李廣瑜+趙子健+史占中

摘要：長期以來，我國一直試圖推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，雖然取得了一定成績，但目前仍存在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、企業(yè)技術(shù)效益差、產(chǎn)品附加值低等問題。文章探究了背后的深層次原因，認為理順市場與政府的關(guān)系是決定產(chǎn)業(yè)能否順利轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵。根據(jù)新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟理論，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面應(yīng)明確“有效市場是基礎(chǔ)，有為政府為保障”的原則。政府職能應(yīng)被限定在解決市場失靈、完善市場環(huán)境與優(yōu)化政策制定等方面。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級；有效市場；有為政府；協(xié)調(diào)機制

一、 我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要問題與體制機制根源

改革開放以來，我國憑借廉價的資源、勞動力等要素參與國際分工，經(jīng)濟飛速發(fā)展。國內(nèi)生產(chǎn)總值從1978年的3 645.2億元增加到2014年的634 043.4億元，增加了約173倍。但是，盡管經(jīng)濟在總量上實現(xiàn)了矚目的擴張，經(jīng)濟增長的質(zhì)量并不高，諸多產(chǎn)業(yè)亟待轉(zhuǎn)型升級。概括來講，我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在的問題表現(xiàn)在三個方面：一是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，即第二產(chǎn)業(yè)比重過大、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后。2014年我國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值為46 629元，收入水平相當于世界銀行劃分的上中等收入水平。即使按照世界中等水平來衡量，我國第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重也應(yīng)超過60%，但事實上只有44.6%。與此同時，我國第二產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重的46.8%，比上中等國家要高出10%以上。二是產(chǎn)業(yè)層次低、產(chǎn)品附加值不高。具體而言，第二產(chǎn)業(yè)以資源消耗型及勞動密集型產(chǎn)業(yè)為主，而第三產(chǎn)業(yè)集中于低層次的勞動密集型行業(yè)，尤其是生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的比重偏低，其對制造業(yè)的支撐作用還未能有效發(fā)揮出來。據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2014年我國生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)占服務(wù)業(yè)比重約為49%，與發(fā)達國家服務(wù)業(yè)中的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)占比70%相比，存在較大差距。三是產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平低、效益差。企業(yè)創(chuàng)新能力差，產(chǎn)業(yè)發(fā)展不得不依賴投資驅(qū)動，導(dǎo)致邊際產(chǎn)出不斷遞減，而且投入產(chǎn)出效率低，單位GDP所消耗的資源（包括能源）居高不下，難以適應(yīng)資源稟賦日益趨緊的形勢。

對于中國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級存在的諸多頑疾，表面上看是內(nèi)生于粗放的經(jīng)濟增長方式，而往深層次去探究，實際上是我國體制機制弊端使然。新中國成立伊始，面對復(fù)雜的國際環(huán)境，政府不得不優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，為了調(diào)動資源持續(xù)投入，政府在經(jīng)濟領(lǐng)域保持強勢姿態(tài)。由于政府長期居于資源配置的主導(dǎo)地位，在進行經(jīng)濟建設(shè)的過程中，政府不可避免地成為經(jīng)濟投資主體，進而形成政府主導(dǎo)型發(fā)展模式。此后，財政分權(quán)以及以GDP為考核重心的政府官員晉升體制激發(fā)了地方政府干預(yù)企業(yè)投資的強烈動機，同時土地和環(huán)境方面的“模糊產(chǎn)權(quán)”與金融體系的“預(yù)算軟約束”為政府諸多不當干預(yù)提供了渠道（江飛濤等，2012）。由于政府滲透到了經(jīng)濟體的方方面面，使得這種體制具有極其強大的資源動員和整合能力，尤其是通過扭曲要素價格將應(yīng)留待未來的資源予以透支，這確實在改革開放后帶來了一段時期的高增長。但產(chǎn)業(yè)發(fā)展和調(diào)整所依賴的產(chǎn)品市場調(diào)節(jié)機制完全喪失了作用，市場上的要素價格不再反映各自的稀缺程度，不少重要要素的市場價格也由此被刻意壓低，資源錯配不可避免，極大地降低了長期范疇的經(jīng)濟效率。在這種情況下，企業(yè)傾向于過量使用那些廉價要素從事生產(chǎn)，比如長期依賴固定資產(chǎn)投資，由此企業(yè)滿足于眼前生存，內(nèi)無動力外無壓力進行創(chuàng)新活動，產(chǎn)業(yè)升級無從產(chǎn)生，從而延續(xù)了技術(shù)水平差、結(jié)構(gòu)失衡、附加值低等一系列問題。

