石肖雪譯

● 經(jīng)典判例

正當程序的衡量標準—馬休斯訴埃爾德里奇案*

石肖雪**譯

繼戈德伯格訴凱利案將正當程序保護擴展至社會福利領域之后，美國聯(lián)邦最高法院又在馬休斯訴埃爾德里奇案中對正當程序的具體衡量標準予以了明確。就程序正當性問題而言，本案的爭點為，終止社會保障傷殘津貼決定前，是否需要采取正式的聽證程序。對此，美國聯(lián)邦最高法院提出了“情境化”的衡量標準，即行政程序是否符合正當程序條款的要求，需在考慮以下三個因素的基礎上，個案化地作出判斷：第一，可能受到行政行為影響的個人利益；第二，因為現(xiàn)有程序而使相關利益遭到錯誤剝奪的風險，以及附加的或替代性程序保障所可能具有的價值；第三，政府利益，包括所涉及到的行政職責、采用附加的或替代性程序所造成的財政及行政成本。經(jīng)過上述兩個判決，美國聯(lián)邦最高法院逐漸擴大了正當程序條款的適用范圍，同時又確定了靈活的判斷標準。

正當程序條款；聽證；衡量標準；傷殘津貼

健康、教育和福利部部長馬休斯訴埃爾德里奇

編號：74-204

辯論日期：1975年10月6日 判決日期：1976年2月24日

為能夠獲得相應資格，并持續(xù)領取《社會保障法》所述的傷殘津貼，勞動者必須證明自己“由于醫(yī)學上確定的身體或精神創(chuàng)傷”而沒有能力“從事任何實質(zhì)上能帶來報酬的活動……”。并且，對于其創(chuàng)傷的嚴重程度已經(jīng)導致不能從事以前的工作或其他有報酬的工作，勞動者負有持續(xù)的舉證責任。對于這一資格認定，由州的相關行政機關來作出評估，并從勞動者及其醫(yī)療機構處收集相關信息。當行政機關所獲信息存在沖突時，可由其獨立安排體檢。如果行政機關對于受益人狀況的初步評估不同于受益人自己的判斷，那么就會通知受益人其津貼可能將被終止，并且會向受益人提供一份相關證據(jù)概述，同時賦予受益人查閱相關證據(jù)的機會。然后，州的行政機關會作出最終決定，并由社會保障總署（SSA）進行審查。如果社會保障總署認可州的決定，則書面告知受益人決定的內(nèi)容、理由，并且受益人仍有權提請州行政機關再次進行重新審議。在社會保障總署作出上述認可之后，津貼將在認定痊愈后的兩個月內(nèi)被終止。如果州和社會保障總署復議后，決定仍然不利于受益人，那么受益人就有權提請社會保障總署的行政法法官召開一次正式聽證會。如果聽證的結論與之前的決定相反，則領取者還可以申請社會保障總署上訴委員會進行審核，最后可以尋求司法救濟。如果最終認定申請人的傷殘時間超過最初確定的終止日期，則申請人有權獲得補償。本案中，被上訴人在領取傷殘津貼幾年以后，填寫了州發(fā)放的調(diào)查問卷。行政機關在考慮調(diào)查問卷所載信息、醫(yī)生和獨立醫(yī)學顧問的報告以后，寫信告知被上訴人，其初步認定被上訴人的傷殘情況已于1972年5月終止，被上訴人可以在合理時間內(nèi)提供補充信息。被上訴人在回函中對其身體狀況的描述提出了爭議，指出有足夠的證據(jù)可以確認其傷殘。接著，州作出維持初步認定的最終決定。社會保障總署認可了州的最終決定，在7月通知被上訴人其津貼將于當月結束后終止，被上訴人有權在6個月內(nèi)提請州進行重新審核。被上訴人未提出復議請求，而是對傷殘津貼終止的合憲性提起了訴訟，認為在進行聽證前應當恢復其津貼。聯(lián)邦地區(qū)法院部分依據(jù)Goldberg v. Kelly①Goldberg v. Kelly，397 U. S. 254.，認定終止傷殘津貼的過程違反了正當程序條款，根據(jù)《社會保障法》第4條，判決在終止津貼前，被上訴人有權要求召開正式聽證會。上訴法院維持了地區(qū)法院的判決。上訴人則對地區(qū)法院的管轄權提出異議，依據(jù)Weinberger v. Salf②Weinberger v. Salf，422 U. S. 749.，對于健康、教育和福利部部長關于《社會保障法》所述津貼問題的決定，地區(qū)法院對相關訴訟沒有管轄權，除非是《美國法典》42卷第405條（g）款規(guī)定的，部長參加聽證后作出“最終”決定的情況。

本院認為：

1.地區(qū)法院對被上訴人的訴訟有管轄權，因為根據(jù)《美國法典》第405條（g）款的目的，拒絕其津貼申請是一項最終決定。

（1）《美國法典》第405條（g）款的終局性，要求用盡所有的行政救濟，或者已經(jīng)向部長提交關于津貼的請求。被上訴人對調(diào)查問卷的回答及其反饋給州的回函明確提出其仍然處于傷殘狀態(tài)，津貼不應被終止，符合后一種情形。

（2）雖然被上訴人顯然未用盡內(nèi)部審核程序，且通常只有部長有權決定放棄這些審核程序，但本案申請人所提問題涉及到其非常重要的權益，此時留待部長來作判斷是不合適的。事實上，被上訴人所提出的合憲性審查的訴求與他的實體請求密切相關，且被上訴人（與Salfi案的情況相反）業(yè)已指出，錯誤的終止會對他造成無法彌補的傷害，這證明拒絕其繼續(xù)領取津貼的請求是一項“最終決定”，滿足法定的用盡所有救濟的要求。

2.在終止社會保障傷殘津貼決定前，采取正式的聽證程序不是必需的，《社會保障法》所采納的行政程序已經(jīng)完全符合正當程序原則的要求。

（1）“正當程序是靈活的，應根據(jù)特定情況來決定程序性保護的程度”。③Morrissey v. Brewer，408 U. S. 471，481.本案涉及首次終止津貼前及審核過程中的行政程序的合憲性，需要考慮三個因素：①可能受到行政行為影響的個人利益；②因為現(xiàn)有程序而使相關利益遭到錯誤剝奪的風險，以及附加的或替代性程序保障所可能具有的價值；③政府利益，包括所涉及到的行政職責、采用附加的或替代性程序所造成的財政及行政成本。

（2）傷殘勞動者因錯誤的津貼終止受到的不利影響，總體上要小于福利補助領取者（如Goldberg案中的申請人）。傷殘津貼的資格認定并不是基于申請者經(jīng)濟狀況的困難程度，雖然錯誤地終止傷殘津貼可能給領取者帶來困難，但這一需求程度可能要小于福利補助領取者。考慮到傷殘津貼領取者可以享受其他形式的政府援助，與Goldberg案相比，本案更不宜背離一般的原則，非正式的聽證程序已經(jīng)足以保障相關權益了。

（3）與低保福利資格認定相比，勞動者身體狀況的醫(yī)療鑒定更明確、更易證明。是否終止傷殘津貼的決定一般取決于“醫(yī)學專業(yè)人員出具的常規(guī)、標準及公正的醫(yī)學報告”①Richardson v. Perales，402 U. S. 389，404.。因此，交叉詢問式的正式聽證對于傷殘鑒定而言，其所具有的價值遠遠小于低保福利認定的情況。

