龔萬達

[摘 要]通過對南京市養(yǎng)老社會服務機構這類社會組織的個案考察發(fā)現(xiàn)，政府為養(yǎng)老機構的發(fā)展破解瓶頸、提供資源，占據(jù)了養(yǎng)老機構所處的社會網(wǎng)絡的“結構洞”。從當前中國養(yǎng)老機構所處的發(fā)展階段來看，這種“結構洞”狀態(tài)具有積極意義。社會組織的服務職能是現(xiàn)階段“促進人的全面發(fā)展”的著力點。由于民辦養(yǎng)老機構的營利沖動，造成“服務”這一“使命驅動”不足。國家出臺的相關政策實質上是致力于用公益慈善理念和志愿服務精神升華養(yǎng)老社會服務機構“使命感”，使之真正成為“促進人的全面發(fā)展”的推動力。

[關鍵詞]人的全面發(fā)展 結構洞 社會組織 養(yǎng)老社會服務機構

2016年7月1日，習近平同志在慶祝中國共產黨成立95周年大會上的講話中強調：“自覺做共產主義遠大理想和中國特色社會主義共同理想的堅定信仰者、忠實實踐者”[1]。十八大以來，習近平總書記多次強調必須堅定共產主義遠大理想。馬克思指出，共產主義是“以每一個人的全面而自由的發(fā)展為基本原則”[2]的社會形式。對“促進人的全面發(fā)展”這一共產主義基本原則的強調和理論發(fā)展，實質上是重申“共產主義遠大理想和中國特色社會主義共同理想”在基本原則上是一致的?！安荒芤驗閷崿F(xiàn)共產主義理想是一個漫長的過程，就認為那是虛無縹緲的海市蜃樓”[3]。改革開放新時期，為共產主義遠大理想而奮斗的主線是在改革創(chuàng)新中堅持和發(fā)展中國特色社會主義，社會組織建設就是在改革創(chuàng)新中堅持和發(fā)展中國特色社會主義而提出的新任務。

一、社會組織建設——“促進人的全面發(fā)展”的意蘊

2002年11月，中共十六大首次在黨的代表大會上提出：“把堅持黨的先進性和發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)越性，落實到發(fā)展先進生產力、發(fā)展先進文化、實現(xiàn)最廣大人民的根本利益上來，推動社會全面進步，促進人的全面發(fā)展”[4]。在此后的歷次黨代會報告中都對“促進人的全面發(fā)展”予以強調，并不斷作出與時俱進的理論發(fā)展。

2006年10月，中共十六屆六中全會提出“構建社會主義和諧社會”。全會在構建社會主義和諧社會的“原則”中接續(xù)中共十六大強調“堅持以人為本，促進人的全面發(fā)展”以外，在“完善社會管理，保持社會安定有序”這一構建社會主義和諧社會的主要任務中提出“支持社會組織參與社會管理和公共服務?！睘榇耍敖∪鐣M織，增強服務社會功能”[5]。同時，對社會團體、民辦非企業(yè)單位、基金會等各類社會組織都分別作出了有針對性的發(fā)展指導意見。

2007年10月，中共十七大報告繼續(xù)強調“促進人的全面發(fā)展”。與此同時，十七大報告除了在完善社會管理方面繼續(xù)堅持“重視社會組織建設和管理”之外，又在發(fā)展社會主義民主政治方面提出“發(fā)揮社會組織在擴大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強社會自治功能”[6]，從而把社會組織的作用擴展到了社會主義民主政治方面。

2012年11月，中共十八大報告進一步提出：“必須更加自覺地把以人為本作為深入貫徹落實科學發(fā)展觀的核心立場”在“促進人的全面發(fā)展上取得新成效”[7]。同時明確了通過“建設社會主義市場經濟、社會主義民主政治、社會主義先進文化、社會主義和諧社會、社會主義生態(tài)文明，促進人的全面發(fā)展”[7]。從以上十八大報告的論述來看，無論是貫徹落實科學發(fā)展觀還是堅持中國特色社會主義道路，最終的目標直指“促進人的全面發(fā)展”。尤其是提出了“促進人的全面發(fā)展”的具體路徑，那就是經濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明五大建設。在社會建設這一路徑方面，在十七大報告中提出“重視社會組織建設和管理”的基礎上，十八大報告中進一步提出“加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”[7]。從以上分析可以看出，作為執(zhí)政黨的中國共產黨賦予社會組織以“促進人的全面發(fā)展”的使命，這與馬克思、恩格斯是一脈相承的。

