袁曉麗+劉圣中

中圖分類號(hào)：F015 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

內(nèi)容摘要：現(xiàn)有文獻(xiàn)中從公共政策角度研究供給側(cè)改革政策的成果比較少。因此，本文試圖運(yùn)用多源流理論框架分析我國(guó)目前提出的供給側(cè)改革背后的多重推動(dòng)因素，探究問(wèn)題流、政策流和政治流在政策推出過(guò)程中發(fā)揮的影響作用，從而為對(duì)這一政策的理解和實(shí)施提供更深層的知識(shí)支持。

關(guān)鍵詞：多源流理論 供給側(cè)改革 政策

多源流理論的解釋邏輯

多源流理論模型是由美國(guó)學(xué)者約翰·金登提出的一種研究政策過(guò)程的模型，是解釋一項(xiàng)政策為何被制定以及整個(gè)政策制定過(guò)程的方法（薩巴蒂爾，2004）。該理論認(rèn)為，在整個(gè)政策子系統(tǒng)中存在三種源流：?jiǎn)栴}源流（Problem Stream）、政策源流（Policy Stream）和政治源流（Political Stream）。問(wèn)題源流指的是現(xiàn)實(shí)情境當(dāng)中所發(fā)生的各種問(wèn)題。政策源流指的是政策企業(yè)家針對(duì)問(wèn)題進(jìn)行討論、重新設(shè)計(jì)并提出解決辦法、建議的過(guò)程。政策企業(yè)家由該特定領(lǐng)域的專家人員組成。政治源流則指的是對(duì)問(wèn)題產(chǎn)生影響的政治因素，包括國(guó)民情緒、公眾輿論、權(quán)力分配格局等（BIRKLAND T A，2004）。在常態(tài)下，三條源流處于互不相交狀態(tài)。當(dāng)問(wèn)題流或政治流發(fā)生變化時(shí)，則其中兩條源流就會(huì)出現(xiàn)交叉，這個(gè)交叉點(diǎn)被視為 “政策窗口”。當(dāng)“政策窗口”被打開(kāi)后，通過(guò)政策企業(yè)家們的推動(dòng)，三條源流就會(huì)發(fā)生相交，在相交的節(jié)點(diǎn)上新政策則極有可能產(chǎn)生（見(jiàn)圖1）。

供給側(cè)改革演進(jìn)軌跡

供給側(cè)改革由習(xí)近平總書(shū)記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會(huì)議上正式提出，其演進(jìn)軌跡可大致分為兩個(gè)階段：

（一）發(fā)展與形成階段（2012年乃至更早-2015年11月）

在供給側(cè)改革政策正式出臺(tái)之前，其并未受到廣泛關(guān)注，針對(duì)產(chǎn)能過(guò)剩等供給問(wèn)題，國(guó)家只是有針對(duì)性地推出過(guò)一些革新措施。如在土地政策方面推出的《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，加速農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)及深化農(nóng)村金融改革；在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型方面推出了《中國(guó)制造2025》促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)等等。這些措施一方面是應(yīng)對(duì)以需求拉動(dòng)增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式出現(xiàn)的問(wèn)題；另一方面也意味著供給側(cè)改革開(kāi)始逐步得到形成與發(fā)展。

（二）正式提出與實(shí)踐階段（2015年11月至今）

“供給側(cè)改革”首次被正式提出時(shí)旨在強(qiáng)調(diào)在適度擴(kuò)大總需求的同時(shí)，著力加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，著力提高供給體系質(zhì)量和效率，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)動(dòng)力。2015年12月21日，習(xí)近平再次提出2016年經(jīng)濟(jì)工作的重點(diǎn)是落實(shí)“十三五”規(guī)劃建議要求，推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革。在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次會(huì)議又進(jìn)一步提出供給側(cè)改革方案需要五個(gè)“搞清楚”。2016年1月27日，中央發(fā)布一號(hào)文件《關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見(jiàn)》，將“供給側(cè)改革”首次寫(xiě)進(jìn)中央一號(hào)文件。之后，廣東等地紛紛出臺(tái)相關(guān)政策方案，標(biāo)志著供給側(cè)改革政策正式進(jìn)入實(shí)施階段。

多源流理論的事實(shí)分析

（一）問(wèn)題窗口的打開(kāi)

問(wèn)題窗口的開(kāi)啟是新政策推出的前提條件和基礎(chǔ)。明確問(wèn)題是什么比尋找解決問(wèn)題的答案更加重要（托馬斯·戴伊，2002）。我國(guó)供給側(cè)改革形成的問(wèn)題流主要包括以下三個(gè)方面：

