朱德米 周林意

(同濟大學 經(jīng)濟與管理學院，上海 200092)

當代中國環(huán)境治理制度框架之轉(zhuǎn)型:危機與應對

朱德米 周林意

(同濟大學 經(jīng)濟與管理學院，上海 200092)

隨著我國環(huán)境污染日益嚴峻、環(huán)境質(zhì)量持續(xù)下降，環(huán)境危機嚴重威脅到人民群眾身體健康，成為中國發(fā)展道路的“軟肋”。面對環(huán)境問題的日趨復雜化，環(huán)境治理的制度體系需要適應新的變革。環(huán)境治理制度體系包括基礎(chǔ)性制度、制度框架與制度運行三個層次?；A(chǔ)性制度包括基礎(chǔ)性政治制度與基礎(chǔ)性經(jīng)濟制度，制度框架層次指行政機制、市場機制、社會機制以及三種機制相互作用形成的混合機制，制度執(zhí)行主要包括環(huán)境督查、行政問責、公益訴訟、罰款等。本文以制度框架為分析層次，考察我國環(huán)境治理從行政主導走向行政、市場、社會合作治理轉(zhuǎn)型的過程。在經(jīng)濟發(fā)展、人口增長以及城市化進程加快的情況下，行政主導的環(huán)境治理制度框架的弊端日益暴露出來,它不能有效地解決跨界污染、多個主體激勵問題。從行政主導、舉國體制、分地區(qū)分部門負責統(tǒng)一監(jiān)管的制度框架轉(zhuǎn)向行政、市場與社會之間合作治理的制度框架，整合行政、市場與社會公眾三種機制，破除“區(qū)域邊界”與“功能邊界”，發(fā)揮協(xié)同效應是我國環(huán)境治理制度替代的現(xiàn)實選擇。有效環(huán)境治理的制度框架仍然處于建構(gòu)過程中。

環(huán)境治理 行政機制 市場機制 社會機制 合作治理

一、引 言

20世紀中期以來，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，全球環(huán)境問題開始彰顯，氣候變暖、物種滅絕、環(huán)境與食物毒性增加、水資源短缺、潔凈水不足、放射性污染、水土流失、土地荒漠化等問題嚴重威脅著人類的生存與發(fā)展。隨著工業(yè)的發(fā)展、城鎮(zhèn)化的提速以及人口數(shù)量的膨脹，中國的環(huán)境問題也顯得日益突出。21世紀以來，我國工業(yè)廢棄物排放量不斷增加，水污染嚴重超過了自凈能力，環(huán)境事件頻發(fā)。2001～2014年我國工業(yè)“三廢”(廢水、廢氣、固體廢棄物)排放年均增長速度分別為4.68%、14.22%、12.65%。*根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》2015年工業(yè)“三廢”排放數(shù)據(jù)計算得到，http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj- /2015/indexch.htm。在全國地下水監(jiān)測點位中，水質(zhì)較差和極差的監(jiān)測點占監(jiān)測點總數(shù)的比例從2011年的55%上升到2015年的79.6%，水環(huán)境安全形勢嚴峻。*數(shù)據(jù)來源于2011年、2015年的《中國環(huán)境狀況公報》，http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/qt/201301/ -t20130109_244899.htm，http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/qt/201606/t20160602_353078.htm。2007～2014年，全國突發(fā)環(huán)境事件總數(shù)均在400件以上。*數(shù)據(jù)來源于2008-2015年《中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒》，http://#cnki.net/kns55/Navi/HomePage.aspx? -id=-N2016030166&name=YZGHW&floor=1。環(huán)境問題將有可能成為影響社會穩(wěn)定的主要原因，并成為威脅中華民族生存和發(fā)展的重大問題。

構(gòu)建有效的環(huán)境治理制度是解決環(huán)境問題的重要途徑。1962年，蕾切爾·卡遜在《寂寞的春天》一書中警示人們，環(huán)境污染以及生態(tài)破壞將對人類社會產(chǎn)生不利影響，*蕾切爾·卡遜著，呂瑞蘭、李長生譯：《寂寞的春天》，長春：吉林人民出版社，1997年。由此環(huán)境問題開始受到學者們關(guān)注。為應對環(huán)境問題，以美國為代表的發(fā)達國家率先建立了環(huán)境保護行政體系，制定環(huán)境法律，建立行政機構(gòu)，加強技術(shù)研究和開發(fā)等。以行政管制為核心的環(huán)境保護體系普遍推行起來。

20世紀80年代，新公共管理運動開始把市場機制、經(jīng)濟手段引入到公共事務(wù)治理，強調(diào)效率、效益和節(jié)儉，追求以結(jié)果為導向的公共管理變革。在環(huán)境管理過程中，環(huán)境稅、環(huán)境費、產(chǎn)權(quán)交易、公共采購等手段開始得到應用。環(huán)境NGO興起，環(huán)境運動發(fā)展迅速，在環(huán)境管理過程中，新興行動主體和力量成為政府合作伙伴，*Wilson G, Bryant R, Environmental Management: New Directions for the Twenty-First Century (UCL Press, 1997).社會機制開始發(fā)揮作用。20世紀90年代以來，受奧斯特羅姆的理論的影響，環(huán)境治理的自治機制、綠色管理、自組織、參與機制等開始發(fā)揮作用，行政、市場與社會合作治理提上議程。