馬克思、恩格斯在《共產黨宣言》中說：“代替那存在著階級和階級對立的資產階級舊社會的將是這樣一個聯(lián)合體，在那里，每個人的自由發(fā)展是一切人的自由發(fā)展的條件”[8]。也就是說，馬克思、恩格斯將個人的自由發(fā)展和一切人的自由發(fā)展統(tǒng)一了起來。而人是在社會關系中得到發(fā)展的，因此馬克思、恩格斯認為“社會關系實際上決定著一個人能夠發(fā)展到什么程度”[9]。這說明人是在合理的社會關系中實現(xiàn)全面、自由充分發(fā)展的。社會關系是人在相互的社會交往中形成的，因為“人的本質是人的真正的社會聯(lián)系，所以人在積極實現(xiàn)自己本質的過程中創(chuàng)造、生產人的社會聯(lián)系、社會本質”[10]。人在相互的社會交往尤其是物質交往中形成了相應的交往形式，這種交往形式隨著生產力發(fā)展到一定階段就從共同體上升為市民社會。所以馬克思、恩格斯說：“在過去一切歷史階段上受生產力所制約，同時也制約生產力的交往形式，就是市民社會。”[8]“‘市民社會這一用語是在十八世紀產生的，……但是這一名稱始終標志著直接從生產和交往中發(fā)展起來的社會組織，這種社會組織在一切時代都構成國家的基礎以及任何其他的觀念的上層建筑的基礎”[8]。

學者王新生對從黑格爾到馬克思的市民社會理論進行深入研究之后指出，“在生產力發(fā)展的一定階段上，當整個的商業(yè)生活和工業(yè)生活獲得充分發(fā)展之后，直接從生產和生活交往中發(fā)展起來的社會組織及其構成的自主生活領域”[11]就是市民社會。馬克思、恩格斯指出：“人永遠是這一切社會組織的本質”[12]，這樣就把人的全面發(fā)展和社會組織聯(lián)系起來了。既然社會組織肩負著“促進人的全面發(fā)展”的重要使命，那么就有必要對當前社會組織的發(fā)展狀況進行深入地考察。

二、個案考察——以G社會服務機構為例

長期以來，我國將社會組織分為三類，即社會團體、基金會和民辦非企業(yè)單位[13]。 2016年8月，中辦、國辦印發(fā)的《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發(fā)展的意見》指出，“以社會團體、基金會和社會服務機構為主體組成的社會組織是我國社會主義現(xiàn)代化建設的重要力量”[14]。民辦非企業(yè)單位已正式更名為社會服務機構。

據(jù)民政部發(fā)布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2016年第二季度末，全國范圍內在民政部門依法登記的社會組織總數(shù)有67萬個，其中社會團體32.9萬個，基金會5038個，社會服務機構33.6萬個，社會服務機構數(shù)量占社會組織總數(shù)的50%以上。截至2016年第二季度末，江蘇省共有社會服務機構44280個，占全國社會服務機構總數(shù)的13.3%，在全國各省級行政區(qū)中數(shù)量最多。江蘇省內各地市中，南京市社會服務機構數(shù)量又為江蘇省數(shù)量之冠，其中南京市的養(yǎng)老社會服務機構被民政部領導贊譽為走在全國前列[15]。本文選取江蘇省南京市G養(yǎng)老社會服務機構（以下簡稱“G機構”）為研究個案，具體考察社會服務機構發(fā)展現(xiàn)狀和存在的問題，并在此基礎上進行理論分析。

G社會服務機構是由發(fā)起人兼負責人L女士于1999年創(chuàng)辦，南京市區(qū)級民政局批準成立的非營利性養(yǎng)老社會服務機構，現(xiàn)有4家分院，總共800余張床位，總面積達10000余平方米，現(xiàn)已發(fā)展成為一個多功能的養(yǎng)老集團。G機構開辦十余年來，機構規(guī)模有序擴張，在南京市同類機構中影響較大，具有典型性和代表性，尤其是其發(fā)起人和負責人在該機構開辦十余年的時間里一直沒有更換，且沒有進行除養(yǎng)老行業(yè)之外其他任何行業(yè)的投資與經營，其延續(xù)性和業(yè)務的單純性為研究提供了較好的樣本。

