摘要：行政處罰加處罰款制度實施至今，但在實踐中仍然面臨諸多難題。對此，本文通過闡述加處罰款制度的法理基礎(chǔ)，進而對加處罰款制度在我國的實施現(xiàn)狀進行分析，從中找出實踐中存在的難點與不足。在此基礎(chǔ)上，本文從行政機關(guān)對加處罰款的實施模式和法院對加處罰款的司法審查模式兩個角度進行探討，最終提出行政處罰加處罰款制度的規(guī)范化路徑構(gòu)想，以此希冀對加處罰款制度的實踐運行有所裨益。

關(guān)鍵詞：加處罰款；執(zhí)行罰；催告；強制執(zhí)行

中圖分類號：D922.1文獻標(biāo)識碼：A文章編號：2095-4379-（2017）08-0024-03

作者簡介：黃海驃（1990-），男，漢族，江蘇鹽城人，法學(xué)專業(yè)本科，上海市虹口區(qū)人民法院，法官助理。

一、加處罰款制度的法理及現(xiàn)狀分析

（一）加處罰款的法理基礎(chǔ)

《中華人民共和國行政強制法》（以下簡稱《行政強制法》）和《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）均對加處罰款制度有所規(guī)定，即加處罰款是指當(dāng)行政處罰中的被處罰人未在法定期間內(nèi)履行義務(wù)，行政機關(guān)對被處罰人每日按原罰款數(shù)額的百分之三加處罰款，以確保行政目的得以實現(xiàn)?！缎姓娭品ā犯菍犹幜P款的性質(zhì)作了一個認(rèn)定，即加處罰款屬于間接強制執(zhí)行中的一種，屬于執(zhí)行罰的范疇。執(zhí)行罰是指當(dāng)義務(wù)人逾期不履行義務(wù)時，行政機關(guān)對義務(wù)人按日科以新的金錢給付義務(wù)，督促義務(wù)人積極履行應(yīng)盡義務(wù)的一種行政強制執(zhí)行方式。[1]

加處罰款是在被處罰人逾期不履行義務(wù)時行政機關(guān)作出的新的行政行為，它有別于原行政處罰行為，但兩者并非毫無關(guān)系。加處罰款具有從屬性，是原行政處罰行為的延續(xù)，加處罰款的前提是被處罰人逾期不履行行政處罰決定，原行政處罰行為的合法存在是加處罰款成立必不可少的條件。

（二）加處罰款制度的實施現(xiàn)狀

《行政強制法》頒布以后，雖然對加處罰款制度有了更明確的規(guī)定，但是主要集中在實體性規(guī)范，針對程序性事項的規(guī)定相對不夠完善，比如加處罰款的時間計算問題、法院的審查標(biāo)準(zhǔn)問題等，這些問題導(dǎo)致該法實施至今，行政機關(guān)、法院在實踐中仍然存在操作不統(tǒng)一的現(xiàn)象。

例如在2013年的河南省某市文物公園局就針對某區(qū)辦事處的行政處罰決定和加處罰款部分向法院申請強制執(zhí)行的案件中，文物公園局在行政處罰決定書中沒有任何告知行為，也未作出加處罰款決定書的情況下向法院申請強制執(zhí)行加處罰款部分。期間，文物公園局未按照《行政強制法》的相關(guān)規(guī)定履行催告義務(wù)，且加處罰款的金額遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了行政處罰的罰款金額。

除上述案例反映的問題外，行政機關(guān)在實施加處罰款的過程中還存在著加處罰款時間計算不統(tǒng)一等現(xiàn)象。此外，法院在面對行政機關(guān)強制執(zhí)行申請加處罰款案件時，審查中亦存在不足。筆者在對全國各基層法院作出的關(guān)于加處罰款的行政裁定書進行抽樣調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在抽取的近百份裁定書中，存在一定比例的案件中即使行政機關(guān)沒有單獨作出《加處罰款決定書》，或沒有履行催告義務(wù)，法院仍準(zhǔn)予執(zhí)行加處罰款部分。于此形成對比的是，存在部分案件，行政機關(guān)對加處罰款部分申請了強制執(zhí)行，但法院最終裁定僅執(zhí)行原罰款部分。除此以外，筆者在抽取的案件中還發(fā)現(xiàn)，法院在實際操作過程中對加處罰款非訴執(zhí)行程序的起算點問題也存在爭議。

