王子文　汪翰林

摘要 十八屆四中全會(huì)拉開(kāi)新一輪司法改革的序幕，為保障當(dāng)事人訴權(quán)而進(jìn)行的行政訴訟立案登記制度成為此輪改革的有機(jī)組成部分。本文從改革的背景著手，立案難的存在以及訴權(quán)保障理論的發(fā)展是行政訴訟立案登記制度產(chǎn)生的必要土壤。在此基礎(chǔ)上對(duì)行政訴訟立案登記制的運(yùn)行情況進(jìn)行了必要的描繪，重點(diǎn)分析了行政訴訟立案登記制當(dāng)中立案標(biāo)準(zhǔn)與審查。而后本文分析了現(xiàn)行行政訴訟立案登記制度的諸多缺陷并提出了相對(duì)的應(yīng)對(duì)措施。

關(guān)鍵詞 行政訴訟 立案 登記制

中圖分類號(hào)：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.298

一、行政訴訟立案登記制的背景

行政訴訟立案“三難”問(wèn)題長(zhǎng)期困擾著行政訴訟的健康發(fā)展，其中立案難問(wèn)題尤為突出。十八屆四中全會(huì)所作出的《關(guān)于全面依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中首次提到了：“改革法院案件受理制度，做到有案必立、有訴必理，保障當(dāng)事人訴權(quán)?！薄稕Q定》中正式對(duì)行政訴訟立案難問(wèn)題作出回應(yīng)，正是基于長(zhǎng)期在“民告官”的行政訴訟中，當(dāng)事人求告無(wú)門(mén)的背景，切實(shí)保障當(dāng)事人的訴權(quán)，以期在訴訟源頭的立案環(huán)節(jié)改革行政訴訟，以期取得“振領(lǐng)而群毛理”的制度收效。

（一）立案難

行政訴訟的制度旨趣在于司法權(quán)與行政權(quán)之間的相互制衡，以期通過(guò)行政訴訟促進(jìn)依法行政，保障當(dāng)事人的合法權(quán)利。面對(duì)強(qiáng)大的政府機(jī)關(guān)，當(dāng)事人的合法權(quán)利受到侵犯之時(shí)，求助于司法機(jī)關(guān)往往成為必由之路。然而，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)行政訴訟立案率長(zhǎng)期低下，高訴訟門(mén)檻使得當(dāng)事人往往求告無(wú)門(mén)，爭(zhēng)議難以化解，權(quán)利無(wú)法保障。

立案難的成因是復(fù)雜多樣的，梳理之下，不僅僅包括司法資源的稀缺，也包括審判權(quán)的局限，甚至包括公民法律素養(yǎng)低下等等，都會(huì)導(dǎo)致立案難的出現(xiàn)。

1.司法資源的稀缺性：

司法資源是寶貴的社會(huì)資源，是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展必不可少的。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了跨越式的騰飛，與此同時(shí)所帶來(lái)的是社會(huì)糾紛的日益增多，不僅僅體現(xiàn)在數(shù)量的突飛猛進(jìn)，更表現(xiàn)在糾紛形式和種類的豐富多樣。糾紛需要進(jìn)入法院進(jìn)行定紛止?fàn)?，于是便出現(xiàn)了有限的司法資源與無(wú)限的社會(huì)糾紛之間的矛盾，“案多人少”的困境在我國(guó)普遍存在。為了適應(yīng)社會(huì)矛盾的增多，不少法院都采取了一些立案“土政策”，諸如設(shè)立立案門(mén)檻等，將訴訟費(fèi)用的收取與立案與否掛鉤，或者是立案材料進(jìn)入司法機(jī)關(guān)之后如同泥牛入海，甚至出現(xiàn)了法院“選擇性司法”的現(xiàn)象，法院僅僅選取自己能審能判的案件進(jìn)行立案。種種亂象均導(dǎo)致了行政訴訟立案難題。

