郭慶海

（吉林農(nóng)業(yè)大學(xué)中國糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心，長春 130118）

玉米產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革難點探析

郭慶海

（吉林農(nóng)業(yè)大學(xué)中國糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心，長春 130118）

玉米臨儲價格的強(qiáng)力拉動，玉米加工品市場的持續(xù)低迷以及國際市場廉價玉米的沖擊，是導(dǎo)致玉米高庫存積壓的主要原因，也是玉米產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革面臨的主要困難。主要表現(xiàn)在目標(biāo)價格改革及其水平確定，農(nóng)民收入補(bǔ)貼方式選擇，玉米替代作物選擇，玉米加工業(yè)轉(zhuǎn)型升級等方面。改革農(nóng)產(chǎn)品價格支持制度與農(nóng)業(yè)支持政策體系，實施大豆產(chǎn)業(yè)振興計劃，優(yōu)化玉米內(nèi)部種植結(jié)構(gòu)，在東北地區(qū)實施退耕政策，重構(gòu)玉米市場空間格局是破解難題的可選路徑。

玉米供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；難點；臨儲價格；目標(biāo)價格

玉米作為我國第一大糧食作物，自2009年后出現(xiàn)超常規(guī)增長，總量已超過我國糧食總產(chǎn)量的三分之一。2012年開始玉米庫存持續(xù)增加，2013年達(dá)1億噸，此后以年0.5億噸以上增量遞增，至2016年7月，庫存總量達(dá)2.6億噸，超過玉米產(chǎn)量最高年份2015年產(chǎn)量。其間，高額庫存積壓成為農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革首要目標(biāo)。玉米供給總量之大，涉及生產(chǎn)者之多，為其他作物所不及，也給玉米產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

一、玉米供給過剩成因

（一）臨儲價格的強(qiáng)力拉動

2008年玉米臨儲價格出臺之前，東北地區(qū)玉米價格約1.40元/公斤。2004年以后，我國主糧作物水稻和小麥均實行保護(hù)價收購政策。玉米作為我國第一大作物置于保護(hù)價政策之外，在東北玉米主產(chǎn)區(qū)引起強(qiáng)烈反響，玉米主產(chǎn)區(qū)政府積極請求國家實施同等保護(hù)政策。玉米主產(chǎn)區(qū)訴求得到中央政府響應(yīng)，折衷后為東北及內(nèi)蒙東四盟在內(nèi)的玉米主產(chǎn)區(qū)出臺玉米臨時收儲價格政策。名為“臨時”，但前后持續(xù)8年，且呈剛性化特征。2008～2013年六年間5次提價，僅2009年未提價。如以2007年的1.40元/公斤為基準(zhǔn)，到2013年，臨儲價格均值已躍升至2.24元/公斤，價格漲幅達(dá)60%（見表1）。價格調(diào)幅之高之快，此前絕無僅有。連續(xù)增長的價格使玉米種植成為獲利較高產(chǎn)業(yè)，不僅極大刺激農(nóng)戶積極性，也吸引工商資本向玉米種植領(lǐng)域投資，進(jìn)一步推動玉米種植面積逐年增長。據(jù)東北三省統(tǒng)計，2014年玉米面積比2008年增加303.56萬公頃，增幅為36%。其中，僅黑龍江省就增加184.6萬公頃，增幅達(dá)54%。除調(diào)整既有的作物種植面積改種玉米外，還以毀林、毀草、毀濕（地）方式增加玉米種植面積。2004～2014年，我國糧食產(chǎn)量增加1.76億噸，其中玉米增產(chǎn)近億噸，對總產(chǎn)增加貢獻(xiàn)率為56.7%。連年提升的玉米價格對玉米種植產(chǎn)生巨大刺激作用，成為糧食增長的重要杠桿。同時，價格對供給和需求的雙向調(diào)節(jié)作用也得到充分體現(xiàn)，種植玉米的高收益轉(zhuǎn)化為玉米加工業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)的高成本。下游產(chǎn)業(yè)苦不堪言，生豬市場起伏跌宕，在市場低迷時，養(yǎng)殖戶每頭生豬虧損200～300元。全國玉米加工業(yè)開工率不足50%，吉林省22戶、黑龍江省28戶規(guī)模以上玉米加工企業(yè)全面虧損，有的幾近破產(chǎn)。由于玉米價格持續(xù)走高，也引起替代品市場變化，一些養(yǎng)殖企業(yè)、飼料企業(yè)和本以玉米為原料的加工企業(yè)改用高粱、大麥等替代玉米。