二、規(guī)范行政機關(guān)對加處罰款的實施模式

（一）制作《加處罰款決定書》是實施加處罰款的前提

在實踐中，行政機關(guān)申請法院強制執(zhí)行加處罰款的做法主要有三種：一是行政機關(guān)直接在向申請法院強制執(zhí)行時一并提出執(zhí)行加處罰款；二是把原行政處罰決定書中的“告知”視為作出加處罰款決定；三是另行制作《加處罰款決定書》。針對以上三種做法，筆者將逐一分析其是否滿足加處罰款的行政強制執(zhí)行決定的條件。

1.加處罰款必須先行告知

《行政強制法》第45條規(guī)定，“加處罰款或者滯納金的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人”，告知是進行加處罰款的必經(jīng)程序，所以沒有“告知”行為的做法一顯然不符合法律規(guī)定。具體到“告知”應(yīng)當(dāng)以何種形式作出，現(xiàn)行法律法規(guī)并沒有作出明確規(guī)定。對此筆者認(rèn)為，在原行政處罰決定書中將加處罰款的標(biāo)準(zhǔn)、后果、相關(guān)救濟等一一注明即可認(rèn)定行政機關(guān)履行了告知義務(wù)，此種做法也有助于提升行政處罰的高效性與便捷性。

2.告知行為應(yīng)當(dāng)單獨作出

做法二在原處罰決定書中進行“告知”，在被處罰人拒不履行生效行政處罰決定后，行政機關(guān)向法院申請一并強制執(zhí)行原罰款和加處罰款。筆者認(rèn)為，雖然在這種方式中行政機關(guān)看似履行了告知義務(wù)，但是將它視為作出強制執(zhí)行決定的方式并不合理合法。

第一，根據(jù)《行政強制法》第35條規(guī)定，行政機關(guān)作出行政強制執(zhí)行決定前必須進行書面催告，第46條規(guī)定行政機關(guān)在申請法院強制執(zhí)行前也必須經(jīng)過催告，因此該做法缺乏“催告”這一必經(jīng)程序，不符合程序正當(dāng)原則。

第二，《行政強制法》第53條規(guī)定，申請法院強制執(zhí)行的是行政決定，因行政機關(guān)尚未將加處罰款作為一個行政行為作出，因此行政處罰決定書中的“告知”行為不能直接視為行政決定。

第三，加處罰款以被處罰人逾期不履行給付義務(wù)為要件，行政處罰決定書中的“告知”行為把逾期繳納罰款的后果告知被處罰人，起到的是一個督促和警示的作用。此時，違法行為是否發(fā)生還處于不確定狀態(tài)，如果被處罰人自覺履行義務(wù)，則無須也不能加處罰款。因此以一個推定當(dāng)事人逾期不履行給付義務(wù)的事實對當(dāng)事人實施懲罰，有違法律原則。

第四，《行政強制法》第37條規(guī)定，行政強制執(zhí)行決定必須以書面形式作出，上面應(yīng)當(dāng)載明當(dāng)事人的姓名，強制執(zhí)行的理由和救濟途徑等等，顯然《行政處罰決定書》并非《加處罰款決定書》，故不符合形式要求。

3.加處罰款應(yīng)當(dāng)制作決定書

通過以上分析，筆者認(rèn)為做法三是合理、合法的模式，即作出行政處罰決定以后，如果被處罰人拒不履行義務(wù)，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)再另行制作《加處罰款決定書》，載明法條中所規(guī)定的事項，以此保障被處罰人的知情權(quán)，促進合理行政。