杜焱強、包存寬通過檢索1990～2015 年環(huán)境治理相關(guān)文獻，利用文獻計量方法研究發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)環(huán)境治理研究的熱點為：(1)環(huán)境要素側(cè)重水環(huán)境，尤其是欠發(fā)達地區(qū)面源污染嚴重影響水源地飲水安全；(2)治理模式聚焦公眾參與，強調(diào)由行政主導走向合作式的治理，更加突出公民在環(huán)境治理中的作用，強調(diào)治理主體的多元性；(3)環(huán)境治理的制度創(chuàng)新。*杜焱強、包存寬：《基于文獻計量的環(huán)境治理研究發(fā)展態(tài)勢分析》，《復旦學報》(自然科學版)2017年即將刊出。尤其是隨著國內(nèi)生態(tài)文明建設(shè)對制度體系的重視，環(huán)境治理制度體系研究勢必成為未來研究的重中之重。與研究文獻計量發(fā)現(xiàn)相對應,中國政府在嚴重環(huán)境危機面前，治理的制度框架發(fā)生了變革嗎？發(fā)生了哪些變革？變革的動力在哪里？

二、 環(huán)境治理制度框架

制度是一系列規(guī)則、規(guī)范等要素構(gòu)成的體系。制度具有層次性，按照諾斯的觀點，制度可以分為制度安排與制度環(huán)境兩個層次。*科斯、阿爾欽、諾思等著,劉守英等譯：《財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷: 產(chǎn)權(quán)學派與新制度學派譯文集》，上海：上海人民出版社，1994年，第270～271頁。威廉姆森在諾斯的基礎(chǔ)上，基于交易成本經(jīng)濟學提出了制度三層次分析框架：個人、治理結(jié)構(gòu)與制度環(huán)境，治理結(jié)構(gòu)也就是諾斯所提的制度安排。*Williamson O E., The Mechanism of Governance (Oxford University Press, 1996).維克多根據(jù)威廉姆森等學者的制度分層思想，將制度分為制度環(huán)境、公共治理制度安排與個人。*V. Nee, New Institutionalism in Economic and Sociology (SAGE: The Hand-book of Economic Socilogy (2nd ed, 2005).本文借鑒維多克、李文釗和蔡長昆、蔡長昆的制度分層思想，提出適合環(huán)境治理領(lǐng)域的制度分析框架。*V. Nee, New Institutionalism in Economic and Sociology (SAGE: The Hand-book of Economic Socilogy (2nd ed, 2005)；李文釗、蔡長昆：《政治制度結(jié)構(gòu)、社會資本與公共治理制度選擇》，《管理世界》2012年第8期；蔡長昆：《制度環(huán)境、制度績效與公共服務(wù)市場化：一個分析框架》，《管理世界》2016年第4期。

在環(huán)境治理領(lǐng)域，制度體系可分為三個層次：基礎(chǔ)性制度、制度框架、制度執(zhí)行。環(huán)境治理基礎(chǔ)性制度包括基礎(chǔ)性政治制度與基礎(chǔ)性經(jīng)濟制度?；A(chǔ)性政治制度是國家環(huán)境管理權(quán)的基本配置，包括黨、權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)、社會組織等之間的基本關(guān)系。基礎(chǔ)性經(jīng)濟制度主要指產(chǎn)權(quán)制度。環(huán)境治理的制度框架層次指行政機制、市場機制與社會機制以及三種機制相互作用形成的混合機制。行政機制主要包括環(huán)境行政管理機構(gòu)設(shè)置、法律法規(guī)與行政管制、技術(shù)管制；市場機制主要包括環(huán)境稅費、綠色經(jīng)濟、生態(tài)補償、排污權(quán)交易等；社會機制主要包括公民參與、環(huán)保NGO、環(huán)境自治、企業(yè)承諾等。環(huán)境治理的制度執(zhí)行主要包括環(huán)境督查、行政問責、公益訴訟、罰款等。以下主要從制度框架層次分析我國環(huán)境治理制度的轉(zhuǎn)型。

(一) 行政機制

環(huán)境治理的行政機制是指通過行政手段改變各利益主體的行為，達到環(huán)境保護的目的，主要由三方構(gòu)成：管制者(政府)、被管制者(企業(yè))和關(guān)注公共利益的社會公眾(公民和環(huán)境NGO)。政府在環(huán)境治理中處于絕對主導的地位，其主要存在如下三種行為：政府自身行為、政府對企業(yè)的行為、政府對關(guān)注公共利益的社會公眾的行為。

政府自身行為即政府親力親為進行環(huán)境治理，政府投資、政府評估由不同單位協(xié)助完成，但是政府擁有決策權(quán)與控制權(quán)。在政府對企業(yè)的行為中，根據(jù)利益與立場的選擇，政府與企業(yè)存在對抗與合作兩種情況。*朱德米：《從行政主導到合作管理:我國生態(tài)環(huán)境治理體系的轉(zhuǎn)型》，《上海管理科學》2008年第2期。對抗是制度設(shè)計的根本要求，而合作又有兩種表現(xiàn)形式：一是政府官員基于環(huán)境保護而與企業(yè)達成的合作，符合公共利益需求；二是政府官員出于個人利益而與企業(yè)達成的“合作”，偏離了公共利益目標。

在政府對社會公眾的行為中，社會公眾雖然不直接參與環(huán)境污染治理的具體操作，但是有可能發(fā)展成為一支或多支制衡力量，對環(huán)境治理的未來格局產(chǎn)生影響。在理想狀態(tài)下，社會公眾與政府的利益與立場是一致的，它們是合作與伙伴的關(guān)系，企業(yè)與社會公眾在利益與立場方面是對抗關(guān)系。但是在實踐中，由于企業(yè)對地方的就業(yè)、財政收入的影響至關(guān)重要，因此，政府可能出于發(fā)展經(jīng)濟的目的，不會對企業(yè)的污染進行很重的處罰，甚至為了更多的“話語權(quán)”，政府與社會公眾存在一定的沖突。

