王竹青

(北京科技大學(xué) 文法學(xué)院，北京 100083)

?

論農(nóng)村婦女土地權(quán)益法律保障的體系化構(gòu)建*

王竹青

(北京科技大學(xué) 文法學(xué)院，北京 100083)

農(nóng)村婦女；土地權(quán)益；法律保障；體系構(gòu)建

農(nóng)村婦女的土地權(quán)益長(zhǎng)期受到侵害，主要表現(xiàn)在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體經(jīng)濟(jì)組織收益及征地補(bǔ)償費(fèi)分配權(quán)等方面。農(nóng)村婦女土地權(quán)益受侵害的主要因素涉及封建傳統(tǒng)文化的影響，缺乏對(duì)村規(guī)民約的監(jiān)督、審查、糾正機(jī)制以及缺乏司法、行政救濟(jì)。農(nóng)村婦女土地權(quán)益的法律保障體系包括集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份認(rèn)定機(jī)制，對(duì)村規(guī)民約的監(jiān)督、審查、糾正機(jī)制，家庭成員之間土地有償流轉(zhuǎn)機(jī)制，不分性別的宅基地分配機(jī)制以及有效的司法、行政救濟(jì)機(jī)制。

中國(guó)農(nóng)村改革已逾30年，生產(chǎn)力獲得空前解放，農(nóng)民生活水平和居住條件亦得到顯著改善。但隨著市場(chǎng)化步伐不斷深入，農(nóng)村綜合改革漸入困境，各種利益沖突加劇，碰撞明顯[1](PP 83-94)。在各種利益沖突中，農(nóng)村婦女土地權(quán)益受侵害現(xiàn)象較為突出，其持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，發(fā)生范圍廣，影響人數(shù)多。農(nóng)村婦女土地權(quán)益主要表現(xiàn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體經(jīng)濟(jì)組織收益及征地補(bǔ)償費(fèi)分配權(quán)等，對(duì)農(nóng)村婦女的生存和發(fā)展至關(guān)重要。農(nóng)村婦女的土地權(quán)益能否獲得有效保障，關(guān)系著農(nóng)村深化改革的平穩(wěn)進(jìn)程[2]，因而具有非常重要的意義。在農(nóng)村土地改革過(guò)程中只有深刻認(rèn)識(shí)農(nóng)村婦女土地權(quán)益受侵害的現(xiàn)象及根源，才能從根本上消除危害農(nóng)村婦女土地權(quán)益的文化因素和制度因素，才能建立起有效保護(hù)農(nóng)村婦女土地權(quán)益的法律體系。

一、農(nóng)村婦女土地權(quán)益受侵害的類型化分析

(一)農(nóng)村婦女土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受侵害

自1988年中國(guó)第一輪土地承包開(kāi)始，農(nóng)村土地承包制度已實(shí)施近30年。30年來(lái)，農(nóng)村婦女因受到傳統(tǒng)文化、風(fēng)俗習(xí)慣、法律制度的影響，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)經(jīng)常處于虛有狀態(tài)，雖然中國(guó)《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定婦女不因結(jié)婚、離婚或喪偶而失去承包土地，但事實(shí)上農(nóng)村婦女往往因出嫁導(dǎo)致其在娘家的土地承包權(quán)無(wú)法行使，或者因離婚或喪偶導(dǎo)致其在婆家的土地承包權(quán)無(wú)法行使。這種法律上有權(quán)利、事實(shí)上會(huì)遭遇權(quán)利受損的狀態(tài)一直未得到有效改善。農(nóng)村婦女土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受侵害主要表現(xiàn)為以下四種形式：一是出嫁女戶口遷出，其承包的土地被收回或留在娘家，婆家所在村已無(wú)地再分；或者出嫁女戶口未遷出且仍在娘家生活，但其承包地被強(qiáng)行收回；二是離婚或喪偶婦女離開(kāi)原家庭，其享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的土地不能隨戶遷走，土地仍依附于前夫，無(wú)法單獨(dú)分出；三是未婚女子的土地承包權(quán)受到侵害，某些地方實(shí)行“測(cè)婚測(cè)嫁”“預(yù)測(cè)人口”制度，即在村集體調(diào)整承包地的前一兩年，到一定年齡的未婚女子預(yù)先被剝奪土地承包權(quán)，而未婚男子卻可以在結(jié)婚生子之前預(yù)先獲得“未來(lái)媳婦”和“未來(lái)子女”的承包地[3](PP 37-39)；四是招入贅女婿的婦女，其丈夫和子女的土地承包權(quán)被剝奪，雖然表面上是婦女的丈夫和子女的土地權(quán)益被侵害，但基于家庭共同生活的客觀狀況，本質(zhì)上婦女也是直接受害者。這些現(xiàn)象在中國(guó)農(nóng)村長(zhǎng)期、普遍存在，對(duì)農(nóng)村婦女土地權(quán)益的侵害可謂根深蒂固。

中國(guó)農(nóng)村在一定意義上依然是傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會(huì)，男子主導(dǎo)的家庭是其最基本的社會(huì)單元[4](PP 77-89)。由于“從夫居”的婚姻習(xí)俗，導(dǎo)致絕大部分婦女結(jié)婚后要從娘家遷移到婆家居住地生活，而她們?cè)瓉?lái)承包的土地是無(wú)法遷移的。土地資產(chǎn)的不可移動(dòng)性和土地承包的穩(wěn)定性與婦女結(jié)婚出嫁的流動(dòng)性產(chǎn)生矛盾，這種矛盾的存在使婦女在出嫁、離婚、喪偶、招婿時(shí)往往面臨失去土地權(quán)益的危險(xiǎn)[5](PP 18-23)。第三期中國(guó)婦女社會(huì)地位調(diào)查顯示，2010年沒(méi)有土地的農(nóng)村婦女占21%，比2000年增加了11.8個(gè)百分點(diǎn)，其中因婚姻變動(dòng)而失去土地的占27.7%，而男性僅為3.7%[6]。全國(guó)婦聯(lián)信訪系統(tǒng)接收的信訪事項(xiàng)證實(shí)，農(nóng)村婦女土地權(quán)益最易受侵害的人群是農(nóng)村出嫁婦女、離婚或喪偶婦女、招入贅女婿的婦女[7](PP 24-30)，她們面臨的問(wèn)題具有相當(dāng)?shù)钠毡樾浴?/p>

