■/安志剛

從完善政府賬本入手夯實(shí)預(yù)算管理基礎(chǔ)
——甘肅省省級(jí)改進(jìn)預(yù)算管理制度側(cè)記

■/安志剛

政府賬本包括財(cái)政預(yù)算報(bào)告和預(yù)算草案，關(guān)乎國(guó)計(jì)民生，承載預(yù)算管理改革的前行方向。本文通過(guò)梳理甘肅省省級(jí)政府賬本體例，分析政府賬本如何按“二上二下”的路徑和法定程序完成，并提出規(guī)范預(yù)算報(bào)告運(yùn)作的原則、規(guī)則，發(fā)揮政府賬本的基本功能，以及不斷提高政府賬本的公開透明度，以促進(jìn)和完善預(yù)算管理。

政府賬本 賬本體例 預(yù)算管理

所謂政府賬本是指財(cái)政預(yù)算報(bào)告和預(yù)算草案。它關(guān)乎國(guó)計(jì)民生，承載預(yù)算管理改革的前行方向。我國(guó)實(shí)行“一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算”的預(yù)算體系，財(cái)政預(yù)算報(bào)告和預(yù)算草案表沒(méi)有統(tǒng)一的體例。但如何將財(cái)政預(yù)算蛋糕切好、取得公信，全憑政府賬本反映。2014年以來(lái)，甘肅省財(cái)政廳從大處著眼、小處著手，積極創(chuàng)新、不斷完善政府賬本，主動(dòng)接受人大對(duì)預(yù)算動(dòng)真碰硬的監(jiān)督，最后原汁原味、大大方方的予以公開，既滿足了群眾對(duì)預(yù)算的知情權(quán)、參與權(quán)，又回應(yīng)了公眾對(duì)預(yù)算安排的關(guān)切，省級(jí)預(yù)算管理改革取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

一、細(xì)化預(yù)算編制，構(gòu)建多視角政府賬本體例

預(yù)算是政府打算花多少錢的計(jì)劃，是一本年度“收支賬”，如何讓不具備專業(yè)知識(shí)的公眾看懂，弄明白，既有技術(shù)因素，也依賴于預(yù)算決策的程序，需要將二者理性管理和實(shí)踐結(jié)合建立起預(yù)算管理制度。

從技術(shù)方面看，預(yù)算（政府賬本）的本質(zhì)是將“納稅人的錢”用“政府收支科目”和“政府機(jī)構(gòu)”兩條代碼線“串起來(lái)”。從一條線拉起這些錢（包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算四部分），看政府提供公共服務(wù)投入的方向（按功能分類編列到項(xiàng)）；另一條線拉起看政府哪個(gè)機(jī)構(gòu)主導(dǎo)花多少錢；每一筆錢與線的打結(jié)點(diǎn)大小，好比多少錢“用于何處”、“買了什么”（按其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類，基本支出編列到款），或者說(shuō)是具體事情花的具體錢數(shù)。同時(shí)，我國(guó)以推進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化為主要目標(biāo)，實(shí)行縱向轉(zhuǎn)移支付制度。表明財(cái)政預(yù)算中還有“一塊錢”要切到（一般性轉(zhuǎn)移支付預(yù)算按國(guó)務(wù)院規(guī)定的基本標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)算方法編制，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算應(yīng)分地區(qū)、分項(xiàng)目編制）基層市縣，市縣再按照相應(yīng)的辦法將轉(zhuǎn)移支付資金納入本級(jí)政府預(yù)算。

深化財(cái)稅體制改革的目標(biāo)是建立現(xiàn)代財(cái)政制度，其成功的關(guān)鍵依賴于支撐基礎(chǔ)和改革邏輯次序，改進(jìn)預(yù)算管理制度是支撐的基礎(chǔ)。甘肅省財(cái)政廳從大處著眼、小處著手，出臺(tái)《甘肅省省級(jí)部門預(yù)算編制管理辦法》，細(xì)化收支預(yù)算編制內(nèi)容，完善預(yù)算最基本的控制功能，努力構(gòu)建一本“360度視角的政府賬本”。無(wú)規(guī)矩不成方圓，截至2017年省級(jí)預(yù)算編制結(jié)束，已形成了一套規(guī)范完善的財(cái)政預(yù)算和部門預(yù)算草案體例。