表1 2008～2015年東北及內(nèi)蒙古玉米臨儲價格（元/公斤）

（二）玉米加工市場持續(xù)低迷

2009年以來玉米加工市場持續(xù)低迷。2008年以前，為玉米加工業(yè)火熱擴(kuò)張期，加工利潤可觀，玉米加工項目大規(guī)模上馬，加工能力迅猛擴(kuò)張，全國超過5 000萬噸，導(dǎo)致國家在2007年叫停玉米加工項目。2009年以后，受美國次貸危機(jī)影響，國際市場出現(xiàn)需求萎縮，之后市場忽高忽低。2013年以后，加工業(yè)進(jìn)入全面虧損期，全國玉米加工業(yè)開工率不足半數(shù)，意味著加工業(yè)對玉米需求減少2 500萬噸左右，占全部玉米產(chǎn)量12%以上。較高的玉米托市價格推升玉米加工企業(yè)成本，淘空盈利空間，淀粉每噸虧損達(dá)200元以上，酒精虧損150～200元/噸。

（三）國際市場廉價玉米沖擊

美國既是世界最大玉米主產(chǎn)國，也是最大玉米出口國。19世紀(jì)第二次工業(yè)革命以來，美國面臨國內(nèi)市場需求不足問題，無論是工業(yè)品還是農(nóng)產(chǎn)品，均需在海外尋找銷售市場。早在1890年，美國農(nóng)產(chǎn)品18%依賴國際市場，其中小麥的40%、棉花的70%均依賴國際市場。進(jìn)入20世紀(jì)，美國玉米種植業(yè)快速發(fā)展，成為第一大作物，致使50%以上玉米可供出口。中國是世界第一人口大國，也必然成為美國開發(fā)國外農(nóng)產(chǎn)品市場的重要目標(biāo)。從19世紀(jì)末美國對中國的“門戶開放”政策，到20世紀(jì)70年代與中國積極建交，再到1999年中美農(nóng)業(yè)協(xié)議，打開中國市場的戰(zhàn)略計劃一以貫之。2009年以來7年間，除2012年減產(chǎn)外，其余年份美國玉米均獲豐收，進(jìn)一步增大出口壓力。在此背景下，美國出口玉米的到岸價格呈下行趨勢，跌至1 600～1 900元/噸，最低達(dá)1 300元/噸。我國連年提升玉米臨儲價格與國際市場玉米價格走勢形成明顯反差，為美國玉米進(jìn)入中國市場打開價格之門。大量玉米副產(chǎn)品同時進(jìn)入中國，進(jìn)一步擠占中國市場需求，加劇國產(chǎn)玉米過剩。

玉米供給過剩主要原因在于玉米臨儲價格托市作用產(chǎn)生的雙向調(diào)節(jié)效應(yīng)。價格的雙刃劍，一面增加供給，一面抑制需求，正負(fù)效應(yīng)疊加，造成玉米大量積壓。反思近幾年玉米價格支持政策，應(yīng)重視四個重要關(guān)系：一是總量和結(jié)構(gòu)關(guān)系。2004年以來，我國農(nóng)業(yè)政策發(fā)生較大轉(zhuǎn)折，以糧食“直補(bǔ)”為突破點，實施一系列調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性的政策。這些政策的出臺，以1999～2003年連續(xù)5年糧食減產(chǎn)為背景。因此，農(nóng)業(yè)新政重要目標(biāo)是調(diào)動農(nóng)民積極性，推動糧食生產(chǎn)，保證國家糧食安全。2003年我國糧食產(chǎn)量下降至4.3億噸，人均糧食占有量由1998年的410公斤降至333公斤。此背景下必將以增加糧食總量作為政策主要目標(biāo)。但是，當(dāng)糧食總產(chǎn)量恢復(fù)至歷史最高點，非但未能對糧食增量結(jié)構(gòu)作出應(yīng)有調(diào)整，臨儲價格持續(xù)增長對供給形成強(qiáng)力拉動，進(jìn)一步拉大玉米與大豆的比較收益。大豆種植面積和產(chǎn)量持續(xù)下降，其他谷物產(chǎn)量均有下降，增產(chǎn)結(jié)構(gòu)呈畸形化。二是上游產(chǎn)業(yè)與下游產(chǎn)業(yè)關(guān)系。在三大糧食作物中，玉米、小麥和水稻主要區(qū)別在于消費(fèi)用途差異性。小麥和水稻基本用作主食，經(jīng)過初加工后即進(jìn)入最終消費(fèi)市場，產(chǎn)業(yè)鏈極短。玉米卻不同，直接進(jìn)入主食消費(fèi)玉米不足10%，其他玉米基本均以工業(yè)原料或飼料的形式進(jìn)入中間市場，實施工業(yè)轉(zhuǎn)化和過腹轉(zhuǎn)化。較高收購價格刺激農(nóng)民生產(chǎn)積極性的同時，給下游產(chǎn)業(yè)帶來重大沖擊。三是國內(nèi)市場和國際市場關(guān)系。2001年我國加入世貿(mào)組織后，已形成國內(nèi)市場國際化格局，國內(nèi)糧價變化必然引起糧食進(jìn)出口變化。逐年增高的玉米價格客觀上產(chǎn)生了為美國玉米打開市場的效果。2009年以來，我國玉米進(jìn)口量年均100萬噸以上，部分年份在400～500萬噸，形成國內(nèi)玉米庫存積壓與國外玉米大量進(jìn)口并存的逆向市場格局。四是玉米產(chǎn)區(qū)與銷區(qū)關(guān)系。歷史上東北玉米主產(chǎn)區(qū)始終存在原料價格較低資源優(yōu)勢，但近年來卻發(fā)生反向變化。20世紀(jì)八九十年代，東北玉米產(chǎn)區(qū)價格要比南方銷區(qū)低0.2元/公斤，如今東北產(chǎn)區(qū)玉米價格要比南方高0.2元/公斤，正負(fù)疊加等于東北產(chǎn)區(qū)比南方銷區(qū)失去0.4元/公斤的競爭優(yōu)勢。國家為鼓勵南方企業(yè)到東北采購玉米，實施運(yùn)費(fèi)補(bǔ)貼政策，此政策旨在推動?xùn)|北玉米外銷，但補(bǔ)貼結(jié)果卻在客觀上進(jìn)一步拉大產(chǎn)銷區(qū)的價格差距。