（二）催告是實施加處罰款的必經(jīng)程序

催告并非實體性的行政行為，它不設(shè)定實體上的權(quán)利義務(wù)，而僅僅是重申原行政決定中的權(quán)利義務(wù)以及履行方式、時間等，以督促被處罰人履行義務(wù)。[2]《行政強制法》用法律形式明確了催告的方式，將催告作為行政強制執(zhí)行前一個不可或缺的重要環(huán)節(jié)。法律規(guī)定的催告制度，表明了慎重使用強制執(zhí)行的立法精神。根據(jù)《行政強制法》的規(guī)定，行政機關(guān)在作出以下決定前都應(yīng)當(dāng)進行催告。

1.作出加處罰款決定前。根據(jù)行政強制執(zhí)行的一般規(guī)定，行政機關(guān)在強制執(zhí)行前都應(yīng)當(dāng)進行催告，并且規(guī)定了催告的形式和應(yīng)當(dāng)載明的事項。

2.具有強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)在強制執(zhí)行前。行政機關(guān)實施加處罰款超過30日，必須經(jīng)過催告，此時當(dāng)事人仍未履行義務(wù)的，具有強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)才可以強制執(zhí)行。

3.在申請法院強制執(zhí)行前。沒有強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)在申請法院強制執(zhí)行前，必須經(jīng)過催告。

程序的獨立性決定催告的重要性和獨立性，決定程序中的催告和執(zhí)行程序中的催告既有聯(lián)系，又互相獨立，不可替代。[3]雖然在實踐中催告看似重復(fù)，但是依照法律規(guī)定，決定程序中已經(jīng)實施過催告，在進入執(zhí)行程序前仍然要進行催告。

（三）加處罰款的時間計算問題

加處罰款的起止時間如何計算、如果期間遇到復(fù)議或者訴訟時間又如何計算等一直是實踐中頗具爭議的問題，各地對此做法也不一致統(tǒng)一?！缎姓娭品ā芬?guī)定了加處罰款的最高限額，同時也規(guī)定了加處罰款不得超過30日，這兩條都可以使加處罰款避免被無限制計算。但是對于前述問題，現(xiàn)行法律卻沒有給出明確的實施方案。

1.加處罰款的起止時間計算問題

一種觀點認(rèn)為加處罰款應(yīng)當(dāng)從當(dāng)事人申請復(fù)議或者起訴期限屆滿之日起計算，筆者認(rèn)為這種做法是不妥當(dāng)?shù)模犹幜P款應(yīng)當(dāng)從《加處罰款決定書》送達(dá)之日起計算，即一般情況下行政處罰決定書確定的履行期限為15日，當(dāng)被處罰人超過15日未履行義務(wù)，也未申請復(fù)議或者提起訴訟，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)按照《行政強制法》規(guī)定進行催告，催告期為10日，催告期屆滿以后當(dāng)事人仍不繳納罰款的，行政機關(guān)可以作出《加處罰款決定書》，加處罰款從決定書送達(dá)被處罰人之日起計算，具體原因為如下：

第一，設(shè)立加處罰款制度的目的是為了督促當(dāng)事人在法定期間內(nèi)積極履行義務(wù)，逾期繳納罰款則會遭受更大的損失。《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）規(guī)定的起訴期限有6個月，如果按此期間計算，因時間過長，督促當(dāng)事人履行義務(wù)的目的將收效甚微。而催告制度的目的是為了在作出強制執(zhí)行前再給當(dāng)事人一個自覺履行義務(wù)的機會，從而督促當(dāng)事人繳納罰款。催告制度體現(xiàn)了立法對于采取行政強制執(zhí)行謹(jǐn)慎的態(tài)度，這種立法精神也應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶鹬?，所以在催告期屆滿、作出《加處罰款決定書》后再開始加處罰款是比較合理的。

第二，加處罰款從當(dāng)事人申請復(fù)議或者提起訴訟期限屆滿之日起計算與《行政強制法》、《行政處罰法》所規(guī)定的“逾期”不符合?！缎姓幜P法》第51條、《行政強制法》第34條、第45條規(guī)定的“逾期”指的均是超過《行政處罰決定書》所規(guī)定的履行期限，故《行政強制法》第37條規(guī)定的“逾期”指的是超過催告期。由此，上述中的“逾期”指的均不是超過申請復(fù)議或提起訴訟的期限。

