范 懿

追本溯源：立案登記制后政府信息公開訴訟亂象分析及規(guī)制
——以行政給付之訴為視角

范 懿*

政府信息公開訴訟中的所謂 “濫訴”問題，因立案登記制的實(shí)施而進(jìn)一步放大。解決問題的思路，既不能簡單界定其為 “濫訴”，更不應(yīng)歸咎其于立案登記制，而應(yīng)客觀分析訴訟亂象，從政府信息公開訴訟本質(zhì)出發(fā)，尋覓規(guī)制的正途。在追本溯源地逐層進(jìn)行政府信息公開行政、政府信息公開行為本質(zhì)的再認(rèn)識(shí)后，政府信息公開訴訟的審理應(yīng)當(dāng)回歸其本質(zhì)——行政給付之訴，即主要以行政給付之訴的起訴要件和訴訟價(jià)值為理論引導(dǎo)，提出規(guī)制訴訟亂象的雙向建議：一是預(yù)防，依據(jù)起訴要件設(shè)定立案排除情形，結(jié)合法定理由裁定駁回起訴，預(yù)防訴訟亂象的發(fā)生；二是阻斷，圍繞訴訟價(jià)值優(yōu)化文書說理和裁判，針對(duì)知情權(quán)固定既判力，阻斷訴訟亂象的繼續(xù)。

立案登記 政府信息公開訴訟行政給付之訴

引 言

立案登記制實(shí)施一年多來，行政訴訟立案難和受案難問題基本得到解決。就像硬幣有正反兩面一樣，立案登記制取得巨大成效的同時(shí)也不免產(chǎn)生違背制度初衷的若干問題。因立案登記而加劇的政府信息公開 “濫訴”問題就是其一。其以立案登記制實(shí)施當(dāng)年 《最高人民法院公報(bào)》就登載陸紅霞案為標(biāo)志，燃起各界爭論的新熱度。在 “濫訴”一詞尚無法律界定下，筆者不贊同將原告的頻繁起訴界定為 “濫訴”，這會(huì)扼殺立案登記制初步積累的成效也會(huì)給行政審判帶來受案難的干擾。筆者更傾向于客觀討論以陸紅霞案為代表的政府信息公開訴訟亂象。

一、由實(shí)踐案例歸納訴訟亂象特征

（一）公報(bào)案例——陸紅霞案所呈現(xiàn)的訴訟亂象

陸紅霞案中，法院查明：2013年至2015年1月間，原告陸紅霞及其父親、伯母等三人分別向南通市政府、城建局、房管局等行政機(jī)關(guān)提起至少94次信息公開申請(qǐng)；收到答復(fù)后，先后向復(fù)議機(jī)關(guān)提出至少39次行政復(fù)議；收到復(fù)議決定后，分別向南通中院、如東縣法院、港閘區(qū)法院提起至少36次信息公開訴訟。港閘區(qū)法院一審認(rèn)為：《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）中，保障社會(huì)公眾獲取政府信息的知情權(quán)是其最主要的立法目的之一?！稐l例》關(guān)于 “依法獲取政府信息”的規(guī)定表明申請(qǐng)信息應(yīng)當(dāng)按照法律規(guī)定的條件、程序和方式進(jìn)行，必須符合立法宗旨。該案原告陸紅霞所提的眾多申請(qǐng)具有以下特征：申請(qǐng)次數(shù)眾多；家庭成員分別提出相同或相似申請(qǐng)；申請(qǐng)內(nèi)容包羅萬象；內(nèi)容多有重復(fù)。上述特征表明，原告申請(qǐng)信息的真實(shí)目的并非為了獲取信息，而是借此表達(dá)不滿并向行政機(jī)關(guān)施壓，以實(shí)現(xiàn)拆遷補(bǔ)償安置利益的最大化。原告這種背離《條例》立法目的的做法，顯然構(gòu)成獲取信息權(quán)利的濫用。原告所提起的訴訟因明顯缺乏訴的利益、不具有正當(dāng)性、違背誠實(shí)信用原則，屬于典型濫用訴權(quán)行為。在法律尚未對(duì)濫用獲取信息權(quán)、濫用訴權(quán)行為進(jìn)行明確規(guī)制的情形下，根據(jù)審判權(quán)應(yīng)有之義結(jié)合立法精神，決定對(duì)原告的起訴不作實(shí)體審理。一審法院裁定駁回陸紅霞的起訴。陸紅霞不服，提起上訴。二審南通中院裁定駁回上訴，維持原裁定。①《陸紅霞訴南通市發(fā)展和改革委員會(huì)政府信息公開答復(fù)案》，載 《最高人民法院公報(bào)》2015年第11期。