2.審判權(quán)的局限性：

不是所有的案件都能夠進(jìn)入審判權(quán)的視野，這是社會(huì)糾紛的多樣性以及復(fù)雜性所決定的，也是重要的司法規(guī)律。換言之，審判權(quán)有其固有的局限性。由于種種歷史原因，多數(shù)社會(huì)敏感案件也使得法院不能立案，不敢立案，諸如土地拆遷糾紛等等。

3.當(dāng)事人法律素質(zhì)低下：

當(dāng)事人在糾紛發(fā)生之后，往往希望求助于司法權(quán)。但是囿于自身法律素養(yǎng)不足，對(duì)訴訟需要的材料都難以提交完整，對(duì)于行政訴訟的程序性規(guī)定，如復(fù)議前置程序等更是知之甚少，對(duì)糾紛是否屬于法院管轄，是否屬于法院的案件受理范圍也不甚了解。在法院多次告知其補(bǔ)正材料之后仍然無(wú)法達(dá)到立案所需要求時(shí)，便產(chǎn)生了法院故意刁難，不讓其立案的抵觸情緒。

（二）訴權(quán)保障理論

法治是保障社會(huì)穩(wěn)定向前發(fā)展的基石，而法治的題中之義便是任何人在權(quán)利受到侵犯的時(shí)候，都可以請(qǐng)求法院予以公正的裁判，以化解糾紛。這其中包括起訴的權(quán)利，對(duì)不予受理裁定的上訴權(quán)利和要求合法審判的權(quán)利。訴訟法中的傳統(tǒng)觀點(diǎn)往往著眼于訴訟開(kāi)始之后，當(dāng)事人的權(quán)利保障，而對(duì)于訴訟開(kāi)始之前當(dāng)事人的“案外權(quán)利”則重視不夠。近年來(lái)，保障當(dāng)事人的訴訟權(quán)利成為共識(shí)。司法解釋規(guī)定：“人民法院對(duì)符合起訴條件的案件應(yīng)當(dāng)立案，依法保障當(dāng)事人行使訴訟權(quán)利?！倍腑h(huán)節(jié)是行政訴訟的源頭，是糾紛進(jìn)入法院的入場(chǎng)券。沒(méi)有當(dāng)事人訴權(quán)的行使，便沒(méi)有法院的定紛止?fàn)?。?dāng)事人沒(méi)有訴權(quán)，便如無(wú)本之木，無(wú)源之水，保障當(dāng)事人的訴訟權(quán)利具有極為重要的意義。因此“有案必立、有訴必理”成為立案登記制改革的重中之重。

二、行政訴訟立案登記制現(xiàn)狀

（一）立案登記制性質(zhì)探討

立案登記制這一制度的性質(zhì)決定了其制度的構(gòu)建基礎(chǔ)。對(duì)立案登記制這一制度的性質(zhì)的不同認(rèn)識(shí)決定了該項(xiàng)制度在現(xiàn)有制度框架內(nèi)的地位，進(jìn)而決定了其能夠發(fā)揮的作用。因此，明確立案登記制的性質(zhì)是探討該項(xiàng)制度實(shí)施現(xiàn)狀的邏輯基礎(chǔ)，也是理論前提。

在對(duì)立案登記制的性質(zhì)的探討中，不同的學(xué)者對(duì)這個(gè)問(wèn)題有著多種多樣的認(rèn)知。有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)的立案登記制度是一種區(qū)別于立案審查制的立案形式審查制度，也有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)的立案等級(jí)制度實(shí)際上是“準(zhǔn)立案登記制”。不同學(xué)者的觀點(diǎn)分歧之關(guān)鍵在于，現(xiàn)有的行政訴訟立案登記制是否已經(jīng)破除了以往的立案審查制度當(dāng)中的將實(shí)體審查程序前移的弊病?？傮w上而言，學(xué)者都肯定了新行政訴訟法中關(guān)于立案條件的新規(guī)定，即原告是否是行政行為的相對(duì)人或者其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織；被告是否明確；訴訟請(qǐng)求和事實(shí)根據(jù)是否具體；是否屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄。只要當(dāng)事人所提出的訴狀在形式上契合了這四個(gè)要件的要求，人民法院就應(yīng)當(dāng)予以立案。

