劉曉春

當(dāng)社會工作服務(wù)成為政府資助方案
——以中國臺灣地區(qū)外籍配偶服務(wù)為例

劉曉春

隨著全球化跨國（境）人口流動的趨勢,婚姻移民逐漸成為臺灣地區(qū)社會工作研究和實踐的新領(lǐng)域。本篇論文是在研究者參與臺灣地區(qū)外籍配偶家庭服務(wù)體系建立和社工督導(dǎo)經(jīng)驗,以及執(zhí)行政府委托研究的部分實征數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上,繼續(xù)透過政府檔案和研究文獻(xiàn),一方面回顧臺灣地區(qū)針對外籍配偶及其家庭相關(guān)社會服務(wù)體系的建置過程和外籍配偶及其家庭服務(wù)現(xiàn)況,另一方面藉此反思社會工作成為政府社會福利體系的被購買方案時所面臨的相關(guān)議題。

社會工作政府購買 社會工作者 移民（流動人口）

劉曉春,臺灣實踐大學(xué)社會工作系助理教授（臺灣臺北 10462）。

一、背 景

有學(xué)者認(rèn)為19世紀(jì)末期在西歐和北美社會出現(xiàn)的社會工作，是人們對于自身生存焦慮所表達(dá)的一種集體性和社會性的展演，并進(jìn)而成為實踐社會幸福的一種方式（Payne，2005:1）。社會工作在英國的起源通常被追溯至19世紀(jì)和20世紀(jì)初的志愿組織——慈善組織協(xié)會（COS）和睦鄰運(yùn)動，到二次大戰(zhàn)后才成為政府的法定職業(yè)，并于1948年在英國國家資助的培訓(xùn)和資格認(rèn)定制度下，進(jìn)入英國政府體系，成為法定社會福利服務(wù)提供者（Walton，2005：591-592）。在1968年出臺的Seebohm報告之后，地方政府的社會服務(wù)部門（SSD）于1971年成立，成為一個處理地方福利事務(wù)的統(tǒng)一部門（Seebohm，1989）。隨著英國社會服務(wù)和照顧市場從1968年到2005年的蓬勃發(fā)展，特別是政府社會服務(wù)部門和衛(wèi)生部門開始向民間非營利組織和志愿部門，甚至向社會工作專業(yè)者個人購買服務(wù)之后。雖然加強(qiáng)了社會工作與國家和政府的伙伴關(guān)系，但也刺激著社會工作行業(yè)和社會工作者對自身存在的反思（鄭怡世，2010）。上述英國社會工作因政府購買而成為政府福利服務(wù)伙伴的歷程，也在20世紀(jì)80年代的臺灣上演。

20世紀(jì)80年代初期，臺灣政府為應(yīng)對財政壓力和社會政治經(jīng)濟(jì)文化多元發(fā)展，而將社會福利體系逐步轉(zhuǎn)向福利混合經(jīng)濟(jì)（m ixed economy），并出臺一連串有關(guān)社會福利民營化的政策法規(guī)和辦法。其中包括“內(nèi)政部”于1983年頒訂《加強(qiáng)結(jié)合民間力量推展社會福利實施計劃》，明訂各縣市政府為推展社會福利工作，得以補(bǔ)助、獎勵或委托民間合法社會福利機(jī)構(gòu)共同辦理社會福利事業(yè)，試圖以此作為臺灣島內(nèi)推動社會福利服務(wù)公設(shè)民營與委托服務(wù)的依據(jù)。臺北市政府于1984年訂定《社會福利設(shè)施委托民間專業(yè)機(jī)構(gòu)辦理實施要點》，成為當(dāng)時較為完整的政府辦理社會服務(wù)委托契約藍(lán)本；“行政院”于1986年在行政會議上通過《擴(kuò)大民間辦理政府事務(wù)》之決議，并于1988年由“行政院”研究發(fā)展考核委員會委托學(xué)者進(jìn)行《行政業(yè)務(wù)委托民間辦理之可行性及其范圍探討》項目研究，并研究擬定《民間團(tuán)體參與政府事務(wù)推行準(zhǔn)則》草案（王秀蘭，2007；黃茂榮、城仲謀，1991）。接著，于1989年頒布《內(nèi)政部加強(qiáng)社會福利獎助作業(yè)要點》；隨后，臺北市政府于1993年委托學(xué)者研究擬定《臺北市政府委托民間團(tuán)體辦理社會福利設(shè)施辦法草案》，開始積極推動政府公共服務(wù)的民營化；“內(nèi)政部”在1994年也根據(jù)臺北市所制訂的這個辦法，研究擬定了《政府委托民間專業(yè)機(jī)構(gòu)辦理殘障福利服務(wù)實施要點》，作為辦理殘障福利服務(wù)委托機(jī)構(gòu)辦理之依據(jù)；最后，“內(nèi)政部”在1996年頒訂《政府鼓勵民間辦理社會福利服務(wù)實施要點》及《委托契約書范本》，并于1997年頒訂《推動社會福利民營化實施要點》（林萬億，2012）。于是，臺灣“行政院”得以在2001年1月院會通過《推動政府業(yè)務(wù)委托民間辦理計劃》，并于2011年5月頒布《“行政院”及所屬各機(jī)關(guān)推動業(yè)務(wù)委托民間辦理實施要點》，用以加速精簡政府職能與組織，積極擴(kuò)大民間在公共服務(wù)中扮演的角色，并大幅減輕政府在政府職能和經(jīng)費(fèi)上的負(fù)擔(dān)。在這一波波的政府法規(guī)制定和政策出臺下，臺灣社會工作透過政府購買服務(wù)而與政府?dāng)y手推動社會福祉的經(jīng)驗，卻讓臺灣地區(qū)學(xué)者在20世紀(jì)末發(fā)出社會工作在與國家交換職業(yè)壟斷權(quán)利的同時，也將專業(yè)自主性交到了國家手里的警語（陶蕃瀛，1991；1999）；同時，也讓在政府購買服務(wù)方案中的社會工作者感嘆到，自己似乎逐漸失去主體而癱瘓于政府體制之內(nèi)（林采蓉，2007）。于是，筆者為一探臺灣地區(qū)社會工作在福利混合經(jīng)濟(jì)模式的社會福利體制下參與福利服務(wù)的現(xiàn)象，選擇了近期才納入社會福利體系的社會工作服務(wù)方案——婚姻移民服務(wù)，作為案例，探討社會工作成為政府購買服務(wù)的可能議題和挑戰(zhàn)。