中國政府早已意識到這些問題，一直致力于通過經(jīng)濟體制的漸進式改革試圖突圍。但遺憾的是，既使改革的決心日益堅定，但又不可避免地依賴于政府介入，而政府的過度干預(yù)使得市場機制失效，進而扭曲微觀主體的投資、進入、運營與退出等決策，造成要素價格扭曲與資源錯配等問題。此外，政府在產(chǎn)業(yè)政策制定上也存在協(xié)調(diào)性不夠、穩(wěn)定性不佳、長遠性不足等問題，沒有充分發(fā)揮應(yīng)有的作用，同樣不利于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。簡而言之，政府的“越位”和“缺位”，都會制約產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。因此，理順政府與市場的關(guān)系是經(jīng)濟體制改革的核心問題，也是我國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵所在。

二、 有效市場與有為政府

對于以上所述的問題，新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學(xué)理論提供了一個解決的思路，學(xué)派認為經(jīng)濟發(fā)展是一個動態(tài)的結(jié)構(gòu)變遷過程，需要依靠“有效市場”以形成能夠反映要素稀缺性的價格體系，進而誘導(dǎo)企業(yè)按比較優(yōu)勢選擇產(chǎn)業(yè)、技術(shù)，從而構(gòu)筑競爭優(yōu)勢，同時需要“有為政府”解決結(jié)構(gòu)變遷過程中必然會出現(xiàn)的外部性問題和軟硬基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)調(diào)。總的來說，一個國家只有同時用好市場和政府這兩只手，才能實現(xiàn)快速、包容、可持續(xù)的增長。

1. 有效市場的決定作用。就產(chǎn)業(yè)升級而言，有效市場的促進作用可以從供給和需要兩個角度予以分析。

從供給角度看，有效市場通過資源稀缺性形成價格體系，從而引導(dǎo)各種要素流動，由此顯現(xiàn)出具有比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)。當企業(yè)選擇符合要素稟賦結(jié)構(gòu)的產(chǎn)業(yè)和技術(shù)時，企業(yè)便自然而然獲得競爭力。隨著擁有競爭力企業(yè)的持續(xù)經(jīng)營，便可以擁有更大的市場份額以及積累更多的利潤。進一步，在市場需求有所保障的前提下，這些企業(yè)將不斷積累的資本、吸引來的人才等生產(chǎn)要素進行再生產(chǎn)，在這過程中實現(xiàn)要素稟賦結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級。根據(jù)如上的邏輯而言，無論在哪個發(fā)展階段，市場都應(yīng)該成為基礎(chǔ)性的配置機制。

從需求角度看，市場需求包括消費需求與投資需求。就消費需求而言，其結(jié)構(gòu)升級可以誘導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整又導(dǎo)致居民收入提高，收入提高再次推動消費升級。消費結(jié)構(gòu)升級與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整之間這種不斷正向反饋的交互作用，促使產(chǎn)業(yè)向更高層次不斷躍進。而就投資需求來說，涉及兩種效應(yīng)：一是資產(chǎn)投資的過程就是不斷運用資金進行基礎(chǔ)建設(shè)和產(chǎn)品消費的過程，必然會引起對生產(chǎn)資料和消費資料的大量需求，進而導(dǎo)致大量資源在不同產(chǎn)業(yè)之間流動，即需求效應(yīng)促使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。二是投資形成固定資產(chǎn)后，社會總產(chǎn)能擴張，再生產(chǎn)出的商品服務(wù)走向市場，產(chǎn)生一系列與之相關(guān)聯(lián)的衍生影響，即供給效應(yīng)帶動了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