筆者比較認(rèn)同“準(zhǔn)立案登記制”的性質(zhì)界定。第一，從法律規(guī)定上而言，實(shí)質(zhì)審查不可避免。以往的訴訟審查制度中，將實(shí)體審判中關(guān)于當(dāng)事人訴訟請(qǐng)求是否合理，理由是否適當(dāng)，證據(jù)是否充分等相關(guān)情況均納入到立案審查的范圍當(dāng)中，造成了對(duì)當(dāng)事人訴權(quán)的嚴(yán)重限制?，F(xiàn)有的行政訴訟法雖然明確界定了訴訟登記的四大要件，但是卻沒(méi)有配套的法律法規(guī)對(duì)這四項(xiàng)要求的具體含義作一清楚明白的界定，致使法院在實(shí)踐當(dāng)中，需要憑借以往的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)當(dāng)事人的訴狀是否符合四項(xiàng)要求作出判斷，而這一判斷過(guò)程當(dāng)中難以避免實(shí)質(zhì)審查。第二，從司法實(shí)踐當(dāng)中來(lái)看，就筆者所進(jìn)行的調(diào)查情況而言，由于法律法規(guī)的缺失，法院在判斷當(dāng)事人訴狀是否符合法律要求的起訴要件時(shí)，仍多采用以往對(duì)案件實(shí)質(zhì)要件的審查標(biāo)準(zhǔn)，使立案審查制度名亡實(shí)存。

（二）立案登記的標(biāo)準(zhǔn)與審查

在明確了現(xiàn)有立案登記制“準(zhǔn)立案登記制”的性質(zhì)的前提下，我們需要對(duì)這項(xiàng)制度的具體建構(gòu)進(jìn)行考察。前已述及，立案登記制度的產(chǎn)生背景在于原有的立案審查制度無(wú)法切實(shí)保障當(dāng)事人訴權(quán)，為破除審判程序中的實(shí)體審查程序前移至立案程序的弊病，構(gòu)建了立案登記制度以保障當(dāng)事人訴權(quán)?；谶@個(gè)目的，立案等級(jí)制需要把握的便是以什么標(biāo)準(zhǔn)決定當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求是否為法院所接收。在明確標(biāo)準(zhǔn)的前提下，不可避免的需要按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查，因此，這個(gè)意義上的立案審查也是立案登記制度中的重要組成部分。

行政訴訟立案登記的標(biāo)準(zhǔn)首先應(yīng)該從新行政訴訟法當(dāng)中尋求依據(jù)。新行政訴訟法當(dāng)中規(guī)定了四個(gè)立案條件，但是這四個(gè)立案條件囿于法律規(guī)定的模糊與含混，導(dǎo)致在具體的司法實(shí)踐當(dāng)中實(shí)體審查難以避免。因此，需要進(jìn)一步去考察各地法院所采取的具體標(biāo)準(zhǔn)。一股認(rèn)為，立案登記制的審查應(yīng)當(dāng)局限于對(duì)形式要件的審查，即審查當(dāng)事人所提交的訴訟材料在形式上是否符合法院的立案要求，比如是否寫(xiě)明了必須填寫(xiě)的事項(xiàng)等等。這又可以分為對(duì)“對(duì)訴訟材料的形式審查”和對(duì)“訴訟要件的形式審查”兩個(gè)層次。前者主要針對(duì)當(dāng)事人所提交的訴訟材料是否符合相應(yīng)規(guī)范，后者則主要審查當(dāng)事人所提出的訴訟請(qǐng)求是否構(gòu)成“訴”。