二、玉米產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的難點

玉米供給過剩的形成，是背離市場機(jī)制的結(jié)果。因此，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心問題應(yīng)是如何發(fā)揮市場價格形成機(jī)制。以市場化為導(dǎo)向的玉米產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，將涉及多方面利益的調(diào)整，因此，面臨諸多難點。

（一）目標(biāo)價格改革及其水平確定

玉米臨儲價格的終結(jié)，并不意味著玉米產(chǎn)業(yè)完全走向市場化，而是如何將宏觀調(diào)控政策建立于對市場規(guī)律認(rèn)知的把握之上。從發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗看，目標(biāo)價格制度是以市場機(jī)制為基礎(chǔ)，政府干預(yù)市場而又不直接造成市場扭曲的有效政策。2016年中央一號文件提出“價補(bǔ)分離”的總體思路，但隨之而來的難點是如何確定適宜的目標(biāo)價格水平。面對巨量的玉米庫存積壓，除增加玉米消費(fèi)能力外，還應(yīng)減少玉米供給，即減少新積壓。從臨儲價格到目標(biāo)價格轉(zhuǎn)換，一方面要去除政府干預(yù)價格托市作用，另一方面要降低支持價格水平。目標(biāo)價格作為支持價格，確定合理水平才能有利于減少供給、增加需求，并非簡單成本收益評估，而是如何建立新的利益平衡關(guān)系，激活玉米產(chǎn)業(yè)鏈。2015年秋糧上市之際，國家將臨儲玉米價格平均下降0.24元/公斤，以期減少種植面積。2016年從東北玉米主產(chǎn)區(qū)看，降價幅度無法明顯抑制農(nóng)民種植玉米行為。通過調(diào)查吉林省松遼平原玉米主產(chǎn)區(qū)10個縣（市）201戶農(nóng)民的結(jié)果顯示，僅30%農(nóng)戶減少玉米種植行為，且降幅不大，主要分布在西部低產(chǎn)區(qū)。對于核心產(chǎn)區(qū)而言，如無行政手段干預(yù)，農(nóng)民基本不會放棄玉米種植。撇開農(nóng)民利益不談，減少玉米供給最簡單奏效的辦法是由市場供求關(guān)系決定價格。而價格水平選擇的實質(zhì)是農(nóng)民收入減少問題，降價幅度越大，農(nóng)民收入減少幅度越大，政府確定合適的干預(yù)價格成為價格水平?jīng)Q定的難點。近年，特別是2015年臨儲價格調(diào)整以來，媒體不斷報道農(nóng)民收入減少問題。在降價背景下，農(nóng)民收入減少是不爭的事實（孔祥智，2016），關(guān)鍵是農(nóng)民種植玉米收益和成本的本來面目，以及對此如何評估。據(jù)吉林省玉米種植成本和收益情況的綜合分析，自有耕地每公頃玉米種植成本大致在6 500元（物質(zhì)成本，機(jī)械作業(yè)費(fèi)和人工費(fèi)），在2015年玉米臨儲價格下調(diào)前，耕地租金平均6 000元/公頃，吉林省玉米平均單產(chǎn)7 500公斤/公頃。按此計算，玉米銷售收入可達(dá)16 800元/公頃，對于自有耕地農(nóng)戶而言，玉米收入可達(dá)10 300元/公頃，租賃耕地農(nóng)戶可達(dá)4 300元，此為平均水平。吉林省中部核心產(chǎn)區(qū)，玉米單產(chǎn)可達(dá)每公頃10 000～15 000公斤，收益仍然可觀，這是農(nóng)民增加玉米種植的內(nèi)在驅(qū)動因素。