據(jù)《南京市2015年1%人口抽樣調查主要數(shù)據(jù)公報》顯示的數(shù)據(jù)，截至2015年11月1日零時，南京常住人口數(shù)量為823萬人，60歲以上老人有125萬，占15.19%，65歲及以上人口為88萬人，占10.69%，實際老齡化率23%，年增速4.5%。按照聯(lián)合國確定的老齡化社會的標準，一個國家或地區(qū)60歲及以上老年人口比例超過總人口的10%，或者65歲及以上老年人口比例超過7%時，標志著進入嚴重老齡化社會。從以上數(shù)據(jù)可以看出，南京市無論是60歲還是65歲以上老年人口數(shù)量均已大大超過聯(lián)合國的老齡化社會標準，老齡化問題非常嚴重，由此帶來一系列的社會問題。

為積極應對人口老齡化，針對養(yǎng)老社會服務機構發(fā)展中存在的難題，《中共江蘇省委江蘇省人民政府關于加快我省老齡事業(yè)發(fā)展的意見》、《江蘇省關于加快養(yǎng)老服務產業(yè)發(fā)展的若干意見》和《南京市政府關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的實施意見》（以下簡稱《市意見》）等一系列政策先后出臺，不斷加大政策支持和引導力度，充分調動政府之外的其他社會力量開展養(yǎng)老服務的積極性，要求到2020年社會力量舉辦或經營的養(yǎng)老機構床位數(shù)占比達到70%以上，養(yǎng)老社會服務機構這一類社會組織迎來了持續(xù)的大發(fā)展。在養(yǎng)老社會服務機構大發(fā)展的過程中，一些影響?zhàn)B老社會服務機構發(fā)展的深層次問題也逐漸暴露了出來。G機構在發(fā)展中遇到的問題是整個南京市乃至全國養(yǎng)老社會服務機構發(fā)展中存在的普遍性問題。

關于經營成本，L說：“養(yǎng)老院前期投入高，一般3～5年之后才能有經濟效益，如果場所的租期太短，民辦養(yǎng)老院的高投入就很可能帶來高風險。老年公寓在城區(qū)相比于郊區(qū)，收費相差較大，南京城區(qū)人口多，大多數(shù)老人不愿意去郊區(qū)的養(yǎng)老院，一來是看病不方便，二來是子女探視也不方便。老人的護理費則按老人自理程度分不同檔次，不同護理程度的費用也不等。這些年護理人員的人力成本越來越高，工資低了根本找不到人，老人的護理費也不得不水漲船高，一般來講入住率達70%基本上才可以保本，雖然我們是非營利機構，不需要繳納各種稅費，但這樣算下來每月也才勉強達到收支平衡。”實際上，經營成本居高不下的一個重要原因是機構沒有達到適度規(guī)模，這又牽涉到場所擴大和員工招聘這兩個影響?zhàn)B老社會服務機構發(fā)展的“命門”。

場所擴大的第一個途徑就是自建，這就需要有合適的養(yǎng)老用地，L說：“當前我們G機構面臨的最大的問題就是用地難，市區(qū)內土地資源緊張，掛牌出讓的土地更少，一些用作養(yǎng)老產業(yè)發(fā)展的土地還常常被房地產商挪作他用。我們集團下屬的4家養(yǎng)老院都是租用部隊、企事業(yè)單位閑置的場地，而且床位已經滿員，但還有很多子女來幫老人詢問入住事宜，希望可以在現(xiàn)在的地址附近再找一塊地來辦養(yǎng)老院，讓更多的老人安享晚年?！背俗越ㄒ酝?，場所擴大的另一個途徑就是場地租賃，然而，因城區(qū)改造拆遷、租金上漲等因素，使得場地租賃成為難題。另外，南京市每年有10多家養(yǎng)老機構關門停業(yè)，基本集中在主城區(qū)。民政部門統(tǒng)計，2012～2013年間，全市減少養(yǎng)老機構38家，床位2105張，養(yǎng)老院正遭遇發(fā)展之痛。在近年來的城市拆遷中，如江心洲智慧島建設致使建鄴區(qū)6家養(yǎng)老機構被拆，共計損失649張床位，這意味著該區(qū)養(yǎng)老床位減少了46%，而新的養(yǎng)老機構規(guī)劃仍無著落[16]。