命令控制型政策工具是行政機制下環(huán)境治理的主要手段?；诿羁刂频沫h(huán)境治理是指政府通過行政手段和措施對企業(yè)環(huán)境污染行為進行強有力的約束與控制。目前，我國環(huán)境治理的命令控制型政策工具有“三同時”制度*《環(huán)境保護法》第41條規(guī)定：“建設(shè)項目中防治污染的設(shè)施，應當與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)使用?！?、環(huán)境政策規(guī)劃、環(huán)境影響評價、排污許可、排污總量控制、污染物排放標準、生態(tài)保護區(qū)管理等。

(二) 市場機制

環(huán)境治理的市場機制是通過改變經(jīng)濟主體的成本和收益進而間接地對環(huán)境行為產(chǎn)生影響。科斯認為，只要交易成本足夠小，且產(chǎn)權(quán)界定清晰，環(huán)境問題總能得到有效解決。自由市場環(huán)保主義者認為，每個人都是理性的“經(jīng)濟人”，均是利己主義者，在利益的驅(qū)使下，市場這只“看不見的手”能使社會資源配置達到最優(yōu)狀況；*Anderson T L, Leal D, Free Market Environmentalism (Pacific Research Institute for Public Policy, 1991) 5-12.環(huán)境治理的失敗不應歸結(jié)于私人利益追逐的失敗，而應理解為政府劃定私有權(quán)的失敗。*Keech W R, “Beyond Politics: Markets, Welfare, and the Failure of Bureaucracy,” American Political Science Association 89.3 (1994): 8.

市場機制強調(diào)市場在環(huán)境治理中作用的回歸，明確政府的地位與作用，分清環(huán)境治理中哪些領(lǐng)域政府應該伸手，哪些領(lǐng)域政府應該退出，主張政府與市場通過合作達到環(huán)境治理目的。因此，政府與企業(yè)的關(guān)系不再是管制與被管制的關(guān)系，而是合作的主體關(guān)系，通過合作將政府的外部監(jiān)管行為轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)生約束機制。

經(jīng)濟型政策工具是市場機制下環(huán)境治理的主要手段，政府運用的經(jīng)濟型政策工具包括利用市場與創(chuàng)建市場兩種類型。利用市場的工具主要有環(huán)境稅費、押金—退款制度、環(huán)境補貼、使用者收費；創(chuàng)建市場工具主要有排污權(quán)交易、許可證交易、生態(tài)補償機制。與行政機制中命令控制型政策工具相比，經(jīng)濟型政策工具具有一定的靈活性。政府通過經(jīng)濟型政策工具幫助企業(yè)提高污染處理能力，企業(yè)遵守政府的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策，建立企業(yè)的社會責任體系，提高產(chǎn)品的綠色競爭力。地方政府與企業(yè)在環(huán)境治理目標、過程等方面達成合作伙伴關(guān)系。

(三) 社會機制

環(huán)境治理的社會機制是指社會公眾(包括公民與社會組織)接受并宣傳環(huán)境保護的思想，通過環(huán)境保護運動和環(huán)境道德輿論等非政府、非市場化手段解決環(huán)境外部性問題。社會公眾的參與既需要公民社會的成長，又需要國家提供制度保障，這是有序參與的前提條件。從層次來看，社會機制可以分為宣傳機制、行動機制、參與決策和監(jiān)督機制。*阮俊華、徐玲燕、鮑海君等：《環(huán)境保護社會機制的構(gòu)建探析》，《中國青年政治學院學報》2006年第5期。宣傳機制主要通過教育灌輸樹立環(huán)保觀念，形成環(huán)保理念，提高社會公眾的環(huán)保意識。行動機制將環(huán)境保護意識觀念轉(zhuǎn)換為環(huán)境保護的行動，是人類對環(huán)境友好行為的重要表現(xiàn)。參與決策和監(jiān)督機制是社會公眾參與政府與企業(yè)的環(huán)境決策，并對政府與企業(yè)的行為進行監(jiān)督，以達到環(huán)境保護的目的。參與決策與監(jiān)督是社會機制的最高層次，也是環(huán)境治理的核心機制，因此，參與的有效性至關(guān)重要。

參與的主體、形式和內(nèi)容是影響社會公眾參與有效性的三個變量。從廣泛意義上說，社會公眾是與政府相對應的一方。參與主體具有多重分類標準，不同類別的社會公眾參與公共事務(wù)的形式與參與的具體內(nèi)容均不相同。參與形式主要有：征求意見、專家咨詢、聽證會、座談會、論證會、信息告知、信訪等，參與程度由弱到強依次為信息告知、咨詢與社會公眾主導。信息告知是公眾知情權(quán)的重要反映，也是公眾行使環(huán)境監(jiān)督權(quán)的基礎(chǔ)，咨詢是公眾利益表達的重要方式，公民主導是公民參與權(quán)的體現(xiàn)。參與的內(nèi)容按照環(huán)境保護領(lǐng)域的專業(yè)性和社會性兩個特征，劃分出不同的問題領(lǐng)域。不同問題領(lǐng)域的環(huán)境管理目標存在差異，對參與主體和參與形式也有所區(qū)別。專業(yè)性包括對決策治理的要求、對決策信息的需求、對專業(yè)技術(shù)的知識性要求；社會性包括涉及的利益相關(guān)者的數(shù)量、社會公眾與環(huán)境行政管理部門之間的目標沖突程度、不同社會公眾之間的利益沖突程度、社會公眾的組織和行動能力等。專業(yè)性和社會性從低到高可分為專業(yè)性低社會性低、專業(yè)性高社會性低、專業(yè)性高社會性高、專業(yè)性低社會性高四種類型。不同類型的環(huán)境問題對社會公眾參與的要求不同。

