不一定被調(diào)整或取消；此外，預(yù)算支持不足本身可能就成為預(yù)算活動(dòng)績(jī)效不佳的原因，減少乃至取消對(duì)該項(xiàng)目的支持對(duì)于改善績(jī)效反而不利。介于最低整合和最高整合之間的兩種模式，是設(shè)定績(jī)效信息影響預(yù)算分配的不同權(quán)重，實(shí)踐操作的可能性更大。

鑒于結(jié)果與預(yù)算的整合存在不同程度的選擇，從《預(yù)算法》層面講，不宜在立法中進(jìn)行“一刀切”式的強(qiáng)制性規(guī)定，而是可以考慮多種不同的制度供給路徑：一是原則規(guī)定與實(shí)施細(xì)則。在《預(yù)算法》中確定結(jié)果與預(yù)算整合的原則框架，明確績(jī)效信息作為預(yù)算草案編制、審批依據(jù)的法定地位；在《預(yù)算法》之外通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)立法細(xì)化操作規(guī)則，還可以根據(jù)不同支出類(lèi)別(例如公共投資類(lèi)支出、社會(huì)民生類(lèi)支出等)的特點(diǎn)及結(jié)果信息的可靠程度，設(shè)定其在預(yù)算分配中的不同權(quán)重。二是權(quán)責(zé)配置與操作程序?！额A(yù)算法》應(yīng)當(dāng)著力解決結(jié)果與預(yù)算整合過(guò)程中相關(guān)主體的權(quán)責(zé)配置問(wèn)題，例如賦予財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一的預(yù)算分配權(quán)，以提升財(cái)政部門(mén)的預(yù)算能力，促使其全面掌握各支出部門(mén)績(jī)效信息，推動(dòng)結(jié)果與預(yù)算的整合過(guò)程；強(qiáng)化立法機(jī)關(guān)與社會(huì)公眾的預(yù)算監(jiān)督權(quán)，為其提供介入這一整合過(guò)程的機(jī)會(huì)和途徑，增強(qiáng)整合過(guò)程的透明度和民主參與性；賦予支出部門(mén)在預(yù)定目標(biāo)下彈性使用資金的自由裁量權(quán)，提高資金利用效率。關(guān)于如何實(shí)現(xiàn)整合的操作性程序則可由《預(yù)算法》之外的行政立法解決。三是授權(quán)性規(guī)定與約束性規(guī)定?！额A(yù)算法》可以做出若干授權(quán)性規(guī)定，賦予整合過(guò)程必要的彈性，同時(shí)可就整合過(guò)程中應(yīng)當(dāng)遵循的一般義務(wù)，如績(jī)效目標(biāo)履行義務(wù)、績(jī)效信息提供義務(wù)、結(jié)果與預(yù)算整合的報(bào)告義務(wù)等做出規(guī)定。四是主體規(guī)則與配套措施。有關(guān)結(jié)果與預(yù)算整合的基本原則、權(quán)責(zé)配置、一般義務(wù)等都屬于主體規(guī)則范疇，宜在《預(yù)算法》層面完成內(nèi)容制定；配套措施主要涉及績(jī)效信息形成機(jī)制問(wèn)題，直接關(guān)系到績(jī)效信息的可靠性，“只有當(dāng)績(jī)效信息質(zhì)量比較高時(shí)，政治家和管理者才會(huì)接受這些績(jī)效信息，進(jìn)而才會(huì)在預(yù)算決策中使用這些信息，只有到這個(gè)時(shí)候，績(jī)效信息才可能變成一個(gè)能夠影響預(yù)算決策的重要因素”[注]馬駿：“中國(guó)公共預(yù)算面臨的最大挑戰(zhàn)：財(cái)政可持續(xù)性”，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第5期，第26頁(yè)。。它進(jìn)一步包括績(jī)效核算會(huì)計(jì)準(zhǔn)則與績(jī)效評(píng)價(jià)程序等，對(duì)此，有賴(lài)于《預(yù)算法》外的專(zhuān)門(mén)立法予以完善。