（二）典型案例——“驢駒河”案所呈現(xiàn)的訴訟亂象

“驢駒河”即天津市原塘沽區(qū)驢駒河村集體經(jīng)濟(jì)組織部分成員的代稱。驢駒河集體經(jīng)濟(jì)組織中的23名姓氏重合、姓名相似的村民組成固定申請(qǐng)人組織因土地征收、河灘補(bǔ)償、漁業(yè)公司補(bǔ)償分配等已簽訂補(bǔ)償協(xié)議的經(jīng)濟(jì)問題，自2014年6月起，分別向天津市政府、市建委、市國土房管局、市農(nóng)委、濱海新區(qū)政府、濱海新區(qū)規(guī)劃和國土資源管理局、濱海新區(qū)司法局、濱海新區(qū)農(nóng)委、濱海新區(qū)政府大沽街道辦事處等行政機(jī)關(guān)提起政府信息公開申請(qǐng)，獲得信息公開答復(fù)后，再分別向市政府、住建部、濱海新區(qū)政府等行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出復(fù)議申請(qǐng)，待復(fù)議后或徑直向法院提起信息公開行政訴訟。截止2015年7月31日，其已經(jīng)提起信息公開申請(qǐng)1761件，提起行政復(fù)議申請(qǐng)1761件，申請(qǐng)復(fù)議監(jiān)督108件，信訪事項(xiàng)163件，信息公開引發(fā)的其他申請(qǐng)223件。截止2017年3月20日，已經(jīng)審結(jié)的信息公開行政案件1392件，除199件為2014年起訴外，剩余均為2015年5月1日以后起訴。②政府信息公開申請(qǐng)的數(shù)據(jù)來源于天津市法制辦，政府信息公開行政案件的數(shù)據(jù)來源于中國裁判文書網(wǎng)。

（三）訴訟亂象特征歸納

從陸紅霞案的案情并結(jié)合上述大量審判實(shí)踐，政府信息公開的訴訟亂象的特征可歸納如下：

1.訴訟標(biāo)的重復(fù)

原告多以政府信息公開答復(fù)為標(biāo)的提起訴訟，雖不同答復(fù)的理由、形式、格式等不同，但其實(shí)質(zhì)是針對(duì)高度雷同或同一信息的申請(qǐng)。例如陸紅霞等人提起的36個(gè)信息公開訴訟，大部分對(duì)應(yīng)的申請(qǐng)內(nèi)容重復(fù)于 “城北大道工程征地的供地方案、征地方案、立項(xiàng)批文”等。③參見前引①。

2.原告身份關(guān)系緊密

不同案件的原告或重合為同一人，或存在親戚、朋友等緊密的身份關(guān)系，其使得公開了的某項(xiàng)信息或者不予公開的答復(fù)理由已在不同案件原告之間實(shí)現(xiàn)共享。這些身份關(guān)系緊密的原告再針對(duì)同一或雷同信息頻繁起訴實(shí)為重復(fù)訴訟。例如前述陸紅霞案中的36個(gè)訴訟。更有甚者，筆者所在地區(qū)出現(xiàn)了同村23名存在親屬關(guān)系的村民組成起訴人集團(tuán)，針對(duì)同一信息，或每人分別起訴，④詳見天津市濱海新區(qū)人民法院 （2014）濱行初字第35-98號(hào)行政判決書?；蛞远鄠€(gè)3-4人的起訴小組分別起訴。⑤詳見天津市濱海新區(qū)人民法院 （2014）濱行初字第116-118、122-124、128-130號(hào)、（2015）濱行初字第10-25、90-97號(hào)行政判決書，天津市和平區(qū)人民法院 （2015）和行初字第254-259號(hào)行政判決書，天津市河西區(qū)人民法院 （2015）西行初字第4-7號(hào)行政判決書，天津市第二中級(jí)人民法院 （2015）二中行初字第35-80號(hào)行政判決書。

3.信息集中于拆遷、征收

雖然信息包羅萬象，但是申請(qǐng)的信息過于集中于拆遷、征收領(lǐng)域。例如陸紅霞案中，94次信息公開申請(qǐng)多次集中于 “城北大道工程”的拆遷信息。⑥參見前引①。筆者所在法院2015年受理拆遷、征收領(lǐng)域的信息公開案件78件，占當(dāng)年信息公開案件總數(shù)的95.12%。

4.大多具有拆遷、征收、非正常上訪的經(jīng)歷

上述信息領(lǐng)域集中的特點(diǎn)，帶來原告身份的另一表現(xiàn)即集中于被拆遷人、被征收人。其中很多都曾對(duì)拆遷裁決、拆遷許可、征收補(bǔ)償?shù)刃姓袨樘崞疬^訴訟，不少人還有非正常上訪的經(jīng)歷。例如陸紅霞就曾于2013年多次到中南海周邊及天安門地區(qū)滯留、上訪。⑦參見前引①。

5.應(yīng)訴壓力上傳至上級(jí)行政機(jī)關(guān)

