王少泉

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重慶市構建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度過程中兩難困境分析

王少泉

（中共福建省委黨校公共管理教研部，福建福州 350001）

重慶市構建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是必然之舉，但在構建過程中會面臨兩難困境：公務員在構建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度所采取的積極或消極態(tài)度，都可能對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展、部分公眾利益及公務員自身利益造成負面影響。兩難困境與公務員、企業(yè)及公眾分別面臨的利益抉擇密切相關。破解兩難困境的關鍵在于采取有效舉措使公務員、企業(yè)及公眾在利益抉擇時做出正確選擇。

重慶市；生態(tài)環(huán)境損害賠償制度；兩難困境

2016年8月30日上午，習近平總書記主持召開中央全面深化改革領導小組第二十七次會議并發(fā)表重要講話，會議決定在吉林、江蘇、山東、湖南、重慶、貴州、云南7省市開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點。至此，我國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度正式開始運行。該制度的建立，能在很大程度上推進我國生態(tài)環(huán)境損害賠償方面的研究，具有重要的理論意義；該制度的運行，也有助于推進我國的生態(tài)環(huán)境保護進程，具有重要的現(xiàn)實意義。作為改革試點的省市必須開始構建并運行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，而且，從保護環(huán)境等角度來看，構建這一制度也顯得十分必要。但是，這些省市在構建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的過程中會面臨兩難困境：公務員所采取的或積極或消極的態(tài)度，都有可能對當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展、部分公眾利益及公務員自身利益造成負面影響。目前，國內(nèi)外學界尚未展開對這種兩難困境的分析；重慶市是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的改革試點之一。鑒于此，有必要對以下問題展開研究：重慶市構建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的必要性是什么？其兩難困境是什么？兩難困境的成因及破解途徑有哪些？

一、重慶市構建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的必要性

重慶市構建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的必要性主要表現(xiàn)如下：

1．生態(tài)環(huán)境損害賠償領域的任務依然艱巨?！?015年重慶市環(huán)境狀況公報》顯示：2015年，全市二氧化硫排放量49.58萬噸，其中，工業(yè)源排放量42.68萬噸；氮氧化物排放量32.07萬噸，其中，工業(yè)源排放量15.91萬噸；煙（粉）塵排放量20.91萬噸，其中，工業(yè)源排放量19.64萬噸[1]。數(shù)據(jù)表明：對生態(tài)環(huán)境造成損害的企業(yè)普遍存在，生態(tài)環(huán)境損害賠償領域的任務依然艱巨。

2．能維護并改善生態(tài)環(huán)境，為綠色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的構建及運行能夠減少政府負擔，破解“企業(yè)污染、政府買單”的困境，政府可將資金用于其他領域的建設。具體而言，該制度的構建及運行，能夠促使造成生態(tài)環(huán)境損害的企業(yè)承擔相應賠償責任，企業(yè)便會因利益受損而自覺減少對生態(tài)環(huán)境的損害或外遷，這兩種情況均有助于重慶市生態(tài)環(huán)境的改善，也不會再大量出現(xiàn)損害生態(tài)環(huán)境的企業(yè)。這樣一來，綠色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具備了良好條件。

3．可倒逼損害環(huán)境的企業(yè)進行改革，促使其嚴格遵守《中華人民共和國環(huán)境保護法》并進行產(chǎn)業(yè)升級。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的構建及運行變“企業(yè)污染、政府買單”為“誰污染誰買單”，即企業(yè)必須承擔相應賠償責任，這會促使企業(yè)采用新技術以減少環(huán)境損害并進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構升級。因此，該制度將使企業(yè)為維護自身利益而盡量減少生態(tài)環(huán)境損害。生態(tài)環(huán)境便會得到保護，公共利益也會得到維護。

4．能切實維護公眾利益，提高公眾生活質(zhì)量及對政府的滿意度。構建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度之前，該領域的模式是“企業(yè)污染、政府買單”。通常情況下，政府是負責任的主體，但某些地方政府因財力所限而難以及時、足額地向公眾賠償，這會導致公眾政府滿意度的降低。該制度構建運行之后，生態(tài)環(huán)境損害賠償變?yōu)椤罢l污染誰買單”，便可避免“受生態(tài)環(huán)境損害的公眾因政府財力不足而難以及時、足額獲得賠償”的現(xiàn)象發(fā)生，有助于公眾生活質(zhì)量及對政府滿意度的提升。