(二)農(nóng)村婦女宅基地使用權(quán)受侵害

農(nóng)村婦女宅基地使用權(quán)受侵害問(wèn)題更為久遠(yuǎn)，自1958年中國(guó)確立宅基地公有私用制度時(shí)起，農(nóng)村宅基地分男不分女的習(xí)俗即在全國(guó)范圍內(nèi)廣泛存在，且至今仍發(fā)揮著強(qiáng)大的作用?，F(xiàn)實(shí)中農(nóng)村婦女宅基地受侵害的現(xiàn)象主要表現(xiàn)為兩種形式：一是有條件地分配，即男性可無(wú)償獲得宅基地，而女性則需要額外交錢(qián)才能獲得宅基地，或者女性比男性分得較少的宅基地；二是不分配，宅基地只分配給男性，女性不能分得宅基地[8](PP 60-62)。有些農(nóng)村婦女嫁給外村農(nóng)民，由于對(duì)方所在村的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件不如女方村或由于其他原因女方不愿離開(kāi)本村，女方難以申請(qǐng)到宅基地；有些農(nóng)村婦女嫁給城鎮(zhèn)居民后，仍想在本村定居，也很難申請(qǐng)到宅基地；有些離婚婦女，由于之前結(jié)婚時(shí)戶口已從娘家遷到了夫家，離婚后從夫家搬出，無(wú)論在娘家還是在夫家的村集體均難以申請(qǐng)宅基地[9](PP 43-54)。宅基地使用證登記制度一直沿用“有父從父，無(wú)父從子”的傳統(tǒng)習(xí)慣，農(nóng)村婦女很少能在宅基地使用證上登記為權(quán)利人[10](PP 84-91)。沒(méi)有宅基地，農(nóng)村婦女就沒(méi)有在地上建房的可能，也就沒(méi)有獲得房屋所有權(quán)的可能，婦女的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)無(wú)疑受到阻礙。宅基地使用權(quán)的缺失對(duì)婦女的負(fù)面影響由此可見(jiàn)一斑。

(三)農(nóng)村婦女集體經(jīng)濟(jì)組織收益、征地補(bǔ)償收益受侵害

隨著農(nóng)村改革的深化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，一些過(guò)去隱性的侵害婦女土地權(quán)益的現(xiàn)象逐漸暴露出來(lái)，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和城郊地帶，土地征用頻繁，土地作為經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的價(jià)值大幅度提高，因而土地征用補(bǔ)償款、集體經(jīng)濟(jì)收益分配中的各種糾紛和矛盾更加突出。在利益驅(qū)動(dòng)下，一些村莊隨意剝奪出嫁、離婚、喪偶、大齡未嫁婦女的土地承包權(quán)、集體資產(chǎn)收益分配權(quán)或征地補(bǔ)償款等，侵犯婦女合法權(quán)益[11](PP 122-127)。2010年河南省鄭州市高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)城中村改造過(guò)程中，石佛辦事處秦莊村付莊村民組的拆遷政策是成年男子每人400平方米，成年女子每人250平方米[12]。2006年，廣東省惠州市惠城區(qū)橋東辦事處文頭嶺村38位出嫁女被村委會(huì)剝奪集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配權(quán)[13]。這些情況在全國(guó)范圍內(nèi)以不同形式廣泛存在，如一些婦女原來(lái)享有的土地承包權(quán)益和村民待遇被限制或剝奪，戶口被強(qiáng)制遷出或“空掛”，不能平等享受集體經(jīng)濟(jì)組織的收益分配等[14](PP 4-5)。集體經(jīng)濟(jì)組織收益、征地補(bǔ)償收益是農(nóng)民的重要財(cái)產(chǎn)，該項(xiàng)權(quán)益被侵害往往導(dǎo)致農(nóng)村婦女失去生活來(lái)源，對(duì)農(nóng)村婦女的打擊無(wú)疑是直接而沉重的。

二、農(nóng)村婦女土地權(quán)益受侵害的根源探究

(一)傳統(tǒng)觀念及婚姻習(xí)俗的負(fù)面影響

農(nóng)村婦女土地權(quán)益受侵害的原因較為復(fù)雜，既有男娶女嫁、婦從夫居的傳統(tǒng)婚俗因素，又有男尊女卑、父權(quán)家長(zhǎng)制的封建思想作祟；既有鄉(xiāng)土社會(huì)、村規(guī)民約的監(jiān)管盲區(qū)，也有土地政策、戶籍管理等方面的漏洞?！皬姆蚓印比允乾F(xiàn)在農(nóng)村主導(dǎo)的婚姻模式，村民普遍認(rèn)為婦女結(jié)婚后應(yīng)該從娘家將戶口遷出，如不遷出往往會(huì)遭到大多數(shù)村民的排擠[15](PP 128-132)。按照傳統(tǒng)習(xí)俗，婦女嫁出就失去了對(duì)原承包地的相關(guān)權(quán)益，而婦女嫁入后也因原土地承包關(guān)系的穩(wěn)定，難以獲得新的權(quán)益[16](PP 34-35)。一戶一宅的宅基地分配制度，忽視了男女兩性因?yàn)榛橐鰡?wèn)題所帶來(lái)的權(quán)利差別待遇，實(shí)際上成為“一男一宅”的分配制度，女性的宅基地使用權(quán)被男性所吸收。中國(guó)是一個(gè)有著幾千年男權(quán)制歷史的國(guó)家，傳統(tǒng)的習(xí)慣和道德是以男性為主導(dǎo)建立起來(lái)的，以男性利益為核心，婦女被視為男性的附屬品[17](PP 50-53)。對(duì)婦女集體經(jīng)濟(jì)組織收益和征地補(bǔ)償收益的侵害主要以村民大會(huì)或村民代表會(huì)議、村委會(huì)決定或鄉(xiāng)規(guī)民約為表現(xiàn)形式[18](PP 9-14)，與侵犯農(nóng)村婦女土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的原因基本相同。

(二)村民自治的任意性

村民自治章程和村規(guī)民約是村民自治的表現(xiàn)形式，目前具有很大的自主性和任意性。《村民委員會(huì)組織法》頒布后，農(nóng)村過(guò)分強(qiáng)調(diào)“村民自己的事情自己管理”，忽略了“依法”的限制[19](PP 44-46)。農(nóng)村婦女的土地權(quán)益往往受到村規(guī)民約等民間法的侵害甚至剝奪?！按逡?guī)民約大于法”的現(xiàn)象仍然普遍存在。在土地資源緊缺、人地矛盾突出的地方，大多數(shù)村民為了得到更多可分配的利益，采取村民大會(huì)或村民代表會(huì)議表決的形式，剝奪出嫁女、離婚或喪偶婦女的土地權(quán)利。中國(guó)農(nóng)村地區(qū)的村民代表大多數(shù)是男性，女性無(wú)論從數(shù)量上還是氣勢(shì)上均處于弱勢(shì)地位。這種現(xiàn)狀導(dǎo)致男性對(duì)女性土地權(quán)益的剝奪或限制，很多地方的村民自治章程或村規(guī)民約濫用少數(shù)服從多數(shù)的民主原則，規(guī)定出嫁女、離婚或喪偶婦女不屬于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，不享有本集體經(jīng)濟(jì)組織的土地權(quán)益。村民自治雖然走民主程序，但其結(jié)果有時(shí)會(huì)表現(xiàn)出一種對(duì)少數(shù)人的不民主，實(shí)際上成為一種多數(shù)人的暴政[20](PP 36-38)。中央黨校婦女研究中心2014年對(duì)21個(gè)省1126名土地權(quán)益受侵害的農(nóng)村婦女的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，68%的婦女不能參加分配方案的表決[21]。農(nóng)村婦女土地權(quán)利受侵犯，一般不是個(gè)人行為所致，而是村組織領(lǐng)導(dǎo)人利用村規(guī)民約等，對(duì)農(nóng)村婦女土地權(quán)利“有根據(jù)”的侵犯[22](PP 133-135)。對(duì)于村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議決議的合法性，盡管《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定其不得與憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家政策相抵觸，不得侵害村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利，但因缺乏對(duì)違法行為的審查和糾正而使上述規(guī)定難以落實(shí)。