根據(jù)移民①移民在中國的語境被稱作流動人口。根據(jù)維基百科的資料，流動人口是中國戶籍制度條件下的一個概念，指離開了戶籍所在地到其他地方居住的人口，但目前尚無明確、準(zhǔn)確和統(tǒng)一的定義。國際上，類似的群體稱為“國內(nèi)移民”或“境內(nèi)移民”（internalmigration）。數(shù)據(jù)源：https://zh.w ikipedia.org/w iki/流動人口，2017/2/27。社會工作相關(guān)學(xué)者的說法，移民并不是在19世紀(jì)末才成為社會工作服務(wù)領(lǐng)域的，社會工作在西方現(xiàn)代社會出現(xiàn)的初期，提供移民相關(guān)協(xié)助和支持即是社會工作的服務(wù)領(lǐng)域（Addams，1990;Sakamoto，2003）。雖然，隨著社會工作走入以強(qiáng)調(diào)社會心理診斷處遇模式的專業(yè)化路徑，這一以移民小區(qū)（社群）作為焦點的社會工作實務(wù)逐漸沒落，但最近幾年隨著人口在歐洲、美洲、亞洲，乃至全球各地蔓延移動，社會工作再度開始討論社會工作者該如何幫助移民、難民和尋求庇護(hù)者的相關(guān)議題，移民社會工作也再度成為社會工作規(guī)范的服務(wù)領(lǐng)域之一（Balgopal，2000;Lacroix，2006;Nashetal.，2006）。臺灣地區(qū)隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，大約在1980年代初期逐漸成為全球移民的遷入地之一，此時最主要的移入方式有兩種，一種是所謂的外籍配偶，另一種則是移工①比較廣義的定義，是指透過遷移、尋找及/或從事有薪勞動的工作者，在許多情形下，“移工”又特指低薪的非本國籍勞工，這也是為何“移工”常會與“外籍勞工（foreignworkers）”交互使用的原因。時至今日，他們?nèi)匀徊皇桥_灣地區(qū)社會工作規(guī)范性的服務(wù)案主。相關(guān)資料請見顧玉玲，2008?！皟?nèi)政部移民署”，http://www.immigration.gov.tw/lp.asp?ctNode=29699&CtUnit=16434&BaseDSD=7&mp=1,2017/2/28。。由于移工在臺灣地區(qū)并不具備享有社會福利的資格，被排除在移民社會福利服務(wù)體系之外，因此本文的討論將以服務(wù)婚姻移民為對象的外籍配偶及其家庭服務(wù)為焦點。

筆者根據(jù)自2008年參與臺灣地區(qū)外籍配偶家庭服務(wù)體系建立和外聘督導(dǎo)的經(jīng)驗，以及執(zhí)行行政院衛(wèi)生福利部外籍配偶家庭服務(wù)中心現(xiàn)況研究的相關(guān)資料（潘淑滿、劉曉春，2010），首先，回顧臺灣地區(qū)移民服務(wù)成為政府購買服務(wù)的歷程；其次，藉由相關(guān)實征研究和評述文獻(xiàn)，闡述臺灣地區(qū)外籍配偶及其家庭社會工作服務(wù)現(xiàn)況；最后，總結(jié)社會工作服務(wù)成為政府購買服務(wù)后，臺灣地區(qū)移民社會工作所面臨的議題和出路。

二、臺灣地區(qū)外籍配偶及其家庭服務(wù)成為政府購買方案的歷程

筆者將從政府政策法規(guī)頒布之前的移民服務(wù)，和外籍配偶相關(guān)社會福利服務(wù)體系建置過程兩個部分，論述臺灣地區(qū)移民社會工作服務(wù)成為政府購買方案的歷程。

（一）政府政策法規(guī)頒布之前的移民服務(wù)