二、重慶市構建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度過程中的兩難困境

兩難困境是指這種狀態(tài)：一個人同時面臨兩個具有危害性的選項，這兩種選項會引起相差不大的后果，他必須在這兩種選項之中選擇一種[2]162。重慶市構建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度過程中的兩難困境是指：制度構建是必然，但公務員積極性的高低可能對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展、公務員利益造成負面影響。具體闡釋如下：

（一）重慶市公務員積極構建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度所面臨的問題

從執(zhí)行中央政策、保護環(huán)境或公務員的倫理道德等方面來看，重慶市必須盡快構建并運行高效能的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。這有利于減輕政府負擔（此前的模式是“企業(yè)污染，政府買單”），有利于減少企業(yè)污染以保護環(huán)境，有利于重慶市的長遠發(fā)展。可見，重慶市構建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是必然之舉。如果公務員在這一過程中采取積極態(tài)度（從國家發(fā)展、重慶市環(huán)境保護及發(fā)展等角度來看，公務員在這一過程中應當采取積極態(tài)度），他們將面臨這些問題：生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的構建及運行可能在短期內(nèi)對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展造成負面影響（如很多高污染企業(yè)因不愿承擔生態(tài)環(huán)境損害賠償而外遷）；在這些企業(yè)工作的當?shù)孛癖娛I(yè)；公務員群體在公眾心中的威望降低，自身利益受損。

（二）重慶市公務員消極構建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度所導致的后果

以上表明：公務員若欲在短期內(nèi)推動經(jīng)濟快速發(fā)展、提升當?shù)亟?jīng)濟總量，以實現(xiàn)“政績”，那么，他們就不能在構建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的過程中采取積極態(tài)度，即只能采取消極態(tài)度。但這種選擇會導致諸多不良后果：生態(tài)環(huán)境損害賠償制度已經(jīng)構建，賠償主體已由政府轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)，公務員的消極態(tài)度會降低該制度的效能；同時，未受到有效監(jiān)控的企業(yè)會繼續(xù)損害生態(tài)環(huán)境卻不承擔賠償責任。這或許能夠促進當?shù)亟?jīng)濟總量繼續(xù)提升，為公務員的晉升創(chuàng)造條件，但必然導致生態(tài)環(huán)境受損、公眾利益受損，不利于當?shù)亟?jīng)濟的長遠發(fā)展。如果上級追究相關人員責任，涉事公務員勢將難獲晉升，甚或受到懲戒，公務員自身利益受損。

三、重慶市構建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度過程中兩難困境的成因

（一）公務員面臨利益抉擇

從人性假設的視角看，公務員是“復雜人”。在行政體系運行過程中，他們同時扮演多種角色：既會維護公共利益，也會維護組織利益和私人利益。在構建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度過程中，公務員所面臨的兩種選擇是造成兩難困境的重要成因，分述如下：

第一種選擇：嚴格執(zhí)行上級命令，構建并運行高效能的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。其結(jié)果是：1．因必須“對所造成的生態(tài)損害進行賠償”，企業(yè)盡量減少或避免損害生態(tài)環(huán)境，生態(tài)環(huán)境得以改善，民眾利益得到維護。2．與此同時，部分高污染企業(yè)或因利益受損而外遷，導致當?shù)亟?jīng)濟總量增長緩慢甚至負增長。從短期來看，某些民眾可能會失業(yè)；但長遠觀之，生態(tài)環(huán)境可得到改善，民眾的利益能得到維護。

公務員個人利益的獲取方式較多，諸如工資、表彰、獎勵、晉升等，而晉升尤受關注。鑒于此，第一種選擇對公務員的晉升產(chǎn)生兩種影響：1．如果晉升的考量因素已經(jīng)多元化、合理化，這些公務員或因推進綠色經(jīng)濟的發(fā)展而升遷。但綠色經(jīng)濟較難衡量，且不易短期內(nèi)見成效。因此，公務員因推進綠色經(jīng)濟發(fā)展而獲升遷的幾率較小。2．如果依然以GDP為最為重要的考量因素，那么，公務員將因“未能有效促進經(jīng)濟發(fā)展”而難獲升遷?？梢?，如果公務員做出該項選擇，其晉升的幾率不大。整體而言，這兩種結(jié)果都難以擴大公務員自身利益。