（4）書面陳述是傷殘津貼領取者向決策者傳達自身情況的有效手段。詳細的調(diào)查問卷基本明確了決策的相關信息。對決定起到關鍵作用的信息直接來源于醫(yī)療機構。最后，在終止津貼前，州允許傷殘津貼領取者或其代理人查閱決定所依賴的全部信息，告知傷殘津貼領取者得出初步評估結果的原因，給予傷殘津貼領取者提交補充論據(jù)和證據(jù)的機會。

（5）對于所有終止傷殘津貼的決定都采取正式聽證，會帶來過度的財政負擔和行政負擔。正式聽證所要求的庭審模式既非必要，亦非在所有情況下都是最有效的決策方法，在本案中，每一項行政決定作出前，申請人都獲得了有效的程序保障，并且在最終決定前，還為申請人提供了正式聽證以及司法審查的機會，本案不存在違反正當程序的情況。

撤銷上訴法院判決。②案例索引號493 F. 2d 1230。

鮑威爾（Powell）大法官發(fā)表了法庭意見，伯格（Burger）首席大法官、斯圖爾特（Stewart）大法官、懷特（White）大法官、布萊克姆（Blackmun）大法官、倫奎斯特（Rehnquist）大法官加入。布倫南（Brennan）大法官撰寫了異議意見，馬歇爾（Marshall）大法官加入。史蒂文斯（Stevens）大法官沒有參與案件的審理和判決。

副司法部長博克（Bork）支持上訴人。副檢察長瓊斯（Jones）、代理助理總檢察長佳菲（Jaffe）、杰拉爾德·P.諾頓（Gerald P. Norton）、威廉姆·坎特爾（William Kanter）及大衛(wèi)·M.科恩（David M. Cohen）在意見書中認同博克的意見。

唐納德·E.厄爾斯（Donald E. Earls）支持被上訴人?？枴.邁克菲（Carl E. McAfee）在意見書中認同其意見。③法官顧問J. 阿爾伯特·沃爾（J. Albert Woll）、勞倫斯·戈爾登（Laurence Gold）及史蒂芬·博爾尊（P. Stephen P. Berzon）為美國勞工聯(lián)合會-產(chǎn)業(yè)工會聯(lián)合會等提交意見書，要求維持原判。大衛(wèi)·A. 韋伯斯特（David A. Webster）法官顧問為克萊恩·威廉姆斯（Caroline Williams）提交了意見書。

鮑威爾大法官發(fā)表了法庭意見。

本案的問題在于，第五修正案的正當程序條款是否要求，在終止社會保障傷殘津貼前給予領取者正式聽證的機會。

一

在勞動者完全喪失勞動能力期間，可以獲得1956年《社會保障法》第2條所述的傷殘保障津貼計劃下的現(xiàn)金津貼。①70 Stat. 815，42 U. S. C. § 423。該計劃的經(jīng)費來自員工和雇主工資稅收入［26 U. S.C. §§ 3101（a），3111（a）；42U. S. C. § 401（b）.］。該計劃為在傷殘發(fā)生前已達一定工作年限的傷殘人士發(fā)放每月津貼［42 U. S. C. §§ 423（c）（1）（A）（B）］。計劃還在指定情況下向勞動者的家屬發(fā)放津貼［§§ 402（b）-（d）］。領取者滿65歲以后，傷殘津貼自動轉成退休金［§§ 416（i）（2）（D），423（a）（1）.］。在1974財政年度，約有370萬人領取該計劃津貼。社會保障總署，年度審查21（1974年）。被上訴人埃爾德里奇在1968年6月首次領到津貼。1972年3月，被上訴人收到州的調(diào)查問卷，其填寫了調(diào)查問卷，說明自己的身體沒有好轉，指明了最近就醫(yī)的醫(yī)療機構，以及醫(yī)生姓名。接著，州向埃爾德里奇的醫(yī)生索取了報告。對報告及卷宗內(nèi)的其他信息進行考慮之后，州發(fā)函通知埃爾德里奇，初步認定埃爾德里奇的傷殘狀態(tài)已于1972年5月終止。通知書包含擬終止津貼的理由說明，并告知埃爾德里奇可以在合理時間內(nèi)獲取和提交有關其身體狀況的補充信息。

埃爾德里奇在回函中對其身體狀況的描述提出了爭議，指出州有足夠的證據(jù)確認其處于傷殘狀態(tài)。②埃爾德里奇最早因慢性焦慮和背部勞損而致傷殘，后來查出糖尿病。初步?jīng)Q定書指出，由于現(xiàn)有醫(yī)療證據(jù)表明其糖尿病得到控制，并且其并不會因為背部損傷而在行動上受到嚴重限制，在精神狀態(tài)上埃爾德里奇也不再有使其無法從事工作的情緒問題，因此其津貼被終止。上訴狀第12-13頁。埃爾德里奇在回函中稱其患的是脊柱關節(jié)炎，不是背部勞損。接著，州作出最終決定，認定埃爾德里奇的傷殘狀態(tài)已于1972年5月終止。社會保障總署認可了州的最終決定，在7月通知埃爾德里奇其津貼將于本月結束后終止，還告知埃爾德里奇有權在本次初步?jīng)Q定后的6個月內(nèi)提請州復議。

埃爾德里奇未提出復議請求，而是提起訴訟，稱健康、教育和福利部部長作出傷殘狀況評估的行政程序不符合憲法，認為在舉行聽證前應恢復其津貼。③361 F. Supp. 520（WD Va. 1973）。地區(qū)法院判決在作出最終決定前，應恢復埃爾德里奇的傷殘津貼。部長要求駁回埃爾德里奇的請求，理由是終止埃爾德里奇?zhèn)麣埥蛸N的決定是根據(jù)有效的行政法規(guī)和程序作出的，埃爾德里奇未用盡可用的救濟。關于決定前應舉行正式聽證的論點，埃爾德里奇完全基于本院對于Goldberg v. Kelly案④397 U. S. 254（1970）.的判決，即終止福利補助前應舉行“正式聽證”。⑤在Goldberg案中，法院認為決定前聽證必須包含以下要素：（1）“及時、充分的通知，詳細說明擬進行終止的理由”；（2）“領取者擁有與對方證人對質(zhì)，以口頭形式發(fā)表意見和提出證據(jù)，以此來進行辯護的有效機會”；（3）根據(jù)需要聘請律師；（4）“公正的”決策者；（5）“完全基于法律規(guī)定和聽證”作出的決定；（6）關于決定理由及證據(jù)的說明。397 U. S.，at 266-271。在本意見中，“正式聽證”通常指Goldberg案中的聽證會。部長稱，Goldberg案并不適用于本案，傷殘津貼資格不像福利補助資格那樣以經(jīng)濟需求為基礎，傷殘資格決定主要取決于醫(yī)療證據(jù)，而申請人的誠信問題在決定中基本沒有作用。