環(huán)境治理制度框架的三分法并不意味著三種治理機制的分化與對立，在實際運行過程中，這三種機制是相互補充、相互滲透、相互支撐的。政府與市場之間形成環(huán)境治理的合作伙伴關(guān)系，*Salamon, Lester M, Partners in Public Service (Johns Hopkins University Press, 1995). Savas, Emanuel S, Privatization and Public-Private Partnerships (Chatham House, 2002)； 朱德米、李明：《合作型環(huán)境管理的知識圖景》，《同濟大學學報》(社會科學版)2012年第4期。政府與社會公眾之間形成參與式治理。*Peters, The Future of Governing (University Press of Kansas, 2011). 肖建華：《參與式治理視角下地方政府環(huán)境管理創(chuàng)新》，《中國行政管理》2012年第5期； 張慧卿、金麗馥：《蘇南參與式環(huán)境治理:必要性、經(jīng)驗及啟示》，《學?！?014年第5期。在社會公眾與市場之間，社會公眾通過形成非正式制度對企業(yè)行為進行約束。*江瑩：《企業(yè)環(huán)保行為的動力機制》，《南通大學學報》(社會科學版)2006年第6期； 顧金土：《環(huán)保NGO監(jiān)督機制分析》，《浙江學刊》2008年第4期。在行政機制、社會機制與市場機制中各主體彼此合作，構(gòu)成多主體合作治理。*Ansell C, “Collaborative Governance in Theory and Practice,” Journal of Public Administration Research & Theory 18.4 (2008): 543-571(29)； Emerson K, Nabatchi T, Balogh S., “An Integrative Framework for Collaborative Governance,” Journal of Public Administration Research & Theory 22.1 (2012): 1；肖建華、趙運林、傅曉華：《走向多中心合作的生態(tài)環(huán)境治理研究》，長沙：湖南人民出版社，2010年，第44～48頁。

三、 行政主導型的環(huán)境治理制度框架

(一)行政主導制度框架的形成與發(fā)展

1973年8月我國第一次環(huán)境保護會議通過了《關(guān)于保護和改善環(huán)境的若干規(guī)定》，該規(guī)定明確指出，要設(shè)立環(huán)境保護機構(gòu)，對環(huán)境進行監(jiān)督檢查。1974年5月，國務(wù)院成立了由20多個部委領(lǐng)導構(gòu)成的環(huán)境領(lǐng)導小組，主管全國環(huán)境工作，這標志著我國行政主導的環(huán)境治理體系的形成。

我國行政主導的環(huán)境管理具有如下四個方面的特征：

第一，構(gòu)建了相對完整的環(huán)境法體系。到20世紀90年代，我國已經(jīng)形成了相對較為完整的環(huán)境法體系，各類法律、規(guī)章和條例達到2000多條，但是，受計劃經(jīng)濟的影響，我國環(huán)境法具有明顯的行政主導特征，體現(xiàn)在政府是公共利益的唯一代表，是環(huán)境保護的“監(jiān)管警察”，環(huán)境法具有明顯的專權(quán)性質(zhì)，環(huán)境行政機關(guān)的行政管理權(quán)量大面廣，無所不包。

第二，成立了專門的行政機構(gòu)。1982～2008年，我國環(huán)保機構(gòu)先后經(jīng)歷了五次調(diào)整。1982年進行第一次機構(gòu)改革，成立了環(huán)境保護局，隸屬當時的城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部；1984年更名為國家環(huán)保局；1988年成立國家環(huán)境保護局，并從城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部中脫離出來，成為國務(wù)院直屬機構(gòu)；1998年調(diào)整為國家環(huán)境保護總局(國務(wù)院直屬單位)；2008年升格為環(huán)保部，成為國務(wù)院的組成部門。環(huán)保部是負責環(huán)境保護的最高行政機構(gòu)，在中央部委局單位中，涉及到環(huán)境保護的還有水利部、衛(wèi)生部、交通部等12個單位，各地區(qū)環(huán)境行政機構(gòu)也普遍建立起來，形成了我國統(tǒng)一監(jiān)督管理與分級分部門管理相結(jié)合的管理體制。

第三，主要采用了“命令—控制”的環(huán)境管制方式。目前，我國主要的命令—控制型環(huán)境管理手段包括排污許可、環(huán)境影響評價制度、排放標準等。命令—控制型環(huán)境管制方式雖然制定了詳盡的環(huán)境保護規(guī)章制度，但是并沒有考慮管制的經(jīng)濟與社會成本。同時，環(huán)境管制建立在部門或行業(yè)基礎(chǔ)之上，針對不同污染或不同的行業(yè)制定專門的法律法規(guī)，強調(diào)的是“末端”防治，而非“源頭”治理。

第四，行政主導和環(huán)境科技相結(jié)合，高度依賴環(huán)境工程技術(shù)來解決具體的環(huán)境問題。*朱德米：《從行政主導到合作管理:我國環(huán)境治理體系的轉(zhuǎn)型》，《上海管理科學》2008年第2期。在行政主導的環(huán)境管制過程中，牽涉到具體的治理技術(shù)，如水污染治理過程中牽涉到碳纖維雙層平板膜技術(shù)、人工濕地技術(shù)、微生物處理技術(shù)等，因此，在環(huán)境政策制定時，主要依靠政府官員與技術(shù)專家，存在一定的技術(shù)壁壘。

(二) 行政主導制度框架面臨的挑戰(zhàn)

20世紀80年代以來，受經(jīng)濟發(fā)展、人口增長以及城市化進程加快等因素的影響，基于行政機制的環(huán)境治理體系受到了嚴重的挑戰(zhàn)，一些發(fā)達國家開始尋求環(huán)境治理制度的變革。*Brent S. Steel, Richard L, Nicholas P Clinton, and Jr. Lovrich, Environmental Politics and Policy: A Comparative Approach (New York: McGraw-Hill Higher Education, 2003).我國環(huán)境治理體系也面臨著一系列的挑戰(zhàn)：

