●尹月芹

民口科技重大專項財政資金管理探析

●尹月芹

現(xiàn)行民口科技重大專項財政資金管理制度在保障資金安全、規(guī)范使用的同時，也存在預算編制過細且調整程序復雜、對人員費用限制過多、資金歸墊渠道不暢等問題。為此，建議簡化預算編制并下放調整權限、加大對科研人員激勵力度、提高后補助項目比例以及加強監(jiān)管等方面，對相關管理制度作適當改進，以充分發(fā)揮相關單位和科研人員的積極性，進一步提高資金的使用效率。

民口科技重大專項財政資金科研經(jīng)費

根據(jù)《國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要（2006-2020年）》，國家設立科技重大專項，其中有10個民口科技重大專項。國家科技重大專項作為國家科技發(fā)展的重中之重，跨越三個五年計劃，中央財政投入大量資金，科研單位、高校和企業(yè)等聯(lián)合攻關，如何充分發(fā)揮財政資金的管理使用效益，為科技發(fā)展提供支撐，成為各界關心的熱點問題。在實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略的決策部署下，近年來國家陸續(xù)出臺了一系列財政科研經(jīng)費管理改革文件，為規(guī)范財政科研資金的使用、強化激勵機制、激發(fā)科技創(chuàng)新活力指明了方向。本文從組織管理、預算管理、資金收支管理等方面，對現(xiàn)行重大專項財政資金管理制度進行了分析，并提出若干改進建議。

一、重大專項財政資金管理概述

重大專項2008年啟動，在各專業(yè)技術研究領域均取得突破性進展，為國家研發(fā)重大戰(zhàn)略產(chǎn)品、關鍵共性技術和完成重大工程發(fā)揮了重要作用。在重大專項財政資金的管理使用方面，國家陸續(xù)出臺了若干管理規(guī)定和辦法，從組織機構職責、資金支出范圍和方式、預算編制和調整的權限及程序、財務驗收流程與要求等方面作出了較為系統(tǒng)的規(guī)定，為財政資金的安全、規(guī)范、有效使用和重大專項的順利實施，提供了制度保障。

重大專項財政資金管理主要特點：（1）實行牽頭組織單位責任制，實現(xiàn)專項集中歸口管理。在組織管理機制上，重大專項明確各層級管理責任，三部門（國家發(fā)展改革委、科技部、財政部）、專項領導小組、牽頭組織單位、項目承擔單位各負其責。尤其是設置了牽頭組織單位的層級，發(fā)揮了牽頭組織單位在各科研領域的專業(yè)優(yōu)勢，在整合相關資源的同時，落實了監(jiān)管主體，提高了管理效率。（2）嚴格預算管理，確保財政支出合規(guī)有效。一是通過科技與財務部門相結合，共同完成預算編制工作，提高預算編制水平；二是項目各項經(jīng)費執(zhí)行，均以批復的預算為依據(jù)，嚴格按照預算執(zhí)行，如確需調整，須根據(jù)調整事項重要程度，按照審批權限報相關主管部門審批。（3）各項目承擔單位設立特設賬戶，實行國庫動態(tài)監(jiān)控。在資金管理機制上，由牽頭組織單位向財政部上報資金計劃，按照下達的預算指標請款。國庫通過財政直接支付方式將財政資金撥付至各項目承擔單位特設賬戶。項目承擔單位收到資金后，根據(jù)支出內容的預算管理類型、功能分類、經(jīng)濟分類、支付方式、預算來源等信息填寫支付編碼進行支付。通過特設賬戶管理，可做到實時監(jiān)控各項目承擔單位的重大專項資金使用和結存情況，確保財政資金的使用安全，避免資金大量沉淀，提高財政資金使用效率。（4）通過單獨核算，確保?？顚Ｓ谩Ｖ卮髮ｍ椯Y金，無論來源渠道是中央或地方財政資金，還是自籌資金，均要求通過對相關會計科目設置項目輔助明細賬等方式，實現(xiàn)按照項目或課題進行單獨核算。在監(jiān)督檢查中，可通過單獨核算的明細賬進行查詢，從項目承擔單位的財務核算系統(tǒng)中提取出與該項目有關的全部支出數(shù)據(jù)，審計其支出的相關性、合規(guī)性和合理性等，以保證財政資金使用的安全和規(guī)范。