1980年代后期逐漸被臺灣社會看見的跨域婚姻移民身影，在某種程度上，與臺灣地區(qū)經(jīng)濟(jì)資本在亞洲區(qū)域內(nèi)的跨國流通現(xiàn)象呈現(xiàn)著時間上的平行，也就是說臺灣境內(nèi)的婚姻移民人口中，有一部分是伴隨著臺灣地區(qū)的經(jīng)濟(jì)資本和制造業(yè)向東南亞和中國大陸移動，而通過婚姻關(guān)系締結(jié)進(jìn)入臺灣社會的（小川玲子、王增勇、劉曉春，2010）。根據(jù)“移民署”的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2017年2月13日止，在臺之外籍及大陸配偶累計521，917人，約占臺灣總?cè)丝诘?.2%②。

就筆者的觀察和從相關(guān)文獻(xiàn)、網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)資料的整理發(fā)現(xiàn)，許多參與臺灣婚姻移民服務(wù)的專業(yè)人士都援引美濃愛鄉(xiāng)協(xié)進(jìn)會③美濃愛鄉(xiāng)協(xié)進(jìn)會（Meinung People's Association,http://mpa.artlife.tw/mall/index.php,2017/2/26）。開辦的外籍配偶識字班為其移民服務(wù)的指導(dǎo)。識字班作為一種服務(wù)形式是“美濃愛鄉(xiāng)協(xié)進(jìn)會”的知識分子受Paulo Freire在南美洲農(nóng)民識字教育的啟發(fā)，于1994年與高雄縣美濃鄉(xiāng)龍都小學(xué)合作啟動的外國新娘識字班，幫助那些婚姻移民學(xué)習(xí)漢語，滿足他們在臺灣社會生活的各項需求，并進(jìn)一步將她們組織成一個自助小組，促進(jìn)其社區(qū)融合和與社會對話的長期目標(biāo)（夏曉鵑，2002）。定期參加識字班課程的成員自1995年開始籌款，想要建立一個屬于他們自己的聚會場所，于是成立了地方型的南洋姐妹會④http://tasat.org.tw/page/1/2,2017/2/26。。2001年美濃外籍新娘識字班又與臺北縣（現(xiàn)新北市）的幾所社區(qū)大學(xué)合作推廣這個外籍新娘識字計劃，并開始在臺灣北部開設(shè)相關(guān)課程，著手以南洋姐妹會為名組建全臺灣的東南亞新移民組織（TASAT），且在同一年加入臺灣地區(qū)“移民人權(quán)法”修正聯(lián)盟，強(qiáng)調(diào)必須增進(jìn)移民的主體能力，以改善其在家庭與社會的地位，組織移民為自己的權(quán)利發(fā)聲。

另一群在政府設(shè)立正式部門提供移民服務(wù)之前的活躍組織，是由婚姻移民自主成立的組織。其中成立較早的是菲律賓新娘在臺組織（Filipinomarried to Taiwanese Association，F(xiàn)MTA），這是臺菲籍新娘在1999年成立的自組織，目的是為幫助困難的外籍新娘提供工作信息與協(xié)助參加教會活動，于2003年加入臺灣“移民人權(quán)法”修正聯(lián)盟，該會曾于2008年內(nèi)部決議申請設(shè)立全臺性協(xié)會。另一個由外籍新娘自主成立的團(tuán)體，是2003年8月7日成立的彰化越南同鄉(xiāng)會，成員主要是以來自越南的外籍配偶為主，于2006年10月15日變更為彰化縣新移民協(xié)會，并于2008年更改為全臺灣性質(zhì)的社團(tuán)法人臺灣新移民協(xié)會。最后一群自組織是由婚姻移民配偶成立的臺北市外籍新娘成長關(guān)懷協(xié)會，該協(xié)會于2003年加入移民（住入權(quán)）修法聯(lián)盟，并于2006年擴(kuò)大為臺灣新移民成長關(guān)懷協(xié)會（劉曉春，2010）。方孝鼎（2011）根據(jù)其對臺灣中南部婚姻移民關(guān)注組織發(fā)展的觀察指出，臺灣民間和宗教團(tuán)體在1990年代末期就注意到婚姻移民并提供相關(guān)服務(wù)，像基督教的彰化愛加倍小區(qū)服務(wù)協(xié)會、屏東東港教會和佛教慈濟(jì)功德會岡山分會，以及由屏東美濃地區(qū)知識分子創(chuàng)立的美濃愛鄉(xiāng)協(xié)會與龍肚小學(xué)合作開設(shè)的外籍新娘識字班。以上團(tuán)體都在政府和民間大量關(guān)注臺灣的婚姻移民群體之前，即以社會發(fā)展和社會服務(wù)的形式投入到婚姻移民的服務(wù)，并在政府頒訂相關(guān)政策、投放資源于婚姻移民的社會福利服務(wù)項目之后，仍繼續(xù)通過公辦民營或方案購買的方式加入政府的婚姻移民社會福利服務(wù)體系之中。