2. 有為政府的支撐作用。在一國沿產(chǎn)業(yè)階梯拾階而上的過程中，交易成本將隨之攀升，這就需要配套的教育、金融、硬件設(shè)施等方方面面做出相應(yīng)改進，這些問題的解決都需要政府從中發(fā)揮協(xié)調(diào)作用。此時，隨著經(jīng)濟體的要素稟賦結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，潛在的比較優(yōu)勢也將相應(yīng)變化，這就需要先驅(qū)企業(yè)進行創(chuàng)新與嘗試。即便僅取得了試錯經(jīng)驗，也同樣是非常有價值的信息。為了鼓勵企業(yè)進行嘗試，政府有必要對先驅(qū)企業(yè)發(fā)放信息外部性的補償。這就意味著，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級不僅需要有效市場，也需要政府在降低交易成本、培育新興產(chǎn)業(yè)、便利企業(yè)發(fā)展以及補償外部性等方面提供因勢利導(dǎo)的支撐作用。

支撐作用需要遵循兩個原則：一是政府應(yīng)尊重市場規(guī)律，讓企業(yè)成為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級過程中的主體；二是重點關(guān)注市場扭曲、失靈的領(lǐng)域，比如公共品和供給與技術(shù)創(chuàng)新。在操作上，可以歸結(jié)為如下三方面：一是進行戰(zhàn)略性布局。政府應(yīng)根據(jù)本國的要素稟賦結(jié)構(gòu)，選擇具有潛在比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)給予特殊扶持，同時積極完善相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施，特別是對土地、水、電、環(huán)保、金融、運輸、通訊等方面進行布局與投入。二是在資金層面催化新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。一方面可設(shè)置諸如風(fēng)險基金、科技創(chuàng)新基金、信貸基金等的各類基金，對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過程中具有外部性的活動予以補貼，促進新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，另一方面通過孵化或者吸引外商直接投資來克服社會資本的短缺和其他約束，從而推動新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。三是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的外部環(huán)境。這就要求政府樹立起服務(wù)意識，千方百計地為產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造各種條件，解決企業(yè)發(fā)展中遇到的實際困難。企業(yè)對于外部條件往往是無能為力的，由此政府就必須肩負起義不容辭的責(zé)任，努力建立和健全有利于提高市場效率的制度體系，主要是與市場經(jīng)濟密切相關(guān)的法律制度、行政法規(guī)、產(chǎn)權(quán)制度、強制信息披露制度、市場行為準則和要素市場制度等。

需要注意的是，企業(yè)在產(chǎn)業(yè)甄別的過程中發(fā)揮著主體作用，而不是政府越俎代庖去決定本國應(yīng)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)。政府的作用應(yīng)明確為以有限的資源幫助具有潛在比較優(yōu)勢部門的企業(yè)，致力于消除它們難以自我解決的外部性障礙與通過多部門協(xié)調(diào)才能解決的增長限制。此外，目標產(chǎn)業(yè)應(yīng)該是基于國家要素稟賦結(jié)構(gòu)被遴選出的，即生產(chǎn)所倚重要素的成本在國際競爭中是可以獲得比較優(yōu)勢的。在這方面，政府應(yīng)發(fā)揮因勢利導(dǎo)的作用，主動投資或協(xié)調(diào)相關(guān)企業(yè)注資于產(chǎn)業(yè)升級所需的軟硬基礎(chǔ)設(shè)施上，幫助企業(yè)進一步降低費用，使本國的潛在比較優(yōu)勢被強化為真正的比較優(yōu)勢，將目標產(chǎn)業(yè)打造成國家綜合競爭力的重要組成部分。