地區(qū)法院認為，部長終止埃爾德里奇津貼的過程沒有為其提供足夠的正當程序保障。法院認為，傷殘津貼領取者獲得不間斷津貼的權利與Goldberg案中福利補助領取者的權利沒有區(qū)別。法院進一步指出，Goldberg案之后的判決還表明，正當程序保障并不局限于剝奪基本權利的情況。⑥參見Fuentes v. Shevin，407 U. S. 67，88-89（1972）；Bell v. Burson，402 U. S. 535，539（1971）。由于傷殘資格認定涉及根據(jù)相互沖突的醫(yī)療證據(jù)與非醫(yī)療證據(jù)作出的主觀判斷，因此，地區(qū)法院認為，在終止津貼前，必須賦予埃爾德里奇正式聽證的機會。⑦361 F. Supp.，at 528.新的法規(guī)指出各州根據(jù)聯(lián)邦分類援助計劃制定的方案必須對作為程序性保障的聽證程序作出規(guī)定，程序性保障包括Goldberg案的全部要求。參見45 CFR § 205.10（a）（1975）；以及腳注4，出處同上。第四巡回上訴法院完全根據(jù)地區(qū)法院的意見，判決不得在正式聽證前終止埃爾德里奇的津貼。⑧493 F. 2d 1230（1974）.第五巡回上訴法院僅指出地區(qū)法院已在本案中對該問題作出了正確的決定，認定的結論與Williams v. Weinberger，494 F.2d 1191（1974），cert. pending，No. 74-205相同。本院判決撤銷原判。

二

首先的問題是地區(qū)法院是否對本案具有管轄權。部長認為，基于我們在上一個開庭期的Weinbergerv. Salfi案①422 U. S. 749（1975）.的判決，應禁止地區(qū)法院審理埃爾德里奇案。Salfi案是關于《社會保障法》規(guī)定的已故雇傭勞動者的妻子及繼子女是否持續(xù)適格的問題。我們認為，42 U. S. C. § 405（h）②42 U. S. C. § 405（h）完整規(guī)定：“（h）部長決定的終局性。部長在聽證后作出的事實認定和決定對作為聽證當事人的所有個人具有約束力。除本法規(guī)定以外，任何人、法院或政府機構不得對部長的事實認定或決定重新進行審議。不得就本節(jié)相關權益，根據(jù)第28條41款的規(guī)定，對美國、部長或其公務員或員工提起訴訟?！边@一條款排除了聯(lián)邦在拒絕給付津貼的訴訟中的初審權。唯一可以提請司法審查的依據(jù)是42 U. S. C. § 405（g），該條款規(guī)定用盡《社會保障法》中的行政救濟是提請司法救濟的先決條件。

《美國法典》第405條（g）部分規(guī)定：

“在部長作為當事人參加聽證，并據(jù)此作出最終決定以后，無論爭議金額，任何個人都可以在關于該決定的通知送達后的60天內(nèi)，或部長允許的更長時間內(nèi)提起民事訴訟，提請司法機關審查這一部長作出的最終決定。”③第405條（g）款進一步規(guī)定：“應向原告或其主要營業(yè)地所在的美國司法管轄區(qū)的地區(qū)法院提起訴訟，如果原告或其主要營業(yè)地不屬于美國司法管轄區(qū)，則向美國哥倫比亞區(qū)的地區(qū)法院提起訴訟……法院有權在收到起訴狀和記錄以后作出維持、修改或撤銷部長決定的判決，以及是否要求重新聽證。部長關于任何事實的認定（如有確切證據(jù)為證）是決定性的……”

因此，表面上，第405條（g）款禁止對拒絕傷殘津貼請求的決定進行司法審查，除非是部長在“聽證”后作出的“最終決定”。毫無爭議的是，埃爾德里奇本來可以要求對其津貼終止進行充分的行政復議，但是埃爾德里奇甚至未就初步?jīng)Q定提請復議。部長并未“放棄”其在Salfi案中所享有的終局性決定權，因此上訴人認為埃爾德里奇不能將第405條（g）款作為司法管轄權的基礎。這點我們不贊成。

Salfi案已經(jīng)明確，在獲得第405條（g）款所述的司法審查必須滿足幾個條件。其中，部長在聽證后作出最終決定的要求，被視為“賦予訴訟管轄權的核心要件……”。④422 U. S.，at 764. 另外兩個條件是：（1）在關于決定的通知送達后60天內(nèi)，或部長允許的額外的時間內(nèi)提起民事訴訟；（2）在相應地區(qū)法院提起訴訟。這兩個要求規(guī)定了訴訟時效和相應地點，當事人可以放棄這兩個要求Salfi，422 U. S.，at 763-764.。同Salfi案一樣，本案并未就埃爾德里奇是否滿足這兩個要求提出疑義，參見Fed. Rules Civ. Proc. 8（c），12（h）（1），本案無需考慮這兩個要求。但是，Salfi案隱含的原則是，上述條件包含兩個要素，只有其中一個是關于司法審查“管轄權”的必備要件。用盡部長所指定的行政救濟手段是一項可選要素。而必備要件是向部長提出發(fā)放津貼的要求，不提出津貼請求則不可能有任何“決定”。部長需要就爭議作出某些決定是成文法所明確規(guī)定的。

第二個要求是必要的、有區(qū)別的前提條件，我們在Salfi案中得出的關于指定被上訴人及未指定被上訴人的不同結論證實了第405條（g）款所述管轄權?；诘诙€要求，該案中管轄權方面的不足表現(xiàn)為起訴書“不含曾經(jīng)向部長提出申請的陳述……”⑤422 U. S.，at 764.。關于指定的上訴人，我們認為，起訴書是充分的，因為起訴書稱其“充分地向‘所在地區(qū)社保處’”提出了津貼請求，并且“在被拒后，提請區(qū)域社保處復議”。埃爾德里奇滿足該關鍵先決條件。通過填寫調(diào)查問卷以及發(fā)函回復關于其傷殘已經(jīng)終止的初步?jīng)Q定，埃爾德里奇以其仍然處于傷殘狀態(tài)為由，明確提出不應該終止其津貼的請求。州拒絕了這一請求，該決定得到了社會保障總署的認可。

埃爾德里奇沒有向部長提出合憲性審查的請求這一點并不是關鍵性的。⑥如果埃爾德里奇用盡了全部可用的行政救濟程序，在其中并沒有提出合憲性審查請求，也不妨礙埃爾德里奇此后向地區(qū)法院提出該請求。參閱Flemming v. Nestor，363 U. S. 603，607（1960）。正如Salfi案解釋的那樣，第405條（g）款只要求部長對于津貼權利請求作出的是“最終決定”。事實上，Salfi案的指定被上訴人也并未向部長提出合憲性審查請求。①Weinberger v. Sal/I，0. T. 1974，No. 74-214，App. 11，17-21.本案的情況不同于Salfi案，雖然部長沒有權力修改在Salfi案中被控違反憲法的成文法，但部長有權決定本案所適用的程序的時間和內(nèi)容。②42 U. S. C. § 405（a）.不過，我們認為這種差異不重要。讓部長考慮申請人關于合憲性問題的質(zhì)疑，并對當前行政復議制度作出實質(zhì)性改變是不現(xiàn)實的。部長甚至不需要考慮這種質(zhì)疑。

上述必備的管轄權要素得到滿足，接下來討論可選要素。問題是拒絕埃爾德里奇繼續(xù)領取津貼的請求，是否為用盡法定救濟渠道后的“最終”決定？埃爾德里奇承認自己沒有用盡部長指定的全部內(nèi)部審查程序。③參見20 CFR § 404.910，404.916，404.940（1975）。正如Salfi案確認的那樣，在行政程序的任意階段，如果部長認為由于州的內(nèi)部審查已經(jīng)完成或由于所尋求的救濟超越部長的權限，沒有必要繼續(xù)審查，則部長可以放棄這一用盡所有救濟手段的要求。Salfi案表明，第405條（g）款規(guī)定的終局性決定權一般屬于部長，因為部長對行政程序的完整性承擔最終責任。當申請人相關權益非常重大，以至于需要立即得到解決，就不宜留待州來逐級作出決定。本案就是這樣的情況。