第二種選擇：在構建、運行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的過程中采取消極態(tài)度。其結(jié)果是：1．依照生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中的相關規(guī)定，政府不再為企業(yè)等主體“買單”，他們必須自行擔責，但監(jiān)管不力往往導致責任落空，而使民眾利益受損；生態(tài)環(huán)境的繼續(xù)惡化，也勢必對長遠發(fā)展不利。2．極少企業(yè)會因必須承擔生態(tài)損害賠償責任而外遷，企業(yè)所在地經(jīng)濟總量也就不會受到明顯負面影響。政府在經(jīng)濟領域的“政績”便能得到保障；極少民眾會因企業(yè)外遷而失業(yè)，民眾利益能夠得到維護；生態(tài)環(huán)境會繼續(xù)受損，而受生態(tài)環(huán)境損害影響的民眾又極難獲賠，其利益必然受損。

從第二種選擇對公務員晉升的影響來看，如果公務員沒有明確反對構建、運行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，在以GDP為重要晉升考量標準的情況下，很多公務員有望因“有效促進經(jīng)濟發(fā)展”而得到晉升。但這種結(jié)果并非必然，如果企業(yè)造成的生態(tài)環(huán)境損害引發(fā)嚴重問題（如對河川、土地等造成嚴重污染；受到生態(tài)環(huán)境損害影響的民眾因得不到賠償而聚眾鬧事等），很多公務員不但無法獲得晉升，還將因失職而受到懲處。而且，當生態(tài)環(huán)境損害賠償制度效能較低時，生態(tài)環(huán)境、民眾利益將難以得到有效保護；經(jīng)濟發(fā)展長期依賴高污染企業(yè)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構升級難以實現(xiàn)。這些因素均不利于當?shù)亟?jīng)濟的長期發(fā)展。如果相關部門因生態(tài)環(huán)境損害賠償制度效能較低而問責，在構建、運行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的過程中采取消極態(tài)度的公務員不但難獲晉升，還會因失職而受到懲處。

可見，公務員面臨利益抉擇的重要原因是我國當前的公務員晉升機制存在一些問題。一方面，近些年來，公務員的晉升雖不再以GDP為唯一考量標準，呈現(xiàn)出多元態(tài)勢，但GDP依然占據(jù)重要地位。因此，提升（至少是保持）GDP是公務員實現(xiàn)晉升的重要途徑。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的構建及運行導致的企業(yè)外遷會對GDP的提升或保持造成負面影響。基于此，某些公務員在構建、運行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度之時的積極性不會太高。另一方面，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的構建及運行有助于保護生態(tài)環(huán)境、助推產(chǎn)業(yè)結(jié)構升級，但這些方面的成效較難在短期內(nèi)顯現(xiàn)，也就意味著難以助推公務員晉升，因此，很多公務員會消極應對生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的構建及運行。綜上，公務員晉升機制存在的問題會導致部分公務員消極應對生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的構建及運行。但作為公務員系統(tǒng)中的一員，又必須執(zhí)行上級命令。這兩種情況是重慶市構建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度過程中出現(xiàn)兩難困境的成因之一。

（二）企業(yè)面臨利益抉擇

按照是否會對生態(tài)環(huán)境造成損害，可將企業(yè)分為兩類：對生態(tài)環(huán)境造成損害的企業(yè)；未造成損害的企業(yè)。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的構建及運行會對前一種企業(yè)產(chǎn)生影響，從而影響GDP。構建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度之后，這些企業(yè)面臨四種選擇：1．切實遵從該制度，擔負生態(tài)環(huán)境損害賠償責任并通過技術改進等方式減少污染，這會在短期內(nèi)對企業(yè)利益造成損害，但從長遠來看則能確保企業(yè)利益的增加。2．表面遵從，實則逃避賠償責任，這種選擇有可能在短期內(nèi)維護企業(yè)利益，但從長遠來看則勢必對企業(yè)利益造成損害。3．抵制該制度，繼續(xù)造成生態(tài)環(huán)境損害且不承擔賠償責任，這種選擇必然使企業(yè)利益受損。4．遷出重慶市以躲避生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，這能在一定程度上維護企業(yè)利益，但遷出成本則必須考慮。

當企業(yè)做出第一種和第四種選擇時，重慶市構建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度過程中不會遇到太多困難，因此，它們與兩難困境的相關性較小。當企業(yè)做出第三種選擇時，政府嚴懲企業(yè)的可能性很大，因此，企業(yè)做出該選擇的可能性很小。