玉米價格下調(diào)后，每畝純收益減少，但因價格下調(diào)而致收益減少幅度不足以影響其放棄玉米種植，玉米效益仍高于大豆和其他作物（水稻除外）。對于租地農(nóng)戶而言，玉米調(diào)價后，租金呈下降趨勢，租金降幅1 500～2 000元/公頃，相當(dāng)于租地農(nóng)戶將下降價格部分轉(zhuǎn)嫁至出租耕地農(nóng)戶。但實際上部分地租未調(diào)整，仍維持原有水平。地租不變情況，多數(shù)為租地合同已明確簽定租期固定價格。2015年臨儲價格下調(diào)對于農(nóng)民減少玉米種植的引導(dǎo)效應(yīng)十分微弱，除低產(chǎn)區(qū)有部分調(diào)整外，其余地區(qū)特別是核心產(chǎn)區(qū)基本無變化。對于下游產(chǎn)業(yè)降低成本而言，可能會大于對供給的抑制作用。與進(jìn)口玉米相比，效果仍不顯著。綜合考量，有必要繼續(xù)下調(diào)價格。下調(diào)水平從理論上需參考兩個參數(shù)，一是進(jìn)口玉米價格，二是玉米加工業(yè)盈虧平衡點。前者涉及國產(chǎn)玉米競爭力，只有價格接近于進(jìn)口玉米價格時，才會抑制進(jìn)口，擴(kuò)大國產(chǎn)玉米市場。據(jù)此分析，近年進(jìn)口玉米價格在1 600～1 900元/噸，如果在目標(biāo)價格制度下，玉米價格下調(diào)至1.70元/公斤，那么國家玉米保底價格為1 700元/噸。此為引導(dǎo)性價格，此價格水平略低于2010年臨儲價格水平（1.80元/公斤）。以經(jīng)驗估測，此價格暗含兩重意義，一是玉米種植面積可回歸至2011年以前水平；二是該價格可能成為目前市場上限。就前者論，2011年我國玉米種植面積為3 354.16萬公頃，比2014年種植面積少358.18萬公頃，回落幅度為9.6%，如果加上其他措施，玉米面積可比目前減少10%以上。對于下游產(chǎn)業(yè)需求而言，1 700元/噸的價格介于目前進(jìn)口玉米1 600～1 900元/噸區(qū)間，是具有明顯競爭力的價格，對于加工企業(yè)，完全回歸至盈利區(qū)間。在目標(biāo)價格制度下，收購市場的價格由供求雙方?jīng)Q定，在目前供給大于需求市場條件下，市場價格將會低于目標(biāo)價格水平。從2016年玉米收獲上市價格看，25個水份的玉米售價基本在1.0～1.21元/公斤，去水去雜，換算成干糧價格在1.40元/公斤，如果以1.70元/公斤為目標(biāo)價格水平，國家支付給農(nóng)民的補(bǔ)貼是0.30元/公斤。東北內(nèi)蒙古四省區(qū)2011年玉米總產(chǎn)量為7 840.77萬噸，若以此作為補(bǔ)貼產(chǎn)量，補(bǔ)貼總支出為235.22億元，但實際應(yīng)小于此數(shù)值。此項支出與我國目前每年用于玉米庫存補(bǔ)貼的600多億元相比只占39%。而上述計算以玉米生產(chǎn)成本不變?yōu)榍疤?，事實上?011年以來我國玉米生產(chǎn)成本仍呈逐年增長趨勢。因此，以1.70元/公斤計算玉米收入中，純收益明顯低于2011年前水平。由此說明，以1.70元/公斤確定目標(biāo)價格水平，抑制生產(chǎn)作用會更大。由此可見，1.70元/公斤的目標(biāo)價格水平，應(yīng)為最低標(biāo)準(zhǔn)，若低于此水平農(nóng)民收入將出現(xiàn)明顯減少趨勢，大幅降低農(nóng)民種植玉米積極性。