（二）政府關(guān)于外籍配偶相關(guān)社會福利服務(wù)體系建置過程

伴隨著上述關(guān)注婚姻移民各個組織和服務(wù)的發(fā)展，政府也逐步修正與移民有關(guān)的法規(guī)，并出臺移民輔導(dǎo)相關(guān)的指導(dǎo)原則和服務(wù)計劃。以下，筆者就法規(guī)和服務(wù)計劃兩個層面分別概述，以呈現(xiàn)臺灣地區(qū)政府婚姻移民社會福利服務(wù)體系的建制化歷程。

就移民法規(guī)建置的層面而言，臺灣地區(qū)在1987年解除戒嚴(yán)令，這項法規(guī)的廢除不僅讓臺灣居民得以訪問住在大陸的親戚，也開啟了兩岸婚姻移民的管道。臺灣地區(qū)政府更進(jìn)一步于1992年修正“人民團(tuán)體組織法”，允許臺灣人民自組相關(guān)團(tuán)體與組織，這項“法案”讓婚姻移民得以組建自己的法定組織。接著，于1999年5月21日頒布“移民法”，并制定了外籍配偶生活適應(yīng)輔導(dǎo)實施計劃；臺灣“行政院”根據(jù)上述辦法，在2004年決定籌集資金30億臺幣（約合935萬美元），成立名為外籍配偶照顧輔導(dǎo)基金的政府公積金，作為建置新移民服務(wù)體系的財源。此外，“內(nèi)政部”移民業(yè)務(wù)主管單位進(jìn)一步于2006年訂定入籍申請必須附有接受公民教育100小時證明的規(guī)定；2007年1月2日移民業(yè)務(wù)組建完成掛牌“移民署”；最后，于2008年取消非臺灣籍配偶申請入籍時須檢附財務(wù)證明的規(guī)定。上述這些有關(guān)婚姻移民的相關(guān)規(guī)定的頒定或是取消，多是藉由上述不同團(tuán)體組織聯(lián)合成移民（住入權(quán)）修法聯(lián)盟的集體倡導(dǎo)，一步一步在法規(guī)層面上建構(gòu)保護(hù)婚姻移民的社會權(quán)。接著，2013年配合“行政院”組織改造，“內(nèi)政部”社會司改隸“行政院衛(wèi)生福利部”，并于2015年依“行政院”新住民事務(wù)協(xié)調(diào)會報第1次會議決議，將外籍配偶照顧輔導(dǎo)基金更名為新住民發(fā)展基金①依臺灣“行政院”93年7月28日第2900次會議指示“籌措專門照顧外籍配偶之基金”，自94年度起設(shè)置外籍配偶照顧輔導(dǎo)基金，分10年籌措30億元。依臺灣“行政院”新住民事務(wù)協(xié)調(diào)會報（2015年8月4日）第1次會議決議修正基金名稱為“新住民發(fā)展基金”，基金規(guī)模維持10億元，依新住民家庭生命周期及來臺需求規(guī)劃辦理相關(guān)社會安全網(wǎng)絡(luò)服務(wù)，補(bǔ)助辦理“新住民社會安全網(wǎng)絡(luò)服務(wù)計劃”、“新住民家庭學(xué)習(xí)成長及子女托育、多元文化推廣及相關(guān)倡導(dǎo)計劃”、“家庭服務(wù)中心計劃”及“新住民創(chuàng)新服務(wù)、人才培力及活化產(chǎn)業(yè)小區(qū)計劃”等。（資料見移民署網(wǎng)站，http://ifi.imm igration.gov.tw/ lp.asp?CtNode=36486&CtUnit=19893&BaseDSD=7&mp=ifi_zh，2017/2/26。）。臺灣地區(qū)有關(guān)婚姻移民相關(guān)服務(wù)（昔稱外籍配偶服務(wù)或新住民服務(wù)）至此在政策法規(guī)和資金兩方面的協(xié)力下，完成了建制化的作為。

在具體的移民社會服務(wù)方面，臺灣“內(nèi)政部社會司”作為提供人民生活協(xié)助和福利服務(wù)的主管機(jī)關(guān)，為應(yīng)對在臺灣地區(qū)外籍配偶人數(shù)逐年增加，以及其因自境外移入臺灣地區(qū)而面對的生活適應(yīng)的各項需要，于1999年底出臺《外籍新娘生活適應(yīng)輔導(dǎo)實施計劃》，正式將移民輔導(dǎo)服務(wù)納入政府治理的一環(huán)（臺灣政府“內(nèi)政部”，1999年），這是臺灣地區(qū)移民服務(wù)的一個重要轉(zhuǎn)折點?！靶姓骸币蛴辛松鲜鐾饧渑颊疹欇o導(dǎo)基金在財政資源的挹注，得以整合相關(guān)的公共政策、社會福利政策和社會工作服務(wù)，推出政府有關(guān)移民社會福利服務(wù)的各項計劃?！皟?nèi)政部”在2003年訂定外籍與大陸配偶照顧輔導(dǎo)措施，并制定《外籍與大陸配偶照顧輔導(dǎo)措施操作指南》，開始建立臺灣地區(qū)外籍與大陸配偶輔導(dǎo)照顧的社會服務(wù)體制。2006年1月19日根據(jù)《外籍配偶照顧輔導(dǎo)基金收支保管及運(yùn)用辦法》第4條的規(guī)定，擬訂并實施“外籍配偶家庭服務(wù)中心－‘內(nèi)政部’設(shè)置外籍配偶家庭服務(wù)中心實施計劃”，開始補(bǔ)助各縣市設(shè)立“外籍配偶家庭服務(wù)中心”，運(yùn)用社會工作人力與個案管理方法，“以家庭為處遇焦點，統(tǒng)整、建置外籍配偶資源服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，提供整合性之全方位服務(wù)，加強(qiáng)小區(qū)對外籍配偶其家庭的接納與服務(wù)能力，強(qiáng)化外籍配偶及其家庭運(yùn)用資源的能力與意愿，俾更有效并積極滿足外籍配偶及其家庭之多元性需求①“內(nèi)政部社會司”，2006，《外籍配偶家庭服務(wù)中心簡介-內(nèi)政部設(shè)置外籍配偶家庭服務(wù)中心實施計劃》，www.imm igration.gov.tw/public/Data/082715142671.doc,2012/4/10?！?。