社會偏見也是導致主城區(qū)養(yǎng)老院減少的重要因素?！澳銈冝k養(yǎng)老院？養(yǎng)老院常有老人病逝，太不吉利了，給再多錢也不能租給你們。本來打算在鼓樓區(qū)再開幾家養(yǎng)老院，但房子實在難找，不少房主一聽是辦養(yǎng)老院談都不愿談。”L說。

關于員工招聘，L更是一肚子苦水：“為老年人服務相對來說比較辛苦，干活兒又臟又累不說，每天的工作時間還很長，一般超過10小時，風險也很大。由于失能失智，老人容易出現(xiàn)跌倒、走失、褥瘡、燙傷、噎食等嚴重意外，一旦情況發(fā)生，護理員有時脫不開干系。尤其是工資低，我們又不能大幅度增加工資，這樣勢必要增加入住老人的收費，工資低對年輕人來說更是缺乏吸引力。所以目前我們機構從事護理工作的人員很多原來是干家政服務的，年紀最小的也40歲多了，雖然經過培訓，但是由于年齡偏大、文化又低、學技能慢，影響了服務質量。”當問起是否打算招聘老年護理專業(yè)人才時，L說：“沒技能的人都招不齊，更談不上專業(yè)人才了！這兩年我們這里先后來過10多個老年護理專業(yè)的學生，現(xiàn)在還剩下一個，還不知道能呆多長時間?！?/p>

訪談對象J就是L所說的兩年來剩下的唯一的老年護理專業(yè)大學生，“上崗第一天我成為了一名基層護理員，負責11個房間，一天多少次來回，那長長的走廊真是無盡頭，自己好歹也是一名大學生，心里很不是滋味，剛做護理員的時候覺著度日如年，先不說每天有多累，每天超過12小時的工作時間就讓人受不了，不是單位不遵守勞動法，而是老人按呼喚鈴喊你，你能裝聽不到嗎？現(xiàn)在雖然也習慣了，但職業(yè)地位低，缺乏職業(yè)上升通道，什么時候是個頭？老是這樣下去也不是辦法，走一步看一步吧?！?

三、個案考察的結果討論和理論分析——基于結構洞理論

（一）結果討論

針對養(yǎng)老社會服務機構的發(fā)展問題，早在2006年南京市就出臺相關規(guī)定，對民辦養(yǎng)老機構建設給予稅費減免的政策優(yōu)惠和資金扶持。政府按城區(qū)、郊區(qū)、縣每張床位一次性分別給予4000元、3000元、2000元的資助，對按照規(guī)模標準改、擴建新增床位減半資助。隨著國民經濟的發(fā)展，這一資助標準已漸顯不足。2012年2月，南京市民政局、財政局發(fā)布《江蘇省南京市關于調整提高養(yǎng)老機構補貼標準的通知》，提高床位資助和運營補貼標準，規(guī)定新建床位補貼標準在原標準之上再增加每張1000元，改擴建減半資助。收住南京籍老人的養(yǎng)老服務機構運營補貼新標準為每人每月自理類80元、半失能100元、失能120元。雖然政府對養(yǎng)老社會服務機構的投入還有待提高，但持續(xù)的資金注入，確實為降低養(yǎng)老機構的經營成本解了燃眉之急。

針對養(yǎng)老用地問題，《市意見》規(guī)定：“將養(yǎng)老設施建設用地納入土地利用總體規(guī)劃和年度用地計劃，并在國有建設用地供應計劃中予以優(yōu)先安排。”針對租賃場地難的問題，《市意見》規(guī)定，“鼓勵將閑置的廠房、倉儲用房、學校、培訓中心、度假村、農莊等存量房產和土地改建為養(yǎng)老服務設施。”特別值得關注的是，《市意見》規(guī)定，從2015年開始，養(yǎng)老基礎設施建設納入年度經濟社會發(fā)展目標、全市國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃以及政府目標管理和績效考核。針對主城區(qū)因房屋拆遷、養(yǎng)老場地難尋的問題，《市意見》規(guī)定，“新建住宅小區(qū)按比例配套建設社區(qū)居家養(yǎng)老服務用房，已建成區(qū)要按照規(guī)定標準調劑解決，無養(yǎng)老服務設施或現(xiàn)有設施未達到標準的，各區(qū)要在限定日期前通過購買、置換、租賃等方式，按標準建成”[17]。