（二）農(nóng)民收入補(bǔ)貼方式的選擇

不放棄玉米價格干預(yù)前提下，目標(biāo)價格為不可回避的選擇，即目標(biāo)價格機(jī)制下如何補(bǔ)貼農(nóng)民。從已在東北地區(qū)實施的大豆目標(biāo)價格看，并未達(dá)到應(yīng)有預(yù)期。作為目標(biāo)價格至少存在兩方面作用，一是引導(dǎo)農(nóng)民種植行為，二是保護(hù)農(nóng)民收入。但兩個目標(biāo)均未有效實現(xiàn)。目標(biāo)價格水平高低決定對農(nóng)民種植行為的引導(dǎo)能力和對農(nóng)民利益保護(hù)程度；目標(biāo)價格實施方式?jīng)Q定補(bǔ)貼效率與公平性。在目標(biāo)價格之下，主要依據(jù)以下兩種方式對農(nóng)民實施補(bǔ)貼：一是種植面積，二是農(nóng)民實際銷量。前者粗放，大豆目標(biāo)價格以面積為依據(jù)，統(tǒng)計面積為實際種植面積的三倍，既產(chǎn)生嚴(yán)重偏差，導(dǎo)致補(bǔ)貼低效率，又未能對農(nóng)戶種植大豆產(chǎn)生引導(dǎo)作用。后者難度極大，需嚴(yán)密設(shè)計和系統(tǒng)組織體系，但在信息技術(shù)平臺基礎(chǔ)上，經(jīng)過試驗和論證，存在可行性。

（三）玉米替代作物的選擇

OSCE客觀評價了應(yīng)用型護(hù)理本科生臨床能力水平，可以作為評價其臨床能力的有效工具。在畢業(yè)考試中，OSCE能使學(xué)生基礎(chǔ)知識和臨床技能操作更扎實，學(xué)生臨床能力得到大幅度提高，教師素質(zhì)更完備，為教改發(fā)展提供助力。雖還有不足之處，但設(shè)計者在設(shè)計過程中有效避免，就能使OSCE模式順利進(jìn)行。

解決玉米供給過剩問題，首要是用其他作物替代玉米，東北玉米主產(chǎn)區(qū)可種植的其他大宗糧食作物為水稻和大豆。因水稻受水資源限制，改種大豆為最佳選擇，但隨大豆和玉米比較收益的變化，大豆種植面積始終呈下降趨勢。按目前價格和單產(chǎn)計算，大豆價格是玉米的2.12倍，而玉米單產(chǎn)是大豆的3.7倍，兩者之間收益不成比例，農(nóng)民種植大豆無積極性。若農(nóng)民不種大豆，幾乎無可選作物。歷史上曾經(jīng)種植的谷子、高梁等雜糧作物，市場空間十分有限，效益也不及玉米。部分地方政府引導(dǎo)農(nóng)民種植蔬菜與經(jīng)濟(jì)作物，但此類作物市場空間有限，銷路無法預(yù)測。因此，在目前市場格局下，無玉米替代作物成為無解難題。

（四）玉米加工業(yè)的轉(zhuǎn)型升級

我國玉米高庫存積壓除前述因素外，還有加工業(yè)自身原因。加工業(yè)不強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)鏈過短，是不可忽略因素。我國玉米加工業(yè)發(fā)展近三十年，主體產(chǎn)品仍是淀粉、酒精等初級產(chǎn)品，深加工產(chǎn)品不多、科技含量不高、市場抗風(fēng)險能力不強(qiáng)狀態(tài)持續(xù)多年。玉米加工業(yè)所耗玉米占總產(chǎn)量的20%～25%，如果加工業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈過短，市場風(fēng)險化解能力差，導(dǎo)致種植業(yè)市場阻斷。玉米產(chǎn)業(yè)面臨的困局，很大程度上反映我國玉米加工業(yè)發(fā)展前景堪憂。玉米加工業(yè)亟待轉(zhuǎn)型升級。在破解玉米高庫存積壓難題之時，玉米加工業(yè)如何有效解決競爭力不足；國家在產(chǎn)業(yè)政策上，作何調(diào)整；國家產(chǎn)業(yè)政策如何支持加工企業(yè)提高研發(fā)能力，如何培育上下游有效銜接的玉米產(chǎn)業(yè)鏈等，均是玉米產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性改革中需重點考慮的問題。玉米加工業(yè)要適應(yīng)我國玉米產(chǎn)業(yè)發(fā)展，特別是能夠在市場波動時，表現(xiàn)出強(qiáng)勢產(chǎn)業(yè)的擔(dān)當(dāng)，必須及早完成加工業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，由原料加工型向深度開發(fā)型轉(zhuǎn)變；由政策依賴型向市場競爭型轉(zhuǎn)變。