“告御狀”的傳統(tǒng)維權(quán)思維、上訪經(jīng)驗(yàn)和公文報(bào)備制度的合力下，原告更傾向于越級(jí)向上級(jí)政府申請(qǐng)信息公開，而后再向更高一級(jí)政府申請(qǐng)復(fù)議并在 “見大官” （機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭）的期許下提起信息公開訴訟。應(yīng)訴壓力逐漸上傳至省級(jí)政府和中央部委，使信息公開訴訟儼然成為 “另類信訪”。⑧梁藝：《“濫訴”之辯：信息公開的制度異化及其矯正》，載 《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第1期。

（三）訴訟亂象成因梳理

1.表層——法律關(guān)系 “復(fù)盤”的需要

由于訴訟亂象均呈現(xiàn)了重復(fù)、集中的特征，我們可以把相對(duì)人、被告、訴訟標(biāo)的等要素按照維權(quán)進(jìn)程進(jìn)行排列，從而梳理訴訟亂象的表層原因。即相對(duì)人錯(cuò)過提起針對(duì)原行政管理法律關(guān)系的形成之訴和確認(rèn)之訴或雖曾提起但無果而終，導(dǎo)致原行政管理法律關(guān)系已被行政文書或生效判決固定。為繼續(xù)主張權(quán)利，相對(duì)人通過申請(qǐng)公開與原行政管理法律關(guān)系有關(guān)的信息并提起信息公開訴訟，得以與行政機(jī)關(guān)再次對(duì)薄公堂，有機(jī)會(huì)對(duì)原行政管理法律關(guān)系 “復(fù)盤”。

2.深層——孤注一擲下的利益驅(qū)動(dòng)

法律關(guān)系 “復(fù)盤”的目的實(shí)為主張利益。從起訴理由看，信息公開訴訟大多圍繞已確定的拆遷安置利益。由于安置利益數(shù)額較大而行政訴訟成本極低，一些起訴人已放棄就業(yè)轉(zhuǎn)而全身心投入到訴訟中，以求通過大量、連續(xù)、多角度的訴訟，在行政機(jī)關(guān)的疲于應(yīng)訴中尋找錯(cuò)誤并視其為將原行政管理法律關(guān)系推倒重來的突破口。孤注一擲下，對(duì)于沒有實(shí)現(xiàn)安置利益的所有信息答復(fù)或行政訴訟，起訴人就會(huì)不斷復(fù)議、起訴或上訴。

3.根本——受理申請(qǐng)的漏洞與原告資格的低門檻

利益主張離不開法律關(guān)系 “復(fù)盤”，能夠 “復(fù)盤”又離不開兩方面，一是經(jīng)申請(qǐng)信息而形成政府信息公開行政管理法律關(guān)系，二是經(jīng)起訴而形成行政訴訟法律關(guān)系。

一方面， 《條例》在強(qiáng)調(diào)保護(hù)知情權(quán)的同時(shí)并未對(duì)信息請(qǐng)求權(quán)的行使作出具體規(guī)定。面對(duì) “復(fù)盤”法律關(guān)系的申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)即使明知其惡意、重復(fù)、瑣碎也無權(quán)甄別是否受理，只能被動(dòng)答復(fù)。另一方面，受行政形成之訴的傳統(tǒng)影響，行政訴訟法對(duì)立案條件的原則性規(guī)定在信息公開訴訟中就簡化為僅審查起訴人是否提出過申請(qǐng)，誤認(rèn)為只要起訴人具有申請(qǐng)人身份就必然具有原告資格。因此，鉆了 《條例》受理機(jī)制漏洞的申請(qǐng)人，可以頻繁提出申請(qǐng)；在行政訴訟法對(duì)原告資格審查的低門檻情況下，進(jìn)而得以頻繁起訴，形成訴訟亂象。

二、訴訟亂象的對(duì)策及其缺陷

（一）立案登記制前的對(duì)策

1.拖而不立

為了地方政府重點(diǎn)工程拆遷、征收工作的順利開展，在地方政府的協(xié)調(diào)、指示下，司法機(jī)關(guān)迫于無奈只能對(duì)于上述訴訟亂象采取只接收材料而不予立案的拖延戰(zhàn)術(shù)。

2.以 “濫訴”違背誠實(shí)信用原則而駁回起訴

即陸紅霞案兩審法院的做法，認(rèn)為原告濫用政府信息公開申請(qǐng)權(quán)，所提起的數(shù)十起訴訟要么理由高度雷同，要么是在已獲取所申請(qǐng)信息后仍堅(jiān)持起訴，這種對(duì)訴訟權(quán)利任意行使的方式有違誠實(shí)信用原則，應(yīng)予以駁回起訴。⑨參見前引①。

（二）立案登記制后的對(duì)策

1.視 “濫訴”為一般侵權(quán)，應(yīng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任

從主觀上明知濫用訴權(quán)和客觀上偽造事實(shí)或無根據(jù)的起訴兩方面，綜合判斷 “濫訴”侵權(quán)的成立，判令其承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，包括：訴訟費(fèi)、對(duì)方律師費(fèi)等應(yīng)訴費(fèi)用并予以訓(xùn)誡；造成嚴(yán)重后果的，施以罰款等處罰；觸犯刑律的，將其納入 “妨害司法罪”。⑩潘建興：《立案登記與規(guī)制濫訴》，載 《人民法院報(bào)》2015年8月16日第2版。