埃爾德里奇提出的合憲性審查的訴求與他的實體請求密切相關。另外，本案主張的合憲性審查請求與Salfi案有重要的區(qū)別。作為一項憲法基本權利，在權益受到不利影響前有權獲得聽證，其理由在于，某些情況下的損害是無法通過事后的聽證來作出充分彌補的。④參見Regional Rail Regional Rail Reorganization Act Cases，419 U. S. 102，156（1974）。鑒于本院的先前判決⑤參見如Goldberg v. Kelly，397 U. S. 254（1970）；Fuentes v. Shevin，407 U. S. 67（1972）等。，埃爾德里奇至少提出了這樣的主張，稱其身體狀況使其高度依賴傷殘津貼這一收入來源，錯誤的終止會對他造成無法彌補的傷害。⑥在不同情況下作出的判決強調(diào)，權利性質(zhì)及司法審查的延期后果，是確定所謂終局性要求是否得到滿足的重要因素。對于這些因素，本院所采用的高度“情境化”的判斷方式，Cohen v. Beneficial Ind. Loan Corp.，337 U. S. 541，546（1949），來適用28 U. S. C. § 1291的終局性要求（賦予上訴法院審查地區(qū)法院的所有“最終決定”的管轄權）以及28 U. S. C. § 1257（賦予本院僅審查州法院的“最終判決”的權力）。參見如Harris v. Washington，404 U. S. 55（1971）； Construction Laborersv. Curry，371 U. S. 542，549-550（1963）；Mercantile Nat. Bank v. Langdeau，371 U. S. 555，557-558（1963）；Cohen v. Beneficial Ind.Loan Corp.，337 U. S. 545-546（1949）?？梢钥隙ǖ氖?，第1257條及第1291條所述案例涉及的一些政策考量不同于本案的政策考量。比較Construction Laborers，371 U. S. 542，550（1963；Mercantile Nat. Bank，371 U. S. 555，580（1963）與McKartv. United States，395 U. S. 185，193-195（1969）；L. Jaffe，Judicial Control of Administrative Action 424-426（1965）。但是，成文法確定的核心原則（終局性要求的解釋應盡量避免造成不可挽回的傷害）仍然適用。因此，不同于Salfi案的情況，在終止津貼之后，還可以“因其他理由”駁回埃爾德里奇的實體請求或根據(jù)“其他規(guī)定”支持埃爾德里奇的實體請求，⑦422 U. S.，at 762.并非對于合憲性審查的答辯。我們認為，拒絕埃爾德里奇的津貼請求的決定，屬于第405條（g）款所述的最終決定。下面探討該案的實質(zhì)爭議問題。⑧鑒于我們得出的結論是，地區(qū)法院的管轄權符合第405條（g）款的規(guī)定，我們認為沒有必要考慮埃爾德里奇的如下論點：盡管有第405條（h）款的規(guī)定，但基于mandamus statute，28 U. S. C. § 1361和Administrative Procedure Act，5 U. S. C. §701及以下，法院對本案也有管轄權。

三

（一）

第五和第十四修正案的正當程序條款，給政府作出剝奪個人“自由”或“財產(chǎn)”權利的決定提出了限制條件。本案中，部長并不是主張在終止傷殘津貼時無須適用正當程序條款。如同先前判決所指出的那樣①Richardsonv. Belcher，404 U. S. 78，80-81（1971）；Richardson v. Perales，402 U. S. 389，401-402（1971）；Flemming v. Nestor，363 U. S. 603，611（1960）.，部長承認，個人持續(xù)領取津貼的權益是成文法確定的權益，受第五修正案的保護。②參閱Arnett v. Kennedy，416 U. S. 134，166（POWELL，J.，concurring in part）（1974）；Board of Regents v. Roth，408 U. S. 564，576-578（1972）；Bell v. Burson，402 U. S.，at 539；Goldberg v. Kelly，397 U. S.，at 261-262。相反，部長認為，現(xiàn)有行政程序（詳情參見下文）已為權益受影響的津貼領取人提供了充分的正當程序保障。

本院始終認為，在作出剝奪個人財產(chǎn)權益的最終決定前，某種形式的聽證是必須的。③Wolff v. McDonnell，418 U. S. 539，557-558（1974）。另參見Phillips v. Commissioner，283 U. S. 589，596-597（1931）；Dent v. West Virginia，129 U. S. 114，124-125（1889）?！霸谠馐苋魏螄乐氐膿p失前有獲得聽證的權利，即便與刑事定罪的恥辱和艱難無涉，也是美國社會的基本原則。”④Joint Anti-Fascist Comm. v. McGrath，341 U. S. 123，168（1951）（Frankfurter，J.，concurring）.正當程序的基本要求是“在有效的時間內(nèi)，以有意義的方式”被聽取意見的機會。⑤Armstrong v. Manzo，380 U. S. 545，552（1965）。另參見Grannis v. Ordean，234 U. S. 385，394（1914）。埃爾德里奇同意，如果能在舉行正式聽證之后再終止傷殘津貼，那么，原告在初步資格決定到終局決定之間的審查程序是充分正當?shù)?。爭議的焦點是，在作出終止津貼的初步?jīng)Q定之前，這一審查期間什么樣的程序才是正當?shù)模?/p>

近年來，本院越來越多地遇到這樣的問題，對于某些財產(chǎn)權益，正當程序在多大程度上要求權益被剝奪前就需要采取正式聽證，即便在這之后也會提供此類聽證程序保障。本院僅在一個案件中，⑥即Goldbergv. Kelly，397 U. S.，at 266-271。判定有必要進行準庭審式的正式聽證。在其他作出決定前進行聽證的案件中，本院很少提到必須的程序。Sniadach v. Family Finance Corp.案⑦Sniadach v. Family Finance Corp.，395 U. S. 337（1969）.，涉及到扣發(fā)工資的情況，判決中完全沒有提到這一問題。在Fuentes v. Shevin案⑧Fuentes v. Shevin，407 U. S.，at 96-97.中，本院認為，只有在就私人間的排除妨礙訴訟作出初步?jīng)Q定前，聽取雙方意見的程序才是必要的。同樣，在Bell v. Burson案⑨Bell v. Burson，402 U. S.，at 540.中，在吊銷州頒發(fā)的駕駛執(zhí)照的情況中，正當程序僅要求吊銷前的聽證需要確定持照人具有過錯的可能原因，而“不需要采用嚴格的裁決形式來確定責任的分配”。⑩另參見North Georgia Finishing，Inc. v. Di-Chem，Inc.，419 U. S. 601，607（1975）。最近，在Arnett v. Kennedy案?Arnett v. Kennedy，416 U. S. 134，166（1974）.中，我們支持了聯(lián)邦基于某些理由解雇雇員的程序的正當性。其包括告知、提供相關指控的副本、在合理時間內(nèi)提交書面答辯狀以及進行一次口頭申辯的機會。在解雇后，還可以要求進行正式聽證。?416 U. S.，at 142-146.