(三)集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份認(rèn)定的盲目自主性

土地是農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料和生活保障，農(nóng)民的土地權(quán)益主要表現(xiàn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體經(jīng)濟(jì)組織收益及征地補(bǔ)償費(fèi)分配權(quán)。這些權(quán)利的行使均依賴于集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份，而集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份目前由村民會(huì)議或村民代表會(huì)議通過(guò)村民自治章程或村規(guī)民約等形式予以認(rèn)定。雖然《農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員的合法權(quán)益不受侵犯，但集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格如何認(rèn)定沒(méi)有法律依據(jù)，這成為大多數(shù)行政、司法機(jī)關(guān)不作為或難作為的主要原因。集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的享有與否，決定了一個(gè)人是否有權(quán)利承包集體土地、申請(qǐng)宅基地以及能否參與征地補(bǔ)償款、集體福利等的分配。由于中國(guó)法律規(guī)定不明確，導(dǎo)致成員資格的認(rèn)定只能留給地方性政策或村規(guī)民約解決，婦女的土地權(quán)益因此常常遭受村規(guī)民約的侵害[11](PP 122-127)。

(四)司法、行政救濟(jì)機(jī)制的欠缺

目前農(nóng)村婦女土地權(quán)益受侵害的司法救濟(jì)機(jī)制尚未建立起來(lái)。雖然2001年7月9日最高人民法院研究室針對(duì)廣東省高級(jí)法院的請(qǐng)示作出了《關(guān)于人民法院對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)所得收益分配糾紛是否受理問(wèn)題的答復(fù)》(法研[2001]51號(hào))(以下簡(jiǎn)稱《答復(fù)》)，認(rèn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與其成員之間因收益分配產(chǎn)生的糾紛，屬于平等民事主體之間的糾紛，只要符合立案條件，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。但2005年9月1日開(kāi)始實(shí)施的最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《解釋》)規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織成員因未實(shí)際取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)提起的民事訴訟，以及集體經(jīng)濟(jì)組織成員就用于分配的土地補(bǔ)償費(fèi)數(shù)額提起民事訴訟的，不屬于法院受理范圍。鑒于司法解釋的效力高于研究室的《答復(fù)》且具有普遍適用性，因此實(shí)踐中婦女因出嫁、離婚、喪偶等原因未能實(shí)際取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或土地征收補(bǔ)償而起訴的，在2015年5月1日前大多數(shù)法院不予受理。2015年5月1日《最高人民法院關(guān)于人民法院登記立案若干問(wèn)題的規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》)實(shí)施后，雖然解決了立案問(wèn)題，但法院受理后裁定駁回起訴，或者判決駁回訴訟請(qǐng)求的情況非常普遍，原因之一是《規(guī)定》只解決立案問(wèn)題，立案后的裁判依據(jù)依然是《解釋》，因此《規(guī)定》的出臺(tái)并未從根本上解決農(nóng)村婦女土地權(quán)益受侵害的司法救濟(jì)問(wèn)題。原因之二是執(zhí)行難，法院之所以把此類案件擋在司法大門(mén)之外，主要原因在于此類案件判決后難以執(zhí)行，大多數(shù)農(nóng)村沒(méi)有預(yù)留機(jī)動(dòng)土地，而且集體經(jīng)濟(jì)組織收益通常也是一次性發(fā)放，農(nóng)村婦女的權(quán)益即便得到司法判決的確認(rèn)，此類判決通常也會(huì)因?yàn)槿狈?zhí)行標(biāo)的而難以落實(shí)，從而嚴(yán)重?fù)p害司法的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，因此法院目前不得已而采取回避的態(tài)度。此外，行政干預(yù)、大多數(shù)法官缺乏性別平等意識(shí)也是此類案件難以進(jìn)入司法領(lǐng)域的主要原因。

從行政救濟(jì)層面看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)村婦女的土地權(quán)益不夠重視，很多地方政府認(rèn)為婦女土地問(wèn)題不是問(wèn)題，婦女土地權(quán)益難以實(shí)現(xiàn)是客觀情況所致，無(wú)法改變也無(wú)需改變。這種觀念導(dǎo)致很多基層政府不作為或消極作為，對(duì)農(nóng)村婦女的土地權(quán)益問(wèn)題采取漠視、回避、推脫的態(tài)度，對(duì)于婦女集體上訪事件采取壓制、堵、截等辦法，致使農(nóng)村婦女難以通過(guò)行政途徑獲得救濟(jì)。此外，有些基層政府的主要領(lǐng)導(dǎo)與村干部存在利益關(guān)系，進(jìn)而成為村干部的保護(hù)傘，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織侵害婦女權(quán)益的行為視若無(wú)睹，并且對(duì)農(nóng)村婦女的求助行為設(shè)置障礙。某些地方的農(nóng)村婦女面臨的行政環(huán)境比司法環(huán)境更為惡劣，這與基層政府工作人員的綜合素質(zhì)不高、性別意識(shí)缺乏有著密不可分的關(guān)系。

三、保障農(nóng)村婦女土地權(quán)益的法律體系

對(duì)農(nóng)村婦女土地權(quán)益的法律保障需要從權(quán)利取得、權(quán)利行使、權(quán)利救濟(jì)三個(gè)層面入手，創(chuàng)設(shè)新制度或在已有的法律制度中植入保護(hù)婦女的針對(duì)性條款，以形成保護(hù)農(nóng)村婦女土地權(quán)益的法律體系。

(一)剛性與彈性相結(jié)合的集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份認(rèn)定機(jī)制