2.建立濫訴制裁制度和賠償制度

濫訴制裁制度，即法院在對(duì)虛假訴訟、濫用訴權(quán)、惡意訴訟等不支持訴訟請(qǐng)求的同時(shí)，判決其承擔(dān)案件受理費(fèi)和其他訴訟費(fèi)用。①耿寶健、周覓：《政府信息公開領(lǐng)域起訴權(quán)的濫用和限制》，載《行政法學(xué)研究》2016年第3期。濫訴賠償制度，即在法院認(rèn)定濫訴后，責(zé)令行為人承擔(dān)另一方的財(cái)產(chǎn)賠償責(zé)任和精神損害賠償責(zé)任。②王曉、任文松：《民事訴權(quán)濫用的法律規(guī)制》，載《當(dāng)代法學(xué)》2015年第5期。

（三）現(xiàn)有代表性對(duì)策的不足

1.拖延戰(zhàn)術(shù)違背司法獨(dú)立原則

拖延戰(zhàn)術(shù)明顯是受到地方行政權(quán)力干涉下的司法妥協(xié)之舉，違背司法獨(dú)立審判原則。雖然在立案登記制后已被徹底放棄，但拖延積累的訴訟材料均轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)案件，又增加了立案登記制后已加大的受案壓力。

2.“濫訴”本身存在缺陷

以 “濫訴”為基點(diǎn)的其他對(duì)策根基不牢。 “濫訴”提法與行政法訴權(quán)理論的提出多是基于強(qiáng)化訴權(quán)保護(hù)的需要③趙正群：《行政之訴與訴權(quán)》，載《法學(xué)研究》1995年第6期；高家偉：《論行政訴權(quán)》，載《政法論壇》1998年第1期。不符，也與新行政訴訟法破解“立案難”的改革目標(biāo)不合。此外，“濫訴”本身還存在事實(shí)和法律的缺陷。事實(shí)方面，濫訴”的界定必須有相關(guān)重復(fù)訴訟的案件數(shù)據(jù)為佐證。搜集這些數(shù)據(jù)無疑會(huì)加大審理成本，更會(huì)使重復(fù)起訴的審判壓力人為地翻倍。法律方面， “濫訴”的界定暫無法律依據(jù)。在 “濫訴”的認(rèn)定無法可依下， “濫訴”侵權(quán)的認(rèn)定和懲處、濫訴制裁制度和賠償制度都屬于 “無源之水、無本之木”。

3.“濫訴”未能對(duì)癥下藥

“濫訴”未針對(duì)起訴的目的即獲取信息或曰知情權(quán)保護(hù)，只起到封堵作用而不能節(jié)流疏導(dǎo)。況且相對(duì)人對(duì)信息的如何利用屬于私權(quán)利。訴訟亂象成因的根本在于受理申請(qǐng)的漏洞與原告資格的低門檻。只有依法回絕不合法的信息需求、依法回應(yīng)不應(yīng)得到保護(hù)的知情權(quán)，才能對(duì)癥下藥解決訴訟亂象頑疾。

三、重識(shí)政府信息公開訴訟的本質(zhì)

當(dāng) “濫訴”之路無法規(guī)制訴訟亂象時(shí)，我們不妨反思出發(fā)的方向，重新審視政府信息公開、信息公開行為、信息公開訴訟的本質(zhì)，從認(rèn)識(shí)本質(zhì)出發(fā)，探尋規(guī)制亂象的正途。

（一）政府信息公開的本質(zhì)——給付行政下的信息給付

1.給付行政的鼻祖——德國

德國學(xué)者在福斯特霍夫提出的“生存照顧”理念基礎(chǔ)上形成了給付行政的概念。④陳新民：《公法學(xué)札記》，中國政法大學(xué)出版社2001年版，第71-72頁。隨著社會(huì)發(fā)展，德國的給付行政除了直接提供生存所需的物質(zhì)幫助外，還包括了基礎(chǔ)設(shè)施行政、擔(dān)保給付行政、社會(huì)行政、促進(jìn)行政和信息行政。⑤[德]漢斯·沃爾夫等：《行政法》第一卷，高家偉譯，商務(wù)印書館2002年版，第31-33頁。政府信息公開即是典型的信息行政。

2.給付行政的繼者——日本

日本學(xué)者將福斯特霍夫時(shí)代的給付行政擴(kuò)大到社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化服務(wù)的提供、生活保障、資金的交流和助成等，形成供給行政、社會(huì)保障行政與資助行政三類。⑥楊建順：《日本行政法通論》，中國法制出版社1998年版，第329-331頁。政府信息公開即是供給行政的一種，供給的對(duì)象是政府信息。