（三）審查回應(yīng)機(jī)制

法院完成對(duì)當(dāng)事人訴求的審查之后，需要作出一定的回應(yīng)。審查回應(yīng)機(jī)制當(dāng)中由兩個(gè)部分構(gòu)成第一部分是法院在完成審查之后，針對(duì)不同的情況作出不同的處理的機(jī)制；第二部分則是當(dāng)事人在收到法院的處理結(jié)果之后，對(duì)處理結(jié)果進(jìn)行異議的機(jī)制。這兩部分是審查回應(yīng)機(jī)制的必不可少的組成部分，前者決定了法院如何進(jìn)行審查處理，后者決定了法院審查處理是否適當(dāng)，實(shí)質(zhì)上權(quán)力的執(zhí)行程序與監(jiān)督程序。但是根據(jù)我國(guó)目前的立法狀況來(lái)看，第一部分的規(guī)定較為明確，但是第二部分的規(guī)定較為模糊。

新《行政訴訟法》規(guī)定，對(duì)于符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)立案，對(duì)當(dāng)場(chǎng)不能判定是否符合本法規(guī)定的起訴條件的，應(yīng)當(dāng)接收起訴狀，出具注明收到日期的書(shū)面憑證，并在七日內(nèi)決定是否立案。因此，以當(dāng)事人起訴是否符合起訴條件為標(biāo)準(zhǔn)，分為兩種不同的處理程序。上海市第一中級(jí)人民法院出臺(tái)的規(guī)定亦分為兩個(gè)不同的處理程序，對(duì)符合立案條件的進(jìn)行立案登記，對(duì)需要審查待定的進(jìn)行收案登記。而江蘇高院則針對(duì)不同的情形確定了不同的標(biāo)準(zhǔn)。第一，符合登記立案條件的，當(dāng)場(chǎng)立案登記；第二，當(dāng)場(chǎng)不能判定是否符合登記立案條件的，應(yīng)接收起訴材料，編立“收”字號(hào)；第三，當(dāng)事人提交的起訴狀內(nèi)容欠缺或者有其他錯(cuò)誤的，能當(dāng)場(chǎng)補(bǔ)正的，指導(dǎo)當(dāng)場(chǎng)補(bǔ)正，不能補(bǔ)正的，應(yīng)發(fā)出《補(bǔ)正材料通知書(shū)》，編立“補(bǔ)”字號(hào)。無(wú)正當(dāng)理由逾期不補(bǔ)正，視為當(dāng)事人撤回起訴，有正當(dāng)理由的，符合起訴條件的應(yīng)登記立案。第四，補(bǔ)正材料后，七日內(nèi)審查決定是否立案，對(duì)明顯不合符立案條件的，當(dāng)事人拒絕更正或者補(bǔ)正的，退回訴狀；拒不接受退回訴狀的，發(fā)出《告知函》，編立“告”字號(hào)。第五，書(shū)面告知后，當(dāng)事人仍然堅(jiān)持起訴的，應(yīng)該出具不予受理的裁定。

根據(jù)上述規(guī)定，法院的回應(yīng)機(jī)制從原來(lái)的“立”或“不立”豐富為至少五種處理方式。但是，處理方式的豐富是否能夠更為全面的保障當(dāng)事人的訴權(quán)呢？深入思考后發(fā)現(xiàn)答案是否定的。首先，在現(xiàn)有行政訴訟立案登記制度下，僅僅是對(duì)以往“立”與“不立”之間含混地帶的清晰化，明確了諸如法院在當(dāng)事人訴訟材料不符合規(guī)定時(shí)的處理方式。有學(xué)者坦言，這種立案登記制在實(shí)質(zhì)上市充分釋明后當(dāng)事人不服從釋明內(nèi)容而責(zé)任自負(fù)的責(zé)任轉(zhuǎn)換機(jī)制，實(shí)現(xiàn)維系法律原有體系與對(duì)接現(xiàn)行登記立案的“雙贏”。

