楊辰利

摘 要：本文對“中西部高等教育振興計劃”的議程分析采用美國公共政策學家金登提出的多源流分析框架。推動“中西部高等教育振興計劃”政策出臺的“問題流”是中西部高等教育與東部地區(qū)高等教育差距越來越大，“政策流”體現(xiàn)為2011年之前對中西部高等教育實施的點對點或波及面小的扶持政策，“政治流”是社會的詬病，省級政府的重視以及國家十二五規(guī)劃的出臺。教育部官員作為“政策企業(yè)家”促使問題流、政策流、政治流這三流匯聚，打開了“中西部高等教育振興計劃”的“政策之窗”。

關鍵詞：中西部；高等教育；振興計劃；多源流理論

在知識經(jīng)濟時代，知識發(fā)展水平在區(qū)域競爭中舉足輕重，而知識發(fā)展水平又集中體現(xiàn)于地區(qū)高等教育的發(fā)展水平。由于歷史、政策、資源等多重原因，我國中西部地區(qū)的高等教育發(fā)展水平遠遠低于率先發(fā)展起來的東部地區(qū)。振興中西部高等教育，促進社會公平迫在眉睫。而2012年實施的《中西部高等教育振興計劃（2012—2020）》是一個關鍵的政策節(jié)點，其改變了以往中西部高等教育政策的“點到為止”，對于全面提升中西部高等教育質(zhì)量，縮小與東部高等教育之間的差距具有重要的意義。

一、金登的多源流分析框架模型

在多源流分析框架問世之前，政策決策分析的主要方法是政策科學的奠基人拉斯維爾在其1951發(fā)表的著作《政策方向》中提出的決策過程七階段：情報、建議、規(guī)定、合法化、應用、終止、評價。但這種決策過程只關注了政府內(nèi)部的決策過程，卻忽視了外部環(huán)境的影響，雖然之后拉斯維爾的學生布魯爾經(jīng)過完善和修改，把決策過程改為六階段：創(chuàng)始、預評、選擇、執(zhí)行、評估、終止。但政策階段框架中依然缺乏對政策的前決策過程的系統(tǒng)描述以及運用科學研究方法對公共政策形成過程機理進行有說服力的實證分析。

在這種背景下，美國著名公共政策學家金登于1984年在其代表作《議程、備選方案與公共政策》一書中提出了多源流框架分析模型，開創(chuàng)性地對政策議程的確定和決策過程進行系統(tǒng)分析。該模型框架的理論基礎是對理性決策的批判，對漸進主義的批判以及奧爾森的垃圾桶決策模式。金登認為，整個系統(tǒng)中包含彼此相互獨立的問題流、政策流、政治流這三條源流，在某個特殊的契機下，“政策之窗”打開，政策企業(yè)家迅速抓住機會，對“時間點”準確把握，促使政策流與問題流或政治流相結(jié)合，推動新政策的出臺。整個多源流框架分析模型中，關鍵步驟包括對重要行動者的把握，對問題與解決辦法配對的分析，對時機的分析等。

二、“中西部高等教育振興計劃”的多源流分析框架

（一）問題源流

長期以來由于我國地方經(jīng)濟發(fā)展不平衡，尤其是率先發(fā)展起來的東部地區(qū)在各方面都遠遠領先于中西部地區(qū)，而這之間的差距，又集中體現(xiàn)在了高等教育方面，導致中西部地區(qū)的高校生存現(xiàn)狀舉步維艱，面臨諸多問題。