首先，統(tǒng)分結(jié)合的決策體系缺乏有力的協(xié)調(diào)，合力難以形成。2014年修訂的《環(huán)境保護法》明確了環(huán)境保護的統(tǒng)管與分管職責。統(tǒng)管與分管部門在法律上是平等的主體，行政上不具有隸屬、領(lǐng)導與被領(lǐng)導關(guān)系，在環(huán)境監(jiān)管過程中環(huán)境保護主管部門全盤把握，其他部門分工明確，有利于發(fā)揮各部門治理環(huán)境的積極性。然而，在具體的環(huán)境治理過程中，常常出現(xiàn)權(quán)力重復設(shè)置、多頭管制，或者權(quán)力出現(xiàn)空白、無人管制。只有分工而沒有協(xié)作，既不能充分發(fā)揮環(huán)境監(jiān)管各部門的作用, 又不能使環(huán)境監(jiān)管各部門形成整體效益，難以形成監(jiān)管的合力。

其次，行政主導的環(huán)境管制手段欠缺，管制工具單一，過分依賴排污收費。在管制過程中，一方面，環(huán)保機構(gòu)充當“環(huán)境警察”的角色，對企業(yè)環(huán)境污染行為進行監(jiān)管，但是，由于環(huán)保機構(gòu)資源有限，而企業(yè)數(shù)量龐大，無法實施一對一監(jiān)管，同時，對隱蔽的“頂風偷排”的企業(yè)，更是加大了環(huán)保監(jiān)察的難度； 另一方面，環(huán)保機構(gòu)對排污企業(yè)征收排污費，但是具體的征收標準、費用征收后如何使用缺乏透明度，在外部缺乏監(jiān)管的情況下，部門之間呈現(xiàn)出嚴重的利益傾向。目前，對于排污費的征收，各地區(qū)環(huán)保部門的門戶網(wǎng)站上都能查清楚收費條目，但是，關(guān)于征收的排污費的去向，仍是政府內(nèi)部的“秘密”，很難查到這些資金具體用在了哪些地方。在征收標準上，各地區(qū)也不一致，有的地區(qū)為了本地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，設(shè)定“無廢區(qū)”或者費用“減半?yún)^(qū)”。此外，環(huán)境行政機構(gòu)下的事業(yè)單位，如監(jiān)測站、科研所等，參與了環(huán)保市場的營利活動。

再次，環(huán)境信息不透明，公民參與程度不足。近年來，我國在環(huán)境信息公開制度建設(shè)方面取得了一定成績，2007年環(huán)保部出臺了《環(huán)境信息公開辦法(試行)》，明確了環(huán)境信息公開的主體，規(guī)定了環(huán)境信息公開的范圍和方式，確定了環(huán)境信息公開的法律責任，為我國環(huán)境信息公開提供了法律依據(jù)與保障。但是，整個政府信息公開進展緩慢，而且與發(fā)達國家蓬勃發(fā)展的公眾參與環(huán)境事務(wù)相比，我國公眾參與環(huán)境事務(wù)水平較低。環(huán)境信息公開制度不健全、信息公開不透明、公民環(huán)境意識不強是制約我國公民環(huán)境參與程度低的重要原因。公眾不能有效參與環(huán)境相關(guān)事務(wù)，導致在環(huán)境問題面前政府主要依賴行政救濟手段，環(huán)境信訪呈現(xiàn)出上升趨勢。

最后，在環(huán)境治理的影響因素中，經(jīng)濟、社會、文化價值觀等因素均發(fā)生了變化，環(huán)境領(lǐng)域也出現(xiàn)了新的問題。如環(huán)境污染程度不斷加深，從點到面，由局部地區(qū)向外界擴散污染，環(huán)境污染的責任主體較難進行界定；跨界污染日益嚴重，由于跨界污染而出現(xiàn)的環(huán)境糾紛層出不窮。行政主導的環(huán)境管制手段開始呈現(xiàn)出一定的弊端，無法繼續(xù)有效應對上述變化，亟需新的環(huán)境治理制度來替代。

四、 市場與社會機制的探索

(一) 市場機制形成

基于市場機制的環(huán)境治理可以追溯到20世紀80年代的新公共管理運動，信息技術(shù)的發(fā)展對經(jīng)濟和社會產(chǎn)生重大影響，人類進入全球化時代，時代變化對公共行政提出了新的要求。以米爾頓、弗里德曼為代表的學者要求政府放權(quán)、有限政府、去中央化的市場主導、改變國家適當?shù)墓δ芎椭卫碛^念。一般認為，世界環(huán)境與發(fā)展委員會的《我們共同的未來》一書的出版，是環(huán)境市場治理時代來臨的標志，該書強調(diào)用經(jīng)濟手段進行環(huán)境治理，改變發(fā)展觀念與相應制度安排。1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會進一步強調(diào)，要在更大范圍內(nèi)采用環(huán)境市場治理手段?！独锛s宣言》指出：“考慮到污染者原則上應該承擔污染費用觀點，國家當局應該努力倡導環(huán)境費用內(nèi)在化以及經(jīng)濟手段的應用。”

20世紀90年代，隨著市場機制的逐漸完善，我國開始探索市場機制在環(huán)境治理中的應用?；谑袌龅沫h(huán)境治理主要使用經(jīng)濟型政策工具，使用者收費制度、排污權(quán)交易、生態(tài)補償機制是我國較早使用的工具。近年來，我國政府部門也在不斷探索其他市場型政策工具在環(huán)境治理中的應用。

(二) 重構(gòu)政府與企業(yè)之間的合作關(guān)系

政府與企業(yè)是環(huán)境治理中最主要的博弈方。在博弈過程中，企業(yè)基于利潤最大化安排自己的生產(chǎn)行為，在公共利益假設(shè)下，政府基于社會福利最大化做出決策，但是，由于激勵扭曲，政府決策往往會偏離社會福利最大化目標。