這些判決明確了“正當程序”不同于法律規(guī)則，其內(nèi)容并非固定的，也不是與時間、地點等具體情境無關的機械性的概念。?Cafeteria Workers v. McElroy，367 U. S. 886，895（1961）.“正當程序是靈活的，根據(jù)特定情況來提供程序性保護的?！?Morrissey v. Brewer，408 U. S. 471，.481（1972）.因此，要判斷本案的行政程序是否符合憲法正當程序條款的要求，需要分析受影響的政府利益和私人利益。15Arnett v. Kennedy，416 U. S. 167-168（1974）（POWELL，J.，concurring in part）；Goldberg v. Kelly，397 U. S. 263-266（1970）；Cafeteria Workers v. McElroy，367 U. S. 895（1961）.更準確地說，先前的判決表明，判斷是否符合正當程序一般需要考慮三個不同的因素：第一，可能受到行政行為影響的個人利益；第二，因為現(xiàn)有程序而使相關利益遭到錯誤剝奪的風險，以及，附加的或替代性程序保障所可能具有的價值；第三，政府利益，包括所涉及到的行政職責、采用附加的或替代性程序所造成的財政及行政成本。①參見Goldberg v. Kelly，397 U. S. 263-271（1970）。

我們先闡述作出傷殘津貼終止決定的具體步驟，再考慮這些程序是否具備合憲性的要素。

（二）

傷殘保障計劃由州和聯(lián)邦共同管理。州對于傷殘是否存在、何時開始、何時終止作出初步?jīng)Q定。②42 U. S. C. § 421（a）.除了六個州以外，在所有其他州，職業(yè)康復機構負責根據(jù)1920年《職業(yè)康復法》（41 Stat. 735，as amended，29 U. S. C. § 701 et seq.［1970 ed.，Supp. III）］，作為各州的“執(zhí)行機關”，來具體實施傷殘保險計劃。［Staff of the HouseCommittee on Ways and Means，Report on the Disability InsuranceProgram，93d Cong.，2d Sess.，148（1974）］本項分工旨在與傷殘勞動者保持密切聯(lián)系，并很好地利用地方康復機構與醫(yī)療行業(yè)的良好關系。［H. R Rep. No. 1698，83d Cong.，2d Sess.，23-24（1954）］適用的標準和遵循的程序是由部長來決定的③參見42 U. S. C. § 421（b）.，部長的職權則由《社會保障法》具體授權。④參見40 Fed. Reg. 4473（1975）。為了確立及持續(xù)獲得傷殘津貼，勞動者必須證明自己：

“由于醫(yī)學上確定的身體或精神創(chuàng)傷（該創(chuàng)傷可引起死亡，或者已經(jīng)持續(xù)或預計將持續(xù)超過12個月）”而沒有能力“從事任何實質(zhì)上能帶來報酬的活動……”。⑤42 U. S. C. § 423（d）（1）（A）.

為滿足該鑒定要求，勞動者承擔持續(xù)的舉證責任，以“醫(yī)學上認可的臨床和實驗診斷方法”⑥42 U. S. C. § 423（d）（3）.，證明其具有身體或精神創(chuàng)傷，創(chuàng)傷的嚴重程度導致其：

“不僅不能從事以前的工作，而且，結合其年齡、教育背景及工作經(jīng)驗，勞動者還不能從事其他從全國經(jīng)濟狀況來看，實質(zhì)上能帶來報酬的工作，這種判斷不考慮工作是否存在于勞動者生活的地區(qū)，是否存在特定的崗位空缺，以及勞動者在申請崗位的情況下是否會被雇傭?！雹哌@里的工作指“大量存在于個人生活地區(qū)或全國多個地區(qū)的工作?！保邸?423（d）（2）（A）］。

終止津貼的主要原因是勞動者不再處于傷殘狀態(tài)或能夠重返工作崗位。由于埃爾德里奇的津貼終止原因是其被認定不再處于傷殘狀態(tài)，因此我們僅審議這種情況下的程序保障的充分性問題。⑧持續(xù)傷殘調(diào)查涉及申請人是否重返工作崗位，一般由社會保障總署傷殘保險局直接調(diào)查，州的執(zhí)行機關不參與，決定終止津貼之后的正式聽證不同于醫(yī)療康復類的調(diào)查程序。不過，兩者都有重要相似性，即都以書面溝通為主，并且沒有就中斷津貼之前進行正式聽證提出要求?？紤]個體經(jīng)營、農(nóng)業(yè)就業(yè)等情況的調(diào)查性質(zhì)，在作出決定前，會由與津貼領取人關系較為密切的社會保障總署辦事處對其進行口頭調(diào)查。［SSA Claims Manual（CM） § 6705.2（c）］

州負責調(diào)查津貼領取者是否持續(xù)符合資格要求，具體由醫(yī)師和參加過傷殘評估培訓的非醫(yī)學專業(yè)人員組成的“團隊”來展開調(diào)查。州的行政機關定期聯(lián)系傷殘勞動者，常用的方法是向勞動者郵寄詳細的調(diào)查問卷或打電話詢問勞動者的當前身體狀況，包括當前的受傷情況和獲得治療的情況以及與持續(xù)領取津貼有關的補充信息。⑨CM § 6705.1；《州傷殘保障手冊》（DISM）§ 353.3（TL No. 137，Mar. 5，1975）。此外還可以詢問領取者對于是否能夠重返工作崗位的看法、上一年的就業(yè)的情況以及領取者正在接受的職業(yè)培訓服務。

另外州還會向醫(yī)療機構索取津貼領取者當前身體狀況的信息。⑩DISM § 353.4.如果受益人提供的信息與通過其醫(yī)師等醫(yī)療機構取得的信息有沖突，或者兩家醫(yī)療機構的信息有沖突時，州的行政機關可以安排獨立的顧問醫(yī)師做體檢。?用于確定不存在持續(xù)傷殘狀況的醫(yī)療機構證據(jù)必須是書面的，并應注明相應證據(jù)來源。（DISM § 353.4C）州對于受益者身體狀況的初步評估與受益人自己的評估有差異時，那么就會通知受益人其津貼可能將被終止，并且會向受益人提供一份相關證據(jù)概述，同時賦予受益人查看醫(yī)療報告

及案件卷宗內(nèi)的其他證據(jù)的機會。①傷殘津貼領取者不得當面查看卷宗內(nèi)的醫(yī)學報告。本限制條件并不重要，因為領取者可以讓自己選擇的代表，包括普通朋友和家人查看醫(yī)學證據(jù)。《社會保障總署申請手冊》第7314條。同時參見《美國聯(lián)邦法規(guī)》第20卷第401.3條（a）款（2）段（1975年）。部長告訴我們目前正在復議這個奇怪的限制條件。受益人還可以書面回復，提交補充證據(jù)。

②

DISM § 353.6.