一是資源配置和規(guī)模布局不合理。我國高等教育規(guī)模的布局結(jié)構基本上和我國經(jīng)濟發(fā)展程度的規(guī)模相吻合，都是自東向西依次降低。中西部地區(qū)的普通高校抑或成人高校，其數(shù)量較之東部地區(qū)都呈現(xiàn)劣勢，而在民辦高校的數(shù)量上，東部地區(qū)所占地位更是無可匹敵，占到了全國民辦高校數(shù)量的66.3%，這與東部地區(qū)民間資本充足，資本流通率高這些“硬實力”和東部地區(qū)民間辦學政策、觀念深入人心這些“軟實力”都息息相關。而中西部地區(qū)資源配置不足又集中體現(xiàn)為“六少”和“兩低”?！傲佟奔粗形鞑扛咝Ｖ兄攸c高校少、直屬高校少、重點學科少、重點實驗室少、研究生學位授權點少、招生名額少，“兩低”即毛入學率低、高考錄取率低。

二是教育投入不足。教育經(jīng)費支出是衡量教育發(fā)展狀況及其政府重視教育程度的重要指標。財政在支持教育發(fā)展促進人力資本形成與積累方面發(fā)揮著不可替代的作。目前，我國高校的辦學經(jīng)費主要來源于中央和地方的財政撥款，這種經(jīng)費投入體制使得經(jīng)濟水平本就遠遠落后的中西部地區(qū)對當?shù)馗叩冉逃度氩蛔?，而在中央撥款上，盡管國家政策已經(jīng)開始向中西部地區(qū)的高等教育有意識地傾斜，但東部地區(qū)高等院校每年獲得的經(jīng)費支持依舊顯著多于中西部地區(qū)高校，原因在于東部地區(qū)的高等院校的科研實力等更加卓越，能夠申請到的經(jīng)費等也遠遠高于中西部地區(qū)。于是，中西部地區(qū)的高等教育陷入惡性循環(huán)當中，這是中西部高等教育發(fā)展的“先天性”缺陷。

三是整體辦學條件差。辦學條件的硬件體現(xiàn)在學校的基礎設施上，無論是生均教學輔助用房還是生均校舍面積，生均宿舍面積，中西部地區(qū)都與國家要求存在較大差距?；A設施的嚴重滯后，很大程度上抑制了中西部高校的長足發(fā)展。而辦學條件的軟件體現(xiàn)在高層次人才的缺失與外流。人力資本作為一種無形的資本，是高校之間競爭的重要砝碼，是具有決定性的競爭力量。但人力資本所具有的彈性和可挖掘性的特點使得高校之間人才流動。這種人力資本的特點對于本就生存條件惡劣的中西部高校來講是雪上加霜。

這些歷來已久的問題在這個追求公平的時代被放大，被凸顯出來，成為阻礙社會公平的攔路虎，引起了從上到下，從中央到地方的方方面面關注?？s小區(qū)域高等教育的差距，成為民心所向，大眾共識。

（二）政策源流

金登認為，“問題源流”產(chǎn)生之后，政策制定者會關注這些問題，并開始出臺一些政策，而這些政策的產(chǎn)生不是一次性形成的，而是不斷發(fā)展完善。

2011年之前，我國針對中西部高等教育的扶持政策零散、斷斷續(xù)續(xù)，不夠系統(tǒng)、全面。中西部高等教育扶持政策始于21世紀之初，在響應“西部大開發(fā)”的建設中，教育部于2001年5月提出“對口支援西部地區(qū)高等學校計劃”。該計劃由清華大學、北京大學等13所教育部直屬重點大學對西部13所高校進行一對一對口支援，所支援的內(nèi)容包括人才培養(yǎng)、學科專業(yè)建設、師資隊伍建設、學校管理制度與運行機制建設等方面，旨在促進西部地區(qū)高等教育的穩(wěn)步快速發(fā)展，培養(yǎng)本地區(qū)建設所需的高級專門人才。之后，“對口支援計劃”取得了顯著的成果，西部受援高校都有了“零”的突破，受援學校的辦學實力顯著提高，學校發(fā)展進入嶄新階段。為了繼續(xù)擴大援建力度，2004年，教育部決定與中西部還沒有教育部直屬高校的省或自治區(qū)各共建一所地方所屬大學，即省屬高校與教育部共建。此舉旨在更好地實施“科教興國”戰(zhàn)略和“人才強國”戰(zhàn)略，完善高等教育的布局，縮小東部和中西部地區(qū)之間的發(fā)展差異，提高我國高等教育整體發(fā)展水平，推動教育的公平，使知識更好地轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟發(fā)展動力，為本地區(qū)經(jīng)濟建設和社會發(fā)展服務。