二、現(xiàn)行管理制度存在的問題

盡管重大專項財政資金管理制度已較為全面，但在實際執(zhí)行過程中，仍存在一些問題，尚需進一步完善。

（一）組織管理鏈條長，相關單位職能定位和責任制尚需加強

重大專項管理體系龐雜，從上而下依次設置專項——項目——課題——子課題——任務等五個層級，一個專項可分解出上千個任務，涉及上百個法人承擔單位；從部委到基層法人承擔單位各個層級，均涉及科技管理部門與財務管理部門的密切配合；同時，由于其聯(lián)合攻關和成果共享的特點，承擔主體包括科研單位、高校和企業(yè)等各類型單位，還需要進行大量跨組織體系的協(xié)調溝通。可見，重大專項管理層次高、涉及面廣，管理鏈條長、協(xié)調難度大。在現(xiàn)有管理框架下，主要存在以下問題：

1、牽頭組織單位職能定位不清。牽頭組織單位作為專項資金管理的責任主體，既要建立資金內部監(jiān)管機制，又要承擔預算、決算、驗收等大量日常財務管理工作。牽頭組織單位負責財政資金管理的職能部門一般為主管部委財務司局或中央企業(yè)集團財務部門，由于人員編制、專業(yè)化程度等條件限制，如無依托機構或團隊，兩個管理目標難以同時實現(xiàn)。按照改革的方向，要將具備條件的科研管理類事業(yè)單位改造成規(guī)范的項目管理專業(yè)機構，由專業(yè)機構來負責項目具體管理工作。而從目前試點情況來看，牽頭組織單位與專業(yè)機構之間的職能定位存在交叉，對此還需進一步明確。

2、法人責任制還需加強。重大專項的項目承擔單位是財政科研資金使用和管理的責任主體。然而，在項目實施中，法人責任落實還不到位，主要表現(xiàn)在：一是法人單位制度不健全，未制定科研和課題管理相關制度，將科研經(jīng)費納入單位統(tǒng)一財務管理體系，不能有效適應重大專項科研經(jīng)費管理的要求；二是內控流程不夠完善，科研、財務、生產(chǎn)、物資采購等部門之間未建立有效溝通機制，導致各項制度難以得到有效落實；三是一些科研單位、高校的科研經(jīng)費管理強調課題長負責制，其經(jīng)費管理多由研究生等兼職完成，財務部門對經(jīng)費管理不到位；四是違規(guī)懲戒力度不夠，發(fā)現(xiàn)問題缺乏有效的懲戒手段，大多“整改了之”，經(jīng)費監(jiān)管警示作用不夠。

（二）預算管理偏細偏嚴，人員費用限制多，結余資金難以發(fā)揮效益

重大專項從補助方式上可分為兩類，一是前補助項目，二是后補助項目，后者又分為事前立項事后補助和事后立項事后補助，在預算管理上存在較大的區(qū)別。前補助項目按照項目執(zhí)行進度撥付經(jīng)費，而后補助項目須由項目承擔單位自籌資金或只撥付30%以內的啟動經(jīng)費，待通過驗收后，經(jīng)財政部核批，再撥付其余預算資金由承擔單位統(tǒng)籌使用。前補助項目和事前立項事后補助項目都是在項目立項后編制預算，嚴格按照預算執(zhí)行。事后立項事后補助項目不存在按照預算執(zhí)行或進行預算調整事項。對于前補助項目和事前立項事后補助項目，預算編制、調整和執(zhí)行貫穿項目管理全過程，其預算管理在實踐中還存在一些問題：

1、預算編制偏細、管理偏嚴，存在與實際脫節(jié)情況。重大專項各項費用預算的編制，包括設備或材料等的單價、數(shù)量、型號、供貨商、國別，出差或會議的地點、人數(shù)等非常明細的內容?？蒲谢顒硬煌谛姓C關活動，具有較大的不確定性，導致實際執(zhí)行過程中，預算內容與實際情況經(jīng)常存在較大偏差，各項經(jīng)費支出難以完全按照事先編制的預算執(zhí)行。

