□田雙銘

( 中國人民公安大學 法學院，北京 100038)

網(wǎng)絡NGO的規(guī)范之路
——從網(wǎng)絡NGO在網(wǎng)絡輿論中的作用說起

□田雙銘

( 中國人民公安大學 法學院，北京 100038)

隨著中國互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，網(wǎng)絡NGO成為一支新興的力量登上了歷史的舞臺。與線下NGO相比，網(wǎng)絡NGO在網(wǎng)絡輿論中作用更為突出，表現(xiàn)為，作為網(wǎng)絡輿論先鋒，主動引導網(wǎng)絡輿論的方向；通過網(wǎng)絡搭建公益平臺，在公益平臺上開展公益活動引導并影響輿論導向；甚至網(wǎng)絡NGO直接控制并利用網(wǎng)絡輿論組織公眾直接參與公共活動，將網(wǎng)絡的輿論力量與現(xiàn)實的公眾力量集合起來，通過輿論推動公共政策的進步。面對網(wǎng)絡NGO的發(fā)展以及其對社會輿論和社會發(fā)展的影響，有必要通過規(guī)范引導其發(fā)展。在規(guī)范過程中應當堅持自由設立和分類規(guī)范的原則，一方面給予網(wǎng)絡NGO設立以一定的自由空間，另一方面又要對其進行必要規(guī)范，保證其有序發(fā)展。

網(wǎng)絡NGO； 網(wǎng)絡輿論； 自由設立；分類規(guī)范

網(wǎng)絡極大地改變了人們的交往模式，也改變著人們的結社方式，在這樣的背景之下，網(wǎng)絡NGO作為一支特殊的組織形式出現(xiàn)了。中國的網(wǎng)絡NGO也得到了迅猛地發(fā)展，其影響力不容小覷。學界已經(jīng)開始對其有所關注，但是關于如何規(guī)范網(wǎng)絡NGO的研究尚處于積累期，本文不揣冒昧，嘗試從網(wǎng)絡NGO在網(wǎng)絡輿論方面的作用入手，分析規(guī)范網(wǎng)絡NGO的制度建設。

一、一支不容忽視的力量: 中國網(wǎng)絡NGO的迅猛發(fā)展

互聯(lián)網(wǎng)在中國有了越來越多的參與者。中國互聯(lián)網(wǎng)絡信息中心(CNNIC)發(fā)布第38次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》顯示，截至2016年6月，中國網(wǎng)民規(guī)模達7.10億，互聯(lián)網(wǎng)普及率達到51.7%，超過全球平均水平3.1個百分點。隨著參與人數(shù)的增加，網(wǎng)絡上的人群組成了類似現(xiàn)實生活中的社會，形成了與現(xiàn)實社會相分離的網(wǎng)絡社會。既為社會則必產(chǎn)生結社之需求，網(wǎng)絡NGO的數(shù)量在快速增長著，并且其組織類型也呈現(xiàn)多元化的發(fā)展趨勢。網(wǎng)絡NGO與現(xiàn)實中的NGO一樣，也有互益組織和公益組織之分。就互益性組織而言，它們或是基于同鄉(xiāng)、同學、同行、同姓甚至因共同的血型等現(xiàn)實社會關系連結起來的，如“中國RH陰性血型之家”QQ群；或是基于對某一方面的興趣和愛好而組織在一起，如因為對影視作品、音樂、游戲、旅游、攝影等有共同的興趣和愛好而形成的組織?！白钣腥さ氖恰⊙劬銟凡俊?，只要自己覺得眼睛小，或喜歡小眼睛的人，也都可以參與和加入活動?！盵1]除了這些互益組織之外，也有許多公益組織，它們?yōu)榱斯婺繕硕奂谝黄?，討論公共話題，參與公共事務，甚至為公益的目標采取行動，如“寶貝回家”公益尋子網(wǎng)、格?；ㄎ鞑恐鷮W網(wǎng)、多背一公斤網(wǎng)等。當然，互益和公益并不能截然分開，還有一些網(wǎng)絡NGO雖然基于成員相互之間的傾訴、幫助而產(chǎn)生，但是亦對公共事務保持了一定的關注和參與，如 “肝膽相照”網(wǎng)，核心的目的是建立乙肝病毒攜帶者的討論和幫助平臺，但是亦積極參與到反對乙肝歧視的宣傳活動之中。