省級(jí)財(cái)政預(yù)算草案為“1+8體例”（以一般公共預(yù)算為例）?！?”是一張收支預(yù)算平衡表，相當(dāng)于普通賬本的資產(chǎn)負(fù)債表，它是反映本級(jí)財(cái)政運(yùn)行情況的晴雨表，是表繼往開來(lái)前行的羅盤；“8”是八張分類賬戶，從不同角度細(xì)化反映財(cái)政預(yù)算，包括收入來(lái)源、支出方向、本級(jí)基本支出、機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、“三公”經(jīng)費(fèi)等一般性支出，以及轉(zhuǎn)移支付資金分地區(qū)、分項(xiàng)目情況表。體例力求把財(cái)政資金使用放在“放大鏡”和“聚光燈”下透視。如扶貧、教育、就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、社保、醫(yī)療、住房、農(nóng)業(yè)環(huán)保、文體等方面將花多少錢，這與每個(gè)人的生活息息相關(guān)，展現(xiàn)民生溫度；機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、“三公”經(jīng)費(fèi)等花多少錢是回應(yīng)公眾關(guān)切，反映勤儉節(jié)約貫徹落實(shí)情況，從源頭上監(jiān)督政府是否勤儉節(jié)約、高效廉潔，促進(jìn)社會(huì)和諧等。

同時(shí)，樹立職權(quán)法定和權(quán)責(zé)統(tǒng)一的理念，堅(jiān)持嚴(yán)明資金管理責(zé)任、嚴(yán)格資金分配方式、嚴(yán)問(wèn)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)的原則，將部門預(yù)算草案規(guī)劃為“1+12體例”。體例力求形成本部門預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)管的三重計(jì)劃，做成“不留死角”的政府“輔助賬本”，達(dá)到“三維一體”管理目標(biāo)，促進(jìn)部門真正成為預(yù)算編制和執(zhí)行主體。如部門業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)要編制分項(xiàng)明細(xì)用途，項(xiàng)目資金既要反映立項(xiàng)依據(jù)、實(shí)施期限、資金管理辦法、主要用途，又要將下達(dá)時(shí)限和形成有效支出的時(shí)間節(jié)點(diǎn)（分月或季度編列）等內(nèi)容一一羅列，而這些又將成為剛性預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的有力依據(jù)。

二、嚴(yán)格預(yù)算審批程序，確保政府賬本編制準(zhǔn)確

《預(yù)算法》是一部程序法，表明預(yù)算管理屬程序管理范疇，政府賬本需按“二上二下”的路徑和法定程序完成，其過(guò)程可分?jǐn)?shù)據(jù)梳理處理、行政（決策）、審查批準(zhǔn)三個(gè)階段。但整個(gè)工作又是系統(tǒng)性的，每個(gè)階段之間的銜接若過(guò)于脆弱，將前功盡棄。預(yù)算編審既要在凝聚各方智慧、兼顧改革大局方面做到“心領(lǐng)神會(huì)”，又要在數(shù)據(jù)方面“前后貫通”。

如前文所述，政府賬本包括財(cái)政預(yù)算報(bào)告和預(yù)算草案兩個(gè)部分。數(shù)據(jù)梳理處理階段是財(cái)政與政府部門之間，通過(guò)梳理年度工作與經(jīng)費(fèi)的關(guān)系，按照一定的規(guī)范編制的預(yù)算申報(bào)、匯總方案，這個(gè)階段偏重于編制預(yù)算草案。經(jīng)部門一體化預(yù)算編制和財(cái)政與部門的橫向銜接兩個(gè)步驟完成，每個(gè)步驟中對(duì)路徑、工具的選擇，都直接影響到政府賬本的準(zhǔn)確性。理想制度是以公開的規(guī)則、透明的程序，實(shí)事求是、不變形走樣的編制部門預(yù)算。即：本著調(diào)動(dòng)雙方積極性、合理平衡問(wèn)題的原則，協(xié)調(diào)一致開展工作，財(cái)政牽頭制定預(yù)算編制規(guī)則，推動(dòng)支出標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)，部門作為預(yù)算編制主體真正參與進(jìn)來(lái)，細(xì)密其部門預(yù)算針腳。