集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份是農(nóng)村婦女取得土地權(quán)益的基礎(chǔ)。目前中國(guó)沒(méi)有統(tǒng)一的集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，廣大農(nóng)村地區(qū)以村民自治的形式各自確立標(biāo)準(zhǔn)，成為農(nóng)村婦女土地權(quán)益受侵害的主要原因。中國(guó)《憲法》第十七條規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織在遵守有關(guān)法律的前提下，有獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán)。很明顯，憲法賦予集體經(jīng)濟(jì)組織的是從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán)，而不是對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份認(rèn)定的自主權(quán)。身份權(quán)屬于人身權(quán)，是決定人的尊嚴(yán)和自由的權(quán)利，屬于民事基本制度范疇，根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》第八條第(八)項(xiàng)之規(guī)定，只能由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律來(lái)解決。同時(shí)《中華人民共和國(guó)立法法》第九條規(guī)定，尚未制定法律的，全國(guó)人大及其常委會(huì)可以授權(quán)國(guó)務(wù)院根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)，待條件成熟時(shí)，再由全國(guó)人大及其常委會(huì)及時(shí)制定法律。因此，集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份認(rèn)定問(wèn)題應(yīng)該由全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)立法解決，或者可以由國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)解決，而不是完全交由村民自治解決。此外，中國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織并非純粹以成員自治為內(nèi)核的私權(quán)組織，基于特定國(guó)家政治、社會(huì)經(jīng)濟(jì)職能的需要，其兼具成員生存保障和發(fā)展壯大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的雙重職能，現(xiàn)階段尚不適宜將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格問(wèn)題完全交由集體自治，有必要通過(guò)立法的形式明確基本的、形成社會(huì)共識(shí)的成員資格標(biāo)準(zhǔn)[1](PP 20-23)。中國(guó)幅員遼闊，人口眾多，各地文化傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣千差萬(wàn)別，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的認(rèn)識(shí)也是各不相同，因此建立統(tǒng)一的集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)目前不可能，將來(lái)也無(wú)法適應(yīng)錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境。從尊重歷史、尊重現(xiàn)實(shí)的角度出發(fā)，由法律對(duì)一些基本條件作出剛性規(guī)定，同時(shí)對(duì)于具有地方特點(diǎn)的問(wèn)題由各地方作出彈性規(guī)定，建立起剛性和彈性相結(jié)合的集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份認(rèn)定機(jī)制是較為切實(shí)可行的立法態(tài)度。

司法方面，雖然最高人民法院尚未出臺(tái)指導(dǎo)性意見(jiàn)，但嚴(yán)峻的社會(huì)現(xiàn)實(shí)催生了地方司法文件的出臺(tái)。陜西省高級(jí)人民法院《關(guān)于審理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配糾紛案件討論會(huì)紀(jì)要》、邢臺(tái)市中級(jí)人民法院《關(guān)于審理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配案件若干問(wèn)題的意見(jiàn)》是目前關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份認(rèn)定較為全面的司法文件。此外，各地行政機(jī)關(guān)也在積極探索，不斷出臺(tái)新政策，如北京市平谷區(qū)產(chǎn)權(quán)制度改革辦公室2015年10月對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革的工作總結(jié)明確了集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的界定條件，為解決集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題提供了行政層面的經(jīng)驗(yàn)。

結(jié)合各地立法、司法和行政層面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的取得可以主要考慮以下幾個(gè)條件：(1)因出生而取得；(2)因婚姻、收養(yǎng)而取得；(3)因國(guó)防建設(shè)等政策性遷入而取得。同時(shí)，集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份不因下列原因而喪失：(1)因外出經(jīng)商、務(wù)工等原因，脫離集體組織所在地生產(chǎn)生活但未遷出戶口，也未取得其他組織成員資格的；(2)因在大中專院校學(xué)習(xí)、服兵役等原因被注銷、遷出戶口或仍保留戶口的；(3)因服刑、勞教等原因被注銷、遷出戶口的。喪失集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的條件主要包括：(1)死亡的；(2)取得其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的；(3)取得城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口，且納入國(guó)家公務(wù)員序列或者城鎮(zhèn)企業(yè)職工、居民社會(huì)保障體系的；(4)自戶口遷入時(shí)起，未在戶口所在地生產(chǎn)、生活，未與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織形成權(quán)利義務(wù)關(guān)系，不以該集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地為基本生活保障的。在上述因素中，取得條件中的第(2)項(xiàng)、喪失條件中的第(2)、(4)項(xiàng)與婦女有關(guān)。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份與戶籍有很大的關(guān)系，三種取得方式同時(shí)也是戶籍取得方式。但現(xiàn)實(shí)生活的復(fù)雜性表現(xiàn)為有戶籍不一定有身份，如戶籍在原籍，但本人取得其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，通常表現(xiàn)為出嫁女因結(jié)婚而取得婆家的集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，但戶籍保留在娘家。相對(duì)應(yīng)地，無(wú)戶籍也不一定無(wú)身份。因此在戶籍的基礎(chǔ)上要考慮當(dāng)事人是否以土地為生活保障，使戶籍成為以集體土地為生存保障的外觀形式——具備農(nóng)村戶籍屬于以農(nóng)村土地為生存保障的常態(tài)形式。在實(shí)際情況與常態(tài)形式不符時(shí)，再輔以“土地保障”的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行具體甄別。立法在確定集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份條件時(shí)，要充分考慮婦女因結(jié)婚、離婚、喪偶等因素導(dǎo)致居住地改變的情況，不論其是否轉(zhuǎn)移戶籍，應(yīng)以其實(shí)際生活狀況判定其與集體經(jīng)濟(jì)組織的隸屬關(guān)系，在無(wú)法明確隸屬關(guān)系的情況下，應(yīng)從有利于婦女的原則出發(fā)，賦予其選擇歸屬的權(quán)利。中國(guó)農(nóng)村婦女長(zhǎng)期以來(lái)為社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)和犧牲，在集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份認(rèn)定問(wèn)題上，應(yīng)該給予她們適當(dāng)?shù)恼疹櫍詮浹a(bǔ)農(nóng)村婦女長(zhǎng)期以來(lái)所受到的不公平待遇。這一點(diǎn)應(yīng)該作為原則體現(xiàn)在立法中。在立法就共性問(wèn)題作出剛性規(guī)定的前提下，各地可針對(duì)其特殊性作出彈性規(guī)定，但各地的彈性規(guī)定必須符合國(guó)家的法律及立法原則，以此保障農(nóng)村婦女取得集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份及其相關(guān)利益。

(二)對(duì)村民自治的審查、監(jiān)督、糾正機(jī)制

對(duì)村民自治的審查、監(jiān)督、糾正機(jī)制是集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份認(rèn)定機(jī)制的配套措施。鑒于全國(guó)各地農(nóng)村情況的復(fù)雜性，集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份認(rèn)定應(yīng)保持必要的彈性，但這種彈性必須受到約束，以避免侵害婦女土地權(quán)益的現(xiàn)象再次發(fā)生。