當企業(yè)做出第二種選擇時，它會為維護自身利益而試圖影響政策執(zhí)行者，以“生態(tài)環(huán)境損害賠償影響企業(yè)績效，企業(yè)傾向于遷出所在地”等借口對政策執(zhí)行者進行游說。這時，考慮到嚴格執(zhí)行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中的相關規(guī)定將導致企業(yè)外遷（從而對GDP及公務員晉升等方面產(chǎn)生負面影響），政策執(zhí)行者極有可能在運行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度過程中采取消極態(tài)度，企業(yè)外遷的可能性隨之降低，GDP也不會受到負面影響，在短期內(nèi)有可能為公務員晉升創(chuàng)造條件。但必須注意的是：受生態(tài)環(huán)境損害影響的公眾利益必然受損，而且，這種情況的出現(xiàn)對當?shù)亟?jīng)濟的長遠發(fā)展也極為不利。這就意味著：如果政策執(zhí)行者在運行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度過程中采取消極態(tài)度，其受懲戒的風險會明顯上升。

（三）公眾面臨利益抉擇

按照是否受生態(tài)環(huán)境損害影響，可將公眾分為兩類：受生態(tài)環(huán)境損害影響的公眾；未受生態(tài)環(huán)境損害影響的公眾。前一類公眾與兩難困境直接相關。

公眾參與構建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的積極性不高，主要原因是：1．構建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度之前，生態(tài)環(huán)境損害的賠償主體是政府而非企業(yè)，通常情況下，政府是負責任的主體，這意味著這類公眾能夠從政府那里獲得賠償。構建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度之后，賠償主體由政府轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)，如果生態(tài)環(huán)境損害賠償制度運行良好，那么，這類公眾能夠從企業(yè)那里獲得賠償。但現(xiàn)實情況極有可能是：生態(tài)環(huán)境損害賠償制度及公眾對造成生態(tài)環(huán)境損害的企業(yè)的約束力較弱，受到生態(tài)環(huán)境損害影響的公眾難以從造成生態(tài)環(huán)境損害的企業(yè)那里獲得賠償。2．公眾內(nèi)部存在分化，部分公眾是造成污染的企業(yè)的員工，企業(yè)承擔生態(tài)環(huán)境損害賠償之后，有可能會減少員工的收益。企業(yè)的員工如果沒有受到生態(tài)環(huán)境損害的嚴重影響，他們不會支持生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的構建及運行。3．很多公眾并不具有宏觀視野及遠見，其中最為重要的是尚未樹立良好的生態(tài)環(huán)境保護理念。從生態(tài)環(huán)境保護的視角來看，當生態(tài)環(huán)境損害十分嚴重時，企業(yè)賠償多少錢都無法彌補公眾的損失。但能夠意識到這一點的公眾并不多。

四、重慶市構建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度過程中兩難困境的破解之道

重慶市構建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度過程中兩難困境的關鍵成因是公務員、企業(yè)、公眾三方均面臨利益抉擇，因此，破解兩難困境必須引導這三者做出正確的利益抉擇。

（一）引導公務員做出正確利益抉擇的途徑

1．強化公務員的政策執(zhí)行意識，并加強政策執(zhí)行狀況的監(jiān)控力度。其實質(zhì)是強化公務員的外部約束，借助行政強制力促使公務員維護公共利益、長遠利益。

2．增強公務員的綠色發(fā)展理念及維護公共利益的信念。其實質(zhì)是增強公務員的內(nèi)部約束，使其基于責任感而維護公共利益、長遠利益。

3．進一步提升綠色發(fā)展、環(huán)境保護等在公務員晉升考量標準中的比重；在GDP這一標準的考量過程中，將與高污染企業(yè)相關的GDP單列，降低公務員依靠高污染企業(yè)帶來的經(jīng)濟總量增長獲得晉升的可能性。

此舉旨在為那些維護公共利益、長遠利益的公務員提供晉升機會。重慶市各級政府借助這三種途徑可使公務員在構建、運行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的過程中為維護公共利益和長遠利益而做出正確選擇，為破解重慶市構建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度過程中兩難困境奠定基礎[3]。

（二）引導企業(yè)做出正確利益抉擇的途徑

1．努力提升生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的效能，使造成生態(tài)環(huán)境損害的企業(yè)切實承擔賠償責任。此舉措旨在保護生態(tài)環(huán)境并維護受到生態(tài)環(huán)境損害影響的公眾的利益，除這兩個直接目的外，還可迫使造成生態(tài)環(huán)境損害的企業(yè)減少污染、推進新技術的采用及產(chǎn)業(yè)升級。