進(jìn)一步說(shuō)，部門申請(qǐng)財(cái)政資金本應(yīng)立足部門整體職能定位，堅(jiān)持職責(zé)與經(jīng)費(fèi)相匹配、權(quán)限與責(zé)任相匹配原則，客觀說(shuō)明本部門當(dāng)年要執(zhí)行的主要政策、政府賦予部門的年度任務(wù)與申請(qǐng)財(cái)政資金的實(shí)際掛鉤銜接。但部門內(nèi)部橫向業(yè)務(wù)領(lǐng)域分工細(xì)化，往往由一個(gè)會(huì)計(jì)牽頭部門預(yù)算編制，導(dǎo)致人浮于事，信息傳遞不力，工作上或大包大攬（政府與市場(chǎng)邊界不清晰、政府上下級(jí)支出重疊），或推諉扯皮（部門之間的職能交叉），通常存在有意爭(zhēng)取財(cái)政資金的問(wèn)題。財(cái)政部門是預(yù)算核心機(jī)構(gòu)，但基于與部門平列的實(shí)際，審查支出預(yù)算更多是控制支出取向，確保部門在下達(dá)限額內(nèi)編制。同時(shí)，財(cái)政部門又不約束政策和確定行業(yè)計(jì)劃，在管理取向上更多考慮財(cái)政政策執(zhí)行。這反映出部門預(yù)算數(shù)據(jù)梳理處理階段不僅是布局部署，更是規(guī)則的完善和機(jī)制的構(gòu)建。

近年來(lái)，甘肅省財(cái)政廳強(qiáng)化支出預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)在預(yù)算編制過(guò)程中的支撐作用。編寫《省級(jí)部門預(yù)算編審資料》，出臺(tái)《省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金管理辦法》，確立了對(duì)預(yù)算數(shù)據(jù)分類處理規(guī)范，即“兩庫(kù)三體系”建設(shè)運(yùn)用。構(gòu)建“基礎(chǔ)信息庫(kù)”（包括工資福利政策、物價(jià)水平變動(dòng)政策、機(jī)構(gòu)編制和人員實(shí)名、存量資產(chǎn)等基礎(chǔ)信息），規(guī)范基本支出（人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)）定額標(biāo)準(zhǔn)體系測(cè)算及動(dòng)態(tài)管理，以支撐貼近實(shí)際編制部門基本支出預(yù)算。項(xiàng)目支出預(yù)算安排分類管理：一類是根據(jù)部門職責(zé)（運(yùn)行）安排的業(yè)務(wù)培訓(xùn)費(fèi)、購(gòu)置費(fèi)、修繕費(fèi)等業(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目，資金總額度上相對(duì)穩(wěn)定，每一項(xiàng)資金結(jié)合預(yù)算評(píng)審結(jié)果和通用項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)確定；另一類是依據(jù)部門當(dāng)年要執(zhí)行的主要政策、政府賦予部門的年度任務(wù)安排的階段性項(xiàng)目，資金分配以“項(xiàng)目庫(kù)”為支撐，以三年規(guī)劃和績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)為約束，采取“零基”處理，實(shí)施分年清單式維護(hù)，全周期滾動(dòng)管理。

行政（決策）階段是依據(jù)數(shù)據(jù)處理所形成的初步方案，從計(jì)劃取向、政策取向等維度進(jìn)行會(huì)商決定，既確保將政府總體政策成本控制在相應(yīng)的預(yù)算指標(biāo)之內(nèi)，又要求財(cái)政預(yù)算為政府政策、計(jì)劃提供有力保障，最大限度發(fā)揮預(yù)算本質(zhì)功能。財(cái)政既是經(jīng)濟(jì)范疇，更是政治范疇，預(yù)算管理制度的改進(jìn)必須以黨的理論和路線方針政策來(lái)推動(dòng)，也就是省級(jí)預(yù)算必須經(jīng)財(cái)政廳黨組、政府常務(wù)會(huì)、省委常委會(huì)逐級(jí)審議。

決策審議預(yù)算依據(jù)偏重于財(cái)政預(yù)算報(bào)告。財(cái)政預(yù)算報(bào)告草擬質(zhì)量基于預(yù)算草案的細(xì)化程度，但更多是清晰反映預(yù)算安排的邏輯思路，內(nèi)容結(jié)構(gòu)應(yīng)一目了然，工作應(yīng)突出重點(diǎn)、亮點(diǎn)，直面“真正的問(wèn)題”，爭(zhēng)取得到全面支持，避免對(duì)預(yù)算草案信息過(guò)剩加工和信息區(qū)別選擇。