然后，州作出最終決定，社會保障總署傷殘保障局的審查員對最終決定進行審查。③42 U. S. C. § 421（c）；CM §§ 6701（b），（c）.社會保障總署不得自行對州的決定作出更有利于受益者的修改。但是，如果社會保障總署認為勞動者仍然處于傷殘狀態(tài)，或傷殘的持續(xù)時間超過州所確定的時間，則社會保障總署可以將卷宗發(fā)還給州，命其結合社會保障總署的意見進行復議。但州仍然可以維持初步評估結論。如果社會保障總署認可州的決定（一般情況下都會認可），則社會保障總署將書面通知領取者，告知領取者作出該決定的理由以及重新提請州復議的權利。④20 CFR §§ 404.907，404.909（1975）.復議評估先由州進行，復議人通常不同于初議人。［R. Dixon，Social Security Disability and Mass Justice 32（1973）］領取者和州的行政機關都可以提出新證據(jù)。社會保障總署認可決定以后，津貼將在認定痊愈之后的兩個月內(nèi)被終止。⑤42 U. S. C. § 423（a）（1970 ed.，Supp. III）.

如果領取者提請州復議，且復議決定與初步評估結論相反，則社會保障總署將審查復議決定，并將決定告知領取者。領取者有權提請社會保障總署的行政法法官召開一次正式聽證會。⑥20 CFR §§ 404.917，404.927（1975）.聽證會不是交叉詢問式的，社會保障總署不請律師代為出席聽證會。在行政程序的所有階段，領取者可以請律師或其他代理人。⑦§ 404.934.如果聽證的結論與之前的決定相反，則領取者還可以申請社會保障總署上訴委員會進行審核⑧§ 404.945.，最后還可以尋求司法救濟。⑨42 U. S. C. § 405（g）；20 CFR § 404.951（1975）.>不同于其他的全部重新審查的基準，地區(qū)法院必須將行政機關對于事實認定作為最終認定（在有確鑿證據(jù)的情況下）。［42 U. S. C. § 405（g）］

如果在津貼終止后的任何時間內(nèi)發(fā)現(xiàn)，傷殘時間超過初步確定的終止時間，則勞動者有權領取補償款。⑩42 U. S. C. § 404. Cf. § 423（b）；20 CFR §§ 404.501，404.503，404.504（1975）.另一方面，如果受益人領到的款項后來被認定為無權領取的，則部長有權根據(jù)法律規(guī)定在特定情況下收回相應款項。?42 U. S. C. § 404.除非受益人“無過錯”且調(diào)整或收回款項不符合《社會保障法》的宗旨或“違背公平和良心”，否則部長可以減少受益人有權領取的其他金額或設法收回已發(fā)金額。［42 U. S. C. § 404（b）. See generally 20 CFR §§ 404.501-404.515（1975）］

（三）

盡管上訴人提供的行政程序保障已經(jīng)比較詳盡了，但初審法院仍認為這些行政程序不具備充分的合憲性，認定憲法正當程序原則要求在終止津貼前進行正式聽證。從本案所涉的個人利益和政府利益以及現(xiàn)有程序來看，我們認為這一結論是錯誤的。

津貼領取者在最終勝出的情況下，將享有全額的補償，因此其唯一權益訴求是，在最終行政決定前，不中止津貼的發(fā)放，而是能夠持續(xù)獲得這一收入來源。因此，其可能受到侵害的情況與Goldberg案的福利領取者?參見397 U. S.，at 263-264。、Arnett案的聯(lián)邦正式雇員?參見416 U. S.，at 146。以及Sniadach案的勞動者?參見395 U. S.，at 341-342。類似。?當然，這里假設工資被錯誤扣發(fā)的員工此后能拿回工資。

本院僅在Goldberg案中作出這樣的認定，即正當程序條款要求，即便權益受到暫時性的剝奪，也應當在此之前進行正式聽證。該案強調(diào)這樣的福利援助是提供給處于生存邊緣的人的：

“該案的關鍵因素是——也是其他政府津貼被終止的案件中所不存在的——在有關領取資格的糾紛獲得解決之前就停發(fā)補助金，可能會剝奪適格的領取者所賴以為生的唯一手段?！雹?97 U. S.，at 264.（原文強調(diào)）。

相反，傷殘津貼資格的認定并不以經(jīng)濟需求為基礎。②津貼水平根據(jù)勞動者傷殘前的月平均收入、年齡以及與經(jīng)濟需求沒有直接關系的其他因素確定，詳見2 U. S. C. § 415（1970 ed.，Supp. III）。另參見§ 423（a）（2）。事實上，這一認定與勞動者的收入或其他眾多資助來源完全無關，這些資助包括其他家庭成員的收入、撫恤金③根據(jù)法定公式，計算津貼數(shù)額時要部分扣除撫恤金。42 U. S. C. § 424a（1970 ed.，Supp. III）；20 CFR § 404.408（1975）；參見Richardson v.Belcher，404 U. S. 78（1971）。、侵權賠償金、儲蓄、個人保險、養(yǎng)老金、退伍軍人福利、食品救濟券、公共援助或“其他多種公共或私人組織的，包含傷殘撫恤金規(guī)定的援助計劃……”。④Richardson v. Belcher，404 U. S.，at 85-87（Douglas，J.，dissenting）。另參見Staff of the House Committee on Ways and Means，Report on the Disability Insurance Program，93d Cong.，2d Sess.，9-10，419-429（1974）。

正如Goldberg案所表明的，特定個案情形下可能造成的侵害程度，是評估行政決定程序正當與否時需要考慮的因素。⑤參閱Morrissey v. Brewer，408 U. S.471（1972）。雖然差異可能并沒有那么大，但本案可能造成的侵害程度很可能小于Goldberg案。正如地區(qū)法院強調(diào)的那樣，只有“從事任何實質(zhì)上能帶來報酬的活動”的勞動者才有資格繼續(xù)領取津貼。⑥42 U. S. C. § 423；361 F. Supp.，at 523.因此，與Arnett案中被解雇的聯(lián)邦雇員所不同的是，被終止資格的領取者幾乎不可能找到工作（哪怕是短工）來改善臨時的經(jīng)濟損失。

我們在上一個開庭期的Fusari v. Steinberg案中，⑦419 U. S.379，389（1975）.指出“錯誤終止津貼的可能持續(xù)的時間長度，（也）是評估政府行為對于個人權利影響程度的重要因素?！辈块L承認，目前來看，從向行政法法官提出聽證申請到作出決定之間有10到11個月的時間。又由于被終止津貼的領取者必須先取得復議決定，才能行使正式聽證的權利，實際情況下，津貼的中斷與聽證會最終決定作出之間的延遲將超過一年。