（三）政治源流

民眾對教育公平的呼聲和中西部省級政府對資金的爭取以及我國“十二五規(guī)劃”的出臺形成了多源流框架分析模型中的“政治源流”。

優(yōu)秀的高等教育作為稀缺資源已形成共識，優(yōu)質(zhì)教育資源的分配問題更是引起廣泛關注。國家重點大學招生屬地化現(xiàn)象越來越嚴重，有的大學甚至是將年度招生指標的60%都投在本大學所在省份，不同省份的學生進入我國重點大學學習的機會并不均等。稀缺資源“不患寡而患不均”，這種現(xiàn)象被媒體加以宣傳和渲染，引起了社會的普遍詬病，人們更加強烈地呼喚教育公平。

教育公平要求國家調(diào)整重點大學的資源區(qū)域分布。中西部省份的政府逐漸意識到優(yōu)質(zhì)高等教育對于本地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要性，不斷向國家提出關于省屬大學納入國家重點建設的希望和要求，積極爭取相關國家部委的資金和資源支持，以使本地區(qū)高等教育為地區(qū)經(jīng)濟、社會、文化服務，以從戰(zhàn)略上最大程度打破其歷史原因造成的不利局面，推動自身發(fā)展甚至是上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略。

2010年發(fā)布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》和2011年啟動的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要（2011—2015年）》中均涉及到中西部高等教育加快發(fā)展的應對策略，表明政府對中西部高等教育的重視，促使中西部高等教育振興計劃盡早地提上日程。

三、三源合流

多源流框架分析模型中，政策制定受多種系統(tǒng)的約束，尤其是國民情緒和政策之窗的稀缺性是需要重點把握的。對多源流框架分析模型中的問題流、政策流、政治流這三流進行系統(tǒng)分析，我們發(fā)現(xiàn)國民呼喚教育公平的情緒日益高漲。2011年5月，教育部官員審時度勢，抓住了這次機遇，邀請中西部11所高校黨委書記或校長赴京參加“中西部高等教育振興計劃 ”座談會，正式開啟了“中西部高等教育振興計劃”的序幕。自此，頒布實施中西部高等教育振興計劃的“政策之窗”正式打開，而教育部官員則扮演了政策企業(yè)家的角色，將獨立的三條源流——問題流、政策流、政治流進行結(jié)合。

《中西部高等教育振興計劃》的提出，使針對中西部不同類型、不同發(fā)展程度的高校的扶持政策也源源不斷開始貫徹執(zhí)行，整個計劃又包括“中西部高校基礎能力建設工程”和“中西部高校綜合實力提升工程”?！爸形鞑扛咝；A能力建設工程”即媒體常說的“小211工程”，重點支持建設中西部24個省、自治區(qū)、直轄市的100所地方高校的發(fā)展建設，旨在改善中西部一批高質(zhì)量的普通本科高校的整體辦學水平。而“中西部高校綜合實力提升工程”，是繼省部共建大學政策之后對中西部14個省份中的“一省一校”進行又一輪的政策扶持和資金支持，推動本區(qū)域內(nèi)辦學實力最強、辦學水平最高、有區(qū)域優(yōu)勢的高水平大學“內(nèi)涵式”發(fā)展，辦出特色，辦出水平。整個計劃周期為2012-2020年，并確立了總體發(fā)展目標，即“到2020年，中西部高等教育結(jié)構更加合理，特色更加鮮明，辦學質(zhì)量顯著提升，建成一批有特色、高水平的高等學校，為整體提升我國高等教育發(fā)展水平、建設高等教育強國奠定堅實基礎?！?/p>

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