網(wǎng)絡NGO是依托網(wǎng)絡而形成的組織，因此其體現(xiàn)出現(xiàn)實中NGO極為不同的特點：一是，網(wǎng)絡NGO打破了地域的界限，人們基于網(wǎng)絡而非基于地域而聚集在一起；二是，網(wǎng)絡NGO的開放度加大，其討論的議題，發(fā)表的言論等內容能夠讓更多的人獲得知曉；三是，網(wǎng)絡NGO的觀點和主張能夠得到更快的傳播，這是網(wǎng)絡傳播的快捷性和便利性所帶來的必然的結果；四是，網(wǎng)絡NGO管理具有明顯的扁平化特點，網(wǎng)絡NGO成員直接參與組織建設，內部討論，減少了中間管理層的介入，管理扁平化趨勢明顯。

當然，盡管網(wǎng)絡NGO有許多不同的特點，不同于現(xiàn)實NGO，但是這類組織仍然從屬于NGO，具有典型的NGO特點。網(wǎng)絡NGO亦建立在個體自愿結社的要求之上，是個人在權力社會之外志愿精神的體現(xiàn)，也是公民參與公共事務的一種方式。

二、網(wǎng)絡NGO在網(wǎng)絡輿論中的角色和作用

網(wǎng)絡NGO作為一種組織形式，在網(wǎng)絡輿論中往往較之個人、較之線下NGO具有更大影響力。這些影響主要表現(xiàn)在以下方面：

第一，作為網(wǎng)絡輿論先鋒，主動引導網(wǎng)絡輿論的方向。公益網(wǎng)絡NGO在這方面的影響最大，尤其是研究類、宣傳類、倡導類的公益網(wǎng)絡NGO，這些組織往往以宣傳公益理念，引導公眾形成一定的公益意識為己任。如宣傳環(huán)境保護的“綠色網(wǎng)絡聯(lián)盟”，其為倡導類組織，目的是引導社會公眾形成普遍的保護環(huán)境的意識，并參與到環(huán)境保護之中；再如反家庭暴力網(wǎng)，是一個集研究、宣傳、倡導于一體的組織，關注性別平等領域內的家庭暴力問題，通過遏制和根除家庭暴力實現(xiàn)性別間的平等與和諧。這些組織對網(wǎng)絡輿論進行引導的思路非常明確。

當然也有一些互益組織，也會在特定的事件出現(xiàn)時，根據(jù)自己的組織特性，隨時參與到網(wǎng)絡輿論之中，如周正龍的虎照事件中，最早質疑周正龍虎照真假的就是一個叫“色影無忌”的攝影愛好者網(wǎng)。“色影無忌”的攝影愛好者網(wǎng)是喜歡攝影的人士因共同的興趣而聚集在一起的，一般僅為交流平臺，但是出現(xiàn)周正龍事件時，這個組織顯示出了其專業(yè)性的特色，對虎照提出了專業(yè)質疑，并在網(wǎng)絡上進行民意調查，通過民意調查顯示對周正龍護照持質疑態(tài)度的占多數(shù)。[2]

第二，通過網(wǎng)絡搭建公益平臺，在公益平臺上開展公益活動引導并影響輿論導向。除了宣傳性、倡導性、支持性的網(wǎng)絡NGO之外，也有大量的操作性的網(wǎng)絡NGO存在。這類組織主要關注某個公共領域內的實際問題，實際參與解決該領域內的實際問題，在國內有影響的“寶貝回家”公益尋子網(wǎng)站、格?；ㄎ鞑恐鷮W網(wǎng)、多背一公斤公益網(wǎng)站等皆為此類網(wǎng)站。如“寶貝回家”公益尋子網(wǎng)站的核心使命是免費幫助被拐、被騙以及丟失兒童尋找家庭，幫助他們的父母尋找丟失兒童，并且在網(wǎng)站及時提供相關信息。再如格桑花西部助學網(wǎng)，該網(wǎng)站由關注西部的志愿者自發(fā)組織，宗旨是通過網(wǎng)絡與現(xiàn)實社會的互動，支持西部教育。這類網(wǎng)絡NGO并不以宣傳、倡導為工作內容，但是其對公共輿論的影響亦不可小覷。如“寶貝回家”公益尋子網(wǎng)站在搭建解救信息平臺的同時，也推動網(wǎng)絡朝著營建有利于打擊拐賣兒童的犯罪行為，保護兒童人身和生命安全的輿論環(huán)境的方向發(fā)展。