考慮到這一行政審查程序的延遲性⑧參閱Fusari v. Steinberg，419 U. S.379，383-384，386（1975）。，以及傷殘勞動者家庭的一般收入來源⑨Amici案中引用統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，1965年，傷殘勞動者家庭的平均收入是3803美元，收入中位數(shù)是2836美元。傷殘勞動者家庭的流動資產(chǎn)（即現(xiàn)金、股票、債券）的平均值是4862美元；中位數(shù)是940美元。統(tǒng)計數(shù)據(jù)不考慮家庭單位的非流動資產(chǎn)，即汽車、房產(chǎn)等。Brief for AFL-CIO et al. asAmici Curiae App. 4a。參見下文腳注⑩。，錯誤地終止傷殘津貼領取者的資格，可能會對領取者造成很大的侵害。即便如此，傷殘勞動者對政府津貼的需求仍然可能小于福利領取者。除了個人資金來源以外，當傷殘津貼的終止使勞動者或其家庭的生活水平降至最低生活水平以下時，勞動者還有可能獲得其他形式的政府援助。⑩參見Arnett v. Kennedy，416 U. S.，at 169（POWELL，J.，concurring in part）；id.，at 201-202（WHITE，J.，concurring in part and dissenting in part）。Amici案強調(diào)，社會保障計劃和補充性收入保障制度都要對傷殘進行定義，比較42 U. S. C. § 423（d）（1）和§ 1382c（a）（3）（1970 ed.，Supp. III）兩個條款可以發(fā)現(xiàn)，傷殘津貼被終止的勞動者不符合獲得補充性收入保障的資格。不過，可能有些州和本地的福利計劃，也會對這種情況進行補助。此外，經(jīng)濟水平達到要求的勞動者家庭還可能有資格領取食品救濟券。參見7 U. S. C. §§ 2013（c），2014（b）；7 CFR § 271（1975）。最后，在1974年，200萬傷殘勞動者中約有48萬人同時領取了社會保障津貼和補充性收入保障津貼。由于經(jīng)濟需求是獲得補充性收入保障津貼的條件，最需要幫助的傷殘勞動者大多能夠在傷殘保障援助被終止時領到補充性收入保障津貼。補充性收入保障制度規(guī)定，如果申請人提出要求，在作出決定前應采取正式聽證程序。42 U. S. C. § 1383（c）（1970 ed.，Supp. III）；20 CFR § 416.1336（c）（1975）；40 Fed. Reg. 1512（1975）；Staff of the House Committee on Ways and Means，Report on the Disability Insurance Program，93d Cong.，2d Sess.，346，（1974）。鑒于存在這些可能的臨時收入，與Goldberg案相比較，本案更不宜背離一般的原則，即非正式的聽證程序已經(jīng)足以保障相關權益了。

（四）

本案要額外考慮的因素是，現(xiàn)有的終止決定前的程序是否公平可靠，以及其他程序保障機制的可能價值。評價行政程序是否公正的核心取決于，其可能侵害到的權益的特征。①參見Mitchell v. W. T. Grant Co.，416 U. S. 600，617（1974）；Friendly，Some Kind of Hearing，123 U. Pa. L. Rev. 1267，1281（1975）。為獲得領取津貼的資格，傷殘勞動者必須以“醫(yī)學上認可的臨床和實驗診斷方法”②42 U. S. C. § 423（d）（3）.，證明其“由于醫(yī)學上確定的身體或精神創(chuàng)傷，沒有能力從事任何實質(zhì)上能帶來報酬的活動……”③42 U. S. C.§ 423（d）（1）（A）.。簡而言之，必須要有勞動者身體或精神狀態(tài)方面的醫(yī)療鑒定。這是比典型的福利權利終止更明確、更易通過書面方式證明的情況。在福利權利中，需要獲取各種各樣的相關信息，特別是證人的誠信問題往往對決定起到關鍵作用。因此，Goldberg案指出，在這種情況下，“對于最終決定而言，書面陳述是遠遠不夠充分的。”④397 U. S.，at 269.

相反，是否終止津貼的決定（在絕大多數(shù)情況下）取決于“醫(yī)學專業(yè)人員針對檢查項目出具的常規(guī)、標準及公正的醫(yī)學報告”。⑤Richardson v. Perales，402 U. S.，at 404.決定不是僅僅依賴于醫(yī)療診斷的準確性，行政機關還必須要結合特定勞動者的“年齡、教育背景及工作經(jīng)驗”，來確定勞動者不能“從事任何從全國經(jīng)濟狀況來看，實質(zhì)上能帶來報酬的工作”［42 U. S. C. § 423（d）（2）（A）］。另外，關于勞動者個人特征的信息也適宜通過書面方式來呈現(xiàn)。對于向決策者準確地傳達信息而言，正式聽證或者口頭陳述并無實質(zhì)性的價值。同樣，關于存在哪些適合具有特殊技能、身體有傷殘的勞動者的就業(yè)機會的調(diào)查，也并不需要通過正式聽證來得出結論。參閱1 K. Davis，Administrative Law Treatise § 7.06，p. 429（1958）。與該判斷相關的的統(tǒng)計數(shù)據(jù)更適合通過書面而非口頭方式來處理。在Richardson案中，本院確認了“書面醫(yī)學報告的可靠性和證據(jù)價值”，強調(diào)雖然可能存在“醫(yī)學結論的專業(yè)分歧”，但“不存在可信度和客觀性的問題”。⑥Richardson v. Perales，402 U. S.，at 405，407.可以肯定的是，在有些案件中，可信度和客觀性可能是最終傷殘評估應考慮的因素。但是，正當程序原則是為避免大部分普通案件事實調(diào)查程序中出現(xiàn)錯誤而設計的，并非服務于罕見的例外情況。在本案中，正式聽證或者作口頭陳述的價值遠小于Goldberg案。

Goldberg案判決同樣基于如下情況，對于福利補助領取者而言，書面陳述并不能夠代替口頭辯論，成為一種有效的向決定者傳達自己的狀況的方式。因為大多數(shù)福利補助的領取者缺乏“足夠的教育而不會寫字”，同時也無法獲得專業(yè)的協(xié)助。另外，書面陳述沒有“口頭陳述那樣靈活”，也不能“讓領取者針對決策者比較重視的問題進行辯解”。⑦397 U. S.，at 269.但是，針對上述這些書面陳述的弊端，本案中的傷殘津貼資格評估程序都已經(jīng)充分化解了。

州的行政機關定期寄給領取者的詳細調(diào)查問卷，特別列明了與最終決定密切相關的信息，鼓勵領取者在填寫調(diào)查問卷時向社會保障總署的當?shù)剞k事處尋求幫助。更重要的是，對決定起到關鍵作用的信息通常依賴于醫(yī)生以及醫(yī)療機構。與領取福利補助的情況相比，此種情況下通過書面文件請示獲取醫(yī)療機構的信息是更有效的溝通方式。醫(yī)生的結論往往以X光片及臨床或?qū)嶒炇一灲Y果為證，這樣的信息一般更適合通過書面而非口頭陳述。⑧參閱W. Gellhorn & C. Byse，Administrative Law-Cases and Comments 860-863（6th ed. 1974）。

而且，津貼領取者及其代理人還被允許全面查閱州作出決定所依賴的信息，這也進一步防止了錯誤的發(fā)生。此外，在終止津貼前，州的行政機關會告知領取者初步評估結果及理由，并會提供一份相關證據(jù)概述。然后仍然賦予領取者提交補充證據(jù)或論據(jù)的機會，使其能夠繼續(xù)對卷宗信息的準確性以及初步結論的正確性提出辯解。與Goldberg案所不同的是，這些程序，已經(jīng)足夠讓領取者針對決策者比較重視的問題進行充分地辯解了。