首先，主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的變化方面。在供給側(cè)改革中引起決策者注意的重大指標(biāo)是GDP增長(zhǎng)率。量化的指標(biāo)可以幫助決策者更好地從發(fā)展動(dòng)態(tài)中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。我國(guó)GDP的增長(zhǎng)率近年來(lái)不斷呈下降趨勢(shì)：2010年為10.6 %、2011年9.5%，持續(xù)下降到2015年的6.9%，意味著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈放緩趨勢(shì)。其次，需求增長(zhǎng)型政策的反饋不容樂(lè)觀。2006年至2007年間，我國(guó)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)嚴(yán)重的通貨膨脹，政府通過(guò)提高法定準(zhǔn)備金率等緊縮政策來(lái)壓制總需求。2008年美國(guó)金融危機(jī)爆發(fā)，我國(guó)又開(kāi)始轉(zhuǎn)向擴(kuò)張性的貨幣政策和財(cái)政支出政策。2012年上半年加大刺激需求，下半年又面臨通脹。從20世紀(jì)90年代開(kāi)始，我國(guó)一直通過(guò)調(diào)整總需求來(lái)保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定性，經(jīng)濟(jì)一直處在顛簸的狀態(tài)（滕泰，2012）。最后，產(chǎn)能企業(yè)的倒閉潮成為了觸發(fā)問(wèn)題的焦點(diǎn)事件，其作用在于助推社會(huì)問(wèn)題被提上政府議程，變成迫切需要解決的問(wèn)題。產(chǎn)能企業(yè)的倒閉直接從生產(chǎn)端遏制了經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。而且，過(guò)剩的產(chǎn)能占據(jù)了大量社會(huì)資源，使人力、資金、土地等成本居高不下，成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的一大包袱（范棣，2015）。經(jīng)過(guò)該事件的觸發(fā)，供給側(cè)政策系統(tǒng)中的問(wèn)題源流正式形成，問(wèn)題窗口被打開(kāi)。

（二）政策窗口的打開(kāi)

政策窗口的打開(kāi)意味著問(wèn)題走上了程序化的討論和研究階段。這個(gè)階段，政策共同體或政策企業(yè)家（在金登看來(lái)， 政策企業(yè)家是指某些愿意投入時(shí)間、精力、聲譽(yù)等資源來(lái)倡導(dǎo)某一主張的人）將發(fā)揮舉足輕重的作用。政策共同體指的是由某一特定政策領(lǐng)域內(nèi)的專業(yè)人員組成的一種團(tuán)體（約翰·W·金登，2004）。在供給側(cè)改革過(guò)程中，“新供給學(xué)派”扮演了最核心的推動(dòng)角色。

新供給學(xué)派是國(guó)內(nèi)近幾年新興的致力推行新供給經(jīng)濟(jì)理論的群體，由原來(lái)的兩個(gè)分支流派合并而成，即：以賈康為核心的新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究小組和以滕泰為核心的新供給主義流派。最先推動(dòng)“供給側(cè)”改革的是賈康及其倡導(dǎo)成立的“新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究小組”，該小組于2011年正式成立。2012年，經(jīng)濟(jì)學(xué)家滕泰牽頭組建“70后經(jīng)濟(jì)人改革論壇”，并于同年6月發(fā)起成立萬(wàn)博新經(jīng)濟(jì)研究院。之后，滕泰于2012年11月9日在和訊網(wǎng)發(fā)表《新供給主義宣言》，指出了需求管理的局限性，極力主張從供給端進(jìn)行經(jīng)濟(jì)改革。賈康等人的主張與滕泰等人的新供給主義如出一轍，兩股流派于2013年正式合成一流形成中國(guó)“新供給學(xué)派”，供給側(cè)改革的政策源流此時(shí)正式形成。

新供給學(xué)派主要通過(guò)專家座談會(huì)、內(nèi)參報(bào)告、研討會(huì)等形式擴(kuò)大新供給理論的影響力。2015年11月9日，滕泰被邀請(qǐng)參加李克強(qiáng)總理的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)座談會(huì)，以《從供給側(cè)改革全面降低企業(yè)成本，開(kāi)啟新增長(zhǎng)周期》為題，建議推行供給側(cè)改革。第二日，“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”便由習(xí)近平總書(shū)記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會(huì)議上正式提出來(lái)。此外，一些與中央發(fā)生直接聯(lián)系的智囊會(huì)直接向中央領(lǐng)導(dǎo)人遞交內(nèi)部參閱報(bào)告，賈康在2011年12月與其他學(xué)者聯(lián)名撰寫(xiě)的《以新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)理論創(chuàng)新促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展》報(bào)告中，多處政策建議被政府廣泛采用。另外，學(xué)術(shù)研討會(huì)也是發(fā)揮政策影響力的重要途徑。2013年9月28日，“新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究小組”召開(kāi)的“新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)理論創(chuàng)新學(xué)術(shù)研討會(huì)”，積極主張以改革為核心的“中國(guó)新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)”。賈康在會(huì)上提出，中國(guó)未來(lái)改革的核心是從供給側(cè)入手來(lái)推動(dòng)新一輪的制度變革創(chuàng)新，中國(guó)迫切需要方式的轉(zhuǎn)變和可持續(xù)健康發(fā)展。之后，新供給學(xué)派還通過(guò)長(zhǎng)期、定期開(kāi)展新供給雙周學(xué)術(shù)研討會(huì)、課題承擔(dān)、媒體宣傳等活動(dòng)積累一定的影響力，日益加深供給側(cè)改革的影響。