三、玉米產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的路徑選擇

國家提出供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革而非調(diào)整，是針對目前供給側(cè)結(jié)構(gòu)失調(diào)的深層原因做出的決策。就玉米產(chǎn)業(yè)發(fā)展而言，形成高庫存積壓，根本原因在于宏觀決策的體制和機(jī)制，以及由此造成的決策偏失。因此，只有通過改革方可解決玉米產(chǎn)業(yè)供給側(cè)失調(diào)問題。

（一）改革農(nóng)產(chǎn)品價格支持制度

2016年4月，國家發(fā)改委宣布取消玉米臨儲價格，實行“市場化收購”加“補(bǔ)貼”機(jī)制，意味著玉米價格不再由國家定價，而由市場供求關(guān)系決定。“價補(bǔ)分離”的基本政策路徑是目標(biāo)價格制度，目標(biāo)價格作為價格支持手段，要發(fā)揮保護(hù)農(nóng)民收益和引導(dǎo)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整的雙重作用。引導(dǎo)農(nóng)民實施種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，必須使目標(biāo)價格“一年早知道”，為農(nóng)民備耕留下選擇的時間與空間。同時，要確定合理的補(bǔ)貼方式，即依據(jù)銷量補(bǔ)貼還是依據(jù)種植面積補(bǔ)貼。從已實施目標(biāo)制度的大豆看，以面積為依據(jù)的補(bǔ)貼方式無法規(guī)避生產(chǎn)者誠信風(fēng)險，而且，在玉米和大豆同時實施目標(biāo)價格制度的條件下，也無法規(guī)避以“甲”充“乙”，獲取高額補(bǔ)貼行為。因此，需加大改革力度，切實推進(jìn)以銷量為依據(jù)補(bǔ)貼方式的實施，發(fā)揮目標(biāo)價格對農(nóng)民收入保護(hù)和引導(dǎo)結(jié)構(gòu)調(diào)整的雙重作用。以銷量為依據(jù)的補(bǔ)貼方式難點在于銷量核定，與2004年糧食“直補(bǔ)”政策實施不同的重要背景在于，我國農(nóng)村信息化發(fā)展為玉米銷量的統(tǒng)計提供了可操作技術(shù)平臺。目前我國糧食直補(bǔ)款的發(fā)放已利用該信息平臺。意味著目標(biāo)價格改革已具備信息化提供的技術(shù)支撐。在具體操作方式上，農(nóng)戶和收糧企業(yè)（從監(jiān)管角度看，需對收糧企業(yè)進(jìn)行資質(zhì)認(rèn)定）在授權(quán)金融機(jī)構(gòu)同時開戶，錄入農(nóng)戶相關(guān)信息，并設(shè)定超常規(guī)紅線（郭慶海，2015）。以銷量為依據(jù)，可對農(nóng)戶產(chǎn)量補(bǔ)貼的額度加以界定，例如可以補(bǔ)貼產(chǎn)量的90%。同時，增加信息透明度，加強(qiáng)監(jiān)管，提高違規(guī)成本。如收糧企業(yè)若作弊取消收儲資格，并處以作弊額度十倍罰款；農(nóng)戶作弊5年內(nèi)取消補(bǔ)貼資格。就糧食流通企業(yè)而言，主要可分為三大類，一是國有糧食流通企業(yè)，包括國家儲備庫與地方儲備庫；二是糧食加工企業(yè)；三是民營糧食流通企業(yè)。其中，國有糧食收儲企業(yè)發(fā)揮調(diào)控保護(hù)作用，承擔(dān)公益性的市場調(diào)節(jié)功能。值得注意的是，玉米不同于棉花，棉花缺乏市場競爭力，流通半徑限于國內(nèi)。而玉米歷來作為重要出口產(chǎn)品，降低價格就有市場競爭力。東北玉米與美國玉米無明顯質(zhì)量差距，在開放市場條件下，價低時，在市場規(guī)律作用下可增加玉米出口，在更大市場空間內(nèi)調(diào)節(jié)。玉米下游消費(fèi)群體眾多，價低時也會增加下游產(chǎn)業(yè)需求，從而使玉米價格的下行區(qū)間不會無限放大。

（二）改革農(nóng)業(yè)支持政策體系

玉米供給過剩成因中，政策導(dǎo)向和推動為根本性因素。反思近年農(nóng)業(yè)政策，很大程度上是單變量的思維模式。在玉米臨儲價格政策方面，只著眼于價格對農(nóng)民種糧積極性的杠桿作用，而忽視了價格對下游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的抑制作用。同時，也忽視了總量與結(jié)構(gòu)以及國內(nèi)市場與國際市場的關(guān)系等，更重要的是忽視市場規(guī)律的作用。農(nóng)業(yè)支持政策制定和實施，要受到多個目標(biāo)約束，要善于在多目標(biāo)約束下構(gòu)建多元農(nóng)業(yè)政策。這種多元政策考量，要考慮上述四個關(guān)系，即總量和結(jié)構(gòu)關(guān)系，上游產(chǎn)業(yè)和下游產(chǎn)業(yè)關(guān)系，國內(nèi)市場和國際市場關(guān)系以及產(chǎn)區(qū)和銷區(qū)關(guān)系。同時，農(nóng)業(yè)支持政策還應(yīng)兼顧農(nóng)民當(dāng)前利益與長遠(yuǎn)利益、農(nóng)業(yè)內(nèi)部利益與外部利益。

