衡曉周

瀾滄江-湄公河商船通航協(xié)定與安全類國(guó)際海事公約的比較

衡曉周

隨著瀾滄江-湄公河國(guó)際航運(yùn)合作的不斷深化，各締約國(guó)船舶參與度不斷提升，我國(guó)海事管理機(jī)關(guān)對(duì)瀾滄江上外籍船舶的監(jiān)管面臨著諸多問(wèn)題和壓力。在分析瀾滄江上外籍船舶監(jiān)管的依據(jù)及問(wèn)題的基礎(chǔ)上，將《瀾滄江-湄公河商船通航協(xié)定》與安全類國(guó)際海事公約進(jìn)行比較，分析二者異同點(diǎn)，旨在借鑒海事公約框架下港口國(guó)監(jiān)督手段，探索瀾滄江外籍船舶監(jiān)管難題的破解方法。

瀾滄江；湄公河；商船通航協(xié)定；國(guó)際海事公約

瀾滄江-湄公河是我國(guó)的一條重要的國(guó)際通航河流，流經(jīng)兩個(gè)國(guó)家首都和十多個(gè)重要城市，有四條鐵路、十多條高等級(jí)公路與河流相銜接，水路聯(lián)運(yùn)中轉(zhuǎn)極為便利，為下游國(guó)家進(jìn)出中國(guó)云南及大西南提供一條便捷通道，各國(guó)均可受益。[1]

船舶是國(guó)際界河通航的關(guān)鍵因素，船舶及其航行安全是界河航運(yùn)發(fā)展的基礎(chǔ)。隨著瀾滄江-湄公河國(guó)際航運(yùn)合作不斷深化，各締約國(guó)船旗的國(guó)際航行船舶不斷增多，據(jù)悉，截至2015年底，僅老撾波喬省注冊(cè)的國(guó)際航行船舶就已達(dá)300艘，外籍船舶的主尺度也越來(lái)越大，很多貨船船長(zhǎng)已近50米。2000年中老緬泰簽署的《瀾滄江-湄公河商船通航協(xié)定》（以下簡(jiǎn)稱協(xié)定）及2001年簽署的諒解備忘錄及其附則主要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)通航，為照顧其他締約國(guó)當(dāng)時(shí)營(yíng)運(yùn)船舶的技術(shù)狀況及建造能力，在安全技術(shù)條款上要求較低，這與今天的船舶安全監(jiān)管需求不相適應(yīng)。由于各締約國(guó)在技術(shù)條款上存在差異，近年來(lái)一些船況較差的中國(guó)籍船舶紛紛改籍，逃避中國(guó)海事主管機(jī)關(guān)監(jiān)管，使得瀾滄江上外籍船舶監(jiān)管壓力越來(lái)越大。

一、瀾滄江外籍船舶監(jiān)管依據(jù)和問(wèn)題分析

港口國(guó)監(jiān)督檢查，即PSC檢查，是港口國(guó)政府的海事主管機(jī)關(guān)在國(guó)際海事公約框架下對(duì)抵港的外籍船舶實(shí)施的，以確保船舶安全航行、防止海洋污染為目標(biāo)的專門性檢查。[2]國(guó)際法賦予港口國(guó)監(jiān)督檢查多項(xiàng)控制措施，如檢查船舶、推遲船期、限制操作以及其他幾項(xiàng)重大控制措施，諸如滯留、拒絕入港和驅(qū)逐出港等。正是由于在國(guó)際法賦予PSC檢查行使控制措施的權(quán)力，才使得其對(duì)外籍船舶具有獨(dú)有的強(qiáng)制力。[3]

協(xié)定及其諒解備忘錄附則未對(duì)港口國(guó)監(jiān)督進(jìn)行明確闡述，但從“港口國(guó)監(jiān)督是港口國(guó)海事主管機(jī)關(guān)對(duì)抵港外籍船舶的監(jiān)管”這一概念來(lái)看，我國(guó)海事主管機(jī)關(guān)依然可以依據(jù)協(xié)定及其諒解備忘錄附則對(duì)進(jìn)入瀾滄江的外籍船舶實(shí)施港口國(guó)檢查，只是檢查依據(jù)和范圍限于本協(xié)定及其諒解備忘錄附則。