3.給付行政的新秀——臺(tái)灣地區(qū)

我國臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者認(rèn)為，給付行政系指提供人民給付、服務(wù)或給與其他利益的行政作用。⑦翁岳生：《行政法》上冊(cè)，中國法制出版社2002年版，第29頁。其基于國家負(fù)有生存照顧之義務(wù)，包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、生活必需品之供給、舉辦職業(yè)訓(xùn)練、給與經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助及提供文化服務(wù)等措施。1⑧政府信息是政府應(yīng)當(dāng)提供的服務(wù)之一。

由此可見，政府信息公開早已有之，屬于國家行政中的給付行政，以國家對(duì)公民的生存照顧義務(wù)基礎(chǔ)，以給付政府信息、提供信息服務(wù)為內(nèi)容。大陸學(xué)者受臺(tái)灣學(xué)者影響較大，在 《條例》中分別規(guī)定，主動(dòng)公開時(shí)由法律設(shè)定信息給付義務(wù)的范圍，依申請(qǐng)公開時(shí)由法律設(shè)定 “三需要”的限制，以明確信息請(qǐng)求權(quán)是基于國家的法定給付義務(wù)。

（二）政府信息公開行政行為的本質(zhì)——行政給付

1⑧吳庚：《行政法之理論與實(shí)用》，中國人民大學(xué)出版社2005年版，第14-15頁。

伯納德·施瓦茨教授曾說:“行政法的首要特征在于它是一個(gè)處于持續(xù)不斷變化中的學(xué)科”。⑨Bernard Schwartz，Some Crucial Issues in Administrative Law，Tulsa Law Journah，Vo1.28，1993，p.793-794.轉(zhuǎn)引自章志遠(yuǎn)：《給付行政與行政訴訟法的新發(fā)展》，載 《法商研究》2008年第4期。給付行政學(xué)說的崛起為以行政行為理論為體系的傳統(tǒng)行政法學(xué)界開啟了新篇章。大陸學(xué)者對(duì)行政給付的外延界定，經(jīng)歷了“行政物質(zhì)幫助或行政救助”⑩參見羅豪才主編：《行政法學(xué)》，北京大學(xué)出版社2000年版，第209頁；應(yīng)松年主編：《行政法學(xué)新論》，中國方正出版社1998年版，第290頁；姜明安主編： 《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社1999年版，第189頁。的狹義說，服務(wù)型政府理念下“行政物質(zhì)幫助、行政供給、行政補(bǔ)貼”①楊解君：《行政法學(xué)》，中國方正出版社2002年版，第382頁。的廣義說，“提供物質(zhì)、安全、環(huán)境、精神等各方面保障的行政活動(dòng)及相關(guān)制度”②柳硯濤：《行政給付研究》，山東人民出版社2006年版，第14頁。、“政府為維護(hù)社會(huì)公平正義實(shí)行的所有積極行政職能的總和”③于安：《論我國社會(huì)行政法的構(gòu)建》，載《法學(xué)雜志》2007年第3期。的最廣義說。政府信息公開制度是服務(wù)型政府建設(shè)的重要組成部分，正是在服務(wù)行政背景下出現(xiàn)的一種新的行政活動(dòng)方式，屬于給付行政的一種。④江必新、李廣宇：《政府信息公開訴訟若干問題探討》，載《政治與法律》2009年第3期。相應(yīng)的，政府信息公開行為是給付行政的具體化，其行政行為本質(zhì)屬于行政給付。

（三）政府信息公開訴訟的本質(zhì)——行政給付之訴

將行政給付納入救濟(jì)范圍是一種普遍現(xiàn)象。德國 《行政法院法》雖未采用行政給付之訴的名稱，但將行政給付訴訟作為權(quán)利救濟(jì)訴訟類型的一種，散見于有關(guān)條文中。⑤吳綺云：《德國給付行政訴訟之研究》，“司法院”印行1995年版，第119頁、第133頁、第141頁。臺(tái)灣地區(qū)“行政訴訟法”第八條規(guī)定： “因公法上原因發(fā)生財(cái)產(chǎn)上之給付或請(qǐng)求作成行政處分以外之其它非財(cái)產(chǎn)上之給付，得提起給付訴訟?！雹迼顤|升：《論一般給付訴訟之適用范圍》，載《行政法學(xué)研究》2015年第6期。

最高人民法院發(fā)布的 《關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》將行政給付確立為法定案由之一。行政訴訟法第七十三條規(guī)定了行政給付之訴下的一般給付之訴；第七十二條規(guī)定了行政給付之訴下的課以義務(wù)之訴。亦有學(xué)者結(jié)合政府信息公開的事實(shí)行為屬性，將政府信息公開訴訟進(jìn)一步明確為行政給付之訴中的“請(qǐng)求作出事實(shí)行為之訴”⑦參見前引④，江必新、李廣宇文。。