隨著環(huán)境污染日趨嚴重，地方政府與企業(yè)均面臨著一定壓力。地方政府在治理環(huán)境過程中一方面面臨著社會公眾與上級政府的壓力，要求改善環(huán)境狀況，另一方面面臨著環(huán)境問責制與績效考核壓力，地方政府必須平衡環(huán)境污染治理與經(jīng)濟增長之間的關(guān)系。企業(yè)在生產(chǎn)過程中一方面面臨著政府通過各種環(huán)境治理手段約束其生產(chǎn)行為，改變市場競爭的壓力；另一方面隨著消費者環(huán)保意識的提升，面臨著綠色消費壓力。企業(yè)通過推行清潔生產(chǎn)、實施環(huán)境認證、環(huán)境標志、簽署自愿環(huán)境協(xié)議等方式強化企業(yè)的社會責任，與政府達成一種良好的合作關(guān)系。合作不僅大大降低了政府環(huán)境治理的成本，提高了治理的效率，而且有利于強化企業(yè)參與環(huán)境保護事務(wù)的積極性，樹立良好的企業(yè)形象，實現(xiàn)政府與企業(yè)的雙贏。

地方政府與企業(yè)之間合作關(guān)系的形成取決于如下四個條件* 朱德米：《地方政府與企業(yè)環(huán)境治理合作關(guān)系的形成——以太湖流域水污染防治為例》，《上海行政學院學報》2010年第1期。：(1)強化環(huán)境治理的層級監(jiān)管制度，克服“代理人”失靈現(xiàn)象，實現(xiàn)各層級管理目標的一致性。穩(wěn)妥處理環(huán)境問題垂直管理中不同層級環(huán)境機構(gòu)的事權(quán)邊界，合理劃分環(huán)境監(jiān)管的流程與責任，通過“權(quán)力清單”、“責任清單”克服“代理人”失靈現(xiàn)象，并通過績效考核、領(lǐng)導人負責、環(huán)境問題追責等制度設(shè)計實現(xiàn)各層級管理目標的一致性。(2)提升企業(yè)管理能力，構(gòu)建環(huán)境政策傳導機制。通過知識培訓、知識援助、環(huán)境管理體系認證、環(huán)境管理品質(zhì)提升等提高企業(yè)環(huán)境管理能力，借助培訓將環(huán)境保護政策傳送給企業(yè)負責人，以樹立企業(yè)環(huán)保主體意識，加強內(nèi)部管理，加強企業(yè)社會責任，實現(xiàn)企業(yè)合法、規(guī)范、長遠發(fā)展。(3)推進企業(yè)的環(huán)境信息公開，運用社會輿論力量監(jiān)督企業(yè)的環(huán)境管理行為。(4)實施環(huán)境治理模式創(chuàng)新，降低環(huán)境治理過程中政府與企業(yè)之間的交易成本。通過引入第三方治理、行業(yè)協(xié)會資源管理、企業(yè)環(huán)境污染治理聯(lián)盟等制度，減少政府與企業(yè)之間履約、談判和辦事的成本。

(三) 社會機制的培育

20世紀60年代以來，西方的城市政治生活中興起了公眾參與浪潮，“馬斯河谷煙霧事件”、“美國多諾拉事件”、“倫敦煙霧事件”等重大環(huán)境事件促使公眾參與蔓延到環(huán)境領(lǐng)域。隨著全球經(jīng)濟的進一步發(fā)展和全世界范圍內(nèi)環(huán)境保護浪潮的興起，環(huán)境問題已經(jīng)引起了國際社會、各國政府以及人民的廣泛關(guān)注，環(huán)境治理在充分運用行政機制與市場機制的同時，開始重視社會公眾在環(huán)境保護中的作用。我國自1973年召開第一次環(huán)境保護會議并引入環(huán)境影響評價概念以來，環(huán)境治理的社會機制逐漸發(fā)展與完善。隨著環(huán)境污染的日趨嚴重，環(huán)境問題也從邊緣問題上升到中心問題。目前，培育社會機制參與環(huán)境治理已是大勢所趨。

1. 環(huán)境保護公眾參與制度框架逐漸完善

環(huán)境保護公眾參與制度框架是環(huán)境治理的基礎(chǔ)?！皥A明園事件”聽證會是我國環(huán)境保護公眾參與的標志性事件，之后環(huán)保部為了推動公眾參與環(huán)境保護出臺了一系列規(guī)章制度，從不同角度對公眾參與環(huán)境保護做出了規(guī)定。其中《環(huán)境保護公眾參與辦法》是新環(huán)保法修訂實施以來在中央部委中第一個制定的公眾參與制度框架，不僅保障了參與渠道的暢通、參與程序的規(guī)范，而且激發(fā)了公眾參與的積極性，促使公眾參與環(huán)境保護健康發(fā)展。

2. 環(huán)境類非政府組織的蓬勃發(fā)展

環(huán)境類非政府組織(簡稱環(huán)境NGO)是我國環(huán)境保護領(lǐng)域一支重要的力量，對監(jiān)督政府與企業(yè)的環(huán)境行為、傳播環(huán)境保護理念、提高公眾環(huán)境保護意識、提高企業(yè)環(huán)保認知、協(xié)助政府執(zhí)法起到了重要作用。1994年我國首個環(huán)境NGO“自然之友”在民政部注冊成立，因此1994年也被視作環(huán)境NGO開元之年。1996年，“北京地球村”、“綠家園”相繼成立，上述組織成為環(huán)境NGO的引領(lǐng)者。全國各地環(huán)境NGO的陸續(xù)成立，標志著中國環(huán)境公民社會發(fā)育的開端。據(jù)民政部《2015年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報》公布的數(shù)據(jù)，截至2015年底，我國共有生態(tài)環(huán)境類民間組織7433個，2008～2015年七年間，我國環(huán)保NGO年平均增長率達到16%。