第三，網(wǎng)絡NGO直接控制并利用網(wǎng)絡輿論組織公眾直接參與公共活動，將網(wǎng)絡的輿論力量與現(xiàn)實的公眾力量集合起來，通過輿論推動公共政策的進步。比如，在推動平等權的進程中，“肝膽相照”這一網(wǎng)絡社團針對社會及相關制度歧視乙肝病毒攜帶者的問題，積極參與到很多公共行動之中，包括宣傳肝炎防治公益知識，并且聲援反乙肝病毒訴訟，為提起訴訟者提供法律援助，甚至發(fā)動網(wǎng)絡簽名，向政府有關部門寄送簽名書，促使政府進行制度、政策的完善。[3]

通過觀察各種不同類型的網(wǎng)絡NGO在網(wǎng)絡輿論中的不同角色可以發(fā)現(xiàn)，網(wǎng)絡NGO對網(wǎng)絡輿論的作用有其積極的一面，也有其消極的一面。從積極層面來看，大量網(wǎng)絡NGO著意于公益，本身就是為推動社會發(fā)展和進步的目標而建立的，因此這些組織對于健康輿論環(huán)境的建設具有重要的意義。并且很多組織具有專業(yè)化特點，在關注公共事件、參與公共事務中能夠發(fā)揮專業(yè)特色，有利于推動對國家權力的監(jiān)督。另外，一些組織宣傳、倡導對社會弱勢群體平等對待的理念，也有助于網(wǎng)絡輿論朝著更多元、更寬容的方向發(fā)展。當然，網(wǎng)絡NGO在網(wǎng)絡輿論中也可能會產(chǎn)生消極作用。一是網(wǎng)絡NGO在網(wǎng)絡輿論中有可能傳播一些未經(jīng)證實的信息，加劇社會矛盾的激化；二是網(wǎng)絡NGO有可能利用網(wǎng)絡號召、動員和組織成員參與到某些特定事件之中，導致群體性事件或突發(fā)事件；三是網(wǎng)絡NGO本身的行為引發(fā)網(wǎng)絡輿論向負面發(fā)展，比如有些網(wǎng)絡NGO未經(jīng)允許擅自募集善款，并且將善款私用，這種現(xiàn)象的出現(xiàn)往往重創(chuàng)慈善事業(yè)的發(fā)展，對于其他網(wǎng)絡NGO的發(fā)展帶來不利的輿論影響，嚴重阻礙中國公民社會的培育和發(fā)展。

三、規(guī)范網(wǎng)絡NGO的原則和具體制度建設

近些年,很多人提及網(wǎng)絡輿論,對其未能有全面的認識,夸大了其負面的效應。對于網(wǎng)絡輿論若不能有恰當?shù)目捶?，對于網(wǎng)絡NGO也難正確認識。據(jù)憲法而言，網(wǎng)絡輿論和網(wǎng)絡NGO一樣都屬于憲法上的表達自由范圍。表達自由本身屬于政治自由的范疇，天生就具有監(jiān)督政府權力的功能，因此往往會被認為與政府維穩(wěn)目標發(fā)生沖突。但實際上，“網(wǎng)絡輿論的某種對抗性，還不等于現(xiàn)實政治的對抗性，互聯(lián)網(wǎng)對‘維穩(wěn)’的威脅是極其有限的，反過來，‘罵街’恰恰減少了‘動手’，‘上網(wǎng)’取代或推遲了‘上街’?！盵4]網(wǎng)絡政治比起街頭政治來講，政府相對還是更具有主動性。