（三）政治窗口的打開(kāi)

獨(dú)立于問(wèn)題流和政策流，政治流按照自身的動(dòng)態(tài)特性與規(guī)則進(jìn)行流動(dòng)。新一屆政府的上臺(tái)，在一定程度上為某些利益群體或機(jī)構(gòu)開(kāi)啟了一扇便捷的政策之窗。此外，民眾改革熱情與大眾傳媒在政策之窗開(kāi)啟之前也起到重要的作用。

2013年3月，以習(xí)近平主席為核心的新一代中央領(lǐng)導(dǎo)人確立。新的領(lǐng)導(dǎo)勢(shì)必帶來(lái)新的觀念，為供給側(cè)改革創(chuàng)造了政治條件。時(shí)逢領(lǐng)導(dǎo)換屆，我國(guó)以刺激需求為主的粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式已經(jīng)很難促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。新的領(lǐng)導(dǎo)班子上臺(tái)后，中央便于11月15日公布了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》表明了“大刀闊斧”進(jìn)行改革的決心。

隨著問(wèn)題的出現(xiàn)及政府的改革主張，社會(huì)民眾對(duì)改革的參與度與關(guān)注度空前高漲。習(xí)近平在中共中央政治局第二次集體學(xué)習(xí)會(huì)議上，強(qiáng)調(diào)“要積極回應(yīng)廣大人民群眾對(duì)深化改革開(kāi)放的強(qiáng)烈呼聲和殷切期待”。2015年，國(guó)家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所進(jìn)行了一次“中國(guó)改革民意大調(diào)查”，全國(guó)多達(dá)240多個(gè)社區(qū)的城鎮(zhèn)某居民參與了該調(diào)查，表達(dá)了自己對(duì)改革的評(píng)價(jià)、愿景期待及滿意度（李建新，2016）。改革涉及的利益與人民群眾息息相關(guān)，民眾必然積極尋求各種途徑向政府表達(dá)自身對(duì)改革的看法。黨和政府對(duì)群眾路線的重視與實(shí)踐，促使民眾的看法對(duì)政府決策的影響逐步加深，供給側(cè)改革離不開(kāi)民意的表達(dá)。

大眾媒體作為信息的傳播者同樣影響著政策的制定。媒體有意無(wú)意地充當(dāng)了民意的塑造者和政府政策的宣傳家。大眾媒體對(duì)公共政策并不發(fā)生直接的影響，而是間接促使大量政府官員把媒體的看法轉(zhuǎn)化為政策，但政策的實(shí)質(zhì)性可能會(huì)發(fā)生變化（Martin linsky，1998）。這些媒體利用網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)影響力進(jìn)行信息的傳播、引導(dǎo)，為我國(guó)改革尤其是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的供給側(cè)改革制造了一定的輿論氛圍。

（四）“三流”交匯

在供給側(cè)改革政策推出過(guò)程中，GDP增長(zhǎng)率指標(biāo)的變化、現(xiàn)行“需求側(cè)”政策的不可行以及產(chǎn)能企業(yè)出現(xiàn)的“倒閉潮”使得問(wèn)題源流得以形成。其中焦點(diǎn)事件直接影響了政治流的變化。2013年新領(lǐng)導(dǎo)班子的上臺(tái)、民眾空前的改革熱情以及輿論媒體的影響構(gòu)成了政治源流。而2013年新供給學(xué)派的形成構(gòu)成了政策流形成的節(jié)點(diǎn)。一系列經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的出現(xiàn)和政府換屆打開(kāi)了政策之窗，此時(shí)，再經(jīng)過(guò)新供給學(xué)派對(duì)供給改革的推動(dòng)，三條源流便正式匯聚到一起，供給側(cè)改革政策順利被推出（見(jiàn)圖2）。

結(jié)論

本文運(yùn)用多源流理論框架分析了我國(guó)供給側(cè)改革被推出的原因，并得出研究結(jié)論：我國(guó)供給側(cè)改革政策之所以能夠被順利推出是三條源流耦合的結(jié)果。由于國(guó)情的不同，筆者發(fā)現(xiàn)該理論解釋框架在解釋我國(guó)政策時(shí)仍然存在一些不足。例如，在我國(guó)政策系統(tǒng)中的三條源流并不能完全相互獨(dú)立，其劃分邊界不是很清晰，有些來(lái)自政策流的政策企業(yè)家可能同時(shí)也是政府官員，在政治流當(dāng)中發(fā)揮影響力作用。另外，政治流對(duì)政策的影響比較重，需要提高社會(huì)及公民對(duì)政策制定的參與程度?？傊?，多源流能夠有效地幫助我們分析解釋公共領(lǐng)域的眾多政策，但仍然需要國(guó)內(nèi)學(xué)者建立在金登的基礎(chǔ)上努力研究出一種更符合中國(guó)特色的公共決策理論解釋框架。

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