四、回歸行政給付之訴，規(guī)制訴訟亂象

規(guī)制訴訟亂象應(yīng)當(dāng)回歸其行政給付之訴的本質(zhì)。鑒于現(xiàn)行法律背景下，行政訴訟立法雖有給付判決方式而尚未采用訴訟類型化規(guī)定，現(xiàn)有的行政給付案由也僅針對(duì)金錢和財(cái)物的給付，所以從法律可行性和對(duì)策可操作性角度，對(duì)行政給付之訴應(yīng)著重于其起訴要件和訴訟價(jià)值的回歸，前者有助于設(shè)定立案排除情形以預(yù)防訴訟亂象的發(fā)生，后者有助于優(yōu)化文書說理和裁判以阻斷訴訟亂象的繼續(xù)。

（一）回歸行政給付之訴的起訴要件

1.原告資格——來源于公法請(qǐng)求權(quán)而非申請(qǐng)人身份

當(dāng)事人提起行政給付之訴的目的在于得到某種給付,而這種給付的基礎(chǔ)必須是公法上的原因。⑧章志遠(yuǎn)：《給付行政與行政訴訟法的新發(fā)展》，載《法商研究》2008年第4期。因公法上的原因所發(fā)生的給付，可來自法律的明確規(guī)定，如 《條例》關(guān)于保護(hù)知情權(quán)的規(guī)定，是國家給付義務(wù)的法律化；也可來自事實(shí)行為，如公開信息的事實(shí)行為侵犯第三人權(quán)益，第三人提起反信息公開訴訟；還可以來自行政協(xié)議的約定。給付義務(wù)的履行導(dǎo)致公法請(qǐng)求權(quán)的滅失，從而導(dǎo)致原告資格的喪失。

2.訴訟請(qǐng)求——應(yīng)針對(duì)給付的提供而非答復(fù)行為

“原告提起行政給付之訴的基礎(chǔ)是其享有公法給付請(qǐng)求權(quán)，原告的訴請(qǐng)應(yīng)當(dāng)是請(qǐng)求法院判令被告作出相應(yīng)之給付，這種給付與其享有的給付請(qǐng)求權(quán)是相對(duì)應(yīng)的?！雹嵝苡孪龋顏啳偅骸墩撔姓o付訴訟及其構(gòu)造》，載《海南大學(xué)學(xué)報(bào)人文社會(huì)科學(xué)版》2013年第1期。因此，原告的訴訟請(qǐng)求應(yīng)針對(duì)公法請(qǐng)求權(quán)的客體如政府信息，而不應(yīng)僅僅針對(duì)答復(fù)行為提出要求撤銷、確認(rèn)違法等形成之訴和確認(rèn)之訴的訴求。

3.起訴時(shí)舉證責(zé)任——原告須證明公法請(qǐng)求權(quán)存在的可能而非僅證明申請(qǐng)的事實(shí)

由于起訴人的原告資格來源于其公法上的請(qǐng)求權(quán)，所以原告起訴時(shí)，除應(yīng)證明曾向被告提出申請(qǐng)的事實(shí)外，還應(yīng)當(dāng)對(duì)其享有公法請(qǐng)求權(quán)的可能性承擔(dān)舉證責(zé)任。這種 “可能存在”的舉證責(zé)任遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于 “有無”的舉證責(zé)任，只要并非明顯不具有存在的可能即可。

（二）回歸行政給付之訴的訴訟價(jià)值

行政訴訟法保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益的立法目的以及 《條例》保護(hù)相對(duì)人依法獲取政府信息的首要立法目的，共同決定了作為行政給付之訴的政府信息公開訴訟要以保護(hù)相對(duì)人知情權(quán)為主要訴訟價(jià)值，其監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的訴訟價(jià)值，也須通過審理行政機(jī)關(guān)是否依法保護(hù)了相對(duì)人知情權(quán)來體現(xiàn)。審理和裁判的重心應(yīng)該是相對(duì)人的知情權(quán)是否應(yīng)受法律保護(hù)，而非被訴答復(fù)行為是否合法。對(duì)訴訟價(jià)值的忽視，迫使法院疲于應(yīng)對(duì)政府信息公開案件，而審理結(jié)果卻未對(duì)知情權(quán)作出有效裁判，未能定紛止?fàn)?，反而非人為地助長訴訟亂象的發(fā)生。

（三）根據(jù)起訴要件，設(shè)定立案排除情形

行政給付之訴的起訴要件結(jié)合訴訟亂象的特點(diǎn)，可以為政府信息公開訴訟設(shè)定相應(yīng)的立案排除情形。

1.已獲取信息后仍申請(qǐng)公開并起訴——答復(fù)與否對(duì)知情權(quán)均 “不產(chǎn)生實(shí)際影響”