對網(wǎng)絡輿論持恰當?shù)膽B(tài)度是正確對待網(wǎng)絡NGO的前提，尤其是在關涉網(wǎng)絡NGO對網(wǎng)絡輿論發(fā)揮影響力時更是如此。不容否認，網(wǎng)絡NGO對于網(wǎng)絡輿論既有積極的一面，也有消極的一面，從規(guī)范角度而言，就是要促進前者，消除后者。鑒于此，對于網(wǎng)絡NGO的規(guī)范要堅持二方面原則：

(一)自由設立原則。從結社本身來看，它“是一種自主的、組織化的社會生活方式，結社在人們自然形成的社會關系和國家公共權力構造的社會關系之外，建構了一種有別于自然形成的社會關系和公共權力關系的社會生活形式。”[5]從公民結社這一行為來看，它既滿足了個人群體化生活的需要，也未對其他公民的權利造成不利影響，未對社會公共利益與公共秩序造成損害。結社是否會產(chǎn)生危害社會的行為，關鍵一點是要看團體組成之后的行為，而不是構建組織這一行為。從發(fā)展趨勢來講，公民自由設立組織當是一般的原則。網(wǎng)絡NGO雖然具有運用網(wǎng)絡技術的特點，但是從本質上來講也是一種結社權行使的結果，因此自由設立也應當適用于這類組織。

(二)分類規(guī)范原則。對于網(wǎng)絡NGO，自由設立是基本的原則。但是若網(wǎng)絡NGO想獲得更多的公共資源，則必須接受更多的法律規(guī)制。比如若想以組織方式獲得募捐資格，則必須事前得到公權力的批準，主動納入到公權力的監(jiān)管范圍之內,尤其是在《慈善法》出臺之后，要想獲得募捐資格，首先就必須登記為慈善組織；再如若想在法律上承擔有限責任的話，則必須以法人形式予以登記。因此，針對這些不同的需求，法律應當設計出針對不同組織類型的監(jiān)管制度。這實際上等于是規(guī)范網(wǎng)絡NGO在網(wǎng)絡輿論中的角色，通過前述方式把虛擬的網(wǎng)絡組織現(xiàn)實化，有助于減少以組織方式傳播虛假和誤導性信息的渠道。

基于上述兩個原則，具體的制度設計應當在三個方面展開：

1. 建立自愿登記制度。網(wǎng)絡NGO可以自由設立，但對于希望獲得更多公共資源的網(wǎng)絡NGO而言，可向民政部門登記注冊，獲得法人資格。登記注冊的慈善網(wǎng)絡NGO獲得社會募捐資格，獲得更多的資金，并且也能獲得稅收上的優(yōu)惠。這是虛擬空間去虛擬化的一種方式，把網(wǎng)絡組織變?yōu)楝F(xiàn)實組織，有利于實現(xiàn)監(jiān)管。如“寶貝回家”網(wǎng)、“格桑花西部助學”網(wǎng)、“肝膽相照”網(wǎng)、依托“正定貼吧”的河北402愛心社等就是通過這種方式實現(xiàn)組織登記冊的。登記注冊的慈善組織所從事的慈善事業(yè)本身對網(wǎng)絡輿論的健康發(fā)展有著不可低估的意義，如“寶貝回家”對于網(wǎng)絡打拐輿論發(fā)揮積極的引導和推動作用，甚至引起了公安部門的高度重視，“公安部于2009年7月專門下達文件，要求全國各地打拐辦公室入駐‘寶貝回家尋子網(wǎng)’”。[6]

2. 落實網(wǎng)站備案制度。對于直接建立網(wǎng)站進行活動的網(wǎng)絡NGO落實好備案制度。一般來講，組織有一定的規(guī)模和資金才能夠建立起獨立的網(wǎng)站，這些網(wǎng)絡NGO在網(wǎng)絡輿論中的影響力比較強大。根據(jù)中華人民共和國信息產(chǎn)業(yè)部第十二次部務會議審議通過的《非經(jīng)營性互聯(lián)網(wǎng)信息服務備案管理辦法》，在中華人民共和國境內提供非經(jīng)營性互聯(lián)網(wǎng)信息服務，應當辦理備案。未經(jīng)備案，不得在中華人民共和國境內從事非經(jīng)營性互聯(lián)網(wǎng)信息服務。而對于沒有備案的網(wǎng)站將予以罰款和關閉。落實好這一制度，對于掌握較大的網(wǎng)絡NGO的數(shù)量有一定的意義。