（四）實(shí)施現(xiàn)狀中的困境與反思

本為保障當(dāng)事人訴訟權(quán)利的訴訟立案登記制是否在實(shí)踐當(dāng)中真的起到了其應(yīng)有的作用？在行政訴訟立案制度實(shí)施之初，學(xué)界與司法實(shí)務(wù)界對(duì)該項(xiàng)制度便褒貶不一，其中不乏對(duì)該制度實(shí)施的隱憂。那么在立案登記制度實(shí)施近一年時(shí)間以來(lái)，這項(xiàng)制度究竟顯現(xiàn)出了哪些不足之處？筆者認(rèn)為至少可以從以下四個(gè)方面展開(kāi)。

1.案多人少的困境亟待解決：

行政訴訟立案登記制改革適逢法院?jiǎn)T額制改革，員額制改革之后，法院中參與辦案的法官人數(shù)相對(duì)以往有所減少，而司法輔助機(jī)構(gòu)和相應(yīng)的運(yùn)行程序仍在摸索建設(shè)當(dāng)中，使得法院法官的工作壓力有所增加。立案登記制度在一定程度上放寬了立案的門(mén)檻，使得以往不能夠進(jìn)入法院的案件也能夠進(jìn)入司法審判程序。這就造成了案多人少的矛盾。但是需要注意的是，這一矛盾的產(chǎn)生具有其時(shí)代背景，是我國(guó)法治進(jìn)程現(xiàn)階段的產(chǎn)物，隨著訴訟機(jī)制的健全，這一問(wèn)題將逐漸消減。

2.法院管轄范圍難以明確：

行政訴訟當(dāng)中往往涉及到諸多敏感問(wèn)題，尤其是在現(xiàn)階段，土地開(kāi)發(fā)所產(chǎn)生的與土地這一話題相關(guān)聯(lián)的訴訟層出不窮，如何把握這類案件的立案登記與維持社會(huì)穩(wěn)定之間的關(guān)系成為司法系統(tǒng)的難題。究其根本原因，在于司法權(quán)的權(quán)限到底在哪里，法院的管轄范圍究竟有多寬這個(gè)問(wèn)題尚未得到解決。盡管《新行政訴訟法》明確列舉了法院的受案范圍，一則由于新形勢(shì)下許多新型糾紛的出現(xiàn)是否應(yīng)當(dāng)納入司法管轄范圍難以明確，二則囿于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素使得法院管轄范圍模糊不定。

3.當(dāng)事人參與機(jī)制尚未建立：

根據(jù)訴權(quán)理論，當(dāng)事人的訴訟權(quán)利應(yīng)該受到保護(hù)，而保護(hù)其訴權(quán)的有力方式便是讓當(dāng)事人參與到程序當(dāng)中。可是現(xiàn)有的訴訟立案登記制度當(dāng)中缺乏當(dāng)事人的參與機(jī)制，從對(duì)上述審查回應(yīng)機(jī)制的探討中可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的審查回應(yīng)機(jī)制當(dāng)中，缺乏相應(yīng)的制度保障當(dāng)事人的參與。當(dāng)事人在收到法院的處理結(jié)果之后，缺乏相應(yīng)的程序保障當(dāng)事人發(fā)表其對(duì)處理結(jié)果的意見(jiàn)，這種意見(jiàn)也不足以對(duì)抗法院所作出的決定，職權(quán)主義的立案模式仍然未作出改變。

4.上級(jí)法院監(jiān)督程序模糊不定：

根據(jù)我國(guó)憲法規(guī)定，上級(jí)人民法院負(fù)責(zé)監(jiān)督下級(jí)人民法院，在新《行政訴訟法》當(dāng)中也規(guī)定了上級(jí)人民法院對(duì)下級(jí)人民法院在立案登記實(shí)施過(guò)程當(dāng)中的監(jiān)督程序。比如，對(duì)于不接收起訴狀，接收起訴狀后不出具書(shū)面憑證，以及不一次性告知當(dāng)事人需要補(bǔ)正的起訴狀的內(nèi)容的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法予以處分。但是這種規(guī)定缺乏相應(yīng)細(xì)化的配套措施保障其實(shí)施，上級(jí)人民法院應(yīng)當(dāng)通過(guò)何種程序給予何種處分，以及被處分者如何表達(dá)異議等等問(wèn)題缺乏相應(yīng)規(guī)定。