2、預算調整審批權限設置較嚴，調整程序復雜，審批周期較長?？傤A算、年度預算、間接費用、直接費用中的設備費和基本建設費調整，項目承擔單位變更調整，均需報財政部核批。由于信息不對稱，主管部門往往不掌握項目單位的實際執(zhí)行情況，為保證財政資金的安全，審批均較為謹慎。重大專項的預算調整還需科技、財務主管部門共同出具意見，涉及部門間協(xié)調及層層審批。上述情況導致部分預算在執(zhí)行中難以根據(jù)實際情況及時進行調整，一定程度上影響了科研進展和財政資金使用效益的發(fā)揮。

3、重物輕人，人員費用限制多，財政經(jīng)費激勵作用有限。重大專項經(jīng)費主要組成部分是直接費用，間接費用不超過直接費用扣除設備費和基本建設費后的13%，其中用于科研人員激勵的支出不超過5%；國有企業(yè)受工資總額的限制，難以落實對科研人員的激勵；很多單位在實際操作中，對外聘人員的勞務費仍實行比例限制；會議費、差旅費、國際合作交流費等費用禁止調增；專家咨詢費、勞務費標準較低等。上述問題在一定程度上削弱了科研人員的積極性。

4、結余經(jīng)費管理問題。按照財政結余資金管理規(guī)定，項目支出結余資金，應統(tǒng)籌用于編制未來年度的部門預算。為避免財政資金結余，一些項目單位存在年底突擊花錢的情況，支出的相關性和合理性存在一定問題；結余資金在項目承擔單位賬戶沉淀，不利于發(fā)揮財政資金的使用效益。未來的改革方向是通過驗收且信用較好的項目承擔單位可留用結余資金，但目前尚未建立對項目承擔單位信用的考評體系。

（三）特設賬戶覆蓋不全，資金歸墊渠道不暢，降低了預算執(zhí)行率

1、特設賬戶覆蓋不全，聯(lián)合單位難以監(jiān)管。項目承擔單位應開設特設賬戶，用于接收、使用和核算項目經(jīng)費，并受國庫動態(tài)監(jiān)控。由于管理成本等原因，聯(lián)合單位一般未開設特設賬戶，因此部分專項資金未在特設賬戶監(jiān)管范圍內。財政資金從國庫支付到項目承擔單位特設賬戶后，項目承擔單位按要求應及時將科研經(jīng)費撥付至各聯(lián)合單位，但項目承擔單位對聯(lián)合單位缺乏有效的監(jiān)管手段，難以掌握資金的使用情況，甚至存在撥付后執(zhí)行率較低、資金沉淀在聯(lián)合單位自有賬戶的情況，由此導致會計核算經(jīng)費結余與特設賬戶資金余額存在較大差異，加大了財政資金運行風險。

2、資金歸墊渠道不暢。由于存在以下情況，部分資金難以通過特設賬戶支付，只能由項目承擔單位自有資金墊付：（1）財政經(jīng)費到位較晚，部分單位通過自有賬戶先行支付；（2）間接費用中涉及管理費用和折舊分攤等事項；（3）單位內部獨立核算部門為重大專項提供商品和勞務；（4）集中采購招標購買的大宗設備、材料中用于重大專項的部分，難以單獨分開由特設賬戶支付。項目承擔單位墊付后，需從特設賬戶歸墊到開戶名稱相同的企業(yè)自有資金賬戶，按照現(xiàn)行規(guī)定需履行墊付備案、歸墊申請、歸墊審計和審批等復雜程序，可操作性低，經(jīng)常造成特設賬戶資金結余，導致預算執(zhí)行率降低，同時，未設置特設賬戶的聯(lián)合單位，卻不受此限制。

三、改進重大專項財政資金管理的建議

（一）明確牽頭組織單位職能定位

國家重點研發(fā)計劃等并沒有牽頭組織單位層級，專業(yè)機構成立后將直接承擔項目管理職責，成為國家部委等領導機關與項目承擔單位之間的中間管理層級。而重大專項的牽頭組織單位在專業(yè)機構成立后，與專業(yè)機構之間的職能定位還需進一步明確。對此可考慮采取兩種方案：一是賦予牽頭組織單位更多管理權限，發(fā)揮牽頭組織單位在相關業(yè)務方面的專業(yè)優(yōu)勢，建立牽頭組織單位與專業(yè)機構之間的委托代理關系，讓專業(yè)機構成為受牽頭組織單位委托進行科研管理的專業(yè)化團隊；二是待專業(yè)機構具備相關科技領域的項目管理能力、實現(xiàn)市場化和社會化后，牽頭組織單位逐步淡出管理。