根據(jù)“內(nèi)政部”設(shè)置外籍配偶家庭服務(wù)中心實施計劃所示，該計劃由臺灣“行政院衛(wèi)生福利部社會及家庭署”自2005年起分四期實施，分別是2005年3月至2007年12月的開辦倡導(dǎo)階段，2008年1月至2011年12月的擴(kuò)充協(xié)調(diào)階段，2012年1月至2014年12月的整合完備階段，以及2015年1月至今的培力創(chuàng)新階段。具體的實施內(nèi)容為，于2006年開始補(bǔ)助各地方政府于轄區(qū)內(nèi)設(shè)置1處外籍配偶家庭服務(wù)中心。2007年因應(yīng)“行政院”改組，將外籍配偶生活輔導(dǎo)業(yè)務(wù)由“內(nèi)政部社會司”轉(zhuǎn)移到“行政院移民署”，同時亦修訂外籍配偶家庭服務(wù)中心實施計劃，開始鼓勵各縣市家庭服務(wù)中心于區(qū)域內(nèi)設(shè)置服務(wù)據(jù)點。在開辦倡導(dǎo)階段共計完成24個外籍配偶家庭服務(wù)中心開始運(yùn)作，設(shè)置了120個小區(qū)服務(wù)據(jù)點，到了擴(kuò)充協(xié)調(diào)階段結(jié)束時已經(jīng)設(shè)置250個小區(qū)服務(wù)據(jù)點。在計劃第三階段的整合完備期，不僅持續(xù)建置并整合以外籍配偶及其家庭需求為導(dǎo)向之服務(wù)，同時開始建立各縣市外籍配偶家庭服務(wù)中心之間的溝通聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)，并于2014年底完成全臺灣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的外籍配偶社區(qū)服務(wù)據(jù)點設(shè)置工作，至2014年底于全臺灣和金門馬祖澎湖蘭嶼各島共計設(shè)置368個小區(qū)服務(wù)據(jù)點。2015年至今則致力于補(bǔ)助以全方位新住民培力展能為導(dǎo)向的相關(guān)服務(wù)方案，并放手縣市政府逐步接手外籍配偶家庭服務(wù)中心之運(yùn)作與發(fā)展②“內(nèi)政部”,2006,http://www.immigration.gov.tw/ct.asp?x Item=1087941&CtNode=31532&mp=1,2017/2/26。。至此，臺灣地區(qū)政府以服務(wù)購買的外包戰(zhàn)略，每年向地方政府和非政府組織提供資金使得已建立的公私部門伙伴式的移民社會福利服務(wù)體系得以完成，提供非臺灣籍配偶及其家屬支持性和社會性的社會服務(wù)。

三、臺灣地區(qū)外籍配偶及家庭社會服務(wù)現(xiàn)況

從上述臺灣地區(qū)政府關(guān)于婚姻移民社會服務(wù)體系建置歷程可以看到，臺灣地區(qū)涉及外籍配偶及其家屬的社會服務(wù)主要由兩個單位負(fù)責(zé)實施：其一，是由“移民署”根據(jù)外籍與大陸配偶生活適應(yīng)輔導(dǎo)計劃，對在臺外籍配偶及其家屬生活適應(yīng)提供各項服務(wù)與輔導(dǎo)措施，其二是“衛(wèi)生福利部社會及家庭署”責(zé)成各縣市新住民家庭服務(wù)中心所提供的各項社會服務(wù)。以下，筆者先根據(jù)政府網(wǎng)頁的訊息，分別描述“行政院移民署”和“衛(wèi)生福利部社會及家庭署”所執(zhí)行的婚姻移民及其家屬的相關(guān)服務(wù)內(nèi)容，接著再綜合整理相關(guān)研究評述政府移民服務(wù)執(zhí)行議題。