三、立案登記制度之未來(lái)展望

盡管行政訴訟立案登記制在目前的實(shí)施過(guò)程當(dāng)中，產(chǎn)生了諸多問(wèn)題，但是這不能夠否認(rèn)其正面意義。應(yīng)當(dāng)看到，行政訴訟立案登記制對(duì)于保障當(dāng)事人訴權(quán)的積極作用。從以往的立案審查，暗設(shè)門(mén)檻阻攔當(dāng)事人進(jìn)入司法程序，到現(xiàn)在有訴必理，當(dāng)事人的訴權(quán)不可謂沒(méi)有得到保障。自十八屆四中全會(huì)提出全面實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的總目標(biāo)之后，通過(guò)法治程序保障每個(gè)人的權(quán)利則成為法治建設(shè)的努力方向。而保障當(dāng)事人的訴權(quán)，尤其是在行政領(lǐng)域的訴權(quán)，對(duì)于建設(shè)有限政府，實(shí)現(xiàn)法治目標(biāo)更是具有積極意義。因此，能夠肯定的是該項(xiàng)制度改革的整體方向是正確的。

在這條道路上進(jìn)行前進(jìn)的過(guò)程中，更應(yīng)該注意的是對(duì)于具體問(wèn)題的把握和解決。首先，應(yīng)當(dāng)明確起訴要件的審查標(biāo)準(zhǔn)。新《彳亍政訴訟法》明確規(guī)定了當(dāng)事人提起行政訴訟所應(yīng)具備的四個(gè)條件，而對(duì)這些條件的審查標(biāo)準(zhǔn)則亟待細(xì)化。如對(duì)當(dāng)事人與被訴行政行為之間的利害關(guān)系按照何種標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查？這類問(wèn)題如不明確，則立案登記制中難免存在實(shí)質(zhì)審查。其次，應(yīng)當(dāng)建立在立案階段的當(dāng)事人參與機(jī)制。當(dāng)事人作為提起訴訟的主體，是立案階段的當(dāng)事人之一，其享有相應(yīng)的訴訟權(quán)利，而建立相應(yīng)制度保障當(dāng)事人參與到這個(gè)程序當(dāng)中，是當(dāng)事人行使訴權(quán)的保障，這也有利于立案過(guò)程更好的聽(tīng)取當(dāng)事人意見(jiàn)，使立案程序更為合理。最后，應(yīng)當(dāng)明確上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院的監(jiān)督程序。上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院的監(jiān)督是憲法賦予上級(jí)法院的權(quán)利，也是其義務(wù)。當(dāng)事人是否能夠啟動(dòng)監(jiān)督程序，上級(jí)法院如何啟動(dòng)監(jiān)督程序，監(jiān)督程序如何運(yùn)作等問(wèn)題亟待相應(yīng)立法明確予以規(guī)定。

立案登記制度改革一方面體現(xiàn)了人民法院在建設(shè)法治社會(huì)當(dāng)中的擔(dān)當(dāng)，另一方面也體現(xiàn)了法治進(jìn)程中訴權(quán)保障意識(shí)的進(jìn)步。立案登記制在全面建設(shè)法治中國(guó)的過(guò)程當(dāng)中可能僅僅是很小的一環(huán)，卻有著至關(guān)重要的作用。在實(shí)踐中不斷完善立案登記制度，才能構(gòu)建起完善的法治體系，才能真正的實(shí)現(xiàn)全面法治的總體目標(biāo)。