（二）強化法人責任制

在簡政放權的政策背景下，更加要強調落實法人責任制，確保下放的管理權限各單位能擔得起、接得住。一方面加強監(jiān)管和懲處力度，對違規(guī)違紀行為“零容忍”。重點關注利用虛假合同等轉移財政資金情況，如通過測試化驗加工費、試制改造費等違規(guī)轉撥經(jīng)費，一旦發(fā)現(xiàn)，將該單位記入黑名單，若干年內不得再承擔國家財政科研項目。另一方面，建立信用評級體系，通過監(jiān)督檢查、內外部審計等方式，建立各單位重大專項執(zhí)行情況評價檔案，實現(xiàn)信用評級和分類管理。將信用評級與項目立項、間接費用比例和結余資金留用等政策掛鉤，激勵各單位加強對財政科研經(jīng)費的規(guī)范管理，完善制度建設和內控管理流程，保證各項經(jīng)費支出規(guī)范高效。

（三）簡化預算編制，下放預算調整權限

在預算編制環(huán)節(jié)，一是在預算用途較為明確的情況下，不宜限定供貨商、型號等明細內容。如設備等的采購，很多單位都要求招標，無法預先確定。二是引入彈性預算的概念，對部分與工作量直接相關的預算科目，如材料費、測試化驗加工費等，應按照工作量的計量，給予預算金額一定的浮動空間，在此區(qū)間內均可認為是符合預算要求的，避免頻繁調整預算。在預算調整環(huán)節(jié)，建議將設備費、基本建設費等科目的預算調整由專業(yè)機構審查批復。由于專業(yè)機構可按職能分工配備人員力量，實施更為精細化的管理，貼近項目承擔單位科研管理實際情況，由其對預算進行批復，將更為及時準確。

（四）加大對項目承擔單位和科研人員的激勵力度

一是通過間接費用的核定比例、結余資金留用等手段，調動項目承擔單位加強科研項目管理的積極性；二是取消對科研人員激勵支出的比例限制，明確國有企業(yè)科研人員激勵支出不納入工資總額，作為研發(fā)費用列支；三是進一步強調勞務費預算不受比例限制，勞務費的發(fā)放可根據(jù)當?shù)毓べY水平，由相關單位自行制定合理的標準。

（五）提高后補助項目比例

后補助財政支持方式有利于引導社會各方力量先期投入、自主研發(fā)，避免項目承擔單位先行墊支資金卻無法實現(xiàn)歸墊等情況，加快重大專項實施進程。目前，重大專項中實行后補助的比例約為10%左右，建議根據(jù)項目研究的內容和承擔單位性質，提高后補助項目的實施比例。后立項后補助項目，由于未事先設定預算，既可較好地實現(xiàn)項目目標，又可大幅減少預算執(zhí)行管理和監(jiān)督檢查成本，然而由于針對已獲得成果的才進行立項給予補助，事先引導參與重大專項研究的激勵作用不足。建議對后立項后補助項目，可先做預立項備案，提供給予補助的預期，最終能否立項給予補助以驗收情況結合實際支出確定。

（六）加強對聯(lián)合單位的監(jiān)管

聯(lián)合單位雖然也采用單獨核算的方式，但由于處于管理鏈的末端，管理最為薄弱，通過事后審計發(fā)現(xiàn)整改，不利于防范資金風險。建議通過合同管理與資金撥付約束，加強對聯(lián)合單位的監(jiān)管，根據(jù)任務合同書時間節(jié)點指標考核完成情況撥付資金，以加強項目承擔單位管理力度，更好地激發(fā)聯(lián)合單位科研人員的積極性，同時避免大量資金游離于特設賬戶監(jiān)管范圍之外。

（作者單位：中國石油天然氣集團公司）

[1]張義芳.民口科技重大專項管理需求與管理體制探析[J].科技管理研究，2014，（04）.

[2]財政部.關于民口科技重大專項項目（課題）預算調整規(guī)定的補充通知[Z].2012-09-04．

[3]國務院.關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見[Z].2014-03-12．

[4]中共中央辦公廳，國務院辦公廳.關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見[Z].2016-07-31．