（一）婚姻移民及其家屬的相關(guān)服務(wù)內(nèi)容

“臺灣移民署”外籍配偶生活適應(yīng)輔導(dǎo)計劃早期的服務(wù)內(nèi)容包括：（1）生活適應(yīng)輔導(dǎo)的提升，（2）婚姻輔導(dǎo)工作的實施，（3）子女教養(yǎng)與教育的協(xié)助，（4）工作就業(yè)的提升與保障，（5）族群平等與尊重的倡導(dǎo)，（6）人身安全保護(hù)網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)，（7）加強(qiáng)婚姻中介業(yè)的管理（臺北市政府新移民照顧輔導(dǎo)措施工作小組，2006；邱汝娜、林維言，2004；簡春安，2004）。自2005年起則是根據(jù)新修訂的外籍與大陸配偶生活適應(yīng)輔導(dǎo)實施計劃，服務(wù)的策略主要是以補(bǔ)助各地方政府辦理相關(guān)新住民生活適應(yīng)課程以推動新住民輔導(dǎo)工作，其次則是在全臺22個直轄市、縣（市）成立服務(wù)站從事第一線的移民輔導(dǎo)業(yè)務(wù)，第三則是結(jié)合公、私部門資源，推動辦理新住民生活適應(yīng)輔導(dǎo)相關(guān)業(yè)務(wù)。補(bǔ)助內(nèi)容包括：（1）生活適應(yīng)輔導(dǎo)班及活動；（2）種子師資及志愿服務(wù)者種子研習(xí)班；（3）推廣多元文化活動；（4）生活適應(yīng)倡導(dǎo)；（5）其他項目核備事項①“移民署”網(wǎng)站,新住民生活適應(yīng)輔導(dǎo)實施計劃,https://www.immigration.gov.tw/ct.asp?x Item=1326353&ctNode= 31539&mp=1,2017/2/26。。由“衛(wèi)生福利部社會暨家庭署”責(zé)成各縣市政府辦理的新住民家庭服務(wù)中心，其服務(wù)對象亦以外籍配偶及其家庭為對象，服務(wù)項目包括：（1）個案管理，（2）提供個人支持服務(wù)－支持性成長團(tuán)體。

（二）提供家庭支持服務(wù)②“衛(wèi)生福利部社會及家庭署”,http://ifi.imm igration.gov.tw/ct.asp?x Item=158&ctNode=36488&mp=ifi_zh#,2017/2/26。

至2016年底，按照外籍人口聚居的情況，在全臺22個縣市共計設(shè)有50處新住民家庭服務(wù)中心，美伊中心至少配置1位社會工作督導(dǎo)和3位社會工作者。新住民發(fā)展基金（原外籍配偶照顧輔導(dǎo)基金）核準(zhǔn)補(bǔ)助182個項目，總補(bǔ)助金額是2億9，171萬6，517臺幣，其中包括“中央政府”21案1億4，906萬5，921臺幣、縣市政府109案1億2，309萬9，428臺幣，民間團(tuán)體52案1，955萬1，168臺幣；而“行政院移民署”補(bǔ)助辦理的外籍配偶生活適應(yīng)輔導(dǎo)課程共計165班，服務(wù)18，777人次。

（三）臺灣地區(qū)政府建置的移民社會福利服務(wù)體系和服務(wù)內(nèi)容的相關(guān)議題

臺灣地區(qū)政府所建置的移民社會福利服務(wù)體系自今大約十年的時間，在初期即有學(xué)者指出，移民社會福利服務(wù)不僅呈現(xiàn)資源或福利供給不均衡的現(xiàn)象，而且地方政府對個別外籍配偶服務(wù)中心所提供的協(xié)助內(nèi)容也存在著極大的差異，建議政府應(yīng)建立外籍配偶福利服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)（王永慈，2005）。陳瑩蓉（2005）評估嘉義縣外籍配偶需求與服務(wù)輸送體系的研究也發(fā)現(xiàn)（1）外籍配偶需求滿足與否與社會排除呈現(xiàn)相關(guān)，（2）外籍配偶服務(wù)輸送系統(tǒng)雖然逐漸具備雛形，但是在提供服務(wù)時經(jīng)費(fèi)考慮仍然大于對外籍配偶需求的考慮，（3）外籍配偶體系欠缺整體性規(guī)劃，導(dǎo)致服務(wù)輸送系統(tǒng)發(fā)生重迭的情形，（4）服務(wù)輸送過程會因為提供者的價值而造成社會排除，（5）公民資格的服務(wù)門坎限制了外籍配偶的權(quán)益及服務(wù)接受者，（6）臺灣地區(qū)以傳統(tǒng)公民資格觀點所制定的移民輔導(dǎo)和照顧政策難以應(yīng)對全球化下婚姻移民者的需要，（7）缺乏審慎的外籍配偶政策和負(fù)責(zé)移民事務(wù)的專責(zé)單位，（8）臺灣地區(qū)的外籍配偶相關(guān)政策多偏向社會權(quán)的保障，滿足基本需求為目標(biāo)的殘補(bǔ)式服務(wù)策略，忽略了增強(qiáng)女性覺醒與能力充權(quán)。陳靜蓉（2006）對以大臺北地區(qū)外籍配偶社會福利服務(wù)執(zhí)行狀況進(jìn)行的研究中指出，社會文化結(jié)構(gòu)、市場經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、以及公民政策制度等結(jié)構(gòu)，造成既有社會福利服務(wù)在規(guī)劃與輸送過程中的困難。陳碧云（2008）認(rèn)為目前外籍配偶服務(wù)實務(wù)工作所面臨的主要困境在于將外籍配偶服務(wù)中心的相關(guān)工作抽離于公共服務(wù)體系之外獨立運(yùn)作，建議應(yīng)將此服務(wù)回歸到原有行政與操作系統(tǒng)中。陳美蘭（2009）針對彰化縣外籍配偶家庭服務(wù)中心進(jìn)行的評估發(fā)現(xiàn)：（1）在政策執(zhí)行力方面，規(guī)劃者重視服務(wù)措施推行，定期溝通積極解決困難；（2）行政程序繁瑣延宕，影響業(yè)務(wù)推展；（3）專業(yè)社工人力不足、工作負(fù)擔(dān)重，個案結(jié)案率低；（4）經(jīng)費(fèi)資源不足，無法聘任足夠?qū)Ｂ毴肆υ趽?jù)點服務(wù)。潘淑滿、劉曉春（2010）的現(xiàn)況調(diào)查則發(fā)現(xiàn)，外籍配偶家庭服務(wù)中心的原初構(gòu)想雖是以家庭作為服務(wù)單位，但各中心在實際實務(wù)執(zhí)行上則多以外籍配偶個人為焦點，因此提出是以外籍配偶服務(wù)為焦點，還是以外籍配偶家庭為焦點的服務(wù)取向爭議。林子婷（2011）針對臺中市外籍配偶福利服務(wù)進(jìn)行的研究也指出，（1）在經(jīng)費(fèi)與人力配置方面需要再行整合與厘清各單位之權(quán)責(zé)，（2）外籍配偶家庭服務(wù)中心與服務(wù)據(jù)點之角色與功能有待厘清與明確的定位。