3. 市場與政府之間的協(xié)調(diào)機制。綜上所述，產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展需要市場與政府有效結(jié)合、互為補充。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的每個階段，有效市場都是實現(xiàn)經(jīng)濟運行中資源配置的基礎(chǔ)機制。只有采用市場機制配置資源，才能反映出稟賦結(jié)構(gòu)中各種要素的相對稀缺性，逐利性企業(yè)就會在技術(shù)和產(chǎn)業(yè)選擇上遵循比較優(yōu)勢原則。對政府而言，一方面履行諸如完善基礎(chǔ)設(shè)施、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境等的“公益人”職能，另一方面通過禁止權(quán)、處罰權(quán)對市場進行有效監(jiān)管，營造公平公正的法治環(huán)境，行使“管制人”職能。簡而言之，政府應(yīng)關(guān)注于“幕后”工作，把“臺前”交付給市場。

為了進一步驗證如上結(jié)論，可以參照發(fā)達國家在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級方面的成功經(jīng)驗。以美國為例，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各個階段，政府與市場都積極發(fā)揮了各自的作用。發(fā)達國家普遍采用自由經(jīng)濟模式，企業(yè)和民間組織始終是產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的主體。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期，為促進企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，政府會參與到研究、信息服務(wù)和教育等活動中，并以國家行政性撥款、金融援助、稅收優(yōu)惠等方式支持企業(yè)的研發(fā)項目；在企業(yè)進入技術(shù)創(chuàng)新后期，政府會主動與企業(yè)進行合作，致力于促使技術(shù)轉(zhuǎn)移及產(chǎn)業(yè)化；而當企業(yè)進入技術(shù)商業(yè)化階段，即產(chǎn)品和服務(wù)向市場銷售的過程中，政府并不會進行直接干預(yù)，而是讓企業(yè)產(chǎn)品接受市場檢驗，目的是讓市場競爭成為產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展的根本動力。此外，在完善產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境方面，美國政府非常重視制度的建立與完善。在促進新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，不少扶持措施都是通過立法實現(xiàn)，并設(shè)有相應(yīng)的監(jiān)督機構(gòu)付諸實施，負責(zé)項目的政府官員要定期向?qū)彶闄C構(gòu)進行匯報，以此確保在項目批準后的執(zhí)行過程中始終存在有效監(jiān)督。

三、 結(jié)論與建議

在過去若干年中，我國的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級問題始終沒有得到很好解決，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、企業(yè)技術(shù)效益差、產(chǎn)品附加值低，甚至在新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展上同樣出現(xiàn)了這些弊端。從根本上來說，問題的關(guān)鍵在于市場主體缺失，而政府越位與缺位并存。根據(jù)新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟理論，理順市場與政府的關(guān)系是決定產(chǎn)業(yè)能否順利轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵。只有將政府功能與市場功能之間的邊界清晰化，明確“有效市場是基礎(chǔ)，有為政府為保障”，促使政府將消耗于直接干預(yù)微觀經(jīng)濟事務(wù)的時間和精力轉(zhuǎn)移到加強市場監(jiān)管、增強公共服務(wù)和維護社會公平正義上來，才能真正實現(xiàn)我國產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。具體的政策建議如下：

1. 深入推進市場化改革，特別是加快要素市場化改革，促進要素合理流動。在資本要素市場上，應(yīng)致力于理順地方政府與銀行的關(guān)系，硬化銀行預(yù)算約束，提高企業(yè)投資資金中自有資金的比例，降低企業(yè)投資行為中的風(fēng)險外部化問題；同時加快利率市場化進程，使利率能夠真實反映資本使用的成本，讓資本市場切實成為企業(yè)融資、投資者獲利的理想渠道。在土地要素市場上，應(yīng)深化市場改革，尤其要明晰土地產(chǎn)權(quán)、建立土地價格評估機制，同時加強對地方政府的監(jiān)管，從根本上杜絕地方政府的低價甚至免費供地行為。此外，政府應(yīng)積極打破市場分割和行業(yè)壟斷，引導(dǎo)各地立足地域資源稟賦選擇與發(fā)展符合自身優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，避免重復(fù)建設(shè)等問題。