村民自治主要以村民自治章程、村規(guī)民約為表現(xiàn)形式。雖然中國(guó)《村民委員會(huì)組織法》第二十七條規(guī)定鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府對(duì)違反國(guó)家憲法、法律、法規(guī)、政策的村規(guī)民約有責(zé)令改正的權(quán)利，第三十六條規(guī)定村民委員會(huì)或者村民委員會(huì)成員作出的決定侵害村民合法權(quán)益的，受侵害的村民有向人民法院申請(qǐng)撤銷的權(quán)利，但實(shí)踐中缺乏落實(shí)上述條款的制度性文件或司法解釋，致使違反法律、法規(guī)、政策的村民自治章程和村規(guī)民約難以得到糾正，并成為侵害農(nóng)村婦女土地權(quán)益的工具。究其原因可以發(fā)現(xiàn)，村民自治章程和村規(guī)民約的制定權(quán)實(shí)際上掌握在男性手里。村民大會(huì)是村民自治章程或村規(guī)民約的主要產(chǎn)生機(jī)構(gòu)，其主要參加者是男性，婦女對(duì)村民大會(huì)的有效參與率不足，且婦女利益分化，當(dāng)少數(shù)女性利益和多數(shù)男性利益及其他女性利益發(fā)生沖突時(shí)，少數(shù)女性的利益往往會(huì)被無(wú)情地犧牲掉。

少數(shù)服從多數(shù)是集體決策的要求，集體決策可能支持多數(shù)人的利益，但是多數(shù)人的利益并不是共同利益[23](P 33)。當(dāng)一個(gè)決策由一部分人的利益強(qiáng)加于另一部分人的利益之上時(shí)，集體決策的“正確性”就應(yīng)受到質(zhì)疑。集體決策是民主的表現(xiàn)形式，民主通常被看作一個(gè)系統(tǒng)，在這個(gè)系統(tǒng)里人們自己管理它，也就更有可能得到他們想要的或者他們認(rèn)為最好的東西，但是，要知道他們想要什么或者什么是最好的，人們必須是或者至少在某種程度上是開(kāi)明而有見(jiàn)識(shí)的[23](P 85)。如果參與集體決策的人們不具備這些基本素質(zhì)，民主就不是真正意義上的民主，集體決策就應(yīng)受到監(jiān)督和糾正。中國(guó)農(nóng)村人口受教育程度普遍較低，受教育程度與文明有著極為密切的聯(lián)系，沒(méi)有啟蒙和開(kāi)化教育，人的自私、貪婪、妒忌的本性就難以得到遏制，在此基礎(chǔ)上的集體決策就會(huì)產(chǎn)生多數(shù)人對(duì)少數(shù)人的暴政，所謂的民主就會(huì)成為多數(shù)人剝奪少數(shù)人利益的工具。因此，政府在村民自治過(guò)程中應(yīng)起到積極的作用。中國(guó)《村民委員會(huì)組織法》第五條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范疇內(nèi)的事項(xiàng)?！痹摋l規(guī)定為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府指導(dǎo)、監(jiān)督村民自治提供了法律依據(jù)?！稄V州市婦女權(quán)益保障規(guī)定》第三十四條在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者其管理人員侵害婦女合法權(quán)益的，由鎮(zhèn)人民政府或者街道辦事處責(zé)令限期改正；逾期未改正的，可以建議罷免農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理人員的職務(wù)。該規(guī)定對(duì)于糾正違法的村民自治提出了具體措施，是到目前為止最具操作性的地方性法規(guī)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或街道辦事處是否享有罷免集體經(jīng)濟(jì)組織管理人員的建議權(quán)尚需要進(jìn)一步論證，但該規(guī)定無(wú)疑為建立對(duì)村民自治的審查、監(jiān)督、糾正機(jī)制作出了有益的嘗試。

另外，從兩性平等的角度看，村民自治章程和村規(guī)民約實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)了傳統(tǒng)文化對(duì)女性的歧視。社會(huì)學(xué)家塔爾科特·帕森斯(Talcott Parsons)及其信徒們斷言，婦女就是要從屬于男人，這是自然安排。他們用嚴(yán)格、刻板的社會(huì)性別角色限制婦女，把婦女限制在消極狀態(tài)，而使男人保持積極狀態(tài)，并將這一切說(shuō)成是生物性的、天生的[24](PP 145-150)。這種荒謬的理論使人們給男性和女性分配了不同的角色和地位，而且這種角色定位被固定化和強(qiáng)制化，進(jìn)而形成一種社會(huì)文化。正是這種潛在的文化意識(shí)使婦女長(zhǎng)期處于被壓制、被欺辱的境地。為改善婦女的弱勢(shì)地位，聯(lián)合國(guó)于1979年12月18日通過(guò)了《消除對(duì)婦女一切形式歧視公約》(以下簡(jiǎn)稱《消歧公約》)，中國(guó)于1980年簽署并通過(guò)了該公約，正式成為締約國(guó)?！断绻s》第2條要求各締約國(guó)政府采取一切適當(dāng)辦法，消除對(duì)婦女的歧視。第14條特別強(qiáng)調(diào)各締約國(guó)應(yīng)考慮到農(nóng)村婦女面對(duì)的特殊問(wèn)題，采取一切辦法消除對(duì)農(nóng)村婦女的歧視，使農(nóng)村婦女平等獲得社會(huì)發(fā)展所帶來(lái)的利益。中國(guó)作為締約國(guó)，政府有責(zé)任、有權(quán)力對(duì)歧視婦女的村民自治行為進(jìn)行糾正，以確保村民自治在法律的框架內(nèi)進(jìn)行，進(jìn)而確保農(nóng)村婦女的合法權(quán)益不受侵害。

(三)家庭成員之間承包土地有償流轉(zhuǎn)機(jī)制

家庭成員之間承包土地有償流轉(zhuǎn)機(jī)制是對(duì)農(nóng)村婦女行使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保障制度。財(cái)產(chǎn)是人格尊嚴(yán)和自由的基礎(chǔ)。土地權(quán)利是農(nóng)民最重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是農(nóng)村公民所享有的最切身、最基本的一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利，是關(guān)系到其維護(hù)正常生活、從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的重要權(quán)利[25](PP 143-147)。中國(guó)《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定農(nóng)村土地承包采取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包方式，耕地的承包期限為30年，承包期內(nèi)發(fā)包方不得收回、調(diào)整承包地。這些規(guī)定體現(xiàn)了中國(guó)以家庭為單位的土地承包制度，國(guó)家禁止發(fā)包方在承包期內(nèi)收回、調(diào)整承包地，但對(duì)于家庭內(nèi)部人員的變動(dòng)則采取放任態(tài)度，由家庭內(nèi)部自主協(xié)調(diào)。雖然《農(nóng)村土地承包法》《婦女權(quán)益保障法》均規(guī)定婦女的土地權(quán)益不因其婚姻變化受影響，但基于中國(guó)現(xiàn)行以家庭為單位的土地承包制度，婦女因出嫁、離婚、喪偶等原因離開(kāi)原家庭時(shí)，其承包的土地通常留在原家庭并由原家庭成員經(jīng)營(yíng)收益。人口的流動(dòng)性與土地的不可移動(dòng)性必然發(fā)生矛盾[26](PP 64-68)。囿于傳統(tǒng)文化及倫理道德的約束，婦女在離開(kāi)原家庭時(shí)，往往沒(méi)有主張權(quán)利的意識(shí)，村民及家庭成員通常也認(rèn)為離開(kāi)家庭的婦女應(yīng)該自動(dòng)放棄其土地權(quán)益。這種意識(shí)形態(tài)導(dǎo)致婦女在離開(kāi)原家庭時(shí)其承包的土地被其他家庭成員無(wú)償經(jīng)營(yíng)，婦女通常得不到任何補(bǔ)償。