四、總結(jié)：政府購買下社會工作服務(wù)的議題與出路

筆者從1998年起即通過督導(dǎo)實務(wù)和研究，參與到臺灣移民社會福利服務(wù)體系的建置中，見識到1990年代起民間個人或團(tuán)體知識分子、社會菁英和非政府機(jī)構(gòu)，有組織和計劃地投入?yún)f(xié)助這一群由境外因婚姻移入臺灣人口的熱情。如同筆者在上述關(guān)于臺灣外籍配偶及其家庭服務(wù)成為政府購買方案歷程中所述，許多民間團(tuán)體逐漸由地方型的自組織，逐漸轉(zhuǎn)型成區(qū)域型的組織，最后甚至轉(zhuǎn)型成為全臺灣性質(zhì)的民間團(tuán)體。此外，從政府通過輔導(dǎo)和補(bǔ)助地方政府設(shè)置新住民家庭服務(wù)中心和社區(qū)據(jù)點，并通過新住民發(fā)展基金直接補(bǔ)助政府和民間團(tuán)體各項服務(wù)方案的規(guī)模來看，全臺灣設(shè)置50處新移民家庭服務(wù)中心，且每一鄉(xiāng)鎮(zhèn)均設(shè)有一婚姻移民社區(qū)據(jù)點的狀況而言，可謂是已經(jīng)達(dá)到覆蓋全臺灣的外籍配偶及其家庭的體系規(guī)模。然而，筆者在行動研究中卻也看見，社會工作因置身于政府移民社會福利服務(wù)體系內(nèi)部，而在移民社會工作理論與實務(wù)上遭遇幾個亟待解決的議題。以下，筆者先就所見議題進(jìn)行闡述，最后并以反壓迫社會工作和研究政府社會工作學(xué)者的提醒作出總結(jié)。

（一）相關(guān)議題

從上述臺灣地區(qū)社會工作隨著政府建置婚姻移民社會福利服務(wù)體系的腳步，而逐步成為被政府購買的婚姻移民社會服務(wù)提供商后，首先面對的議題即是社會位置的改變。社會工作從處在國家治理體系之外與婚姻移入者一起的伙伴，變成是拿政府資金辦事的專業(yè)服務(wù)者，筆者將之稱為處在國家治理——市民社會之間的張力。在臺灣地區(qū)，自政府著手設(shè)置婚姻移民社會福利服務(wù)體系以來，許多地方型（小型）非政府組織透過承包“中央政府”提供的新住民家庭服務(wù)中心，或是新住民發(fā)展基金的項目補(bǔ)助，得以繼續(xù)實踐其關(guān)懷婚姻移民和追求社會正義的行動；然而，另一方面，政府體制和資金的挹注也使非營利組織面對實踐同化的政府移民政策和促進(jìn)多元融合的市民社會理想之間的張力。