已獲取信息的情形包括兩方面，一是直接獲取，例如行政機(jī)關(guān)向其公開、由其他機(jī)關(guān)公開、因其他訴訟中的交換證據(jù)或法院調(diào)取證據(jù)而獲得等情形；二是推定獲取，例如曾獲取信息中包含本次申請(qǐng)的信息或與本次申請(qǐng)的信息實(shí)為同一文件、家庭近親屬已經(jīng)獲取該信息、作為代理人曾替他人獲取該信息等情形。

若相對(duì)人已獲取信息，則其知情權(quán)在本次申請(qǐng)前就已得到保護(hù)；其再次申請(qǐng)并以此提起信息公開訴訟的，法院應(yīng)以其知情權(quán)在本次申請(qǐng)前已獲得保障而喪失原告資格為由，不予立案。但限于法律尚未對(duì)原告資格作出如此直接規(guī)定，故更適宜以行政機(jī)關(guān)是否作出答復(fù)行為對(duì)其知情權(quán)均明顯不產(chǎn)生實(shí)際影響的法定事由，裁定駁回其起訴。

2.起訴明顯不符合 “三需要”——與被訴標(biāo)的無 “法律上利害關(guān)系”

知情權(quán)的平等性和信息的專屬性相互妥協(xié)的結(jié)果就是對(duì)信息給付義務(wù)劃定范圍。 《條例》規(guī)定的 “三需要”，實(shí)為依申請(qǐng)公開情形下，行政機(jī)關(guān)履行信息給付義務(wù)的范圍。該范圍對(duì)應(yīng)著原告享有的公法請(qǐng)求權(quán)的范圍，對(duì)應(yīng)著原告資格的邊界。若相對(duì)人的起訴不經(jīng)審理，就可發(fā)現(xiàn)其明顯不符合“三需要”，如陸紅霞申請(qǐng)公開南通市政府所擁有的公車數(shù)量、牌照號(hào)碼及公車品牌，⑩參見前引①。則其原告資格明顯不存在。同樣因法律尚未對(duì)原告資格作如此明確的規(guī)定，故更適宜以起訴人與被訴標(biāo)的明顯無 “法律上利害關(guān)系”的法定事由，裁定駁回其起訴。

3.訴訟請(qǐng)求未針對(duì)信息給付——訴訟請(qǐng)求不具體、不明確

原告的訴求是否針對(duì)信息給付，是政府信息公開給付之訴區(qū)別于撤銷之訴和確認(rèn)之訴的所在。對(duì)于訴訟亂象中僅針對(duì)答復(fù)行為提出糾錯(cuò)式的請(qǐng)求撤銷、確認(rèn)違法等訴求，均不符合行政給付之訴的主要訴訟價(jià)值，屬于 “當(dāng)事人未能正確表達(dá)訴訟請(qǐng)求的”情形，應(yīng)依法先由法院釋明；釋明后仍拒絕明確訴求的，則應(yīng)視為沒有具體明確的訴訟請(qǐng)求，不符合法定起訴條件，依法裁定駁回起訴。

4.知情權(quán)和信息給付請(qǐng)求權(quán)被既判力約束——受生效裁判羈束

由于起訴人所主張的知情權(quán)依法不應(yīng)得到保護(hù)的狀況或不應(yīng)享有對(duì)某項(xiàng)信息的請(qǐng)求權(quán)的狀況，在其本次起訴時(shí)仍被既判力約束，所以對(duì)其本次起訴應(yīng)以受生效裁判羈束為由，依法裁定駁回起訴。

（四）圍繞訴訟價(jià)值，優(yōu)化文書說理和裁判

政府信息公開訴訟應(yīng)當(dāng)越過“專注于點(diǎn)對(duì)點(diǎn)調(diào)整的撤銷之訴”①[德]弗里德赫爾穆·胡芬:《行政訴訟法》，莫光華譯，法律出版社2003年版，第17頁。的思路，圍繞訴訟價(jià)值的實(shí)現(xiàn)即知情權(quán)的保護(hù)，包括知情權(quán)的保護(hù)方式、不合法知情需求的不予保護(hù)、已保護(hù)的知情權(quán)而不予二次救濟(jì)等情形，采用更加務(wù)實(shí)的文書說理和裁判，提高生效判決對(duì)知情權(quán)的既判力，有效對(duì)抗后續(xù)可能提起的訴訟，提升生效判決羈束力在立案排除情形中的預(yù)防功能。

1.釜底抽薪——判決依法公開相關(guān)信息，對(duì)應(yīng)予保護(hù)的知情權(quán)提供切實(shí)保護(hù)

在查明原告知情權(quán)合法但被告未依法履行信息給付義務(wù)后，法院應(yīng)當(dāng)圍繞對(duì)合法知情權(quán)的保護(hù)來切實(shí)定紛止?fàn)帲婪ǔ蜂N或者部分撤銷被訴答復(fù)并判決被告限期公開，如有必要還可依法判決被告按照法律規(guī)定或原告要求的形式提供信息。如此才能充分回應(yīng)原告要求給付信息的訴求，切實(shí)保護(hù)其知情權(quán)。同時(shí)，嚴(yán)格審查是否確需被告調(diào)查、裁量的情形，審慎適用判決其限期重新答復(fù)、重新處理等 “未完待續(xù)”式裁判，以防因被告未充分公開信息而導(dǎo)致后續(xù)訴訟的不斷發(fā)生。