2014年中央一號(hào)文件在論述“三農(nóng)”問(wèn)題時(shí)特別提出要保護(hù)農(nóng)村婦女的土地承包權(quán)問(wèn)題，足見(jiàn)這一問(wèn)題的嚴(yán)重性和重要性。從現(xiàn)有法律制度來(lái)看，中國(guó)《物權(quán)法》第一百二十八條規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。該規(guī)定的出發(fā)點(diǎn)是提高人、地資源的配置效率，提高農(nóng)村土地的財(cái)產(chǎn)性收益。雖然該規(guī)定的主要目的是促進(jìn)家庭承包土地的流轉(zhuǎn)，但這一規(guī)定對(duì)家庭成員之間的土地流轉(zhuǎn)同樣適用，由此為家庭成員之間的土地有償流轉(zhuǎn)提供了物權(quán)法上的依據(jù)。但僅有此規(guī)定還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，事實(shí)上農(nóng)村婦女土地權(quán)益被犧牲，很大程度上在于傳統(tǒng)文化對(duì)女性權(quán)益的漠視。因此，在現(xiàn)行土地制度下，應(yīng)該明確建立家庭成員之間的土地有償流轉(zhuǎn)制度，明確規(guī)定婦女對(duì)承包土地的收益權(quán)利以及其他家庭成員的有償經(jīng)營(yíng)義務(wù)，建議在《物權(quán)法》第一百二十八條增加第二款，規(guī)定家庭成員之間可以就承包的土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)可以有償方式進(jìn)行。如此可以保障農(nóng)村婦女的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在現(xiàn)行土地制度下得以實(shí)現(xiàn)。

(四)不分性別的宅基地分配機(jī)制

不分性別的宅基地分配機(jī)制是對(duì)農(nóng)村婦女行使宅基地使用權(quán)的保障制度。宅基地使用權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)于集體土地的用益物權(quán)，權(quán)利人對(duì)宅基地享有長(zhǎng)期占有、使用的權(quán)利，因而是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之外的另一項(xiàng)重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。中國(guó)《土地管理法》第六十二條規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，從而確立了一戶一宅的宅基地分配制度。宅基地以戶為分配單位，表面上看對(duì)待男性和女性沒(méi)有差別，但事實(shí)上中國(guó)男婚女嫁的婚姻習(xí)俗導(dǎo)致各地的宅基地均以成年男性為分配對(duì)象，多女戶的情況下只有一個(gè)女兒可以分得宅基地。奈娜·卡比爾的社會(huì)關(guān)系分析方法認(rèn)為：所有的制度都包括五種顯著不同卻又相互聯(lián)系的范疇，即規(guī)則、資源、人、活動(dòng)和權(quán)力。要想了解社會(huì)差異和不平等是如何通過(guò)制度得以產(chǎn)生、強(qiáng)化和再生產(chǎn)的，就需要拋開(kāi)認(rèn)為制度是中立的這種正統(tǒng)意識(shí)形態(tài)，認(rèn)真考察各個(gè)制度的實(shí)際規(guī)則和實(shí)踐，從而揭示它們核心的價(jià)值及其背后的種種假設(shè)[26](PP 50-53)。對(duì)宅基地這種重要土地資源的占有和使用，表面上中立的法律規(guī)則似乎對(duì)男性和女性并無(wú)不同，但在實(shí)踐中，女性的這一權(quán)利并未得到落實(shí)和保障。立法者需要考察法律的執(zhí)行對(duì)不同群體的影響，并對(duì)法律所產(chǎn)生的負(fù)面作用加以糾正。

為解決農(nóng)村婦女宅基地使用權(quán)問(wèn)題，2016年12月國(guó)土資源部下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證有關(guān)問(wèn)題的通知》(國(guó)土資發(fā)[2016]191號(hào))(以下簡(jiǎn)稱《通知》)，其中第八條規(guī)定：“依法維護(hù)農(nóng)村婦女和進(jìn)城落戶農(nóng)民的宅基地權(quán)益。農(nóng)村婦女作為家庭成員，其宅基地權(quán)益應(yīng)記載到不動(dòng)產(chǎn)登記薄及權(quán)屬證書(shū)上。農(nóng)村婦女因婚嫁離開(kāi)原農(nóng)民集體，取得新家庭宅基地使用權(quán)的，應(yīng)依法予以確權(quán)登記，同時(shí)注銷原宅基地使用權(quán)?！痹摋l明確規(guī)定農(nóng)村婦女的宅基地使用權(quán)應(yīng)進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記并應(yīng)體現(xiàn)在權(quán)屬證書(shū)上，為農(nóng)村婦女實(shí)際享有和行使宅基地使用權(quán)提供了法律依據(jù)。但農(nóng)村婦女因婚嫁離開(kāi)原農(nóng)民集體，如何能取得新家庭宅基地使用權(quán)，是自動(dòng)取得男方宅基地使用權(quán)還是可以申請(qǐng)新的宅基地，該規(guī)定并未明確。事實(shí)上，無(wú)論是哪種情況，實(shí)施起來(lái)均非易事，自動(dòng)取得無(wú)疑會(huì)受到來(lái)自男方的阻力，申請(qǐng)新的宅基地則可能受制于宅基地總量的限制，很多地方近十年來(lái)已無(wú)新的宅基地可供發(fā)放。因此該規(guī)定是否能夠落實(shí)、是否能夠切實(shí)保護(hù)農(nóng)村婦女的宅基地使用權(quán)還需時(shí)間和實(shí)踐的檢驗(yàn)。