其次，政府傾向同化的治理觀點，與非營利組織為婚姻移民爭取公民權(quán)理想之間的張力。根據(jù)Decoito和Williams（2000）的說法，加拿大移民家庭服務(wù)中心推動移民及其家庭相關(guān)服務(wù)過程，主要是建立在三種服務(wù)輸送理念之基礎(chǔ)，分別是：（1）強(qiáng)調(diào)市場導(dǎo)向的個人觀點；（2）強(qiáng)調(diào)社會穩(wěn)定的生態(tài)觀點；（3）強(qiáng)調(diào)市民參與的公民觀點。若將臺灣地區(qū)參與婚姻移民機(jī)構(gòu)的意識形態(tài)屬性和介入行動取向，放入這一個從個人觀點向市民觀點延展而成的移民社會工作服務(wù)輸送觀點的光譜來看，臺灣從事移民社會工作民間機(jī)構(gòu)或個人的實踐取向，幾乎是和上述學(xué)者的說法類似，呈現(xiàn)著從強(qiáng)調(diào)個人適應(yīng)的個人觀點，朝著另一端的反歧視（解放）的公民觀點而延展；然而，隨著政府福利服務(wù)體系的建置和資金的挹注，使得占據(jù)上述光譜不同色普的機(jī)構(gòu)逐漸向光譜的兩端收斂，而呈現(xiàn)著學(xué)者稱之為民間社群網(wǎng)絡(luò)分裂的局面。

第三個張力是從事移民社會工作的個別社會工作者習(xí)慣使用的生態(tài)系統(tǒng)觀點，與個別婚姻移民因置身于社會而遭逢的宏觀社會政治經(jīng)濟(jì)處境之間的割裂。臺灣地區(qū)社會工作者在理解服務(wù)對象時，大多習(xí)慣以生態(tài)系統(tǒng)觀點作為社會工作實務(wù)實踐的主要視域，雖然在其移民社會工作實踐中多會融入微觀、中觀和宏觀層面的考慮，但若然深究其處遇模式時，則會發(fā)現(xiàn)仍以聚焦于微觀層面的處遇目標(biāo)為多，而較少有聚焦于中觀和宏觀層面的介入行動。

最后，即是移民社會工作實踐對于社會工作專業(yè)集體而言，到底是同化抑或解放?Sakamoto（2007）曾指出，社會工作者可能會因為忽略了據(jù)以建置移民社會工作體系的流動人口政策所隱含的意識形態(tài)，而使社會工作者所實施的社會工作實務(wù)隱含著壓迫的行為，進(jìn)而在不知覺的狀況下踐行了一種不人道的實踐。他因此建議社會工作者需要具備能揭露和描述隱藏在移民政策背后的意識形態(tài)的知覺，他并且和Pitner一起提出反壓迫觀點的移民社會工作實務(wù)模式，用以建立移民社會工作與社會正義實踐的實質(zhì)關(guān)系（Sakamoto&Pitner，2005:436）。

（二）出路

VickyWhite（2006）和Malcolm Carey（2008）對英國體制內(nèi)社會工作的相關(guān)分析，像是一個高倍數(shù)望遠(yuǎn)鏡般照向移民社會工作實踐的遠(yuǎn)方，通過它得以窺見在新自由主義席卷下的臺灣地區(qū)政府社會工作，處在社會服務(wù)市場化、私有化的為難處境，但也因其所處位置的為難而得以有了更進(jìn)一步轉(zhuǎn)化的可能。VickyWhite指出，身處英國政府社會服務(wù)部門的社會工作者，其置身所在的結(jié)構(gòu)，就像是一個由“政府——科層——社會工作”三者共構(gòu)而成的政府社會福利服務(wù)體制，即使近年英國政府極度向管理主義靠攏，使得政府體制里的社會工作實踐呈現(xiàn)著作為國家中介的職業(yè)特征，但她認(rèn)為正是置身所在的中介位置，政府社會工作者也在或知或不知的狀況下，取得了介于國家與案主之間的中介位置，并讓政府社會工作者得以在其個人執(zhí)行業(yè)務(wù)過程，能透過重新協(xié)商服務(wù)形式和服務(wù)內(nèi)容來展現(xiàn)受服務(wù)者的需要和能力，并得以在受服務(wù)的案主與國家之間扮演重要的福利協(xié)商角色和功能。Malcolm Carey（2008）也研究了英國政府社會工作在過去20年的轉(zhuǎn)變，認(rèn)為政府社會工作者在這段期間不僅持續(xù)地面臨激烈的私有化過程，民間機(jī)構(gòu)不僅占據(jù)著社會照顧的主導(dǎo)地位，同時也改變了政府社會工作的文化，以及社會工作專業(yè)的許多信念和理想；此外，也對服務(wù)使用者、非正式照顧者和社會工作員造成了相當(dāng)大的影響。他認(rèn)為社會服務(wù)民營化、私有化所做的許多宣稱聽起來雖然美好，這包括要提供一個更有效率和更有效的體制的言說，但這些宣稱在20年間卻從未兌現(xiàn)過；相反，目前社會照顧機(jī)構(gòu)卻變得高度官僚化，不僅對社會工作者勞動力進(jìn)行剝削，且無法對有需要的弱勢者的需求做出有效的回應(yīng)，因此他認(rèn)為政府社會工作作為一個政治方案而言，其私有化尚未完成，因此有可能引致政府社會工作者進(jìn)一步批判改革的出現(xiàn)。

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編輯/劉文彬

D632

A

1672-4828(2017)02-0036-12

10.3969/j.issn.1672-4828.2017.02.007