第三，加處罰款是在一定條件下由行政機關(guān)作出的新的行政行為，行政行為的生效時間一般為告知之時，即相對人知悉、知道之時，一般表述為收到通知之日，而且必須是行政行為作出之后的告知。[4]行政行為只有經(jīng)過作出才能生效，進而才能要求行政主體和行政相對人對其內(nèi)容予以實現(xiàn)。在行政處罰決定書作出之時，顯然加處罰款還未生效，遑論執(zhí)行。

2.加處罰款過程中遇到復(fù)議或訴訟的時間計算問題

在行政機關(guān)實施加處罰款未滿30日時，如果當(dāng)事人提起了訴訟，加處罰款應(yīng)當(dāng)如何計算。筆者認(rèn)為，在訴訟期間，加處罰款的計算應(yīng)當(dāng)中止，直至法院判決以后再視情況決定是否繼續(xù)計算。這種做法符合最高人民法院于2007年作出的《關(guān)于行政處罰的加處罰款在訴訟期間應(yīng)否計算問題的答復(fù)》。該答復(fù)明確指出，根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，加處罰款屬于執(zhí)行罰，在訴訟期間不應(yīng)計算。因為被處罰人不服行政處罰決定而起訴，只有在法院作出終審判決后才能確定原行政處罰決定的合法性，在這之前其合法性屬于不確定狀態(tài)，故本著公平合理的原則，在訴訟期間不應(yīng)當(dāng)計算加處罰款，應(yīng)當(dāng)?shù)鹊椒ㄔ鹤罱K判決出來以后根據(jù)情況決定是否繼續(xù)計算：（1）原行政處罰決定合法。這時加處罰款應(yīng)繼續(xù)計算，直到30日屆滿或者當(dāng)事人履行義務(wù)為止；（2）原行政處罰決定違法。根據(jù)加處罰款的從屬性，只要原行政行為是違法的，那加處罰款行為也是違法的，應(yīng)當(dāng)不予執(zhí)行，此時當(dāng)然不必再計算加處罰款。

三、規(guī)范法院對加處罰款的司法審查模式

（一）加處罰款可以向法院申請強制執(zhí)行

在實踐中，當(dāng)行政機關(guān)就原罰款和加處罰款向法院一并申請強制執(zhí)行時，部分法院認(rèn)為可以一并執(zhí)行，部分法院認(rèn)為僅需就原罰款部分進行強制執(zhí)行，但現(xiàn)行法律法規(guī)和司法解釋并沒有就加處罰款能否申請法院強制執(zhí)行作出明確規(guī)定。對此，筆者認(rèn)為，《行政強制法》第51條各款并非簡單的互斥關(guān)系。加處罰款、存款劃撥、拍賣變賣都屬于行政處理方式，這三者應(yīng)屬于并列關(guān)系，只能采取其中一種，而不能兩種或兩種以上并用。但是加處罰款和申請法院強制執(zhí)行并非并列關(guān)系，它們適用的主體也不同，因此可以并用。再者，加處罰款旨在督促被處罰人積極履行義務(wù)，但是如果被處罰人拒不履行，沒有強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)又不能申請法院強制執(zhí)行的話，那加處罰款制度將流于形式，起不到應(yīng)有的作用。此外，根據(jù)《行政強制法》第53條規(guī)定，可以向法院申請強制執(zhí)行的是行政決定，而加處罰款決定本就是行政決定，故只要條件符合，加處罰款就可以申請法院強制執(zhí)行。綜上，如果行政機關(guān)向法院申請一并執(zhí)行，法院審查后認(rèn)為合法的應(yīng)予以一并執(zhí)行。