本質(zhì)上，宅基地分配制度對(duì)婦女權(quán)益的侵害不是立法層面的問(wèn)題，而是實(shí)踐層面的問(wèn)題，歸根結(jié)底是傳統(tǒng)文化對(duì)婦女利益的漠視和犧牲問(wèn)題?，F(xiàn)代社會(huì)的文明不僅應(yīng)表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和物質(zhì)財(cái)富的增加，更應(yīng)該表現(xiàn)為認(rèn)知的發(fā)展和思想境界的提高。改變農(nóng)村男婚女嫁的傳統(tǒng)觀念、賦予男女平等的宅基地使用權(quán)不僅可以有效地解決農(nóng)村婦女宅基地使用權(quán)問(wèn)題，而且可以賦予廣大農(nóng)民更大的居住自由。自由權(quán)的擴(kuò)大可以激發(fā)人們的創(chuàng)造力，進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)力的提高。這一變革的受益者不僅僅是婦女，也包括男性。建議在《土地管理法》第六十二條增加一款，明確規(guī)定宅基地分配不以性別為條件，成年男性和成年女性均有權(quán)申請(qǐng)宅基地?！澳械脚衣鋺簟迸c“女到男家落戶”享有同樣待遇，以此來(lái)改變傳統(tǒng)文化對(duì)女性的負(fù)面影響，同時(shí)亦可解決《通知》第八條想要解決的問(wèn)題，而且比其更具可操作性。

(五)有效的司法、行政救濟(jì)機(jī)制

權(quán)利救濟(jì)是權(quán)利保障的重要環(huán)節(jié)。2005年的《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》明確將農(nóng)村婦女沒(méi)有取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的案件以及集體經(jīng)濟(jì)組織決定不予分配土地補(bǔ)償費(fèi)的案件排除在司法管轄之外[7](PP 24-30)，因此農(nóng)村婦女土地權(quán)益保護(hù)在司法救濟(jì)方面存在很大缺陷。無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利，沒(méi)有司法救濟(jì)的權(quán)利是虛幻的、無(wú)保障的權(quán)利。司法救濟(jì)權(quán)是一項(xiàng)憲法權(quán)利，任何人當(dāng)其憲法和法律賦予的權(quán)利受到侵害時(shí)，均享有向獨(dú)立而無(wú)偏倚的法院提起訴訟并由法院經(jīng)過(guò)正當(dāng)審訊作出公正裁判的權(quán)利[27](PP 25-36)。當(dāng)代評(píng)價(jià)一個(gè)社會(huì)文明程度、法治水準(zhǔn)的基本指標(biāo)已不在于該社會(huì)中發(fā)生利益沖突的頻度和強(qiáng)度，而在于司法過(guò)程對(duì)現(xiàn)實(shí)沖突的排解能力及其效果，在于公民能在多大程度上和多大范圍內(nèi)得到公平、方便、廉價(jià)而高效的司法救濟(jì)與保障[27](PP 25-36)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體經(jīng)濟(jì)組織收益及征地補(bǔ)償費(fèi)分配權(quán)是農(nóng)民的基本財(cái)產(chǎn)權(quán)利，理應(yīng)受到司法的保護(hù)。雖然各地司法機(jī)關(guān)在土地糾紛的審理方面作出了積極的努力，如陜西省高級(jí)人民法院、邢臺(tái)市中級(jí)人民法院、江蘇省高級(jí)人民法院出臺(tái)的相關(guān)意見(jiàn)或解答，但因其位階較低而無(wú)法在全國(guó)范圍內(nèi)起到保護(hù)婦女的作用，因此最高人民法院應(yīng)該盡快出臺(tái)相關(guān)司法解釋，以在全國(guó)范圍內(nèi)建立起保護(hù)農(nóng)村婦女土地權(quán)益的司法救濟(jì)機(jī)制。

行政救濟(jì)也是不可或缺的權(quán)利保護(hù)手段。與司法救濟(jì)相比，行政救濟(jì)具有快捷、便利、廉價(jià)的特點(diǎn)?！陡＝ㄊ?shí)施〈中華人民共和國(guó)婦女權(quán)益保障法〉辦法》第三十一條規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民代表大會(huì)、村民委員會(huì)或者其負(fù)責(zé)人作出的決定，以婦女未婚、結(jié)婚、離婚、喪偶、男方到女方落戶等為由，侵害婦女在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中合法權(quán)益的，受侵害的婦女可以請(qǐng)求人民政府依法處理。該規(guī)定賦予農(nóng)村婦女尋求行政救濟(jì)的權(quán)利。此外，《廣州市婦女權(quán)益保障規(guī)定》對(duì)行政救濟(jì)作出了全面而具體的規(guī)定，如其第十七條規(guī)定，鎮(zhèn)人民政府或者街道辦事處應(yīng)當(dāng)依法對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織章程的制定和修改進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)有侵害婦女合法權(quán)益內(nèi)容的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改正。第十八條規(guī)定，區(qū)、縣級(jí)市農(nóng)業(yè)行政管理部門(mén)在向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織核發(fā)或者變更農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織證明書(shū)前，應(yīng)當(dāng)檢查農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織章程中涉及婦女權(quán)益的內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)有侵害婦女合法權(quán)益內(nèi)容的，應(yīng)當(dāng)要求農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改正。第二十一條規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在改制為公司的過(guò)程中不得侵害農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中女性成員的合法權(quán)益。區(qū)、縣級(jí)市農(nóng)業(yè)行政管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改制的行為進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督，保障和維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中女性成員的合法權(quán)益。這些規(guī)定明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、農(nóng)業(yè)行政管理部門(mén)在保護(hù)農(nóng)村婦女權(quán)益方面的具體職責(zé)，同時(shí)為農(nóng)村婦女尋求行政救濟(jì)提供了法律依據(jù)。此外，政府信訪部門(mén)也應(yīng)高度重視涉及農(nóng)村婦女土地權(quán)益的問(wèn)題，并采取相應(yīng)措施予以解決。正如本文在前面的論述中強(qiáng)調(diào)的，村民自治不是不受約束的自治，違反法律的村民自治必須受到司法權(quán)和行政權(quán)的糾正，政府在此過(guò)程中應(yīng)當(dāng)有所作為。

四、結(jié)論

農(nóng)村婦女土地權(quán)益的獲得很大程度上依賴于集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的認(rèn)定，目前中國(guó)尚無(wú)法律明確集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，而是將其放在村民自治的范疇，但目前對(duì)村民自治缺乏必要的審查、監(jiān)督、糾正機(jī)制。因此要改善農(nóng)村婦女土地權(quán)益受侵害的現(xiàn)象，首先要建立起對(duì)村民自治的審查、監(jiān)督、糾正機(jī)制，同時(shí)應(yīng)由法律明確規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，以限制村民自治的任意性和盲目性。