然而，由于受到內(nèi)部組織治理結(jié)構(gòu)和外部制度環(huán)境的約束，我國環(huán)境NGO發(fā)展還不成熟，需要借助各方力量，進一步推動環(huán)境NGO的發(fā)展，推動環(huán)境治理體系的轉(zhuǎn)型。

3. 環(huán)境抗議運動頻發(fā)

環(huán)境抗議運動是環(huán)境治理中公民環(huán)保意識上升與公眾參與有效性不足的表現(xiàn)。全國環(huán)境統(tǒng)計公報數(shù)據(jù)顯示，自20世紀90年代以來，我國群眾關(guān)于環(huán)境申訴和抗議的數(shù)量急劇增加。1989年，全國環(huán)保系統(tǒng)收到的因污染問題引發(fā)的群眾來信數(shù)為0.53萬封，1990年上升到0.6萬封，而1999年達到2.3萬封，1990～1999年十年間全國環(huán)保系統(tǒng)收到群眾來信總數(shù)年平均增長30.83%，2006年全國環(huán)保系統(tǒng)環(huán)境來信數(shù)量6.16萬封，而到2014年降至1.13萬封。*數(shù)據(jù)來源于1989～2014年《中國環(huán)境年鑒》。另據(jù)《2014年中國法治發(fā)展報告》統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2006～2012年間，全國百人以上群體性事件發(fā)生741起，其中環(huán)境污染是導致萬人以上群體性事件的主要原因，在所有萬人以上的群體性事件中占50%。*李林、田禾：《中國法治發(fā)展報告(2014)》，北京：中國社會科學文獻出版社，2014年，第270～288頁。公民環(huán)保意識的上升為社會機制發(fā)育提供了主體性力量。

五、 環(huán)境治理制度框架轉(zhuǎn)型

(一) 從行政主導走向行政、市場與社會之間的合作治理

我國環(huán)境治理制度框架的轉(zhuǎn)型是在雙重背景下進行的。一方面基于行政機制的環(huán)境治理在國際社會中受到一系列挑戰(zhàn)，一些發(fā)達國家開始尋求環(huán)境治理的變革；另一方面面對新的環(huán)境問題，我國環(huán)境治理體系呈現(xiàn)出明顯的弊端。行政主導的環(huán)境治理框架不能解決跨界污染問題和多個主體的環(huán)境問題，而多主體合作的環(huán)境治理制度框架力圖解決復雜的環(huán)境問題。

從行政主導、舉國體制、分地區(qū)分部門負責統(tǒng)一監(jiān)管的制度框架轉(zhuǎn)向行政、市場與社會之間合作治理的制度框架，整合行政、市場與社會公眾三種機制，破除“區(qū)域邊界”與“功能邊界”，發(fā)揮協(xié)同效應是我國環(huán)境治理制度替代的現(xiàn)實選擇。

合作治理暗含著一種“新的制度安排”，又表明一種新的公共管理活動。在環(huán)境事務(wù)合作治理中，合作過程可以分為原則性的交流、建立信任、建立領(lǐng)導團隊、管理沖突、制定規(guī)劃五個階段。*劉小泉、朱德米：《協(xié)作治理:復雜公共問題治理新模式》，《上海行政學院學報》2016年第4期。

原則性的交流是環(huán)境合作治理的學習階段，主要是揭示利益相關(guān)者的共同利益，并為達成統(tǒng)一的目標而努力。通過原則性的交流，各利益主體能夠建立共同的使命感以及針對環(huán)境問題共同行動的理論。*Leach W D, Pelkey N W, “Making Watershed Partnerships Work: A Review of the Empirical Literature,” Journal of Water Resources Planning& Management 127.6 (2001): 378～385.

建立信任是環(huán)境合作治理的基礎(chǔ)，合作始于信任。利益相關(guān)者之間在環(huán)境治理過程中的信息共享程度以及合作治理成效對構(gòu)建穩(wěn)定信任關(guān)系至關(guān)重要。*Huxham C, “Managing to Collaborate: The Theory and Practice of Collaborative Advantage,” Local Government Studies 33.3 (2005): 494-496.

建立領(lǐng)導團隊是合作過程不可或缺的要素，成功的環(huán)境合作治理不僅需要正式的領(lǐng)導人，也需要非正式的領(lǐng)導人，而且領(lǐng)導人需要掌握一定的技能。*Lasker R D, Weiss E S, “Broadening Participation in Community Problem Solving: A Multidisciplinary Model to Support Collaborative Practice and Research,” Journal of Urban Health 80.1 (2003): 14-47.

管理沖突主要是處理環(huán)境治理中多方利益主體發(fā)生的沖突。環(huán)境合作治理的沖突主要集中在權(quán)利的不平衡和競爭的制度設(shè)計兩個方面，解決沖突的方法主要有“單獨討論會”*Purdy J M, “A Framework for Assessing Power in Collaborative Governance Processes,” Public Administration Review 72.3 (2012): 409-418.、“例會”和“邊界工作”*Quick K S, Feldman M S, Boundaries as Junctures: Collaborative Boundary Work for Building Efficient Resilience, Journal of Public Administration Research & Theory 24.3 (2014): 673-695.等方法。

制定規(guī)劃是合作治理的產(chǎn)出成果，既能為環(huán)境問題進一步合作治理提供動力，又能對合作治理過程中出現(xiàn)的問題進行反饋，形成良性循環(huán)。這五個階段相互聯(lián)系、相互影響，共同決定環(huán)境合作治理的成效。