通過(guò)對(duì)協(xié)定及其諒解備忘錄附則的分析研究，海事主管機(jī)關(guān)對(duì)瀾滄江上外籍船舶的安全監(jiān)管依據(jù)主要有二。

一是協(xié)定及其諒解備忘錄的六項(xiàng)規(guī)則、辦法和導(dǎo)則，主要是《瀾滄江-湄公河船舶安全航行規(guī)則》和《瀾滄江-湄公河商船檢驗(yàn)技術(shù)規(guī)則》。但應(yīng)注意到十年前制定的《瀾滄江-湄公河商船檢驗(yàn)技術(shù)規(guī)則》對(duì)船舶安全構(gòu)造沒(méi)有具體規(guī)定，對(duì)關(guān)系到船舶結(jié)構(gòu)強(qiáng)度和抗沉性等的重要技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，如主尺度比、船體分艙分隔等未作要求。在《瀾滄江-湄公河船舶安全航行規(guī)則》中有涉及航行安全條款，除號(hào)燈號(hào)型、救生設(shè)備等有明確一致的條款外，在船舶技術(shù)和配員標(biāo)準(zhǔn)上須遵循“符合船旗國(guó)有關(guān)規(guī)定”的條款。

二是按照協(xié)定第八條規(guī)定，“締約一方的船舶及其船員和旅客在締約另一方境內(nèi)停留和通過(guò)期間，應(yīng)遵守共同航行規(guī)則及該締約另一方的法律和法規(guī)，特別是有關(guān)海關(guān)、移民、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)平衡以及公共秩序和國(guó)家安全的法律和法規(guī)”。筆者理解，在依據(jù)協(xié)定及其諒解備忘錄附則進(jìn)行外籍船舶監(jiān)管的同時(shí)，可以據(jù)此條款，以《中華人民共和國(guó)內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》《中華人民共和國(guó)內(nèi)河避碰規(guī)則》《中華人民共和國(guó)防治船舶污染內(nèi)河水域環(huán)境管理規(guī)定》等水上交通安全相關(guān)的法律和法規(guī)為監(jiān)管依據(jù)，但應(yīng)注意到這些國(guó)內(nèi)法律法規(guī)僅限于對(duì)外籍船舶動(dòng)態(tài)行為的監(jiān)管，而非船舶結(jié)構(gòu)、設(shè)備等技術(shù)狀況及配員情況等靜態(tài)的監(jiān)管。同時(shí)這些國(guó)內(nèi)法律法規(guī)僅在賠償、行政處罰等方面作出規(guī)定，沒(méi)有像國(guó)際法那樣賦予港口國(guó)監(jiān)督充分而強(qiáng)有力的監(jiān)管措施。

因此，導(dǎo)致海事主管機(jī)關(guān)對(duì)進(jìn)入瀾滄江的外籍船舶監(jiān)管上面臨四個(gè)難題：一是對(duì)進(jìn)入瀾滄江的外籍船舶進(jìn)行安全監(jiān)管的依據(jù)較少，國(guó)內(nèi)法律法規(guī)難以充分適用；二是對(duì)船舶設(shè)備、結(jié)構(gòu)、配員等靜態(tài)檢查大多以船旗國(guó)所發(fā)證書為準(zhǔn)，不能依據(jù)統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)開展檢查；三是各締約國(guó)管理機(jī)構(gòu)在船舶建造檢驗(yàn)、發(fā)證等做法上不一致，有的締約國(guó)的船舶證書未記載船舶技術(shù)狀況和配員信息，導(dǎo)致我國(guó)海事主管機(jī)關(guān)對(duì)抵港外籍船舶安全監(jiān)管難度大；四是因?yàn)憸娼贤饧暗腁IS等信息設(shè)備普及率低、船舶交管中心（VTS）尚未建立等原因，船舶動(dòng)態(tài)監(jiān)管難以實(shí)現(xiàn)。

二、二者比較

協(xié)定及其諒解備忘錄附則與安全類國(guó)際海事公約存在一定相同點(diǎn)：一是都是國(guó)際性法律文書；二是都有調(diào)整船舶及其航行安全關(guān)系的條款；三是都有多個(gè)國(guó)家參與締約。[4-5]但二者間因分屬開放海域與開放國(guó)際界河產(chǎn)生更多差異。從發(fā)展歷程、完備程度、更新方式、約束力以及可執(zhí)行性來(lái)看，安全類國(guó)際海事公約更加完善。因此我們從立法主體、內(nèi)容和結(jié)構(gòu)、生效、目的、程序、適用范圍、實(shí)施、實(shí)施依據(jù)、更新修改、履約監(jiān)督、與國(guó)內(nèi)法關(guān)系等11個(gè)方面對(duì)二者進(jìn)行對(duì)比，[4,6]以借鑒安全類國(guó)際海事公約優(yōu)秀成果促進(jìn)協(xié)定及其備忘錄附則的不斷完善，如表1所示。