（二）加處罰款非訴強制執(zhí)行的起算點問題

《行政強制法》第53條規(guī)定的3個月是除斥期間，是在行政救濟期過后的3個月，不能中斷、中止抑或延長。因此，沒有強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)必須在規(guī)定的3個月期間內(nèi)向法院申請強制執(zhí)行，逾期法院不予受理，但該法條中所規(guī)定的“3個月”的起算點如何計算，實踐中存在不同意見。有學(xué)者指出，3個月雖然為除斥期間，但是它的起算點可以發(fā)生“漂移”，與行政復(fù)議、行政訴訟期限規(guī)定以及行政決定內(nèi)容有關(guān)。[5]在此，筆者贊同以上觀點。

1.法律規(guī)定中的“除外情形”

《行政訴訟法》第46條和《中華人民共和國行政復(fù)議法》（以下簡稱《行政復(fù)議法》）第9條對起訴期限和復(fù)議期限作出規(guī)定，但同時也都規(guī)定了除外情形，如果有上述法律存在，那起算點就適用上述法律的特別規(guī)定，而非適用關(guān)于起訴期限和復(fù)議期限的一般規(guī)定。

2.存在不可抗力事由

《行政訴訟法》第48條第一款和《行政復(fù)議法》第9條第二款規(guī)定了當(dāng)事人由于不可抗力等耽誤起訴的屬于法定的延期訴訟或復(fù)議的事由，此時，3個月的除斥期間也應(yīng)當(dāng)發(fā)生“漂移?！?/p>

3.存在特殊情形當(dāng)事人申請訴訟延期

《行政訴訟法》第48條第二款規(guī)定，當(dāng)事人存在第48條第一款以外的其他特殊情況的，可以向法院申請延長期限，由法院決定是否準(zhǔn)許。此時，如果法院予以準(zhǔn)許，那3個月的起算點也應(yīng)當(dāng)發(fā)生“漂移?！?/p>

（三）法院對加處罰款決定的審查標(biāo)準(zhǔn)

加處罰款申請法院強制執(zhí)行程序是非訴程序，存在一種觀點認(rèn)為非訴程序不屬于行政訴訟的審查范圍。對此筆者并不認(rèn)同，因為這雖然是非訴程序，但加處罰款也是行政行為，而行政訴訟正是對行政行為的合法性予以審查，只是在非訴執(zhí)行程序中審查形式會較訴訟中有所區(qū)別，并且《行政訴訟法》已經(jīng)從立法上對這點予以了肯定，明確將行政強制執(zhí)行列入受案范圍。因此，在行政機關(guān)申請法院強制執(zhí)行時，法院除了對原行政處罰決定進行合法性審查以外，對加處罰款決定也應(yīng)當(dāng)進行合法性審查。

根據(jù)《行政強制法》的規(guī)定，法院對行政機關(guān)的強制執(zhí)行申請進行書面審查，行政機關(guān)應(yīng)向法院提交《行政處罰決定書》、《加處罰款決定書》和其它相關(guān)材料。收到材料后，法院首先應(yīng)當(dāng)對原行政處罰行為進行合法性審查，如果原行政行為違法，那加處罰款決定自不必再審查，直接不予執(zhí)行。如果原行政處罰行為合法，則法院應(yīng)當(dāng)繼續(xù)對加處罰款行為進行合法性審查。具體審查如下事項：

1.加處罰款的主體：作出加處罰款決定的主體應(yīng)當(dāng)是作出原行政處罰行為的行政機關(guān)。

2.加處罰款的事實根據(jù)：法院主要審查的是被處罰人是否存在逾期不繳納罰款的情形。

3.加處罰款的實施程序：（1）告知義務(wù)。法院需要審查行政機關(guān)在作出行政處罰決定時是否已履行告知義務(wù)，告知被處罰人逾期繳納罰款的后果等；（2）催告。法院不僅要審查行政機關(guān)在作出加處罰款決定前是否已進行了催告，還要審查行政機關(guān)在申請法院強制執(zhí)行前是否已進行了催告；（3）制作《加處罰款決定書》。法院需要審查行政機關(guān)是否已作出《加處罰款決定書》，上面是否載明了法律所規(guī)定的事項。

4.加處罰款的數(shù)額：加處罰款每日按罰款數(shù)額的3%計算，并且不得超過30日，最高數(shù)額也不得超過原罰款數(shù)額。

[參考文獻]

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