(二) 國家治理現(xiàn)代化推進環(huán)境治理制度框架的轉(zhuǎn)型

國家治理包括國家治理體系和國家治理能力兩個基本方面，其目標是國家治理現(xiàn)代化。環(huán)境治理與國家其他治理體系的內(nèi)容也是相互交叉、緊密聯(lián)系的。環(huán)境治理要求明晰自然資源產(chǎn)權(quán)，利用市場機制達到環(huán)境資源配置的目的，與經(jīng)濟治理有交叉關(guān)系；環(huán)境治理要求完善環(huán)境保護相關(guān)的法律法規(guī)體系，并形成跨部門、跨行政區(qū)域的環(huán)境管理體系，與政治治理有交叉關(guān)系；環(huán)境治理要求弘揚生態(tài)文明價值觀，將生態(tài)文明建設(shè)放在環(huán)境治理的突出位置，與文化治理有交叉關(guān)系；環(huán)境治理要求發(fā)揮環(huán)境非政府組織、公民個體以及新聞媒體對企業(yè)與政府環(huán)境行為的監(jiān)督作用，與社會治理有交叉關(guān)系。因此，環(huán)境治理不僅是國家治理體系的一部分，而且與經(jīng)濟治理、政治治理、文化治理以及社會治理等相互作用、相互協(xié)調(diào)，共同推進國家治理現(xiàn)代化，推動環(huán)境治理制度框架的轉(zhuǎn)型。

(三) 國家與公眾環(huán)境保護的目標達成共識

黨和國家與公眾環(huán)境保護目標達成共識是推進環(huán)境治理制度框架轉(zhuǎn)型最大的動力。自上而下與自下而上兩種力量能夠形成合力，是推動變革最有效的機制。國家自上而下的制度安排是環(huán)境治理的主導性力量，不僅能大大縮短環(huán)境治理制度建設(shè)的時間，而且可有效降低治理探索成本，最大限度地發(fā)揮政府在環(huán)境治理中的作用。但是，自上而下的制度安排也存在著一定的弊端，一方面會導致政府在環(huán)境治理中作用的“衰減”，另一方面政府由于缺乏約束，可能會出現(xiàn)利己行為，偏離社會福利最大化目標，對環(huán)境治理制度建設(shè)產(chǎn)生不良影響。社會公眾作為環(huán)境治理的重要主體與制度建設(shè)的重要推動力量，只有保證其積極參與環(huán)境治理，才能對環(huán)境制度建設(shè)提供強大的支撐力量，保證環(huán)境治理制度建設(shè)向符合公眾及整個社會利益的方向轉(zhuǎn)型。因此，在目標共識作用下，應強調(diào)公民、民間組織與政府相互對話，共同參與環(huán)境公共事務(wù)的管理。

六、 結(jié) 論

在嚴重的環(huán)境危機面前，我國環(huán)境治理制度框架發(fā)生了轉(zhuǎn)型，從行政主導、舉國體制、分地區(qū)分部門負責統(tǒng)一監(jiān)管的制度框架轉(zhuǎn)向行政、市場與社會之間合作治理制度框架，這既是國際社會環(huán)境治理的大勢所趨，也是應對我國復雜的環(huán)境問題、破除行政主導的環(huán)境治理制度框架內(nèi)在不足的應然性選擇。市場機制的探索、政府與企業(yè)合作關(guān)系的形成以及社會機制的發(fā)展與培育為我國環(huán)境治理制度框架的轉(zhuǎn)型奠定了基礎(chǔ)。合作治理不僅能夠集合環(huán)境事務(wù)廣泛的利益相關(guān)者，共同完成一元主體無法單獨完成的環(huán)境治理任務(wù)，而且還能夠為環(huán)境治理帶來協(xié)作效應，處理復雜環(huán)境問題，成為環(huán)境治理實踐中卓有成效的行動策略。國家治理現(xiàn)代化的推進、國家與公眾環(huán)境保護目標達成共識有效地推動了環(huán)境治理制度框架的轉(zhuǎn)型。在環(huán)境治理過程中，由于我國環(huán)境法律法規(guī)還不完善，公民環(huán)境意識還有待提高，因此，有效的環(huán)境治理制度框架仍在構(gòu)建中。

[責任編輯 劉 慧]

Crisis and Response: The Transformation of Chinese Environmental Governance Institutional Framework in Contemporary China

ZHU De-mi ZHOU Lin-yi

(SchoolofEconomicsandManagement,TongjiUniversity,Shanghai200092,China)

With the development of industrialization and urbanization in China, environmental pollution becomes increasingly serious; the environmental crisis is a serious threat to people’s health and becomes the weakness of the China’s development path. Faced with the growing complexity of environmental issues, environmental governance system needs to adapt to new changes. Environmental governance system includes basic system, institutional framework and system implementation. The basic system includes the basic political system and economic system， the institutional framework refers to the administrative mechanism, market mechanism, social mechanism and the mixture of the three. The implementation of the system includes environmental supervision, administrative accountability, public interest litigation, fines, etc. The paper explores the process of the transformation of Chinese environmental governance from administrative domination to administration, market and the social cooperation governance based on the institutional framework. With economic development, population growth and urbanization, some problems with the administration-dominated environmental governance institutional framework have been gradually exposed. It cannot effectively deal with transboundary pollution and multi-agent incentive problem. The institutional framework changed from administration-dominated, whole nation system and the supervision is divided into the sector and region into cooperation governance based on administrative mechanism, market mechanism, and social mechanism. It is the choice of environmental governance system in China, which can integrate the three mechanisms of administration, market and society, break the “regional boundaries” and the “functional boundary” and play a synergistic role. Effective environmental governance institutional framework is still under construction.

environmental governance; administrative mechanism; market mechanism; social mechanism; collaborative governance

朱德米，同濟大學經(jīng)濟與管理學院教授，博士生導師。 周林意，同濟大學經(jīng)濟與管理學院博士研究生。

? 本文系國家社會科學基金重大項目“我國市級發(fā)展規(guī)劃編制中的公眾參與機制研究”(項目批準號：13&ZD176)、復旦大學社會科學高等研究院和復旦大學當代中國研究中心2016年“年度主題”研究項目及“上海市高峰學科建設(shè)”資助項目成果之一。