如前所述，執(zhí)政黨把社會組織作為“促進人的全面發(fā)展”的重要途徑賦予了重要的使命。但是社會組織的從業(yè)人員能否從社會組織的發(fā)展中得到符合人的全面發(fā)展要求方向的發(fā)展，是衡量社會組織是否具有促進人的全面發(fā)展作用的重要條件，現(xiàn)階段人的全面發(fā)展必然要通過職業(yè)發(fā)展來體現(xiàn)和實現(xiàn)。

我國各專業(yè)領域專業(yè)技術人員都實行“專業(yè)技術職務”制度，也就是所謂的“職稱”，分為初、中、高不同的職級，工資待遇和職級掛鉤。而養(yǎng)老護理則只有養(yǎng)老護理員的職業(yè)資格，這種職業(yè)資格層次偏低，起點也低，高職畢業(yè)生沿用這種職業(yè)通道晉升，會讓學生感到降低了自身的價值，而且目前該職業(yè)資格沒有完全和工資、地位掛鉤，難以體現(xiàn)其專業(yè)價值。為了支持鼓勵高校和中職學校涉老專業(yè)畢業(yè)生前往養(yǎng)老服務機構、企業(yè)就業(yè)，《市意見》規(guī)定，在養(yǎng)老機構護理崗位連續(xù)從業(yè)2年以上的養(yǎng)老護理員，按照取得的不同等級的資格證書分別給予相應一次性補貼。為促進養(yǎng)老護理員的技能提高，養(yǎng)老護理員按照條件申請享受職業(yè)技能培訓補貼。同時，制定了崗位和社會保險補貼政策以及入職獎勵和工齡補助制度，養(yǎng)老護理員符合條件即可享受，并限定相關單位在2015年前執(zhí)行落實。

值得注意的是，在《市意見》積極推進養(yǎng)老護理員職業(yè)資格與待遇掛鉤的同時，黨和政府對社會服務機構從業(yè)人員的政治地位也開始予以重視。2015年9月，中共中央發(fā)布《中國共產黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》，統(tǒng)戰(zhàn)工作對象調整為12個方面，正式將“新的社會階層人士”列為其中一個方面。根據(jù)中央統(tǒng)戰(zhàn)部作出的政策解釋，“新的社會階層人士”包括四個群體，社會組織從業(yè)人員即社會團體、基金會、民辦非企業(yè)單位從業(yè)人員是四個群體其中之一[18]。

（二）理論分析

作為制度要素的一系列積極政策的出臺，完善了社會服務機構發(fā)展的制度環(huán)境，對促進養(yǎng)老機構發(fā)展、緩解經營壓力起到了積極作用。但是社會組織的發(fā)展既與制度要素相關，也與社會組織發(fā)展所必需的網(wǎng)絡、規(guī)范、信任等社會資本密切相關，這就需要從社會資本這一視角探索社會組織建設的影響機理。學者們大都認為，集中體現(xiàn)在馬克思社會關系理論和市民社會理論中的馬克思社會資本思想是當代社會資本理論的直接理論基礎之一。社會資本是“社會組織的特征，諸如信任、規(guī)范以及網(wǎng)絡，它們能夠通過促進合作行為來提高社會的效率”[19]。 社會網(wǎng)絡作為當代社會資本理論的研究對象之一，是社會資本各要素中的上位要素，社會網(wǎng)絡中的結構洞理論，對社會組織的社會資本生成具有較強的解釋力。所謂結構洞，是指兩個關系者之間的非重復關系[20]，即“社會網(wǎng)絡中的某個或某些個體和有些個體發(fā)生直接聯(lián)系，但與其他個體不發(fā)生直接聯(lián)系或關系間斷（disconnecrion）的現(xiàn)象，從網(wǎng)絡整體看好像網(wǎng)絡結構中出現(xiàn)了洞穴”[21]?！敖Y構洞”就是指社會網(wǎng)絡中的洞隙，是一種靜態(tài)的社會資本，誰占有了“結構洞”誰就更容易獲得信息優(yōu)勢和控制優(yōu)勢。