對于東北玉米主產(chǎn)區(qū)而言，大豆為最佳替代作物。但是，多年持續(xù)惡化的玉米與大豆比較收益關(guān)系，使農(nóng)民自然放棄大豆種植，此為大豆產(chǎn)業(yè)衰落直接原因。進(jìn)口轉(zhuǎn)基因大豆的競爭力主要體現(xiàn)在產(chǎn)量高、成本低、品質(zhì)好等方面，面對轉(zhuǎn)基因大豆的競爭優(yōu)勢，國產(chǎn)大豆無能為力。關(guān)于大豆產(chǎn)業(yè)發(fā)展，非簡單的產(chǎn)品供給問題，涉及多重價值選擇。因此，發(fā)展大豆產(chǎn)業(yè)必須建立多維價值坐標(biāo)，一是大豆振興的生態(tài)價值，大豆是玉米最佳輪作作物，20世紀(jì)30年代，吉林省作物結(jié)構(gòu)為大豆、玉米和其他作物各占三分之一。大豆生態(tài)價值表現(xiàn)在與玉米輪作可產(chǎn)生固氮作用，有利于用地與養(yǎng)地結(jié)合。目前東北黑土帶土質(zhì)和地力嚴(yán)重下降，此乃30多年單施化肥和玉米連作的結(jié)果，如不給予高度重視，可能會危及國家糧食安全。增加大豆種植有利于減少秸稈產(chǎn)量，從而減少秸稈焚燒造成的環(huán)境污染；二是大豆的產(chǎn)業(yè)安全價值，我國進(jìn)口大豆總量近億噸，過高的外貿(mào)依存度對國家產(chǎn)業(yè)安全和市場穩(wěn)定不利。三是大豆的市場調(diào)控價值，大豆作為玉米最適宜替代作物，只有振興大豆產(chǎn)業(yè)，國家才可能調(diào)節(jié)玉米和大豆種植結(jié)構(gòu)，為玉米主產(chǎn)區(qū)恢復(fù)玉米-大豆輪作創(chuàng)造條件。

（四）優(yōu)化玉米內(nèi)部種植結(jié)構(gòu)

玉米作為三元作物，可提供多種使用價值。從與下游產(chǎn)業(yè)銜接視角看，玉米種植業(yè)應(yīng)建立與下游產(chǎn)業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的食用玉米、飼用玉米和加工玉米構(gòu)成的“三元”種植結(jié)構(gòu)。在加工玉米內(nèi)部，又可分為若干專用型品種。無論是從推動下游產(chǎn)業(yè)發(fā)展、增加農(nóng)民收入角度，還是從推動農(nóng)田生態(tài)建設(shè)、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展角度，優(yōu)化玉米種植結(jié)構(gòu)均十分必要。多年來，調(diào)整玉米內(nèi)部結(jié)構(gòu)受到包括政策、技術(shù)、市場管理、土地制度、經(jīng)營結(jié)構(gòu)等多種因素制約。就玉米內(nèi)部結(jié)構(gòu)而言，增加青儲玉米是國家已明確政策。但青儲玉米如何種植、消費(fèi)，需找到可行載體和支點，不能單純鼓勵農(nóng)民將普通玉米種植改為青儲玉米，如措施不當(dāng)還會導(dǎo)致青儲玉米滯銷或生產(chǎn)成本提高。根據(jù)發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗，青儲玉米的最好經(jīng)營方式是以農(nóng)戶為基礎(chǔ)，建立農(nóng)牧結(jié)合經(jīng)營結(jié)構(gòu)，種青儲同時發(fā)展肉牛或奶牛養(yǎng)殖業(yè)，青儲玉米直接實現(xiàn)戶內(nèi)轉(zhuǎn)化消費(fèi)，既利于降低成本，減少市場風(fēng)險，又利于提高農(nóng)戶經(jīng)營效益，合理利用勞動力。建議國家在東北玉米主產(chǎn)區(qū)實施農(nóng)戶農(nóng)牧結(jié)合經(jīng)營結(jié)構(gòu)的推廣政策，重點選擇10公頃以上規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶，在種植青儲玉米基礎(chǔ)上發(fā)展肉?；蚰膛ｐB(yǎng)殖業(yè)。由公益性農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣部門提供技術(shù)支持和服務(wù)，同時國家出臺相應(yīng)信貸扶持和保險政策。在推動專用加工型玉米種植方面，建議以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化方式帶動農(nóng)戶種植，但需要政府政策推動，并提供相應(yīng)技術(shù)支撐和服務(wù)。