盡管這些已經(jīng)是精心制定的程序，但是amici案與上訴案件相當高的撤銷原判的比率，都證明了當前程序保障的不充分。根據(jù)爭議雙方所提供的數(shù)據(jù)，上訴案件中，58.6%的案件的復議決定被撤銷，3.3%的案件被整體撤銷。①amici案把重點完全放在復議決定被撤銷的情形上，夸大了相關撤銷率。正如我們在上一個開庭期的Fusari v. Steinberg案［419 U. S. 379，383n. 6（1975）］中指出的那樣，為了充分評估程序的可靠性和公平性，還必須考慮所有拒絕給付津貼案件的整體錯誤率。這一整體錯誤率是12.2%。另外，約有75%撤銷原判發(fā)生在復議階段。由于從提出復議審查請求，到作出復議決定之間，一般只有兩個月時間（Brief for AFL-CIO et al. as Amici Curiae App. 4a），這一短期內(nèi)可能造成的不利，遠遠小于正式聽證前長時間的延遲所帶來的侵害。扣除掉撤銷復議決定的情形后，案件的整體撤銷率降至3.3%。參見上訴人補充答辯第14條。單純的統(tǒng)計數(shù)據(jù)很難成為衡量決策程序公正與否的指標。在本案中，復議過程通過一個完全開放的案卷得以充分展示，因此將統(tǒng)計數(shù)據(jù)作為本案判決的支撐尤其不可靠。津貼領取者始終可以提交新證據(jù)，并由此接受新的醫(yī)學檢查。在1973年，約有30%至40%的上訴案件，在復議或正式聽證階段為領取者重新安排了體檢。②Staff of the House Committee on Ways and Means，Report on the Disability Insurance Program，93d Cong.，2d Sess.，238（1974）.在這種情況下，案件撤銷率被用作評估程序正當性的一種手段，其價值被削弱了。因此，雖然我們認為統(tǒng)計資料在本案中有相關性，但它顯然不具支配性作用。

（五）

為了對程序的正當性問題作出權衡，最后一個需要評估的因素是公共利益。這包括了在終止傷殘津貼前進行正式聽證所帶來的行政負擔以及其他社會成本。最明顯的負擔是隨著聽證數(shù)量的增加而持續(xù)產(chǎn)生的成本，以及在作出決定前向不符合資格的勞動者發(fā)放津貼的費用。沒有人能預測成本增加的幅度，但是，在正式聽證結束前繼續(xù)全額發(fā)放津貼，將導致大多數(shù)案件當事人都會用盡這一具有吸引力的行政救濟手段。作為一個實際問題，由此增加的公共支出將大幅超出理論上能夠收回的不應得津貼。盡管對于可能增加的財務成本，本案雙方提交的估計值相差很大。但我們?nèi)匀荒軌虼_定，對政府程序作合憲性審查的經(jīng)驗表明，最終導致的資金成本和行政負擔的增加將是十分巨大的。

僅僅是經(jīng)費成本這一項，并非確定是否要在行政行為作出前采取特定程序性保障的決定性因素。但是，從政府以及公眾利益角度出發(fā)，節(jié)約稀缺財政和行政資源是必須予以考慮的因素。在某種情況下，額外的程序保障為受到行政決定影響的個人以及社會所帶來的公正性方面的利益，可能會小于由此導致的成本。值得注意的是，特定的社會福利計劃的資源是有限的，那些為了保障初步認定中不適格的人的權益所產(chǎn)生的成本，最終可能由實際符合領取資格而真正需要這些援助的人來承擔。③參見Friendly，Some Kind of Hearing，123 U. Pa. L. Rev. 1276，1303（1975）。

除了指明需要在特定個人的權益與財政和行政負擔之間作出權衡之外，本案還包含更多的意義。真正需要考察的問題是，在我國的憲法制度下，何時需要采取嚴格的司法型的程序，來確保行政決定的公正性。在此，我們重申弗蘭克伏特大法官（Frankfurter）的英明論斷：行政機關和法院在目的和功能上存在差異，“這就排斥了那種將法院根據(jù)自身歷史和經(jīng)驗而發(fā)展出來的程序和審查規(guī)則，全盤移植到行政過程中的做法”④FCC v. Pottsville Broadcasting Co.，309 U. S. 134，143（1940）.。正式聽證所要求的庭審模式既非必要，亦非所有情況下最有效的決策方法。正當程序的本質(zhì)是“對于可能遭受重大損失的人，應當獲得通知，并有進行辯解的機會”。⑤Joint AntiFascist Comm. v. McGrath，341 U. S.，at 171-172（Frankfurter，J.，concurring）.最重要的是，應當根據(jù)所要作出的行政決定，以及“當事人的能力和所處的環(huán)境”⑥Goldberg v. Kelly，397 U. S.，at 268-269.，來個案化地制定行政程序，確保聽證當事人能夠以有意義的方式來陳述自己的意見。關于本案中何種程序才是正當?shù)模仨毘浞肿鹬厣鐣＠媱潓嵤┱邔τ谄渌峁┑某绦蚰鼙ＷC個人權益訴求得到公正考慮的合理判斷。①參見Arnett v. Kennedy，416 U. S.，at 202（WHITE，J.，concurring in part and dissenting in part）。本案尤其如此，現(xiàn)有的程序設計，不僅讓申請人有機會在每一階段提出辯解，還保證其在請求被最終駁回之前，有權要求正式聽證和后續(xù)的司法審查。②參閱Boddie v. Connecticut，401 U. S. 371，378（1971）。

我們認為，在終止社會保障傷殘津貼決定前，采取正式的聽證程序不是必需的，現(xiàn)有行政程序已經(jīng)完全符合正當程序原則的要求。

撤銷上訴法院的判決。

史蒂文斯大法官沒有參加本案的審理和判決。

布倫南大法官持異議意見，馬歇爾大法官加入。

鑒于本人在Richardson v. Wright案③405 U. S. 208，212（1972）.中所持的異議意見，本人贊成地區(qū)法院及上訴法院的裁決，即根據(jù)《社會保障法》第4條（42 U. S. C. § 601 et seq），同福利補助領取者一樣，在津貼終止前，應當給予埃爾德里奇正式聽證的機會④參見Goldberg v. Kelly，397 U. S. 254（1970）。。我想補充的是，本院提出中斷傷殘津貼可能僅對領取者造成有限的損害，這一論斷僅僅是個推測。另外，本院旨在對是否提供傷殘津貼進行法律審查，并不對申請人的實際需求作先行判斷，這一事實問題并不是本院應當涉足的。而且事實上，由于傷殘津貼被終止，埃爾德里奇家的住房斷供，家具被收回，埃爾德里奇及其妻子和子女不得不擠在一張床上。（口頭辯論審理，第39頁、第47-48頁）最后，被拒絕給付傷殘津貼的勞動者仍然可以尋求其他形式的官方援助，這一論證也是不能成立的。

（責任編輯：施立棟）

The Factors of Due Process：Mathews v. Eldridge

Shi Xiao-xue（Translator）

After Goldberg v. Kelly，the Supreme Court of United States made it more clear in Mathews v. Eldridge about the factors of due process. An evidentiary hearing is not required prior to the termination of Social Security disability payments. Due process is flexible and calls for such procedural protections as the particular situation demands. Resolution of the issue here involving the constitutional sufficiency of administrative procedures prior to the initial termination of benefits and pending review，requires consideration of three factors：（1）the private interest that will be affected by the official action；（2）the risk of an erroneous deprivation of such interest through the procedures used，and probable value，if any，of additional procedural safeguards；and（3）the Government's interest，including the fiscal and administrative burdens that the additional or substitute procedures would entail.

Due Process；Hearing；Factors of Due Process；Disability Benefits

D915；D912.1

A

2095-7076(2017)03-0141-13

10.19563/j.cnki.sdfx.2017.03.013

*本案例翻譯自《美國聯(lián)邦最高法院判例匯編》（United States Reports）第424卷第319-350頁（Mathews，Secretary of Health，Education，and Welfare v. Eldridge，424 U.S. 319）。判例的標題、內(nèi)容摘要、關鍵詞系譯者所加。

**蘇州大學王健法學院講師，法學博士。