2. 切實改進政府管理方式，杜絕在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上的“越位”。對于政府而言，有兩方面工作亟需開展，一是構(gòu)建科學(xué)的產(chǎn)業(yè)扶持體系。政府應(yīng)結(jié)合各地區(qū)稟賦特征，梳理產(chǎn)業(yè)發(fā)展狀況與所面臨的困境，判斷產(chǎn)業(yè)發(fā)展是否需要政府支持。如需支持的話，結(jié)合目前可使用的政策工具制定具體方案，同時明確各部門政策支持的重點和環(huán)節(jié)。特別是在當前新產(chǎn)業(yè)革命的背景下，要培育良好的政策支持環(huán)境以促進新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。政府需要結(jié)合市場導(dǎo)向，以企業(yè)為技術(shù)創(chuàng)新的主體，在科技成果轉(zhuǎn)化、產(chǎn)學(xué)研結(jié)合、財稅、政府采購、引進吸收再創(chuàng)新方面培育更好的政策支持體系，而不是單純在數(shù)量增加上進行刺激。要加大對基礎(chǔ)研究和前沿探索的支持力度，也需要把相關(guān)政策聚集到產(chǎn)業(yè)化及應(yīng)用方面。二是完善相關(guān)制度建設(shè)。健全政績考核制度，不單純以追求GDP增長為目標，更要考慮經(jīng)濟增長質(zhì)量及綠色可持續(xù)發(fā)展。完善“模糊產(chǎn)權(quán)”、“預(yù)算軟約束”等非規(guī)范制度，合理規(guī)劃中央與地方政府的事權(quán)范圍，并將其法制化，限制地方政府經(jīng)濟職能越位的主觀動力。

3. 增強政府的服務(wù)意識，避免在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上的“缺位”。在推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的過程中，政府的角色要從“干預(yù)”轉(zhuǎn)向“服務(wù)”，把消耗于微觀干預(yù)的精力轉(zhuǎn)移到宏觀調(diào)控、監(jiān)督等方面上來，切實減少審批事項和環(huán)節(jié)，把政府不該管的事轉(zhuǎn)給企業(yè)、市場、社會組織和中介機構(gòu)，要切實把政府職能轉(zhuǎn)到為市場主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來。此外，要健全對公務(wù)人員的考核監(jiān)督機制，鼓勵其提高自身服務(wù)水平和專業(yè)化能力，切實為政府轉(zhuǎn)型提供支撐。

4. 正視市場需求與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整之間的雙向關(guān)系，調(diào)動市場需求對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引導(dǎo)作用。具體而言，一方面通過大國大市場中的規(guī)模需求夯實產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，借鑒我國發(fā)展高鐵的成功案例，以“引進先進技術(shù)、聯(lián)合設(shè)計生產(chǎn)、打造中國品牌”為要求，利用我國的“大市場”吸引國外先進技術(shù)，在全國各地陸續(xù)投入運營，為技術(shù)研發(fā)提供了資金支持，進一步加緊自主研發(fā)、突破技術(shù)難題，使我國基本建成具有自主知識產(chǎn)權(quán)的高鐵技術(shù)體系。另一方面利用大國“異質(zhì)性”推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，由于我國幅員遼闊，具有“異質(zhì)性”特點，東、中、西部發(fā)展及要素稟賦有不同特色，政府可以市場導(dǎo)向為基礎(chǔ)，打破市場分割和壟斷的制度障礙，充分分析本地區(qū)優(yōu)勢與轉(zhuǎn)入產(chǎn)業(yè)的契合度，為其提供良好的發(fā)展環(huán)境。

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作者簡介：史占中（1968-），男，漢族，江西省上饒市人，上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟與管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，研究方向為產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟、技術(shù)經(jīng)濟；李廣瑜（1986-），女，漢族，河南省新鄉(xiāng)市人，上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟與管理學(xué)院博士生，研究方向為新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策；趙子?。?984-），男，漢族，上海市人，上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟與管理學(xué)院博士后，研究方向為產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策。