2．強化企業(yè)的綠色發(fā)展意識，并嚴懲消極應對甚至拒絕、逃避賠償責任的企業(yè)。此舉首先是促進企業(yè)自律，使其能夠主動減少生態(tài)環(huán)境損害，其次是強化對企業(yè)的威懾，使企業(yè)迫于外部壓力而減少對生態(tài)環(huán)境的損害。兩方面的舉措均能夠減少企業(yè)對公眾利益的損害。

3．為企業(yè)的產(chǎn)業(yè)升級提供支持（尤其是政策支持）。

此舉措能夠加快企業(yè)產(chǎn)業(yè)升級進程，降低某些企業(yè)對生態(tài)環(huán)境損害的可能性。借助這三種途徑可使企業(yè)遵紀守法、為維護公共利益和長遠利益而做出正確選擇。

（三）引導公眾做出正確利益抉擇的途徑

1．增強生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的效能，使受到生態(tài)環(huán)境損害的公眾能夠及時、足額獲得賠償，切實維護公眾利益，以提高他們對該制度的支持力度。

2．借助政策強化公眾對企業(yè)的約束，使其能從違規(guī)企業(yè)那里及時、足額獲得賠償，切實維護公眾利益。并促使這些企業(yè)意識到：為了減少企業(yè)損失（增加企業(yè)總收益），必須減少對生態(tài)環(huán)境的損害?；诖?，企業(yè)就會減少對生態(tài)環(huán)境的損害，從而使生態(tài)環(huán)境也得到保護。

3．強化公眾保護生態(tài)環(huán)境、維護公共利益的理念。

此舉措可減少公眾內(nèi)部存在的分化（因是否受到生態(tài)環(huán)境損害影響而導致的分化，或因是否是造成生態(tài)環(huán)境損害的企業(yè)的員工而造成的分化），使公眾普遍意識到必須從宏觀、長遠角度對現(xiàn)狀進行分析，不能為了眼前利益、自身利益而損害長遠利益、公共利益。重慶市各級政府借助這三種途徑便能引導公眾在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的構建及運行過程中為維護公共利益和長遠利益而做出正確選擇。

結(jié) 語

重慶市在構建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的過程中會面臨兩難困境：公務員采取積極或消極態(tài)度都有可能對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展、部分公眾利益及公務員自身利益造成負面影響。這一兩難困境的出現(xiàn)與公務員、企業(yè)及公眾分別面臨的利益抉擇密切相關。而采取有效舉措便能使公務員、企業(yè)及公眾做出正確選擇，兩難困境隨之破解，這就能為構建高效的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度奠定基礎，為經(jīng)濟的長遠發(fā)展、生態(tài)環(huán)境的保護創(chuàng)造良好條件。

[1] 2015年重慶市環(huán)境狀況公報[EB/OL].（2016-09-09）[2017-04-05]. http://www.cepb.gov.cn/uploadfiles/201606/03/2016060310251480323944.pdf.

[2] 竺乾威，邱柏生，顧麗梅.組織行為學[M].上海：復旦大學出版社，2007.

[3] 侯晉雄.公開遴選與完善基層公務員培養(yǎng)選拔機制研究[J].重慶理工大學學報（社會科學），2014（8）：88-95+119.

（責任編輯：李朝平）

An Analysis to the Dilemma in the Process of Constructing Ecological Environmental Damage Compensation System in Chongqing

WANG Shaoquan

It is inevitable for Chongqing to construct ecological environmental damage compensation system. However, Chongqing municipal government at all levels will face a dilemma in the process of constructing this system. In the process of constructing ecological environmental damage compensation system, whether civil servants of Chongqing taking positive attitude or negative attitude is likely to have a negative impact on the economic development,the interests of some public and civil servants’ interests. The dilemma is closely related to the interest choice of the enterprises and the public. The key of breaking this dilemma is to take effective measures so as to let the civil servants, enterprises and the public interests make the right choice when they come across the dilemma in the work.

Chongqing; ecological environmental damage compensation system; dilemma

D630

A

1009-8135（2017）05-0014-06

2017-05-20

王少泉（1983—），男，云南通海人，中共福建省委黨校、福建行政學院公共管理教研部講師，博士，主要研究國家治理、比較政府與比較行政。