（五）東北主產(chǎn)區(qū)實施退耕政策

2016年中央一號文件中提出休耕政策，對東北玉米產(chǎn)區(qū)而言，實施退耕可能比休耕更具必要性和可行性。原因在于，玉米種植面積的大量增加是近年來造成玉米供給增長的一個重要因素。在增加玉米面積中，有為數(shù)不少的耕地是新增耕地，這些耕地多數(shù)是通過毀林、毀草、毀濕（地）方式形成，造成生態(tài)環(huán)境破壞和資源浪費(fèi)，生態(tài)代價沉重。建議國家在耕地普查基礎(chǔ)上，盡快實施退耕政策，可產(chǎn)生減少玉米供給、保護(hù)生態(tài)資源的雙重效應(yīng)。

（六）重構(gòu)玉米市場空間格局

2006年以前我國一直是玉米出口國，特別是20世紀(jì)八十、九十年代，玉米具備一定出口競爭優(yōu)勢。近10年來，伴隨我國農(nóng)產(chǎn)品成本和價格提高，玉米完全喪失國際市場競爭力。從近幾年我國玉米種植面積增長態(tài)勢和目前庫存積壓看，玉米價格須回歸至與國際市場價格接近的水平，才可能應(yīng)對國際市場挑戰(zhàn)，同時意味著我國玉米具備出口可能性。在開放市場條件下，針對我國地域廣大、玉米產(chǎn)銷區(qū)空間距離過長的現(xiàn)狀，實施有進(jìn)有出戰(zhàn)略方可有效利用“兩種資源，兩個市場”。十幾年前，我國玉米業(yè)界和學(xué)術(shù)界提出的玉米“南進(jìn)北出”戰(zhàn)略思路，于今仍具現(xiàn)實意義。東北近鄰國家日本和韓國作為世界兩大玉米進(jìn)口國，年進(jìn)口玉米總量可達(dá)2 600萬噸以上。東北玉米出口空間距離明顯小于到南方銷區(qū)的距離，具有較強(qiáng)地緣優(yōu)勢?？筛鶕?jù)價格變化權(quán)衡利弊，實施有進(jìn)有出、南進(jìn)北出的市場戰(zhàn)略。既有利于利用兩個市場資源，又有利于國家在兩個市場上調(diào)控農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系。在國內(nèi)市場上，注重收購市場主體格局的重構(gòu)，支持多元主體進(jìn)入收購市場（丁聲俊，2016），打破多年持續(xù)的國有糧企一家獨大的壟斷格局，特別是支持玉米加工企業(yè)積極進(jìn)入玉米收購市場，銷區(qū)廠商進(jìn)入產(chǎn)區(qū)市場，有效激活市場供求機(jī)制。

[1]孔祥智.農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的基本內(nèi)涵與政策建議[J].改革,2016(2):104-115.

[2]郭慶海.玉米主產(chǎn)區(qū):困境、改革與支持政策[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題,2015(4):4-10.

[3]丁聲峻.玉米供求的階段性轉(zhuǎn)變與收儲制度改革[J].價格理論與實踐,2018(8):25-27.

Difficu lties Analysison StructuralReform of Corn Supply Side

GUOQinghai

（Center for ruraleconomy,China'smajor grain producing areas,Jilin Agricultural University,Changchun 130118,China）

The strong pullofcorn temporary storageprice,the continued downturn of the corn processing productsmarketand the cheap corn price impactof internationalmarket,are themain causes of corn high inventory,which bring complexity and difficulty to structural reform of corn supply side.The main performancewere the targetprice reform and the levelofsubsidies,choiceof farmers'income,corn alternative crops,corn processing industry transformation and upgrading.The reform of agriculturalsupportsystem and agricultural support policy system,the implementation of the soybean industry revitalization plan, optimization of corn planting structure,implement the policy of returning farm land to the cornmarket in the northeast region,and the spatialpattern of reconstruction were theoptionalpaths to resolve the difficulties.

structural reform ofcorn supply side；difficulties；temporary storage price；targetprice

F326.11

：A

：1674-9189（2017）01-0005-07

郭慶海（1955-），男，博士，教授，博士生導(dǎo)師，研究方向：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)理論與政策。