在上述措施保障農(nóng)村婦女獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的同時(shí)，要建立起家庭成員之間的土地有償流轉(zhuǎn)制度，以應(yīng)對(duì)農(nóng)村婦女因婚變帶來(lái)的土地權(quán)利行使問(wèn)題。農(nóng)村婦女宅基地使用權(quán)的實(shí)現(xiàn)首先需要進(jìn)一步細(xì)化《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，其次需要通過(guò)村規(guī)民約等形式在村民中進(jìn)行宣傳與教育，使男女平等的觀念真正貫徹到廣大農(nóng)村地區(qū)，并且能夠深入人心，成為指導(dǎo)人們行為的一項(xiàng)準(zhǔn)則。

在立法和政策層面建立起農(nóng)村婦女集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份認(rèn)定、承包土地家庭成員之間有償流轉(zhuǎn)、宅基地不分性別的分配制度的同時(shí)，要建立起司法救濟(jì)機(jī)制，明確規(guī)定上述權(quán)利受侵害的婦女可以向人民法院起訴，人民法院在立案范圍、審理原則方面應(yīng)建立起相應(yīng)機(jī)制。同時(shí)要建立起行政救濟(jì)機(jī)制，賦予農(nóng)村婦女尋求行政救濟(jì)的權(quán)利，使行政救濟(jì)成為與司法救濟(jì)并行的機(jī)制，從而使農(nóng)村婦女得到更為全面的保護(hù)。

[1]戴威.農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格制度研究[J].法商研究,2016,(6).

[2]金勇.在新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中保護(hù)農(nóng)村婦女土地權(quán)益[N].中國(guó)婦女報(bào)，2014-03-08.

[3]張東芹、王玉娜等.從法律平等走向事實(shí)平等[J].中國(guó)土地,2012,(5).

[4]洪蕎.人權(quán)視域下的農(nóng)村婦女土地權(quán)益保護(hù)[J].人權(quán),2016,(3).

[5]張雅維、馬蕾等.山東省農(nóng)村婦女土地權(quán)益調(diào)查分析[J].山東女子學(xué)院學(xué)報(bào),2011,(6).

[6]陳林.維護(hù)農(nóng)村婦女土地權(quán)益需要鄉(xiāng)村治理變革[N].中國(guó)婦女報(bào)，2016-07-05.

[7]周應(yīng)江.村民自治規(guī)范與農(nóng)村婦女土地權(quán)益的保障[J].中華女子學(xué)院學(xué)報(bào),2011,(8).

[8]江桓.淺析農(nóng)村婦女宅基地使用權(quán)問(wèn)題[J].邢臺(tái)學(xué)院學(xué)報(bào),2012,(12).

[9]譚峻、涂寧?kù)o.農(nóng)村宅基地取得制度改革探討[J].中國(guó)土地科學(xué),2013,(3).

[10]向東.農(nóng)業(yè)女性化背景下農(nóng)村婦女土地權(quán)益問(wèn)題[J].河北法學(xué),2014,(2).

[11]張笑寒.城鎮(zhèn)化進(jìn)程中婦女土地權(quán)益問(wèn)題的新動(dòng)向與對(duì)策建議[J].華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào),2016,(1).

[12]河南鄭州城中村拆遷規(guī)定男比女補(bǔ)償多惹爭(zhēng)議，http://www.chinanews.com/sh/2010/12-06/2703604.shtml[EB/OL].瀏覽日期2017-03-10.

[13]陳虹偉.38位出嫁女的村民待遇之爭(zhēng)，農(nóng)民日?qǐng)?bào)[N].2007-08-23.

[14]梁金貴.侵害農(nóng)村婦女合法土地權(quán)益問(wèn)題分析[J].職業(yè)圈,2007,(11).

[15]李清.農(nóng)村婦女土地權(quán)益保障問(wèn)題研究[J].攀登,2015,(4).

[16]胡能燦.農(nóng)村土地確權(quán)頒證中的婦女權(quán)益維護(hù)[J].理論探討,2014,(3).

[17]孫強(qiáng).農(nóng)村婦女宅基地使用權(quán)侵害的理性分析及對(duì)策[J].中華女子學(xué)院山東分院學(xué)報(bào),2010,(5).

[18]韓志才.婚姻變化中的婦女土地權(quán)益的法律保護(hù)[J].中華女子學(xué)院學(xué)報(bào),2006,(3).

[19]謝志輝.淺析農(nóng)村婦女在婚姻家庭中土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益及法律保護(hù)[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊,2007,(10).

[20]王竹青.社會(huì)性別視角下的農(nóng)村婦女土地權(quán)益保護(hù)[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì),2007,(3).

[21]劉霞.依法修改村規(guī)民約保護(hù)農(nóng)村婦女土地權(quán)益[N].中國(guó)婦女報(bào)，2015-03-10.

[22]楊宏.保護(hù)中國(guó)農(nóng)村婦女土地權(quán)益的對(duì)策[J].蘭州學(xué)刊,2009,(11).

[23][美]伊恩·夏皮羅、卡西亞諾·?？丝嫉侵骶?，劉厚金譯.民主的價(jià)值[M].北京：中央編譯出版社，2015.

[24]李傲.社會(huì)性別理論與法學(xué)研究創(chuàng)新[J].甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào),2006,(6).

[25]林懷滿、奚金才.農(nóng)村離婚婦女土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)益法律保護(hù)研究[J].特區(qū)經(jīng)濟(jì),2014,(7).

[26]王仰光.婚變中農(nóng)村婦女土地承包權(quán)益的法律保護(hù)[J].三峽大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版),2012,(7).

[27]苗連營(yíng).公民司法救濟(jì)權(quán)的入憲問(wèn)題之研究[J].中國(guó)法學(xué),2004,(5).

責(zé)任編輯：繪山

Establishing Systems of Legal Protection of Rural Women’s Land Rights and Interests

WANG Zhu-qing

(School of Humanities & Social Sciences，University of Science and Technology Beijing，Beijing 100083,China)

rural women；land rights and interests；legal protection；system establishment

Rural women’s land rights and interests are，for a long time，violated mainly in the processes of distribution of land whose management is contracted to families and land that is assigned to families for residential usages，as well as distribution of compensation for the expropriation of land previously managed by villages.The main factors that contribute to rural women’s land rights infringement come from the influence of the traditional feudalist practice，the lack of mechanisms of supervision，investigation and correction on the adoption and use of village rules and regulation，and the absence of administrative and judicial remedies.Such mechanisms to provide legal safeguard to rural women’s land rights and interests include mechanisms to identify memberships of the village collective as an economic organization,mechanisms of supervising，examining and correcting village rules and regulations，mechanisms to transfer land between family members upon compensation，mechanisms of allocating land for residential usages regardless of gender，as well as mechanisms to provide effective administrative and judicial remedies.

王竹青(1968-)，女，北京科技大學(xué)文法學(xué)院副教授。研究方向：婚姻家庭法、婦女法。

本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)中的婦女權(quán)益保障研究”(項(xiàng)目號(hào)：14@ZH061)的階段性成果。

D923.8

A

1004-2563(2017)03-0049-09