民政部《〈社會服務機構登記管理條例〉修訂草案征求意見稿》把社會服務機構定義為：“自然人、法人或者其他組織為了提供社會服務，主要利用非國有資產設立的非營利性法人”。從這個定義來看，養(yǎng)老社會服務機構作為政府組織、營利組織之外的第三部門，它所具有的非營利性特征，使得組織本身的運營目標具有公共性、公益性，同時自身又是“法人”，這使得它又具有經營性和競爭性。因此，它的存在和可持續(xù)發(fā)展也必須依靠信任、規(guī)范以及網(wǎng)絡等社會資本，這是一個社會組織的核心競爭力，社會服務機構若想獲取社會資本、汲取資源，社會網(wǎng)絡是基礎。從前述分析中可以看出，政府是養(yǎng)老社會服務機構所處的社會網(wǎng)絡結構洞的占據(jù)者。

2009年諾貝爾經濟學獎獲得者、美國學者埃莉諾·奧斯特羅姆認為，宏觀層次上的正規(guī)制度，也就是社會組織之外的法律法規(guī)等，是屬于社會組織的社會資本“規(guī)范”的一部分。從前述分析可知，《市意見》等一系列政策法規(guī)作為養(yǎng)老機構的“規(guī)范”社會資本，為南京市養(yǎng)老機構的發(fā)展排除了障礙、規(guī)定了邊界、提供了資源。為了增進公眾對養(yǎng)老機構的信任，培育養(yǎng)老機構的“信任”這一社會資本要素，營造養(yǎng)老機構良好的誠信環(huán)境，《市意見》還專門提出“建立養(yǎng)老服務信用認證機制。加強養(yǎng)老服務組織信用體系建設”[17]。這些都充分說明，作為養(yǎng)老機構獲取社會資本基礎的社會網(wǎng)絡顯現(xiàn)出單向性，形成了一個以政府為中心的“結構洞”，政府是養(yǎng)老社會服務機構所處社會網(wǎng)絡結構洞的占據(jù)者，這種“結構洞”的狀態(tài)，決定了南京乃至中國養(yǎng)老社會服務機構未來相當長一個時期的發(fā)展方式。

以政府為中心的養(yǎng)老社會服務機構所處社會網(wǎng)絡的“結構洞”的狀態(tài)是有著深刻的歷史和社會原因的，且不僅限于養(yǎng)老社會服務機構這一類社會組織。從新中國成立到“文革”前，全國大約有全國性社會團體近百個，地方性社團6000多個，“文革”中絕大多數(shù)社團陷入衰熄。從上世紀80年代中后期，社會組織才開始復蘇發(fā)展，而且起初社會組織大多具有官方或半官方性質。單就養(yǎng)老社會服務機構而言，改革開放初期，我國的老齡化問題尚未顯現(xiàn)，擁有較大人口紅利，因此養(yǎng)老社會服務機構的發(fā)展問題并不突出。當上世紀末、本世紀初一些大中城市率先進入老齡化社會之后，養(yǎng)老機構尤其是民辦養(yǎng)老機構的發(fā)展問題才開始凸顯。從南京的情況看，此時進入養(yǎng)老行業(yè)的是一些下崗再就業(yè)人員，他們創(chuàng)辦養(yǎng)老機構的初衷主要是為了解決個人的生計問題。

南京知名養(yǎng)老連鎖機構——民辦真美好連鎖老年公寓的發(fā)起人李思美就是下崗后為了生存才進入養(yǎng)老行業(yè)，創(chuàng)辦了江蘇第一家民辦老年公寓?！冬F(xiàn)代快報》的記者在一篇報道中如此描述：“1997年2月，李思美從信用社下崗，正為前途發(fā)愁，一個偶然的機會看到報上一則‘為下崗職工再就業(yè)出點子，試辦托老公寓的文章，想到自己家里就有5位老人需贍養(yǎng)，她覺得養(yǎng)老院應是個賺錢的行當”[22]。本研究中的G機構，也是創(chuàng)辦人L女士1999年下崗后為解決個人的生計問題創(chuàng)辦的。雖然這些民辦養(yǎng)老社會服務機構大多是在民政部門注冊，屬于非營利機構，但是其營利性目的是非常明顯的。這種創(chuàng)辦初衷就使得民辦社會組織至少是民辦養(yǎng)老社會服務機構的“服務”這一“使命驅動”不足。