3. 建立網(wǎng)絡輿論參與的事后追懲制度。當網(wǎng)絡NGO參與，甚至引導網(wǎng)絡輿論的行為已經(jīng)侵害到社會公共利益，侵害到公民的個人隱私時，對網(wǎng)絡NGO追究責任就成為必然。但是，在這里必須堅持事后追懲的原則，一方面可以充分保護言論自由，保持網(wǎng)絡在言論監(jiān)督方面的優(yōu)勢，另一方面也使網(wǎng)絡NGO知道行為的邊界所在。在涉及網(wǎng)絡NGO的責任追究時，要區(qū)分是否有法人資格，有法人資格的在民事責任方面承擔有限責任，在刑事責任方面則承擔法人責任和直接責任者責任，沒有法人資格的則均由個人承擔相應的責任。

四、結語

2015年7月4日，國務院出臺《國務院關于積極推進“互聯(lián)網(wǎng)+”行動的指導意見》，標志著政府已經(jīng)對基于互聯(lián)網(wǎng)的重新融合，開放變革有了高度的認識，新的時代已全面開啟。NGO的發(fā)展也匯入了這個時代之中，網(wǎng)絡NGO成為其中的一部分，網(wǎng)絡NGO是“互聯(lián)網(wǎng)+”時代無法回避的事實。網(wǎng)絡NGO在許多方面改變著線下NGO的形象與作用，在網(wǎng)絡輿論方面，其作用更為明顯，其積極的正向作用不容忽視，但必須承認的是，若不規(guī)范網(wǎng)絡NGO的發(fā)展，其也會帶來一些消極作用。發(fā)揮網(wǎng)絡NGO的積極作用，減少甚至根除其消極作用，這就需要構建合理的法律制度規(guī)范其發(fā)展，保證其在法治的軌道中有序發(fā)展、有序壯大，成為社會和諧力量的一部分。

[1]謝衛(wèi)群.網(wǎng)絡社團：“想到的、想不到的，網(wǎng)上都有” [N].人民日報,2007-03-27(10).

[2]網(wǎng)絡打虎人之打虎英雄榜[EB/OL]. ，2007-11-28.

[3]反乙肝歧視案開庭 網(wǎng)友拉橫幅聲援[EB/OL].億HBVER的名義訴請違憲審查[EB/OL].http://news. sina. com.cn/ c/，2003 -11-26.

[4]王文.網(wǎng)絡輿論倒逼中國改革[J].理論參考,2012(2):45-48.

[5]劉培峰.結社自由及其限制[M].北京：社會科學文獻出版社，2007：42.

[6]夫妻創(chuàng)建寶貝回家尋子網(wǎng) 各地打拐辦入駐[EB/OL].http:// www.sinonet.org，2010-01-11.

本文責編：趙鳳媛

Analysis on How to Regulate the Network NGO——According to the Network NGO’s Functions of the Network Public Opinion

Tian Shuangming

(School of Law, People’s Public Security University of China, Beijing， 100038)

The network NGO, as a kind of newly emerging force, appears on the stage of history along with the development of Chinese internet. Comparing to the offline NGO, the network NGO’s functions are more prominent. Firstly， as a pioneer of the network public opinion, the network NGO guides the network public opinion. Secondly, the network NGO carries out the public welfare activities that influence the network public opinion. Thirdly, the network NGO controls and uses directly the network public opinion to organize the public to take part in the public events, combines the strength of the network and the reality, and so promotes the improvement of the public policy. In front of the development of the network NGO and its influence of the social consensus and development, it is essential to regulate the network NGO. In the process of regulating the network NGO, there are two principles which should be obeyed. On the one hand, the network NGO can be set up freely; on the other hand, they should be regulated according to classification criterion.

network NGO; network public opinion; freedom of establishment; classification criterion

2016—10—12

田雙銘(1993—)，男，河北遵化人，中國人民公安大學法學院,在讀碩士。

G202

B

1008—8350(2017)01—0012—04