近年來(lái)，甘肅省財(cái)政廳采取框架構(gòu)建法（確保預(yù)算數(shù)據(jù)“前后貫通”），針對(duì)預(yù)算行政（決策）不同的層面，不同的場(chǎng)景應(yīng)反映不同的預(yù)算管理維度，形成了一整套財(cái)政預(yù)算報(bào)告范本，以提高政府賬本的審議質(zhì)量。比如政府常務(wù)會(huì)審議財(cái)政預(yù)算，更多是關(guān)注政策取向、計(jì)劃取向。政策取向體現(xiàn)為與政府工作報(bào)告之間的銜接，計(jì)劃取向體現(xiàn)為與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展計(jì)劃之間的銜接。這要求預(yù)算報(bào)告不僅僅是數(shù)據(jù)羅列、政策堆砌，更是依托“大數(shù)據(jù)”（跨部門、預(yù)算級(jí)次、資金來(lái)源、支出科目）邏輯理念，將政府政策、部門計(jì)劃、資金按“空、雨、傘”邏輯（雨云出現(xiàn)了——有很大可能會(huì)下雨——出門應(yīng)當(dāng)帶上雨傘）突顯重點(diǎn)、亮點(diǎn)。全面而有質(zhì)量的數(shù)據(jù)分析說(shuō)明，避免了財(cái)政和部門“一葉障目不見(jiàn)泰山”或“不識(shí)廬山真面目，只緣身在此山中”的弊端，促進(jìn)了政府以“會(huì)當(dāng)凌絕頂，一覽眾山小”的胸懷達(dá)成共識(shí)，準(zhǔn)確研判形式、審議財(cái)政預(yù)算。

審查批準(zhǔn)階段是人大依據(jù)《預(yù)算法》規(guī)定的審查監(jiān)督程序，對(duì)預(yù)算編制的細(xì)化程度，以及部門預(yù)算編制程序、預(yù)算安排的重點(diǎn)進(jìn)行全面審議，并按程序賦予預(yù)算執(zhí)行的合法性，由初步審查處理和“兩會(huì)”審議批準(zhǔn)程序完成。

近年來(lái)，甘肅省財(cái)政廳在法律框架內(nèi)積極探索預(yù)算審查工作機(jī)制的改革，主動(dòng)接受人大對(duì)預(yù)算的審查監(jiān)督，借人大審查監(jiān)督促預(yù)算管理改革。首先，嚴(yán)格執(zhí)行《預(yù)算法》法定程序，在規(guī)定的時(shí)間（人代會(huì)召開30日前），向預(yù)算初審機(jī)構(gòu)（市級(jí)以上由財(cái)經(jīng)委或有關(guān)專門委員會(huì)進(jìn)行）報(bào)送規(guī)定的內(nèi)容（預(yù)算草案及上一年預(yù)算執(zhí)行情況）。對(duì)初審意見(jiàn)處理情況及時(shí)反饋，初審意見(jiàn)和財(cái)政部門反饋的處理情況報(bào)告一并印發(fā)人大代表；其次，誠(chéng)懇聽(tīng)取財(cái)經(jīng)委組織的人大代表及有關(guān)專家面對(duì)面的質(zhì)詢，將預(yù)算編制原始依據(jù)一并送人大初步審查，編制了《甘肅省省級(jí)部門預(yù)算核定規(guī)范》，詳細(xì)介紹預(yù)算基礎(chǔ)測(cè)算工作、預(yù)算策略與方法、預(yù)算分類系統(tǒng)。清晰的預(yù)算依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，既利于人大審查工作開展，又是人大動(dòng)真碰硬監(jiān)督的依據(jù)；再次，為解決“兩會(huì)”期間時(shí)間緊張，人大代表審查預(yù)算草案困難的問(wèn)題，還編制《政府預(yù)算解讀》，通過(guò)動(dòng)漫、權(quán)威發(fā)布、清單等形式，簡(jiǎn)短明了回應(yīng)人大對(duì)預(yù)算草案審查的重點(diǎn)內(nèi)容，一目了然反映預(yù)算安排與政府工作報(bào)告、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展計(jì)劃之間的銜接關(guān)系。

嚴(yán)格落實(shí)預(yù)算管理法定程序，不斷創(chuàng)新完善工作機(jī)制，是“正確地完成正確的事”，確保了政府賬本編制的準(zhǔn)確性。

三、緊扣政府賬本承載重點(diǎn)，預(yù)算管理改革在路上

梳理甘肅省財(cái)政廳預(yù)算管理改革的脈絡(luò)，實(shí)際上是樹立職權(quán)法定和權(quán)責(zé)統(tǒng)一的觀念，在改革的道路上堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，從完善政府賬本承載重點(diǎn)入手，不斷探索尋找更好的約束和引導(dǎo)預(yù)算程序，規(guī)范預(yù)算報(bào)告運(yùn)作的原則、規(guī)則，發(fā)揮政府賬本基本功能，不斷提高政府賬本公開透明度。