有論者對這種以政府為中心的養(yǎng)老社會服務機構所處社會網(wǎng)絡的“結構洞”的狀態(tài)持批評態(tài)度，但至少從目前中國養(yǎng)老社會服務機構所處的發(fā)展階段來看，這種“結構洞”狀態(tài)是具有積極意義的。公民社會理論家往往偏激地把國家看作是對公民社會的最大威脅。公民社會理論的批評者正確地指出，國家并不總是對公民社會的生存和發(fā)展構成威脅，相反國家的保護和管理對于公民社會的健康發(fā)展必不可少[23]。

2016年8月，中辦國辦印發(fā)的《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發(fā)展的意見》，把“充分發(fā)揮社會組織服務國家、服務社會、服務群眾、服務行業(yè)的作用，努力走出一條具有中國特色的社會組織發(fā)展之路”[14]作為改革社會組織管理制度的指導思想。社會組織的服務職能是現(xiàn)階段“促進人的全面發(fā)展”的著力點。2013年9月，國務院《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》提出，“鼓勵公益慈善組織支持養(yǎng)老服務，……使公益慈善組織成為發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的重要力量。積極培育發(fā)展為老服務公益慈善組織，積極扶持發(fā)展各類為老服務志愿組織，開展志愿服務活動”[24]。這實際上是著眼于用公益慈善理念和志愿服務精神改造和升華養(yǎng)老社會服務機構的“服務”這一“使命驅動”不足的問題，使這一類社會組織真正成為“促進人的全面發(fā)展”的推動力。

由此可以說，我國的為老服務公益慈善組織和志愿組織（以下簡稱“為老社會組織”）面臨良好發(fā)展機遇。在養(yǎng)老服務方面，政府與市場都存在著內在缺陷和失靈問題。為老社會組織既可以承接政府公共資源，又可以運作市場資源，是社會化養(yǎng)老服務的有效載體，從而彌補政府和市場的缺陷和失靈，在養(yǎng)老服務事業(yè)中扮演著不可或缺的角色。雖然為老社會組織是養(yǎng)老服務體系中的一支重要力量，但是目前我國這類組織的數(shù)量、專業(yè)化水平以及規(guī)模都與未來的養(yǎng)老服務業(yè)主力軍的角色還不相適應，需要不斷加強自身能力建設。

一方面，應努力提升硬實力，做養(yǎng)老社會資本的提供者和基礎設施建設的參與者與推動者，包括資金籌集能力、養(yǎng)老信息網(wǎng)絡建設能力等；另一方面，還要加強軟實力建設，做養(yǎng)老行業(yè)標準的制定者與實踐者，咨詢與技術開發(fā)的主力軍，打開為老社會組織參與公共服務的渠道。除了充分利用政府提供的財政稅收扶持政策，還要通過建立完善的信息披露機制，增強為老社會組織的社會公信力，以公信力促進公益慈善理念和志愿服務精神的傳播，以此來調動市場資源和民間資源。人的全面發(fā)展不僅僅體現(xiàn)在青壯年時期的能力和品德的完善，更重要的是在養(yǎng)老的過程中不割裂老人原來的生活環(huán)境和社會聯(lián)系紐帶，使老人有尊嚴、有品質地度過老年時期，因此應避免“隔離式”、“集中式”養(yǎng)老，立足社區(qū)建設公益慈善和志愿服務性質的中小型托老機構。

另一方面，應努力完善為老社會組織以及政府和市場在區(qū)域內的共治框架，包括完善內部治理結構、建設專業(yè)化隊伍、營造良好社會氛圍等。同時，要加強專業(yè)隊伍建設，為老社會組織應該與相關培訓機構聯(lián)合，強化機構、教材、師資力量和培訓基地建設，針對服務對象進行養(yǎng)老服務人員的分級培訓，使服務人員獲得相應的專業(yè)任職資格，進一步充實經過專門培養(yǎng)的社會工作者或老年護理專業(yè)人才。

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