2.未雨綢繆——判決駁回給付訴求，固定對(duì)違法知情需求不予保護(hù)的既判力

若相對(duì)人提出的信息公開申請(qǐng)所對(duì)應(yīng)的知情需求違反法律規(guī)定，例如所申請(qǐng)的信息與其 “三需要”無關(guān)，對(duì)國家秘密、商業(yè)機(jī)密、個(gè)人隱私主張知情權(quán)而相關(guān)主體不同意的，對(duì)不屬于政府信息如對(duì)黨的機(jī)關(guān)的文件、公安機(jī)關(guān)作為刑事偵查機(jī)關(guān)所制定的刑事文件②《奚明強(qiáng)訴中華人民共和國公安部案》，中國法院網(wǎng)：www.chinacourt.org/article/detail/2014/09/id/1437615.shtml,2016年7月2日訪問。主張知情權(quán)等情形，則法院應(yīng)當(dāng)對(duì)該違法知情需求進(jìn)行事實(shí)認(rèn)定，就對(duì)其不予保護(hù)的事實(shí)理由和法律依據(jù)進(jìn)行充分說理，在查明被告已依法告知或說明理由后，判決駁回原告訴訟請(qǐng)求，將判決既判力固定于對(duì)原告的違法知情需求不予保護(hù)的事實(shí)上而非被告的某個(gè)答復(fù)行為上，阻斷圍繞該信息再次提起其他信息公開訴訟的亂象發(fā)生。

3.適可而止——拒絕二次救濟(jì)的訴求，固定對(duì)已受保護(hù)知情權(quán)不予二次救濟(jì)的既判力

若相對(duì)人提出信息公開申請(qǐng)后，雖然答復(fù)機(jī)關(guān)未滿足其知情權(quán)，但相對(duì)人后續(xù)卻通過其他途徑獲得了該信息而后又起訴答復(fù)機(jī)關(guān)時(shí)，即起訴前其知情權(quán)已獲得保護(hù)但仍堅(jiān)持起訴的，從訴訟價(jià)值出發(fā)，不論信息公開訴訟結(jié)果如何，相對(duì)人知情權(quán)已得到保護(hù)的狀態(tài)均不受任何實(shí)際影響，行政訴訟對(duì)已獲得救濟(jì)的原告沒有進(jìn)行二次救濟(jì)的必要，反而還存在浪費(fèi)救濟(jì)途徑及司法資源的負(fù)面效果。為避免因重復(fù)行使救濟(jì)權(quán)利而導(dǎo)致的訴訟亂象，尤其是為避免以試探不同行政機(jī)關(guān)對(duì)同一信息的答復(fù)是否一致而提起的糾錯(cuò)式訴訟亂象，在查明行政機(jī)關(guān)已依法履行說明理由的告知義務(wù)后，法院應(yīng)當(dāng)依法判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求；若行政機(jī)關(guān)不予答復(fù)、拒絕答復(fù)且無法定依據(jù)的，那么應(yīng)當(dāng)以行政機(jī)關(guān)未履行給付信息的義務(wù)但原告知情權(quán)已受到保護(hù)、判決履行義務(wù)已無實(shí)際意義為由，依法判決確認(rèn)違法。不論判決駁回訴訟請(qǐng)求還是判決確認(rèn)違法，均對(duì)原告知情權(quán)已獲得保護(hù)的事實(shí)進(jìn)行了固定，阻斷后續(xù)訴訟亂象的發(fā)生。

結(jié)語

訴訟亂象使有限的司法資源在維護(hù)個(gè)人需要與司法效率之間產(chǎn)生失衡。訴訟亂象下的應(yīng)訴壓力，還可能導(dǎo)致具有決策權(quán)的上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)政府信息公開制度進(jìn)行限縮性修訂，最終影響公眾的知情權(quán)。在給付行政、服務(wù)行政興起的社會(huì)背景下，為了政府信息公開制度的健康發(fā)展，作為訴訟參與者的人民法院，有責(zé)任研究規(guī)制訴訟亂象的司法舉措，匡扶訴訟亂象下已失衡的公正。當(dāng) “濫訴”之路和形成之訴、確認(rèn)之訴無法發(fā)揮作用時(shí)，追本溯源地回歸政府信息公開行政給付之訴的本質(zhì)特性，有的放矢地規(guī)制亂象，集中司法資源審理有訴訟價(jià)值的案件，正當(dāng)其時(shí)！

10.19350/j.cnki.fzsh.2017.05.012

*天津市河西區(qū)人民法院行政庭副庭長、審判員。

（責(zé)任編輯：盧護(hù)鋒）