表1 協(xié)定及其諒解備忘錄附則與安全類國(guó)際海事公約對(duì)比表

續(xù)表

三、結(jié)論

從表中可以看出：安全類國(guó)際海事公約在諸多方面較協(xié)定及其諒解備忘錄附則更為完善，對(duì)外籍船舶監(jiān)管也更具指導(dǎo)性和可執(zhí)行性。要使得協(xié)定及其諒解備忘錄附則中船舶及其航行安全技術(shù)條款對(duì)港口國(guó)監(jiān)督更具指導(dǎo)意義，需要結(jié)合監(jiān)管實(shí)際，借鑒安全類國(guó)際海事公約和其他完善的界河公約，[7]從以下幾個(gè)方面著手：

一是在保證協(xié)定持續(xù)有效的基礎(chǔ)上，先易后難逐步推進(jìn)協(xié)定及其諒解備忘錄附則的修訂，明確和細(xì)化船舶及其航行安全相關(guān)技術(shù)條款，讓統(tǒng)一性條款逐步取代不統(tǒng)一的條款，最終實(shí)現(xiàn)技術(shù)條款平等原則。

二是逐步完善協(xié)定及其諒解備忘錄附則，賦予港口國(guó)監(jiān)督檢查可行的控制措施，明確港口國(guó)監(jiān)督的依據(jù)、方式、措施等，實(shí)施港口國(guó)監(jiān)督。

三是在瀾滄江-湄公河通航協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)下設(shè)安全分委會(huì)，專門研究、制定安全管理規(guī)則，借鑒國(guó)際海事公約立法模式，推動(dòng)協(xié)定及其諒解備忘錄附則安全條款不斷完善。

四是建立自愿到強(qiáng)制逐步過(guò)渡的審核機(jī)制，對(duì)成員國(guó)履約行為進(jìn)行監(jiān)督，保證不斷完善的協(xié)定及其諒解備忘錄附則得到有效推行。

五是開展協(xié)定及其諒解備忘錄附則國(guó)內(nèi)化研究，通過(guò)立法或其他方式轉(zhuǎn)化，盡快實(shí)現(xiàn)協(xié)定及其諒解備忘錄附則國(guó)內(nèi)化，并配套制定可行的外籍船舶監(jiān)管方式，解決條款不統(tǒng)一情況下外籍船舶監(jiān)管問(wèn)題。

[1]龔永壽.基于事故樹的瀾滄江航運(yùn)監(jiān)管體系研究[J].電子技術(shù)與軟件工程,2015(11):163-164．

[2]楊新宅,謝輝.港口國(guó)監(jiān)督[M].大連:大連海事大學(xué)出版社, 2000.

[3]傅俊杰,周馳.港口國(guó)監(jiān)督檢查在外籍船舶綜合管理中的應(yīng)用[J].中國(guó)航海,2013(3):106-111．

[4]國(guó)際合作司國(guó)際組織處.國(guó)際海事組織各公約簡(jiǎn)介[J].航?？萍紕?dòng)態(tài),1998(10)-1999(7)．

[5]王會(huì)平,李春光.SOLAS公約的學(xué)習(xí)和研究[J].天津航海,2016 (1):31-32．

[6]IMO.SOLAS 1974:Brief History[EB/OL].[2016-10-15].http: / / w w w . i m o . org/en/About/Conventions/ListOfConventions/Pages/International-Convention-for-the-Safety-of-Life-at-Sea-%28SOLAS%29% 2c-1974.aspx.

[7]俎啟迪.論萊茵河國(guó)際航運(yùn)管理法律機(jī)制——兼對(duì)瀾滄江-湄公河國(guó)際航運(yùn)的借鑒[D].蘇州:蘇州大學(xué),2015．

10.16176/j.cnki.21-1284.2017.02.005

衡曉周（1983—），男，瀾滄江海事局，工程師，碩士