（一）理念是實(shí)踐先導(dǎo)

預(yù)算管理實(shí)際情況千差萬(wàn)別，若改革沒(méi)有目標(biāo)，只能隨波逐流。甘肅省推進(jìn)改革，理念上遵循《預(yù)算法》的精神實(shí)質(zhì)，按中央定的預(yù)算管理改革調(diào)子、劃定的底線，先結(jié)合實(shí)際情況找準(zhǔn)現(xiàn)狀與改革目標(biāo)差值，再聚焦、聚神、聚力抓落實(shí)。進(jìn)一步看，改革既取勢(shì)，又取實(shí)。如在厘清財(cái)政與部門對(duì)專項(xiàng)資金管理職責(zé)方面，全面規(guī)范，盡力調(diào)動(dòng)兩方積極性，并強(qiáng)化執(zhí)行力。

（二）緊扣改革邏輯順序

改進(jìn)預(yù)算管理制度是公共治理改革的主要內(nèi)容，與政府其他領(lǐng)域的改革緊密相連，既有法律層面的，也有行政機(jī)構(gòu)運(yùn)作規(guī)則與慣例。同時(shí)，預(yù)算管理一般按控制功能——優(yōu)化配置——運(yùn)行績(jī)效遞進(jìn)發(fā)展，實(shí)施高端預(yù)算管理依賴基本預(yù)算成功改革支撐。甘肅省堅(jiān)持“無(wú)所不備，則無(wú)所不寡”的科學(xué)管理原理，立足先夯實(shí)預(yù)算基礎(chǔ)控制功能，再不斷規(guī)范預(yù)算策略與方法、預(yù)算過(guò)程，并以公開透明促有效改革，逐步發(fā)揮預(yù)算政策、管理和民主功能。

（三）堅(jiān)持程序法定原則

按程序辦事可確保決策的有效性，即“集體決策比個(gè)人意見(jiàn)更合理”，有利于統(tǒng)籌謀劃、協(xié)調(diào)推進(jìn)工作，將復(fù)雜的事情簡(jiǎn)單化、簡(jiǎn)單的事情標(biāo)準(zhǔn)化、標(biāo)準(zhǔn)的事情流程化、流程的事情可復(fù)制化。甘肅省落實(shí)預(yù)算管理法定程序，用制度管權(quán)、管事、管人，形成了預(yù)算管理工作責(zé)任鏈條，健全了能定責(zé)、可追責(zé)考核機(jī)制。夯基壘臺(tái)、積厚成勢(shì)，也為下一步改革創(chuàng)造了條件。

不存在任何一種放之四海而皆準(zhǔn)的預(yù)算制度和預(yù)算改革模式，往往前人解決了，后人又從頭研究，規(guī)則也無(wú)法取代判斷，因此改革永遠(yuǎn)在路上。預(yù)算改革是制度的全面規(guī)范、公開透明，真理的相似之處也在于簡(jiǎn)單普世，甘肅省財(cái)政廳謀劃今后的預(yù)算管理改革與發(fā)展，是要不斷疏導(dǎo)改革管理的隱形負(fù)面文化，遵循黨的十八屆五中全會(huì)提出的創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，持續(xù)推進(jìn)財(cái)政預(yù)算改革。

落實(shí)創(chuàng)新理念，關(guān)鍵是完善工作機(jī)制；落實(shí)協(xié)調(diào)理念，重點(diǎn)是提高協(xié)同效應(yīng)；落實(shí)綠色理念，核心是優(yōu)化資源分配；落實(shí)開放理念，主要是加強(qiáng)經(jīng)驗(yàn)交流；落實(shí)共享理念，要義是預(yù)算數(shù)據(jù)服務(wù)社會(huì)。

[1]李敬輝.以深化預(yù)算管理制度改革為抓手全面貫徹落實(shí)新預(yù)算法〔J〕.中國(guó)財(cái)政，2015（01）.

[2]高培勇，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究課題組，張蕊.完善預(yù)算體系加快建立現(xiàn)代預(yù)算制度〔J〕.中國(guó)財(cái)政，2015（01）.

◇作者信息：甘肅省財(cái)政廳

◇責(zé)任編輯：哈明暉

◇責(zé)任校對(duì)：哈明暉

F812.3

：A

：1004-6070（2017）06-0011-04